Baggrund for den opfølgende undersøgelse

1. Den 19. november 2003 indledte Den Europæiske Ombudsmand en undersøgelse på eget initiativ vedrørende integration af personer med handicap (reference: OI/3/2003/JMA). Dette omfattede navnlig en undersøgelse af de foranstaltninger, som Europa-Kommissionen har gennemført for at sikre, at personer med handicap ikke forskelsbehandles i deres forbindelser med institutionen.

2. Den 4. juli 2007 traf Ombudsmanden efter en række høringer af alle berørte parter en begrundet afgørelse, som afsluttede hans undersøgelse [1].

3. På grundlag af sine konklusioner fandt Ombudsmanden, at Kommissionen havde gjort en reel indsats for at integrere personer med handicap. Han redegjorde imidlertid for en række områder, f.eks. økonomisk støtte til tjenestemænd med handicap eller handicappede familiemedlemmer, rekruttering af handicappede adgang til Kommissionens oplysninger og de foranstaltninger, der er truffet for at bevidstgøre institutionens personale, hvor der stadig var behov for en indsats. Da Kommissionen indvilligede i at træffe en række korrigerende foranstaltninger, fandt Ombudsmanden, at der på daværende tidspunkt ikke var behov for yderligere foranstaltninger i forbindelse med disse spørgsmål.

4. Ombudsmanden fandt imidlertid, at situationen vedrørende et af de aspekter, der blev gennemgået i forbindelse med hans undersøgelse, var utilfredsstillende. Dette vedrørte den måde, hvorpå Europaskolerne behandler børn, der på grund af deres handicap har særlige uddannelsesbehov (SEN-børn).

5. Kriterierne for Europaskolernes politik vedrørende børn med særlige undervisningsbehov blev først fastlagt i et uddannelsesprogram fra 1999. Programmet omhandlede både indlæringsvanskeligheder og fysiske handicap med henblik på at integrere børn med særlige undervisningsbehov i skolelivet så meget som muligt. Dette kan f.eks. opnås ved at anvende specialiserede lærere til at give elever med særlige undervisningsbehov ekstra hjælp. I den forbindelse skulle et særligt råd for hver skole beslutte et skræddersyet program for hver SEN-studerende baseret på individuelle evner og behov. Resultatet af denne proces var en kontrakt, der kunne forlænges hvert år, og som skitserede det ansvar, som hver part påtog sig.

6. I lyset af de bemærkninger, som de berørte sammenslutninger og enkeltpersoner fremsatte i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse, viste det sig, at gennemførelsen af dette program havde givet anledning til bekymring i offentligheden. Der blev konstateret en række problemer, herunder skolernes fiasko:

a) at acceptere børn med særlige undervisningsbehov med den begrundelse, at skolerne mangler enten knowhow eller menneskelige ressourcer til at håndtere visse typer handicap

b) at oprette et omfattende program for børn med særlige undervisningsbehov og gøre en reel indsats for at fremme en mere inklusiv uddannelse og

c) at stille kvalificeret personale og støtte til rådighed med henblik på at integrere børn med særlige undervisningsbehov.

7. Som svar på disse bemærkninger fremførte Kommissionen, at skolernes Øverste Råd i februar 2005 havde godkendt et nyt dokument med titlen »Integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne«[2], som skulle danne grundlag for en revideret politik på dette område ved at tilpasse adgangs- og integrationsprocedurerne for elever med særlige undervisningsbehov.

8. Den 28. oktober 2005 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at forklare, hvordan den agtede at vurdere resultaterne af Europaskolernes politik for integration af børn med særlige undervisningsbehov, og om at angive en tidsplan for en sådan vurdering. Kommissionens svar af 13. marts 2006 indeholdt imidlertid ingen oplysninger herom.

Emnet for denne opfølgende undersøgelse

9. I mangel af sådanne oplysninger henledte Ombudsmanden Kommissionens opmærksomhed på en række spørgsmål, som havde givet anledning til stor bekymring i offentligheden. Disse omfattede:

(1) det synspunkt, at uddannelsesstrategien for børn med særlige undervisningsbehov bør baseres på en "forebyggende integrationstilgang";

(2) bekymring over, at den årlige fornyelse af rammeaftalen, som danner grundlag for individuelle programmer for børn med særlige undervisningsbehov, skaber usikkerhed blandt forældrene om, hvordan situationen vil udvikle sig over tid;

3) behovet for, at skolerne udarbejder passende programmer for visse indlæringsvanskeligheder, f.eks. ordblindhed, som kræver passende efteruddannelse i, hvordan eleverne kan støttes i deres klasser

4) risikoen for, at forældre til børn med særlige undervisningsbehov kan blive udelukket fra skolernes rådgivende grupper for særlige undervisningsbehov, fordi de ikke modtager tilstrækkelige oplysninger om deres børns status og eventuelle fremskridt og

(5) manglen på konsekvens i den måde, hvorpå de enkelte skoler gennemfører politikken over for børn med særlige undervisningsbehov, og behovet for at oprette en stilling som koordinator for særlige undervisningsbehov i hver af skolerne.

10. For nøje at overvåge, hvordan denne situation udviklede sig i perioden efter hans afgørelse, anmodede Ombudsmanden Kommissionen om inden udgangen af 2007 at sende ham endnu en rapport om Europaskolernes fremskridt med hensyn til at integrere børn med særlige undervisningsbehov. Denne rapport vil gøre det muligt for ham at afgøre, om der er behov for yderligere foranstaltninger fra hans side.

11. Ombudsmanden forpligtede sig til at offentliggøre denne rapport på sit websted for at informere borgerne om dens indhold.

Opfølgningsundersøgelsen

12. Den 18. december 2007 sendte Kommissionen den ønskede rapport med titlen »Analyse af Europaskolernes fremskridt med hensyn til integration af elever med særlige uddannelsesbehov«.

13. Den 1. februar 2008 offentliggjorde Ombudsmanden Kommissionens rapport på sit websted og forklarede, at han ville beslutte, om der var behov for yderligere foranstaltninger fra hans side under hensyntagen til rapportens indhold og offentlighedens bemærkninger. Han forklarede, at han efter at have modtaget og analyseret potentielle bidrag fra borgerne ville underrette Kommissionen om sine konklusioner ved hjælp af et brev, som ville blive offentliggjort på hans websted.

14. Som svar på sin meddelelse modtog Ombudsmanden to bidrag fra offentligheden af henholdsvis 26. maj og 9. juni 2008 fra Morag Ottens og Europa-Parlamentets handicapstøttegruppe.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Argumenter fremlagt af Kommissionen for Ombudsmanden

15. I sin rapport anerkendte Kommissionen den nuværende situation, mindede om sin rolle i forbindelse med Europaskolernes ledelse og vurderede både den integrationspolitik, som skolerne anvender, og de fremskridt, der hidtil er gjort i denne henseende.

16. Kommissionen forklarede, at Europaskolerne i 1999 havde vedtaget et uddannelsesprogram vedrørende integration af børn med særlige undervisningsbehov, som blev revideret i 2005 ("programmet"). Programmet definerer børn med særlige undervisningsbehov som elever, der har fysiske, mentale og/eller adfærdsmæssige vanskeligheder, der påvirker deres evne til at deltage i den almindelige uddannelse. Formålet med programmet er så vidt muligt at integrere børn med særlige undervisningsbehov i skolelivet og sikre, at de er i stand til at deltage aktivt i den almindelige uddannelse. Ikke alle børn med særlige undervisningsbehov kan optages i Europaskolesystemet. Kommissionen er imidlertid ikke medlem af SEN-politikgruppen, der er ansvarlig for udarbejdelsen af programmet.

Kommissionens rolle

17. Kommissionen understregede, at eftersom skolerne styres af en mellemstatslig aftale, har den ikke en ledende rolle i skolernes beslutningsproces. Det påpegede, at det kun har én stemme i Det Øverste Råd, og det samme gør de enkelte EU-medlemsstater.

18. Med hensyn til SEN-politikgruppen, som er det organ, der er ansvarligt for at udarbejde skolernes SEN-program, understregede Kommissionen, at den har forsøgt at overvåge udviklingen i den overordnede integration af SEN-elever og stille det nødvendige budget til rådighed. Det insisterede også på, at der ikke er noget loft over en Europaskoles SEN-budget.

19. Kommissionen har ikke ret til at deltage i møderne i den rådgivende gruppe og er aldrig involveret i beslutninger vedrørende individuelle børn. Ikke desto mindre informerer Kommissionen forældre til børn med særlige undervisningsbehov om SEN-programmet og alle dets betingelser og konsekvenser.

20. Kommissionen har opfordret Europaskolerne til at gøre deres yderste for så vidt muligt at integrere børn med særlige undervisningsbehov, f.eks. ved at dække deres udgifter.

Integration af børn med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne

21. Den 22. og 23. maj 2002 gav skolernes Styrelsesråd SEN Policy Group mandat til at udarbejde en årlig rapport om elever, der er omfattet af en SEN-rammeaftale. Siden da har SEN-politikgruppen hvert år udarbejdet en rapport om integrationen af SEN-børn i Europaskolernes system, som derefter forelægges Det Øverste Råd. Årsrapporten om integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne for 2005/2006 blev fremlagt den 17.-18. april 2007 på Det Øverste Råds møde i Lissabon.

22. Under dette møde understregede Kommissionen, at den anså rapporten for at være af utilstrækkelig kvalitet, og anmodede om en mere grundig analyse af tallene og årsagerne til tilbagetrækninger fra SEN-programmet, der skulle medtages i det følgende års rapport.

23. Kommissionen forklarede, at integrationen af hvert enkelt barn med særlige undervisningsbehov i en Europaskole henhører under en rådgivende gruppe bestående af skolens vicedirektør, den ansvarlige inspektør for særlige undervisningsbehov, forældrene, lærerne og normalt en ekstern speciallæge.

24. Hvis den rådgivende gruppe når frem til en positiv udtalelse om et SEN-barns integration, godkender og underskriver skolens direktør og forældrene til SEN-barnet en rammeaftale, der kan fornyes en gang om året.

25. Hvis den rådgivende gruppe har en negativ holdning til barnets integration, informerer den relevante skole forældrene om situationen og foreslår, at de finder en alternativ skolegang til deres barn. Skolen rådgiver derefter forældrene om andre muligheder for skolegang og hjælper dem så vidt muligt med at finde den mest hensigtsmæssige uddannelsesinstitution i denne henseende.

26. Selv om Europaskolerne gør deres yderste for at integrere så mange børn med særlige undervisningsbehov som muligt, har skolerne en række begrænsninger, som gør dem ude af stand til at integrere alle børn med særlige undervisningsbehov.

Den årlige rammeaftale

27. Den rådgivende gruppe undersøger i detaljer hver ny ansøgning om et SEN-barn. Den vurderer også situationen for hver elev med særlige undervisningsbehov mindst en gang om året med henblik på at genoverveje mulighederne og/eller vilkårene for hans/hendes integration. Den tilpasser også om nødvendigt vilkårene i den årlige rammeaftale, der kan fornyes.

28. Hvis den rådgivende gruppe foreslår, at et barn med særlige undervisningsbehov skal optages på Europaskolerne, fastlægger den en læringsordning for den pågældende elev ved f.eks. at foretage de nødvendige ændringer i hans/hendes læseplan. Børn med særlige undervisningsbehov, der optages på skolerne, er omfattet af en årlig rammeaftale, der kan fornyes, og som er underskrevet af forældrene og direktøren for den pågældende skole. Heri fastsættes acceptbetingelserne, den individuelle undervisnings- og læringsordning, den pædagogiske og økonomiske støtte samt forældrenes bidrag.

29. Kommissionen understregede, at der, så vidt den ved, ikke er fremsat forslag om at reducere eller afvise forældres deltagelse i den rådgivende gruppe. Forældrenes input er af afgørende betydning for hele rådgivningsgruppen og især for børnenes trivsel.

30. Med hensyn til den årlige fornyelse af den rammeaftale, der danner grundlag for individuelle programmer for børn med særlige undervisningsbehov, påpegede Kommissionen, at situationen for elever med særlige undervisningsbehov skal overvåges nøje, da den kan ændre sig med tiden. Den årlige rammeaftale, der kan fornyes, giver forældrene og skolen mulighed for at foretage de nødvendige tilpasninger for at sikre den bedst mulige integration.

Den særlige undervisningstjenestes inspektørs rolle

31. Programmet omfatter to inspektører med særlige undervisningsbehov: et for elever med særlige undervisningsbehov i børnehaver og på primærtrinnet og et andet for elever med særlige undervisningsbehov på sekundærtrinnet. For at nå frem til en fælles holdning i de forskellige rådgivende grupper er inspektøren til stede i alle rådgivende grupper og følger alle sager. Inspektørnævnet blev anmodet om at udarbejde et dokument, hvori minimumsstandarderne for alle elever beskrives i detaljer med henblik på at gøre systemet mere objektivt.

32. I 2005 nedsatte Det Øverste Råd en arbejdsgruppe, der skulle udarbejde forslag vedrørende Europaskolernes fremtid. I januar 2007 foreslog Det Øverste Råd, at Inspektørrådet skulle angive, om der var behov for yderligere foranstaltninger for at fremme begrebet inklusiv uddannelse. I den forbindelse støttede Kommissionen idéen om at skabe et sæt minimumsstandarder. Disse vil give alle parter, der er involveret i integrationen af børn med særlige undervisningsbehov, et solidt grundlag og objektive standarder, som indskrivningen eller afvisningen af individuelle børn med særlige undervisningsbehov bør baseres på.

Fremskridt med hensyn til integration af børn med særlige undervisningsbehov

33. Årsrapporten for 2005/2006 om integration af børn med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne blev udarbejdet af inspektøren for særlige undervisningsbehov og forelagt Det Øverste Råd på dets møde i april 2007. Ifølge rapporten var der en stor stigning i antallet af børn med særlige undervisningsbehov inden for skolesystemet. Mens tallet i 2004/2005 var 274, steg det med 41 % i 2006/2007 og nåede et tal på 388.

34. Ifølge årsberetningen trak 16,3 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (63 ud af 387) sig ud af rammeaftalen af følgende årsager.

a) 43,28 % af forældrene besluttede at finde en anden skole.

b) 20,89 % (14 ud af 67) af tilbagetrækningerne skyldtes, at forældrene skiftede job og var nødt til at flytte til en anden by.

c) 8,95 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (6 ud af 67) nåede et fremskridtsniveau, der gjorde det muligt for dem at følge den almindelige læseplan.

d) 26,88 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (18 ud af 67) blev underrettet af den rådgivende gruppe om, at de ikke var i stand til at deltage i et minimum af kognitive aktiviteter. Som følge heraf besluttede skolens direktør ikke at forlænge deres SEN-rammeaftale. Disse elever var nødt til at finde en anden skole, der var bedre egnet til deres uddannelsesmæssige behov. Kommissionen har taget initiativ til at anmode skolerne om at udarbejde et sæt objektive minimumsstandarder for bedre at kunne definere denne type situationer.

35. Kommissionen understregede også, at den har anmodet om en mere detaljeret analyse af årsagerne til, at 43,28 % af forældrene besluttede at trække deres børn ud af Europaskolesystemet.

Budgetmæssige overvejelser

36. Kommissionen understregede, at den støtter skolernes integrationspolitik, så længe de enkelte beslutninger støttes af den rådgivende gruppe. Det planlagte budget for børn med særlige undervisningsbehov i skolernes budget for 2007 var på 2 785 927 EUR.

37. Næsten alle skolernes lokaler er bygget på en sådan måde, at det er muligt at integrere elever med særlige undervisningsbehov med særlige fysiske behov. Ifølge årsberetningen er det imidlertid ikke alle skoler, der har forudset en stigning i antallet af små lokaler, der er afsat til individuelt arbejde med børn med særlige undervisningsbehov. Kommissionen insisterede på, at der skulle gøres alt for at gøre integrationen til en realitet.

38. Hvis en Europaskole ikke kan tage sig af et barn med særlige undervisningsbehov, der som følge heraf skal gå på en specialskole, kan forældrene på visse betingelser anmode om tilbagebetaling af skolepengene. Den 12. september 2007 blev spørgsmålet om fuld godtgørelse af skoleudgifter for børn med særlige undervisningsbehov drøftet på det 249. møde i »Collège des Chefs d'administration«. På dette møde blev det besluttet, at »Comité de Préparation pour les Affaires Sociales« skulle vurdere virkningen af sådanne fulde refusioner på institutionerne.

Fremtidige tendenser i retning af integration af børn med særlige undervisningsbehov

39. I SEN-programmet hedder det, at reel integration forudsætter, at der til alle aktiviteter anvendes inkluderende undervisningsmetoder til alle aktiviteter, som så vidt muligt matcher elevernes evner. Med hensyn til integration bemærkede Kommissionen, at det ville være ønskeligt, at børn med særlige undervisningsbehov, der har behov for læringsbistand, fik den fra lærere med særlige undervisningsbehov uden at skulle flytte til en anden klasse. I arbejdsgruppen om Europaskolernes fremtid støttede Kommissionen idéen om at vurdere, i hvilket omfang inkluderende undervisningsmetoder rent faktisk anvendes i Europaskolerne. Denne idé blev godkendt af Det Øverste Råd på mødet i januar 2007. Resultaterne af vurderingen foreligger endnu ikke.

40. I arbejdsgruppen støttede Kommissionen idéen om at iværksætte et pilotprojekt for et SEN-ressourcecenter. Dette center vil give alle Europaskoler ekspertise og rådgivning om i videst muligt omfang at lette integrationen af børn med særlige undervisningsbehov. På sit møde i januar 2007 foreslog styrelsesrådet denne idé for styrelsesrådet, som skulle aflægge rapport herom.

41. Hver skole har en vis mængde SEN-koordineringstid, som bruges til indsamling af sagsakter, notater under møder i den rådgivende gruppe, udarbejdelse af aftaler, overvågning af forskellige sager, kontakt med de respektive SEN-inspektører osv. Det er op til den enkelte skoles ledelse at beslutte, om der skal udpeges én koordinator for særlige undervisningsbehov, eller om koordineringstiden for særlige undervisningsbehov skal fordeles mellem forskellige kolleger.

Konklusion

42. Kommissionen bemærkede, at antallet af børn med særlige undervisningsbehov, der er integreret i Europaskolerne, er steget betydeligt i løbet af de år, hvor SEN-programmet har fungeret. Kommissionen har stillet de nødvendige budgetbevillinger til rådighed for at give skolerne mulighed for at integrere så mange elever med særlige undervisningsbehov som muligt.

43. Kommissionen understregede, at den fortsat nøje vil overvåge årsagen/årsagerne til, at eleverne trækker sig ud af SEN-programmet, og at den vil lægge pres på den SEN-politikgruppe, der er ansvarlig for årsrapporten, for at få svar på dens spørgsmål vedrørende dette spørgsmål.

44. Kommissionen deltager fortsat aktivt i debatten om forbedring af politikken for særlige undervisningsbehov og afventer med stor interesse tilsynsrådets reaktion med hensyn til minimumsstandarder for pilotprojektet for et ressourcecenter for særlige undervisningsbehov. Den afventer også tilsynsrådets reaktion på, om der er behov for yderligere vurdering af inkluderende undervisningsmetoder.

45. Kommissionen understregede, at den fortsat vil forsvare SEN-børns interesser i både Det Øverste Råd og skolernes bestyrelser.

Offentlighedens bemærkninger til Ombudsmanden

46. De bidrag, som Ombudsmanden modtog, omhandlede arten og indholdet af Europaskolernes SEN-program, Kommissionens rolle i denne proces og Kommissionens budget for SEN-børn.

SEN-programmets begrænsede anvendelsesområde:

47. Det blev understreget, at Europaskolerne bør blive enige om at uddanne alle børn med særlige undervisningsbehov, indtil de som minimum når et vist kompetence- og/eller modenhedsniveau. Dette mål vil kræve, at skolerne i deres uddannelse af børn med særlige undervisningsbehov tager afstand fra det nuværende integrationsparadigme og bevæger sig i retning af en mere integrerende tilgang.

48. Det blev bemærket, at SEN-programmet kun er rettet mod elever, der er i stand til at klare den almindelige uddannelse. Som følge heraf falder en række børn med særlige undervisningsbehov med moderate til svære indlæringsvanskeligheder ud eller trækkes tilbage. Da der ikke findes noget overordnet koncept for, hvordan disse situationer skal håndteres, afhænger succes i de enkelte tilfælde i høj grad af den pågældende lærers kompetence og vilje. Da de fleste lærere har relativt kortvarige kontrakter, mangler de et detaljeret kendskab til andre skolesystemer i værts- eller nabolandene. Som følge heraf er de ofte ikke i stand til at tilbyde rådgivning om mere hensigtsmæssige uddannelsesinstitutioner, hvis Europaskolerne ikke er i stand til at imødekomme behovene hos et enkelt barn med særlige undervisningsbehov.

49. For offentligheden er skolernes holdning til integration meget vigtig og kan have en reel indvirkning på procentdelen af børn med særlige undervisningsbehov i hver skole. Selv om det er blevet fremført, at procentdelen af børn med særlige undervisningsbehov, der optages på hver skole, er resultatet af de forskellige kriterier, der anvendes (hvilket støtter argumentet om, at inspektørerne for særlige undervisningsbehov bør opstille et fælles sæt kriterier), er det offentlighedens opfattelse, at de forskellige procentdele af børn med særlige undervisningsbehov i hver af skolerne skyldes forskellige holdninger og praksisser. Hvis det er tilfældet, vil det være tilrådeligt, at alle skolerne vedtager en række eksempler på bedste praksis.

Forslag til mulige forbedringer

50. Der blev fremsat en række forslag til forbedring af skolernes overordnede kompetenceniveau med henblik på at: generelt at tilskynde til en mere inklusiv politik styrke SEN-kapaciteten ved at uddanne lærerne og tilbyde tværfaglig ekspertstøtte styrke koordineringen af særlige undervisningsbehov inddrage eksterne eksperter og nationale støttehold, hvor det er nødvendigt og udveksle bedste praksis. Inklusiv uddannelse vil betyde fleksibilitet og tolerance over for forskelle med hensyn til kognitive niveauer og individuelle fremskridt. Inkluderende undervisningsmetoder vil betyde, at lærerne er i stand til at håndtere disse forskelle i kognitive niveauer og læringsmetoder.

51. Kommunikationen mellem forældrene og de relevante skoler er fortsat et problem. Det blev fremført, at forældrenes eneste referencepunkt er skolernes direktører, og at forældrenes rolle i rådgivende gruppemøder stadig er meget svag. De har ikke ret til at inddrage tredjemand, og de får ikke de nødvendige rapporter inden møderne i den rådgivende gruppe. Optagelse af børn med særlige undervisningsbehov gives ofte for en periode på under 1 år, og forældrene er ikke sikre på, om deres barn vil kunne fortsætte indtil sidste øjeblik. I visse tilfælde får børn med et begrænset antal SEN-timer ikke adgang til Europaskolerne uden for disse timer. Som følge heraf skal forældre til sådanne børn finde alternative løsninger. Det blev foreslået, at Europaskolerne skulle udarbejde en protokol for kontakter med forældre baseret på gensidig respekt, gennemsigtighed og partnerskab.

SEN-pilotprojekt

52. Finansiering af et pilotprojekt for et SEN-ressourcecenter via De Europæiske Fællesskabers budget for 2008 kunne være et udgangspunkt for at udvide det eksisterende SEN-program og forbedre skolernes kompetencer. Som et første skridt bør en række uafhængige eksperter gennemgå den eksisterende SEN-politik i hele Europaskolesystemet og fastlægge ressourcecentrets behov og krav med hensyn til personale, finansiering og udstyr for skolerne i både Bruxelles og Luxembourg.

53. Tilfælde, hvor skoler erklærer, at de ikke er kompetente til at tage hensyn til børn med særlige undervisningsbehov, bør undersøges grundigt. I den forbindelse bør der etableres en åben diskussion om, hvordan man kan fortsætte uddannelsen af det pågældende individuelle SEN-barn. Analysen af vellykkede sager kan bidrage til at fastlægge mere generelle retningslinjer, og det samme kan en undersøgelse af bedste praksis.

54. Konsekvenserne af inklusion og inklusiv undervisning skal undersøges nærmere. Det er også nødvendigt at præcisere den rolle, som alle interessenter (lærere, koordinatorer, forældre og psykologer) spiller i ressourcecentret. Mulighederne for en tværfaglig tilgang med input fra psykologer med erfaring inden for særlige undervisningsbehov samt andre specialister skal analyseres.

55. På individuelt plan bør der udarbejdes en individuel uddannelsesplan ("IEP"), der indeholder en analyse af hver elev med særlige undervisningsbehov og anbefalinger til tilpassede undervisningsmetoder. Der bør lægges særlig vægt på lærernes støttebehov, da de skal omsætte disse anbefalinger i praksis. Vigtigst er det, at uddannelsesbehovene hos koordinatorer og lærere, der skal håndtere en bred vifte af elever med særlige undervisningsbehov, skal defineres og følges op. En sådan tilgang ville bane vejen for oprettelsen af ressourcecentre, som kunne placeres inden for hver skole.

Kommissionens rolle

56. Det er blevet fremført, at Kommissionen bør anlægge en mere proaktiv tilgang til politikken for særlige undervisningsbehov generelt ved at yde permanent finansiering til de fælles aspekter af programmet for særlige undervisningsbehov og bidrage til at opbygge en sammenhængende og effektiv struktur for støtte til særlige undervisningsbehov i skolerne. I øjeblikket betaler Kommissionen store beløb til privatskoler, der accepterer børn med særlige undervisningsbehov, som blev afvist af Europaskolerne. Bidrag til styrkelse og forbedring af SEN-programmet inden for hver af skolerne kan have en positiv finansiel virkning på andre budgetposter.

EU's bidrag til Europaskolernes budget

57. Det blev bemærket, at selv om Kommissionen tilsyneladende insisterer på, at der ikke er noget loft over en Europaskoles SEN-budget, har de enkelte skoler i praksis insisteret på at begrænse antallet af timers hjælp, der ydes hver uge pr. barn. Skolerne hævder, at denne praksis skyldes manglende finansiering.

58. I sin beslutning af 8. september 2005 om Europaskolerne insisterede Parlamentet på, at eftersom EU's bidrag til Europaskolesystemet svarede til 57 % af de samlede omkostninger, burde Kommissionen øge sine stemmerettigheder i Det Øverste Råd. Hvis det er tilfældet, bør Kommissionen aflægge rapport til Parlamentet efter hvert af styrelsesrådets møder. På samme måde bør Kommissionen udvide sin rolle med hensyn til gennemførelsen af SEN-programmet og dermed nøje overvåge ressourcecentrenes funktion, når de er på plads.

59. Kommissionen bør revidere sin politik for særlige undervisningsbehov og sine budgetforpligtelser, da den betaler store beløb til privatskoler, der accepterer børn med særlige undervisningsbehov. Disse beløb kan kanaliseres på en måde, der både styrker Europaskolernes politik for børn med særlige undervisningsbehov og bidrager til at udvikle alternativer til at integrere børn med særlige undervisningsbehov i den almindelige uddannelse.

FN's konvention om rettigheder for personer med handicap

• 60. Der blev henvist til FN's konvention om rettigheder for personer med handicap og de konsekvenser, som ikrafttrædelsen af dette retlige instrument vil få for både Kommissionen og Europaskolerne. Det Europæiske Fællesskab som sådant har sammen med alle dets medlemsstater allerede undertegnet denne konvention. Artikel 24 indeholder en meget detaljeret beskrivelse af de forpligtelser, som konventionens parter har til at sørge for inklusiv, ikke-diskriminerende uddannelse for alle. Aftalen trådte i kraft i maj 2008, og Europaskolerne, der forvaltes af medlemsstaterne og Kommissionen, bør træffe foranstaltninger til at opfylde disse forpligtelser.

Ombudsmandens vurdering

61. Indledningsvis understreger Ombudsmanden, at hans gennemgang af Kommissionens rapport af 18. december 2007 ikke bør opfattes som et middel til at gennemtvinge en bestemt politik for hverken Europaskolerne eller Kommissionen. Ombudsmandens vigtigste mål har været at bidrage til at styrke dialogen mellem Kommissionen og offentligheden om de spørgsmål, der er blevet mest kritiseret af borgerne. Dermed håber Ombudsmanden at kunne bidrage til en mere effektiv integration af børn med særlige undervisningsbehov.

62. Ombudsmanden vil gerne takke de borgere, der deltog i hans undersøgelse og bidrog med bemærkninger. Deres bidrag har kastet lys over problemet og vil forhåbentlig hjælpe Kommissionen med at identificere de foranstaltninger, der er nødvendige for at forbedre situationen for børn med særlige undervisningsbehov.

63. Ombudsmanden har konsekvent været af den opfattelse, at Europaskolerne ikke er en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan og derfor ikke er omfattet af hans mandat som defineret i EF-traktatens artikel 195. Han har imidlertid også påpeget, at Kommissionen har et vist ansvar for Europaskolernes drift, da den er repræsenteret i Det Øverste Råd og i vid udstrækning bidrager til finansieringen heraf. Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionen har et generelt ansvar for at fremme god forvaltning i Europaskolerne. Dette ansvar omfatter forpligtelsen til at fremme en ikkediskriminerende politik over for børn med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne for at sikre deres fulde integration. I den forbindelse bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen i sin reviderede adfærdskodeks for beskæftigelse af handicappede fra 1998 [3] har forpligtet sig til at støtte Europaskolernes bestræbelser på at integrere børn med særlige undervisningsbehov bedre.

64. Efter at have vurderet de forskellige synspunkter, der kom til udtryk i løbet af hans undersøgelse, anerkender Ombudsmanden, at Kommissionen på trods af sine begrænsede beføjelser i Europaskolernes forvaltningsordning i de seneste år har gjort en reel indsats for at stræbe efter mere effektive politikker for integration af børn med særlige undervisningsbehov. Det er prisværdigt, at Kommissionens primære opgave, både i Det Øverste Råd og i skolernes bestyrelser, som det er blevet understreget, har været at forsvare SEN-børns interesser.

65. Alt i alt mener Ombudsmanden, at der er gjort fremskridt på en række områder. Dette fremgår af, at antallet af børn med særlige undervisningsbehov, der er integreret i Europaskolerne i de seneste år, er steget betydeligt. En del af denne stigning er utvivlsomt resultatet af Kommissionens bestræbelser på at øge den finansielle støtte til integration af børn med særlige undervisningsbehov i skolerne.

66. Ombudsmanden beklager imidlertid, at den økonomiske støtte til tjenestemænd med handicappede familiemedlemmer er utilstrækkelig. Denne bistand er særlig utilstrækkelig med hensyn til at dække udgifter afholdt af familier, hvis børn er udelukket fra Europaskolerne på grund af deres handicap.

67. Som Ombudsmanden allerede anførte i sin særberetning af 27. maj 2005 til Europa-Parlamentet i sag 1391/2002/JMA [4], burde Kommissionen have taget de nødvendige skridt til at sikre, at forældre til børn med særlige undervisningsbehov, som er udelukket fra Europaskolerne på grund af graden af deres handicap, ikke er forpligtet til at bidrage til deres børns uddannelsesomkostninger. Ombudsmanden påpeger, at Parlamentet den 6. april 2006 tilsluttede sig Ombudsmandens henstilling [5]. Flere år senere, og uanset disse henstillinger, bemærker Ombudsmanden med forfærdelse, at Kommissionen stadig drøfter situationen med henblik på at vurdere den finansielle indvirkning på institutionerne.

68. Ombudsmanden er klar over, som Kommissionen selv medgiver, at et betydeligt antal børn med særlige undervisningsbehov, der er optaget på skolerne, efterfølgende trækker sig tilbage af ukendte årsager. Dette er en bekymrende udvikling, som kan tyde på, at Europaskolernes tilgang til integration af børn med særlige undervisningsbehov er utilstrækkelig. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen har forpligtet sig til nøje at overvåge årsagerne til sådanne tilbagetrækninger. Det har indvilliget i at få dette spørgsmål undersøgt og afklaret af den SEN-politikgruppe, der er ansvarlig for årsrapporten.

69. Ombudsmanden glæder sig over, at Kommissionen er villig til at spille en ledende rolle i debatten om forbedring af politikken for særlige undervisningsbehov. I den forbindelse har Kommissionen forpligtet sig til nøje at overveje de svar, der forventes fra tilsynsrådet vedrørende vigtige spørgsmål såsom minimumsstandarderne for pilotprojektet for et ressourcecenter for særlige undervisningsbehov og den yderligere vurdering af inklusive undervisningsmetoder.

70. Ombudsmanden er klar over, at visse aspekter af Europaskolernes politik for integration af børn med særlige undervisningsbehov stadig opfattes med bekymring af mange borgere.  

71. Forældrenes rolle i eventuelle drøftelser med skolerne synes at være af stor betydning. Selv om Kommissionen har understreget, at der ikke er blevet overvejet nogen ændringer med hensyn til inddragelsen af forældre i SEN-spørgsmål, syntes mange forældre at være bekymrede. De har foreslået, at skolerne i højere grad inddrager forældrene. Dette kan gøres ved at udarbejde en protokol, hvori skolerne accepterer, at kontakten med forældrene skal være baseret på gensidig respekt, gennemsigtighed og partnerskab.

72. Ombudsmanden mener, at Europaskolernes insisteren på integration ikke er tilstrækkelig, og at de derfor bør bevæge sig i retning af en ny politik baseret på inklusion. De berørte borgere har foreslået en række forbedringer i denne henseende, herunder at øge antallet af initiativer, der tages af skolerne; styrkelse af den rolle, som bedre uddannede koordinatorer for særlige undervisningsbehov spiller, og styrkelse af forældrenes stilling og/eller indførelse af bedste praksis.

73. Ombudsmanden glæder sig over Europaskolernes beslutning om at udvikle et pilotprojekt, der kan føre til oprettelse af et nyt ressourcecenter for særlige undervisningsbehov. Han håber, at Kommissionen nøje vil overvåge gennemførelsen af dette initiativ, så det ikke lever op til forventningerne. En af de opgaver, som pilotprojektet kunne påtage sig, ville være at gennemgå den nuværende situation med henblik på at vurdere, om SEN-programmet opfylder offentlighedens krav, og hvis ikke, hvilke foranstaltninger der ville være nødvendige for at rette op på de konstaterede mangler.

74. Ombudsmanden ønsker at henlede Kommissionens opmærksomhed på, at mange borgere undrer sig over, hvorfor institutionen ikke deltager mere aktivt i Europaskolernes politik for særlige undervisningsbehov. Selv om dette er en afgørelse, der i sidste ende er under medlemsstaternes kontrol, mener Ombudsmanden, at Kommissionen i overensstemmelse med Europa-Parlamentets udtalelse [6] bør forsøge at henvende sig til alle interessenter, der er involveret i forvaltningen af Europaskolerne, med henblik på at styrke sin egen rolle.

75. Endelig ønsker Ombudsmanden at påpege, at Europaskolernes fremtidige integration af børn med særlige undervisningsbehov bør tage behørigt hensyn til den forpligtelse i denne henseende, der er nedfældet i artikel 24 i FN's konvention om rettigheder for personer med handicap [7] Konventionen, der blev vedtaget den 13. december 2006 (resolution A/RES/61/106), blev åbnet for undertegnelse af alle stater og regionale integrationsorganisationer den 30. marts 2007. Den trådte i kraft den 3. april 2008. Både EU-medlemsstaterne og Kommissionen på De Europæiske Fællesskabers vegne har allerede undertegnet dette internationale instrument. En korrekt anvendelse heraf vil kræve, at alle parter, herunder Kommissionen, gør en samordnet indsats for at bevæge sig i retning af en inklusiv uddannelse, som ikke udelukker børn med særlige undervisningsbehov fra det generelle uddannelsessystem, og som giver elever med særlige undervisningsbehov den støtte, de har brug for for at få en passende uddannelse.

76. Som med andre aspekter af sin undersøgelse på eget initiativ håber Ombudsmanden, at han ved at indlede en yderligere offentlig debat om integrationen af børn med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne har bidraget til at bringe de handicappede borgeres stemme tættere på EU's institutioner. Ombudsmanden håber også, at hans initiativ vil hjælpe Kommissionen med at revurdere nogle af dens foranstaltninger i denne henseende med henblik på om nødvendigt at korrigere dem og dermed tjene alle europæiske borgere bedre.

77. På baggrund af ovenstående finder Ombudsmanden det ikke nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser på nuværende tidspunkt. Han vil dog fortsat overvåge situationen på grundlag af klager fra borgerne vedrørende integrationen af børn med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne og vil igen træffe foranstaltninger, når situationen berettiger det. 

78. I et forsøg på at informere så mange borgere som muligt vil Ombudsmanden på sit websted offentliggøre den fulde version af denne opfølgende undersøgelse på engelsk samt et resumé heraf på alle EU's officielle sprog.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 9. december 2008.

 

---

 

[1] http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/03oi3.htm

[2] Henvisning: 2003-D-4710-en-6. Dette dokument findes på Europaskolernes websted: http://www.eursc.org/SE/htmlEn/IndexEn_home.html.

[3] EU's adfærdskodeks findes på Kommissionens websted:

http://ec.europa.eu/employment_social/soc-prot/disable/codehaen_en.htm

[4] http://www.ombudsman.europa.eu/special/pdf/en/021391.pdf

[5] Europa-Parlamentets beslutning om Den Europæiske Ombudsmands særberetning efter en klage over Europaskolerne (nr. 1391/2002/JMA) (2005/2216(INI)).

[6] Europa-Parlamentets beslutning af 8. september 2005 om mulighederne for at udvikle Europaskolesystemet (INI/2004/2237):

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2005-0336+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN

[7] Konventionen om rettigheder for personer med handicap:

http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=259

"Artikel 24 - Uddannelse

1. Deltagerstaterne anerkender handicappedes ret til uddannelse. Med henblik på at virkeliggøre denne ret uden diskrimination og på grundlag af lige muligheder skal deltagerstaterne sikre et inkluderende uddannelsessystem på alle niveauer og livslang læring rettet mod:

•a. den fulde udvikling af det menneskelige potentiale og følelsen af værdighed og selvværd og styrkelsen af respekten for menneskerettighederne, de grundlæggende frihedsrettigheder og den menneskelige mangfoldighed

•b. personer med handicaps udvikling af deres personlighed, talenter og kreativitet samt deres mentale og fysiske evner til deres fulde potentiale

•c. at sætte personer med handicap i stand til at deltage effektivt i et frit samfund.

2. Ved udøvelsen af denne ret skal deltagerstaterne sikre, at:

•a. Personer med handicap er ikke udelukket fra det almindelige uddannelsessystem på grund af handicap, og børn med handicap er ikke udelukket fra gratis og obligatorisk grundskoleuddannelse eller fra sekundæruddannelse på grund af handicap.

•b. Personer med handicap kan få adgang til en inkluderende og gratis grundskoleuddannelse og ungdomsuddannelse af høj kvalitet på lige fod med andre i de lokalsamfund, hvor de bor.

•c. der foretages en rimelig tilpasning af den enkeltes behov

•d. Personer med handicap modtager den støtte, der er nødvendig inden for det almindelige uddannelsessystem for at lette deres effektive uddannelse

•e. Effektive individualiserede støtteforanstaltninger ydes i miljøer, der maksimerer den akademiske og sociale udvikling i overensstemmelse med målet om fuld inklusion.

3. Deltagerstaterne skal gøre det muligt for personer med handicap at lære livs- og sociale udviklingsevner for at lette deres fulde og lige deltagelse i uddannelse og som medlemmer af samfundet. Med henblik herpå skal deltagerstaterne træffe passende foranstaltninger, herunder:

•a. lette indlæringen af blindskrift, alternativ skrift, forstørrende og alternative kommunikationsformer, -midler og -formater samt orienterings- og mobilitetsfærdigheder og lette peerstøtte og mentorordninger

•b. at lette indlæringen af tegnsprog og fremme døvesamfundets sproglige identitet

•c. Sikre, at uddannelse af personer, og især børn, der er blinde, døve eller døvblinde, leveres på de mest hensigtsmæssige sprog og måder og kommunikationsmidler for den enkelte, og i miljøer, der maksimerer akademisk og social udvikling.

4. For at bidrage til at sikre virkeliggørelsen af denne ret skal deltagerstaterne træffe passende foranstaltninger til at ansætte lærere, herunder lærere med handicap, som er kvalificerede i tegnsprog og/eller blindskrift, og til at uddanne fagfolk og personale, som arbejder på alle uddannelsesniveauer. Denne uddannelse skal omfatte handicapbevidsthed og anvendelse af passende forstærkende og alternative kommunikationsformer, -midler og -formater, uddannelsesteknikker og -materialer til støtte for personer med handicap.

5. Deltagerstaterne skal sikre, at personer med handicap har adgang til almen videregående uddannelse, erhvervsuddannelse, voksenuddannelse og livslang læring uden forskelsbehandling og på lige fod med andre. Med henblik herpå skal deltagerstaterne sikre, at der foretages tilpasninger i rimeligt omfang for personer med handicap."