Antecedentes dos inquéritos

1. A Comissão desempenha um papel fundamental no processo legislativo da UE, uma vez que tem, em princípio, o direito exclusivo de apresentar propostas legislativas.^[1] No exercício do seu amplo poder discricionário a este respeito, deve respeitar os princípios de transparência e abertura consagrados no Tratado [2], nomeadamente através da realização de amplas consultas com as partes interessadas.[3] A Comissão aplicou estes princípios ao adotar as regras para legislar melhor («orientações»[4] e «caixa de ferramentas»[5]), consagradas no Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor»[6], que preveem amplas consultas das partes interessadas e avaliações de impacto antes da adoção de propostas legislativas e outras medidas.

2. A Provedora de Justiça recebeu três queixas que suscitavam questões semelhantes relativas à conformidade da Comissão com as regras «Legislar Melhor» e outras regras incluídas na Lei Europeia em matéria de Clima [7] e no Regulamento Interno da Comissão [8], ao mesmo tempo que preparava várias propostas legislativas que considerava «urgentes»:

• queixa 983/2025/MIK («processo Omnibus») – relativa à proposta «Omnibus I»[9]
• queixa 2031/2024/VB («processo de migração») – relativa a duas propostas de i) um regulamento relativo ao reforço da cooperação policial em matéria de prevenção, deteção e investigação da introdução clandestina de migrantes e do tráfico de seres humanos e ao reforço do apoio da Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) à prevenção e luta contra esses crimes e que altera o Regulamento (UE) 2016/794 [10] e ii) uma diretiva que estabelece regras mínimas para prevenir e combater o auxílio à entrada, ao trânsito e à permanência irregulares na União e que substitui a Diretiva 2002/90/CE do Conselho e a Decisão-Quadro 2002/946 do Conselho [11],
• queixa 1379/2024/MIK («processo PAC») – relativa à proposta de alteração da legislação relacionada com a política agrícola comum (PAC)[12].

3. Nos três casos, os autores da denúncia mostraram-se preocupados com o facto de a Comissão ter violado as suas regras para legislar melhor ao apresentar as propostas legislativas pertinentes sem realizar avaliações de impacto. Os autores da denúncia não estavam convencidos da posição da Comissão de que esta tinha sido obrigada a agir com urgência e, por conseguinte, podia derrogar ao requisito de avaliação de impacto.

4. Os autores das denúncias nos processos Omnibus e PAC também estavam preocupados com o facto de a Comissão ter violado a Lei Europeia em matéria de Clima ao não realizar e publicar uma avaliação da coerência climática das propostas legislativas [13].

5. O autor da denúncia no processo Omnibus estava ainda preocupado com o facto de a Comissão ter violado o seu regulamento interno ao realizar uma consulta interserviços acelerada encurtada sobre a proposta legislativa em causa.

6. O Provedor de Justiça inquiriu sobre as questões suscitadas por estas queixas, em especial:

• a forma como a Comissão avaliou se as propostas legislativas eram «urgentes» e, por conseguinte, exigiam uma derrogação de determinados requisitos das regras «Legislar Melhor»;
• se a Comissão seguiu os procedimentos aplicáveis para derrogar aos requisitos das suas regras «Legislar melhor» e como foram registadas as decisões conexas;
• a forma como a Comissão assegurou que, apesar da derrogação, a preparação urgente das propostas legislativas respeitasse os princípios de um processo legislativo transparente, baseado em dados concretos e inclusivo;
• se a Comissão realizou «avaliações da coerência climática», em conformidade com a Lei Europeia em matéria de Clima, e de que forma os resultados dessas avaliações foram registados (casos Omnibus e PAC); e
• a forma como a Comissão realizou a sua consulta interserviços sobre a proposta legislativa no processo Omnibus.

7. A Provedora de Justiça solicitou respostas escritas da Comissão a perguntas específicas [14], inspecionou a documentação da Comissão subjacente à preparação das propostas em causa e a sua equipa de inquérito realizou reuniões com os representantes da Comissão nos processos Omnibus e PAC [15]. Convidou igualmente os queixosos a enviarem observações sobre as respostas da Comissão e os relatórios das reuniões, o que fizeram.

Recomendação do Provedor de Justiça

8. Na sua recomendação [16], a Provedora de Justiça recordou à Comissão a sua opinião de que as instituições e organismos da UE devem aplicar as regras que estabeleceram para si próprios, a fim de assegurar a coerência, a transparência e evitar qualquer sentimento de arbitrariedade no funcionamento da administração da UE. [17] O Provedor de Justiça observou igualmente que, de acordo com a jurisprudência da UE, ao publicar regras internas, as instituições da UE impõem um limite ao exercício do seu poder discricionário. Por conseguinte, não podem afastar-se destas regras ao abrigo dos princípios gerais da proteção da confiança legítima [18], bem como da boa administração.

9. Nos três casos, a Comissão derrogou os requisitos das regras «Legislar Melhor» para realizar avaliações de impacto e consultas públicas em relação às suas propostas, referindo a «urgência» da situação. Embora as regras permitam, em princípio, tais derrogações, não definem em que consiste uma «urgência». Por conseguinte, a Comissão considerou as suas iniciativas «urgentes» por motivos muito diferentes, nomeadamente tendo em conta a evolução das prioridades políticas da liderança da Comissão em resposta aos desafios atuais (processo Omnibus), a evolução das tendências e desafios geopolíticos (processo migração) e os protestos sociais crescentes e intensos contra determinadas políticas da UE (processo PAC).

10. O Provedor de Justiça considerou que, embora a Comissão deva certamente manter uma margem de apreciação na definição das circunstâncias que considera «urgentes», a interpretação ampla de «urgência» que tinha utilizado nos três casos corria o risco de tornar a aplicação dos requisitos das regras «Legislar melhor» difícil para o público compreender e prever. De acordo com a interpretação lata da Comissão, qualquer situação pode, em princípio, ser considerada «urgente» se assim for decidido pelos dirigentes políticos da Comissão. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça considerou que a falta de uma definição de «urgência» nas regras da iniciativa «Legislar Melhor» prejudicava a previsibilidade, a coerência e a segurança jurídica.

11. A Provedora de Justiça identificou outras deficiências na forma como a Comissão aplicou as regras «Legislar melhor» nos casos examinados. As deficiências incluíram a falta de registos adequados relativos ao procedimento e às decisões subsequentes de isentar as iniciativas em causa dos requisitos das regras «Legislar Melhor», a publicação tardia de documentos analíticos que substituem avaliações de impacto completas em situações urgentes, bem como o facto de a Comissão não ter procurado uma consulta ampla e equilibrada das partes interessadas sobre as propostas legislativas em causa nos processos PAC e Omnibus.

12.  O inquérito da Provedora de Justiça revelou igualmente insuficiências nas regras «Legislar Melhor» enquanto tal. Mais especificamente, a Provedora de Justiça assinalou a ausência de um procedimento nas regras para legislar melhor que garanta que a preparação urgente de propostas legislativas não enfraquece a essência de um processo legislativo transparente, baseado em dados concretos e inclusivo. Tal incluiu a ausência de qualquer descrição das informações que os documentos analíticos devem conter e a ausência de orientações sobre a forma como as consultas das partes interessadas devem ser realizadas em «urgência».

13. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça recomendou que a Comissão assegurasse uma aplicação previsível, coerente e não arbitrária das regras da iniciativa «Legislar Melhor»,

• definir o conceito de «urgência» no contexto da iniciativa «Legislar melhor», eventualmente no contexto da próxima revisão das regras;
• registar quaisquer decisões internas de isentar propostas legislativas dos requisitos das regras da iniciativa «Legislar Melhor», incluindo quem solicitou a isenção, por que motivos e quem a concedeu;
• Explicar claramente, na exposição de motivos que acompanha as suas propostas legislativas, por que motivo é necessária uma derrogação.

14. A Provedora de Justiça recomendou igualmente que, sempre que sejam concedidas derrogações, a Comissão estabeleça um procedimento para assegurar que a preparação urgente de propostas legislativas continua a respeitar os princípios de um processo legislativo transparente, baseado em dados concretos e inclusivo, tal como exigido pelos Tratados e pela jurisprudência dos tribunais da UE. A Comissão poderia fazê-lo no contexto da próxima revisão das regras para legislar melhor. [19]

15. A Provedora de Justiça sugeriu igualmente, a este respeito, que:

• A Comissão deve assegurar que o documento analítico, que substitui a avaliação de impacto em caso de «urgência», informa os colegisladores e o público dos elementos de prova em que se baseiam as propostas legislativas em tempo útil e logo que a proposta legislativa é adotada, refletindo assim a urgência da questão. As regras para legislar melhor devem estabelecer requisitos substantivos mínimos que os documentos analíticos devem cumprir a este respeito.
• A Comissão deve esclarecer que as consultas das partes interessadas, realizadas quando foi concedida uma derrogação ao requisito de avaliação de impacto, continuam a ter de cumprir os princípios gerais e as normas mínimas aplicáveis a todas as consultas públicas. As regras para legislar melhor devem fornecer orientações sobre a forma como essas consultas das partes interessadas devem ser realizadas no âmbito da «urgência».

16. Além disso, a Provedora de Justiça examinou a forma como a Comissão aplicou o artigo 6.o, n.o 4, da Lei Europeia em matéria de Clima, que exige uma avaliação de todos os projetos de medidas e propostas legislativas da Comissão tendo em conta os objetivos climáticos da UE. O inquérito da Provedora de Justiça revelou que a Comissão não manteve registos internos claros de uma avaliação da coerência climática efetivamente realizada antes da adoção das propostas legislativas em causa nos processos Omnibus e PAC. A Provedora de Justiça considerou igualmente que a Comissão não publicou, de forma clara, os resultados de qualquer avaliação da coerência climática aquando da adoção das propostas legislativas pertinentes, tal como previsto no artigo 6.o, n.o 4, da Lei Europeia em matéria de Clima.

17. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça sugeriu que a Comissão esclarecesse que devem ser realizadas avaliações da coerência climática para todas as propostas legislativas, incluindo as que não são acompanhadas de uma avaliação de impacto, e que essas avaliações devem ser registadas internamente. A Comissão deve também especificar em que documento devem ser publicadas as avaliações da coerência climática e os respetivos resultados aquando da adoção de propostas legislativas que não sejam acompanhadas de uma avaliação de impacto.

18. Por último, a Provedora de Justiça examinou a forma como a Comissão aplicou o seu regulamento interno relativo às consultas interserviços no processo Omnibus. A Provedora de Justiça observou que as consultas interserviços asseguram que, na formulação das suas propostas políticas, a Comissão adota uma perspetiva holística e equilibrada sobre a matéria. Considerou que, ao encurtar a consulta interserviços para menos de 24 horas durante um fim de semana, a Comissão limitou excessivamente a possibilidade de os seus serviços darem um contributo significativo sobre a proposta legislativa em questão.

19. Por conseguinte, o Provedor de Justiça sugeriu que a Comissão deve assegurar que, quando decidir que a duração de uma consulta interserviços deve ser encurtada, as justificações para essa decisão sejam devidamente registadas. Só em situações excecionais de urgência é que a duração deve ser inferior às 48 horas previstas no seu procedimento acelerado e devem ser apresentadas razões adequadas.

20. Globalmente, a Provedora de Justiça considerou que, no seu conjunto, as várias insuficiências processuais que identificou na forma como a Comissão elaborou as propostas legislativas em causa constituíam má administração.

Parecer da Comissão e observações do autor da denúncia

Regras para legislar melhor

21. No seu parecer de fevereiro de 2026 sobre a recomendação da Provedora de Justiça [20], a Comissão concordou em refletir sobre «parâmetros mais transparentes» para avaliar a necessidade de agir com urgência na sua próxima revisão das regras para legislar melhor. Afirmou que o faria, assegurando simultaneamente que a margem de apreciação da Comissão para responder a situações urgentes não fosse impedida. Salientou igualmente a necessidade de poder tomar decisões rapidamente e de dispor de uma margem de apreciação para definir as circunstâncias em que considera que é necessário agir com urgência.

22. Após ter enviado o seu parecer à Provedora de Justiça, a Comissão adotou, em abril de 2026, a sua Comunicação intitulada «Um conjunto de regras da UE mais simples, mais claras e mais bem aplicadas»[21], na qual remeteu para a recomendação da Provedora de Justiça e forneceu informações adicionais sobre a sua aplicação. No que diz respeito aos parâmetros de avaliação da «urgência», a Comissão enumerou os seguintes elementos: i) «a existência de antecipação de choques ou crises, incluindo nas relações externas da União», ii) «as potenciais consequências na ausência de uma ação imediata», iii) «os prazos legais» e iv) «o contexto político que cria a necessidade de uma ação urgente».   

23. Ao mesmo tempo, a Comissão reiterou no seu parecer à Provedora de Justiça que, nos processos Omnibus, PAC e migração, existiam razões objetivas para agir com urgência e utilizar a flexibilidade prevista nas regras «Legislar melhor».

24. A Comissão reconheceu igualmente a importância de registar adequadamente e explicar publicamente as derrogações às regras da iniciativa «Legislar Melhor», a fim de assegurar a máxima transparência. Afirmou que os serviços competentes serão obrigados a transmitir os seus pedidos de derrogação ao Secretariado-Geral da Comissão o mais cedo possível durante o processo de preparação das iniciativas. Estes pedidos serão acompanhados de uma justificação pormenorizada, incluindo uma explicação clara do contexto de urgência. A Comissão manterá igualmente registos de quaisquer derrogações concedidas e assegurará que os memorandos explicativos das propostas pertinentes descrevem claramente as derrogações e apresentam justificações para as mesmas.

25. A Comissão acrescentou que se esforçará por publicar documentos analíticos, que substituam as avaliações de impacto em situações urgentes, o mais rapidamente possível e, o mais tardar, três meses após a adoção da sua proposta, tal como previsto nas atuais regras «Legislar Melhor». No futuro, os documentos analíticos abrangerão, pelo menos, os seguintes elementos: i) uma definição do problema, ii) a abordagem e as medidas identificadas para a iniciativa, iii) uma avaliação dos principais impactos da iniciativa, iv) um resumo dos contributos das partes interessadas, v) a avaliação da coerência climática e os seus resultados. No entanto, na sua Comunicação de abril de 2026, a Comissão já não mencionou o quarto elemento, ou seja, um resumo dos contributos das partes interessadas.

26. Além disso, a fim de assegurar a máxima inclusividade, apesar da urgência, a Comissão esforçar-se-á por preparar um «convite à apreciação» das partes interessadas, realizar uma «verificação da realidade» ou outras consultas específicas. Na sua comunicação, especificou que um convite à apreciação será o principal instrumento para manter uma participação significativa das partes interessadas no âmbito do procedimento acelerado, dando às partes interessadas a possibilidade de moldar as iniciativas da Comissão. As consultas específicas são igualmente mencionadas como um elemento facultativo, nomeadamente no contexto dos «controlos da realidade».

27. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, os queixosos consideraram que as medidas propostas pela Comissão são insuficientes para aplicar a recomendação do Provedor de Justiça.

28. Salientaram que a Comissão, no seu parecer sobre a recomendação do Provedor de Justiça, apenas se comprometeu a refletir sobre o conceito de «urgência», mas não a defini-lo, ao passo que os parâmetros fornecidos na sua comunicação são demasiado vagos. Os queixosos mostraram-se igualmente preocupados com o facto de a Comissão poder incluir no conceito de urgência «prioridades políticas», uma vez que tal deixaria à Comissão um poder discricionário ilimitado para considerar quaisquer iniciativas como urgentes e derrogar as regras da iniciativa «Legislar Melhor» de forma imprevisível, incoerente e arbitrária. Na opinião dos autores da denúncia, a Comissão deve assegurar que a elaboração urgente de legislação em derrogação das regras da iniciativa «Legislar Melhor» continua a ser a exceção absoluta. De um modo geral, os autores da denúncia consideraram que a urgência deve ser limitada a situações bem definidas (como catástrofes naturais e emergências de saúde pública) e que devem existir salvaguardas sólidas para assegurar a plena transparência e responsabilização no processo legislativo. Salientaram que objetivos políticos como a «simplificação» ou a «eficiência administrativa» não devem ser considerados motivos de urgência.

29. Os autores da denúncia manifestaram igualmente a sua preocupação com as declarações da Comissão na sua comunicação sobre «iniciativas específicas» e o requisito de avaliação de impacto. Na sua opinião, estas declarações indicam que, embora a Comissão se esforce por produzir mais avaliações de impacto, estas incidirão num menor número de impactos significativos das iniciativas propostas, incluindo impactos ambientais, sanitários, sociais e em matéria de direitos fundamentais.

30. Além disso, os autores da denúncia mostraram-se preocupados com a imparcialidade do procedimento da Comissão para a concessão de derrogações. Tal deve-se ao facto de o comissário responsável pela aplicação e simplificação ser igualmente responsável pela concessão de derrogações, ao passo que as regras não preveem um decisor alternativo no caso de o mesmo comissário também ser responsável pelo objeto da proposta legislativa para a qual é solicitada uma derrogação.

31. Os autores da denúncia congratularam-se com a especificação pela Comissão dos elementos mínimos que os documentos analíticos devem conter. No entanto, reiteraram que, nos casos examinados no contexto dos inquéritos do Provedor de Justiça, a Comissão não incluiu elementos de prova adequados em apoio das suas propostas legislativas [22]. Além disso, os queixosos consideraram que os documentos analíticos deveriam também indicar quais as informações em falta na ausência de uma avaliação de impacto completa. Afirmaram igualmente que o prazo de três meses para a apresentação de documentos analíticos após a adoção de propostas legislativas é excessivo, uma vez que alguns atos legislativos urgentes podem ser adotados no prazo de meses.

32. Os autores da denúncia consideraram que a Comissão não explicou de que forma tenciona concretamente assegurar uma participação adequada das partes interessadas em casos urgentes. Na sua opinião, a Comissão deve comprometer-se a identificar as organizações da sociedade civil como partes interessadas pertinentes, mesmo em casos urgentes, e as regras para legislar melhor devem ser complementadas com informações adicionais sobre a forma como as partes interessadas são efetivamente identificadas para consultas específicas. Além disso, os autores da denúncia alegaram que os «controlos da realidade», que a Comissão enumerou como um exemplo de consultas específicas das partes interessadas, têm um âmbito limitado e, normalmente, não incluem outras partes interessadas para além dos representantes das empresas, excluindo assim a sociedade civil, os cidadãos e os académicos.

Lei europeia em matéria de clima

33. No seu parecer sobre a recomendação da Provedora de Justiça, a Comissão reiterou que tinha realizado as avaliações necessárias da coerência climática nos processos Omnibus e PAC, mas que, em conformidade com as regras aplicáveis, não era necessário reproduzir a análise nos documentos analíticos ou noutro formato específico. No entanto, a Comissão resumiu as conclusões destas apreciações nos documentos analíticos e nos memorandos que acompanham as propostas legislativas em causa.

34. No entanto, a Comissão assegurará que as avaliações da coerência climática sejam comunicadas não só nas avaliações de impacto, mas também em documentos analíticos que substituam as avaliações de impacto, e que os seus resultados sejam também claramente comunicados nas exposições de motivos que acompanham as propostas legislativas pertinentes.

35.  Os autores da denúncia alegaram que a posição da Comissão não era clara quanto à questão de saber se publicará apenas os resultados das suas avaliações da coerência climática ou a análise completa conducente a esses resultados e em que medida as avaliações da coerência climática ou, pelo menos, os seus resultados serão publicados nos documentos analíticos.

Regulamento Interno da Comissão relativo às consultas interserviços

36. A Comissão declarou que, se o Secretariado-Geral concordar excecionalmente com uma consulta interserviços de duração inferior a 48 horas, fornecerá uma justificação para tal.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

37. A Provedora de Justiça congratula-se com o parecer globalmente construtivo da Comissão sobre a sua recomendação. Aprecia, em particular, o facto de a Comissão ter mencionado as medidas que tenciona tomar em relação a cada recomendação e sugestão de melhoria.

38. Ao mesmo tempo, o Provedor de Justiça está preocupado com o facto de o parecer descrever as medidas que a Comissão tenciona tomar apenas em termos gerais, muitas vezes sem especificidade e sem compromissos concretos. Com base nas informações fornecidas, não é claro para a Provedora de Justiça de que forma exatamente a Comissão irá corrigir as deficiências que identificou e se, por conseguinte, a Comissão será capaz de alcançar o objetivo pretendido pela sua recomendação, ou seja, assegurar um processo legislativo suficientemente transparente, baseado em dados concretos e inclusivo em situações de urgência. A comunicação também não dissipou as dúvidas do Provedor de Justiça.

39. Especificamente, no que diz respeito à sua recomendação de definir o conceito de «urgência», a Provedora de Justiça reconhece o poder discricionário da Comissão na resposta a emergências, crises e novos desafios da forma mais eficiente. Dito isto, o parecer da Comissão e a comunicação não atenuam suficientemente o risco de que um processo legislativo «urgente» possa tornar-se a forma predominante de legislar na UE.

40. Na sua comunicação, a Comissão afirmou que o «contexto político» pode ser um dos parâmetros que «criam a necessidade de uma ação urgente». O Provedor de Justiça considera que se trata de uma declaração demasiado vaga. A este respeito, continua preocupada com o facto de a concretização das prioridades políticas poder ser utilizada para justificar o recurso a legislação «urgente». Assim, sem ter visto a lista final e a formulação de «parâmetros mais transparentes» para avaliar a necessidade de agir com urgência na próxima revisão das regras para legislar melhor pela Comissão, e sem ter visto a aplicação prática destes parâmetros, o Provedor de Justiça não está em condições de avaliar se a Comissão tornará a aplicação dos requisitos das regras para legislar melhor mais previsível.

41. Além disso, na comunicação, a Comissão estabelece uma distinção entre «novas iniciativas legislativas ou revisões importantes» e «iniciativas específicas», e afigura-se que a aplicação dos requisitos da iniciativa «Legislar melhor» pode diferir em relação a estas duas categorias [23]. As «iniciativas específicas» serão entendidas como «as que não alteram significativamente os objetivos políticos da legislação em vigor e propõem alterações destinadas a otimizar a sua eficácia e eficiência». No entanto, uma vez que os pormenores da abordagem da Comissão relativamente às «iniciativas específicas» não são claros neste momento, incluindo as implicações das iniciativas consideradas «direcionadas» para efeitos da aplicação das regras «Legislar melhor», nesta fase o Provedor de Justiça também não está em condições de tomar uma posição final sobre esta diferenciação recentemente introduzida.

42. No que diz respeito ao registo e publicação das derrogações às regras da iniciativa «Legislar Melhor», a Provedora de Justiça congratula-se com o compromisso da Comissão de melhorar as suas práticas a este respeito. No entanto, observa que estes compromissos parecem aplicar-se apenas aos pedidos de derrogação «da base para o topo», ou seja, aos pedidos provenientes das direções-gerais responsáveis pelas iniciativas pertinentes. Nos casos examinados pelo Provedor de Justiça, os pedidos de derrogação foram apresentados de forma «descendente», uma vez que provinham do Secretário-Geral Adjunto e do nível político da Comissão [24]. O Provedor de Justiça observa que o parecer da Comissão não apresenta qualquer medida que aborde especificamente a forma como a Comissão registará esses pedidos de derrogação «descendentes». O Provedor de Justiça confia em que a Comissão assegurará que também estes pedidos, incluindo as suas justificações, sejam devidamente registados.

43. No que diz respeito aos documentos analíticos, a Provedora de Justiça congratula-se com o facto de a Comissão ter agora definido os seus elementos mínimos, embora a lista desses elementos apresentada na comunicação não inclua o resumo dos contributos das partes interessadas, que foi especificamente mencionado pela Comissão no seu parecer sobre a sua recomendação. Em qualquer caso, tal como indicado pelos autores da denúncia, o prazo de três meses para a publicação de documentos analíticos pode não ser suficiente para alcançar o seu objetivo, ou seja, informar o debate público antes da adoção da legislação, especialmente se o processo legislativo estiver concluído apenas dentro de alguns meses. A Provedora de Justiça convida a Comissão a continuar a refletir sobre esta questão na próxima revisão das suas regras para legislar melhor.

44. A Provedora de Justiça toma igualmente nota dos compromissos da Comissão no que diz respeito às consultas específicas efetuadas no parecer da Comissão sobre a recomendação da Provedora de Justiça. No entanto, na sua comunicação, a Comissão afirmou que o principal instrumento de participação das partes interessadas no procedimento acelerado será um «convite à apreciação». A Provedora de Justiça entende que um «convite à apreciação» permite que as partes interessadas apresentem à Comissão informações sobre as suas iniciativas previstas logo no início do processo de elaboração de políticas, ou seja, quando apenas estão disponíveis informações relativamente limitadas sobre as opções políticas previstas pela Comissão. A Comissão considera que os «convites à apreciação» permitirão às partes interessadas «contribuir para a definição da iniciativa». No entanto, a Provedora de Justiça considera que a Comissão deve também dar às partes interessadas a oportunidade de apresentarem observações sobre as opções políticas preferidas da Comissão, logo que estas tenham sido plenamente concretizadas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não está convencido de que um «convite à apreciação» seja um instrumento suficiente de participação das partes interessadas no âmbito do procedimento acelerado.

45. Neste contexto, a Provedora de Justiça observa que, de acordo com a comunicação, não é claro se serão sempre realizadas consultas específicas sobre opções políticas específicas, uma vez que a Comissão tenciona envolver as partes interessadas através de «diálogos de execução» ou de «controlos da realidade». Também não é claro se esta última forma de participação das partes interessadas consiste na consulta sobre iniciativas políticas de pleno direito da Comissão e se permite uma representação equilibrada de todas as partes interessadas.

46. Tal como referido na sua recomendação, a Provedora de Justiça considera que qualquer consulta específica realizada pela Comissão no âmbito das suas atividades legislativas urgentes deve cumprir determinados requisitos mínimos, que a Comissão deve especificar nas regras para legislar melhor. A eventual substituição de consultas específicas por «convites à apreciação» ou outras formas de participação das partes interessadas, que não são equivalentes a consultas específicas completas de iniciativas políticas, não parece ir na direção sugerida pelo Provedor de Justiça.

47. Além disso, nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da Lei Europeia em matéria de Clima, a Comissão deve incluir uma «avaliação da coerência climática» em qualquer avaliação de impacto que acompanhe as suas propostas legislativas, «e disponibilizar o resultado dessa avaliação ao público no momento da adoção»[25]. A disposição não especifica onde a avaliação da coerência climática deve ser incluída na ausência de uma avaliação de impacto. Por conseguinte, a Provedora de Justiça congratula-se com o compromisso da Comissão de publicar «avaliações da coerência climática» não só nos relatórios de avaliação de impacto, mas também, na sua ausência, em documentos analíticos. A Provedora de Justiça toma ainda nota do compromisso da Comissão de indicar explicitamente o resultado da avaliação da coerência climática nos memorandos explicativos das suas propostas. Acompanhará a execução deste compromisso com base em futuras queixas que possa vir a receber.

48. No que diz respeito às consultas interserviços aceleradas, o Provedor de Justiça regista o compromisso da Comissão de apresentar justificações em situações excecionais em que as consultas interserviços terão de ser concluídas num prazo inferior a 48 horas. No entanto, salienta igualmente que a Comissão deve assegurar que, ao encurtar as consultas interserviços, não limita excessivamente a possibilidade de os seus serviços darem um contributo significativo sobre as propostas legislativas em causa, por exemplo, concedendo-lhes apenas algumas horas num fim de semana para apresentarem as suas observações.

49. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça ainda não está em condições de tirar conclusões definitivas sobre se as medidas que a Comissão se comprometeu a tomar darão resposta plena e adequada à sua recomendação. O Provedor de Justiça só poderá tomar posição sobre esta questão depois de a Comissão ter revisto as suas regras para legislar melhor e aplicado as regras revistas na preparação de futuras propostas legislativas. Com base em eventuais queixas futuras, o Provedor de Justiça acompanhará de perto a adequação das regras revistas e a sua aplicação. Até que tal aconteça, o Provedor de Justiça conclui que não se justificam mais inquéritos sobre esta questão e, por conseguinte, encerra os casos.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Nesta fase, não se justificam mais inquéritos, dado o acordo global da Comissão no sentido de aplicar as recomendações e sugestões de melhoria do Provedor de Justiça. Dito isto, a eficácia das medidas concretas a tomar pela Comissão para o efeito continua por avaliar. Por conseguinte, o Provedor de Justiça acompanhará a sua aplicação no contexto de futuras queixas e logo que a Comissão tenha concluído a revisão das regras para legislar melhor.

Os autores da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 23/06/2026

 

[1] Artigo 17.o, n.o 2, do Tratado da União Europeia (TUE).

[2] Artigos 1.o e 10.o, n.o 3, do TUE e artigo 15.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

[3] Artigo 11.o, n.o 3, do TUE.

[4] Comissão Europeia, Orientações para Legislar Melhor, documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2021) 305 final, disponível em: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Comissão Europeia, Better Regulation Toolbox, julho de 2023, disponível em: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] Nos termos do artigo 295.o do TFUE, os acordos interinstitucionais «podem ter caráter vinculativo». Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor, JO 2016, L 123, p. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Regulamento (UE) 2021/1119 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de junho de 2021, que cria o regime para alcançar a neutralidade climática e que altera os Regulamentos (CE) n.o 401/2009 e (UE) 2018/1999 («Lei europeia em matéria de clima»), JO L 243 de https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[8] Decisão 2024/3080 da Comissão, de 4 de dezembro de 2024, que estabelece o regulamento interno da Comissão, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] A Lei Europeia em matéria de Clima introduziu a obrigação de a Comissão verificar a coerência da legislação da UE em vigor e das novas propostas legislativas com os objetivos da política climática (artigo 6.o, n.o 4).

[14] Ver https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Ver https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Recomendação sobre a conformidade da Comissão Europeia com as regras da iniciativa «Legislar melhor» e outros requisitos processuais na elaboração de propostas legislativas que considerou urgentes (983/2025/MAS - processo «Omnibus», 2031/2024/VB - processo «migração» e 1379/2024/MIK - processo «CAP»), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/215920.

[17] Decisão no processo 1474/2018/TE sobre alegadas deficiências e enviesamentos na preparação pela Comissão Europeia da sua proposta política e legislativa relativa à redução dos produtos de plástico de utilização única, n.os 28-30, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] Acórdão de 28 de junho de 2005, processos apensos C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Comissão, n.os 209-211, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] De acordo com a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Programa de trabalho da Comissão para 2026, COM(2025) 870 final, de 21 de outubro de 2025, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Ver o parecer da Comissão aqui: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Um conjunto de regras da UE mais simples, mais claro e mais bem aplicado, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] Em especial, no caso da migração, os queixosos salientaram que o Parlamento Europeu tinha considerado necessário realizar avaliações de impacto de substituição, ver https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; ver https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] O Comité de Controlo da Regulamentação continuará a emitir pareceres com reservas sobre «novas iniciativas legislativas ou revisões importantes», ao passo que, no caso de iniciativas específicas, emitirá «recomendações para melhorias que serão comunicadas e tidas em conta de forma transparente».

[24] Recomendação, nota de rodapé 16, n.o 57.

[25] «A Comissão avalia a coerência de qualquer projeto de medida ou proposta legislativa, incluindo propostas orçamentais, com o objetivo de neutralidade climática estabelecido no artigo 2.o, n.o 1, e com as metas climáticas da União para 2030 e 2040 antes da adoção, e inclui essa avaliação em qualquer avaliação de impacto que acompanhe essas medidas ou propostas, e disponibiliza o resultado dessa avaliação ao público no momento da adoção» (sublinhado nosso).