Analyse af de fremskridt, som Europaskolerne har gjort med integration af elever med særlige undervisningsbehov

Indledning

Europaskolernes Øverste Råd vedtog sit første undervisningsprogram vedrørende integration af elever med særlige undervisningsbehov i 1999 og godkendte en revideret udgave af programmet i 2005(1) (i det følgende benævnt "programmet"). Elever med særlige undervisningsbehov defineres som børn, der har fysiske, psykiske eller adfærdsmæssige vanskeligheder, som påvirker deres evne til at deltage i den almindelige undervisning.

Der er i programmet lagt vægt på, at elever med særlige undervisningsbehov i størst muligt omfang skal integreres i skolelivet. Integration med passende støtte giver elever med særlige undervisningsbehov mulighed for at udvikle sig og gøre fremskridt i den normale årgang, de tilhører, forudsat at deres evner tillader det(2).

Hovedformålet med programmet for integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne er at sikre, at disse elever "kan deltage aktivt i den almindelige undervisning og i årgangens og klassens fælles aktiviteter i overensstemmelse med deres evner og med passende støtte". Det indebærer, at barnet sikres et minimum af aktiv deltagelse i kollektive kognitive aktiviteter.

Selv om Europaskolerne gør deres bedste, er det vigtigt at nævne, at det ikke er alle børn med særlige undervisningsbehov, som kan optages i europaskolesystemet. Som det hedder i programmet:

"En skole har ret til at erklære sig inkompetent og til at anbefale, at forældrene forsøger at finde en anden undervisningsmulighed for deres barn på en skole, som er bedre egnet og udstyret til at opfylde barnets særlige behov."

1. Kommissionens rolle

Som ombudsmanden anførte i sin afgørelse(3), har Kommissionen ikke en ledende rolle i beslutningsprocessen vedrørende europaskolesystemet, da Europaskolerne er underlagt en mellemstatslig aftale. I Det Øverste Råd har alle medlemsstaterne og Kommissionen en stemme hver. Kommissionen deltager i et stort antal arbejdsgrupper og udvalg, som forbereder Det Øverste Råds møder, og den er medlem af bestyrelsen for hver Europaskole.

Med hensyn til undervisningsprogrammet for elever med særlige undervisningsbehov er Kommissionens vigtigste opgaver at følge nøje med i udviklingen i den generelle integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne og at stille de nødvendige midler til rådighed. Selv om Europa-Kommissionen ikke er medlem af politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov, der har ansvaret for udarbejdelsen af programmet for integration af elever med særlige undervisningsbehov(4), forsvarer Kommissionen alle disse elevers interesser på møderne i alle de relevante udvalg, på Det Øverste Råds møder og på møderne for skolernes bestyrelser. For eksempel insisterer Kommissionen i bestyrelserne på, at der ikke er noget loft for en Europaskoles budget for elever med særlige undervisningsbehov. Kommissionen sikrer sig, at der stilles tilstrækkelige midler til rådighed for den enkelte skole, så den kan tilbyde de elever, der har særlige undervisningsbehov, det antal timer, som den anser for at være nødvendigt for at dække elevernes behov.

Kommissionen har ikke ret til at deltage i møderne i den rådgivende gruppe(5) og deltager aldrig i beslutningen om det enkelte barn. Kommissionen informerer dog forældrene til børn med særlige undervisningsbehov om programmet og alle dets betingelser og implikationer. Den besvarer også forældrenes spørgsmål personligt, telefonisk, pr. e-mail eller pr. brev og støtter dem i at finde den bedst mulige undervisningsløsning for deres barn.

Kommissionen er meget opmærksom på familiernes behov og har tilskyndet og fortsætter med at tilskynde ledelsen for alle Europaskolerne til at gøre deres bedste for at integrere elever med særlige undervisningsbehov i det omfang, det er muligt. På møderne i bestyrelserne for skolerne understreger Kommissionen, at alle udgifterne til elever med særlige undervisningsbehov vil blive dækket af budgettet, så længe skolen formelt anmoder Kommissionen om at dække hullerne i budgettet.

1.1. Årsberetningen om integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne (Statistisk og kvalitativ analyserapport om integration af elever med særlige undervisningsbehov på alle Europaskolerne for 2005/2006 (februar 2007))(6)

Ved en afgørelse truffet på mødet den 22. og 23. maj 2002 i Nice bemyndigede Det Øverste Råd for Europaskolerne politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov(7), som Kommissionen ikke er medlem af, til at fremlægge en årsberetning om elever, der er omfattet af en aftale om elever med særlige undervisningsbehov. Siden da har politikgruppen udarbejdet en årsberetning om fremskridt med integration af elever med særlige undervisningsbehov i europaskolesystemet og fremlagt den for Det Øverste Råd. Kommissionen har på alle tidligere møder i Det Øverste Råd, hvor årsberetningen blev fremlagt, bemærket, at beretningen hovedsagelig giver et talmæssigt billede af situationen og desuden ikke altid indeholder nøjagtige tal. Der mangler en detaljeret og omhyggelig kvalitativ analyse, og der fremsættes kun et begrænset antal henstillinger til skolerne.

"Årsberetningen om integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne" for 2005/2006 blev fremlagt på Det Øverste Råds møde i Lissabon den 17. og 18. april 2007. På mødet fremhævede Kommissionen igen, at beretningen fra inspektørerne for elever med særlige undervisningsbehov ikke er af tilstrækkelig høj kvalitet, og den krævede, at der i den næste årsberetning medtages en grundigere analyse af tallene og grundene til, at visse elever har forladt programmet. Kommissionen understregede også, at der burde udarbejdes en række henstillinger og retningslinjer for alle Europaskolerne og ikke kun for skolerne i Bruxelles, så skolerne kan forbedre integrationen af elever med særlige undervisningsbehov.

2. Integration af elever med særlige undervisningsbehov

2.1. Mulighederne for integration

Mulighederne for at integrere et barn med særlige undervisningsbehov i en Europaskole analyseres af en rådgivende gruppe, der omfatter skolens vicerektor, den ansvarlige inspektør for elever med særlige undervisningsbehov, forældrene, lærerne og normalt en ekstern speciallæge. Den rådgivende gruppe afgiver en positiv eller negativ henstilling om mulighederne for at integrere hvert enkelt barn. Når der er afgivet en positiv udtalelse, godkender og underskriver skolens rektor og elevens forældre en etårig aftale med mulighed for fornyelse(8). Efter en negativ udtalelse fra den rådgivende gruppe kan skolen erklære sig inkompetent, og forældrene er så nødt til at finde en anden skole til deres barn. I så fald rådgiver skolen forældrene om andre undervisningsmuligheder for barnet og vejleder dem så vidt muligt om, hvordan de finder den mest egnede undervisningsinstitution til barnet.

Det skal bemærkes, at europaskolesystemet kun tilbyder almen akademisk undervisning. Europaskolerne tilbyder ikke faglig eller teknisk undervisning. Selv om Europaskolerne gør deres yderste for at integrere så mange elever med særlige undervisningsbehov som muligt, har de visse restriktioner, som ikke gør det muligt for dem at integrere alle børn med særlige undervisningsbehov.

2.2. Den etårige aftale

Den rådgivende gruppe gennemgår nøje hver ny ansøgning vedrørende et barn med særlige undervisningsbehov. Den vurderer også mindst én gang om året hver enkelt integreret elevs situation for at genoverveje mulighederne og/eller vilkårene for integrationen og tilpasser om nødvendigt bestemmelserne i den etårige aftale. Hvis den rådgivende gruppe anbefaler integration, fastlægger den en læringsplan for hver enkelt elev. Hovedformålet er at sikre, at elever med særlige undervisningsbehov i så høj grad som muligt følger den normale læseplan, hvilket sikrer en bedre integration af eleverne. Om nødvendigt tilpasser den rådgivende gruppe læseplanen og forslår en mindre omfattende læseplan.

"Børn, som optages på en Europaskole som elever med særlige undervisningsbehov, er omfattet af en etårig aftale med mulighed for fornyelse, som underskrives af elevens forældre og skolens rektor. I aftalen fastsættes optagelsesbetingelserne, den individuelle undervisnings- og læringsplan (undervisningsmæssig og pædagogisk), den pædagogiske og økonomiske støtte, som skolen yder, og det bidrag til fordel for eleven, som skal ydes af forældrene, normalt uden for skolen.(9)"

Kommissionen deltager som aktivt medlem i møder i bestyrelsen for hver Europaskole og i Det Øverste Råd, hvor alle vigtige ændringer i programmet for elever med særlige undervisningsbehov drøftes. Så vidt Kommissionen ved, er der ikke blevet fremsat forslag om at mindske forældrenes deltagelse i den rådgivende gruppe eller nægte dem adgang til at deltage i gruppen, og der er ikke modtaget klager fra forældrene over, at deres rolle i den rådgivende gruppe vil blive mindsket, eller at de vil blive nægtet adgang. Kommissionen mener, at forældrenes bidrag har afgørende betydning for hele den rådgivende gruppe og specielt for barnets trivsel.

Ombudsmanden anfører i sin afgørelse, at forældrene til elever med særlige undervisningsbehov udtrykker "bekymring over, at den årlige fornyelse af den aftale, som de individuelle programmer for elever med særlige undervisningsbehov bygger på, gør forældrene usikre med hensyn til, hvordan situationen vil udvikle sig på længere sigt"(10). I den forbindelse vil Kommissionen gerne påpege, at elevens situation må overvåges nøje: den kan blive forbedret - nogle elever har måske ikke længere særlige undervisningsbehov(11) - eller forværret i løbet af kort tid. Den etårige aftale med mulighed for fornyelse gør det muligt for forældrene og skolen at foretage de nødvendige justeringer i støtten eller læseplanen for at sikre, at eleven integreres bedst muligt. Kommissionen mener, at denne fremgangsmåde hjælper forældrene med at finde den bedste undervisningsløsning for deres børn og også gør det muligt for skolen at tilpasse undervisningen til barnets behov over tid.

2.3. Politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov og den rolle, som inspektørerne for elever med særlige undervisningsbehov spiller

Ifølge programmet skal der være to inspektører for elever med særlige undervisningsbehov: én for elever på børnehaveklasse- og primærtrinnet og én for elever på sekundærtrinnet. For at sikre, at udtalelserne fra de forskellige rådgivende grupper harmoniseres, deltager inspektøren i alle de rådgivende grupper, og han følger alle sagerne.

For at gøre systemet endnu mere objektivt er Inspektionsrådet blevet bedt om at udarbejde et dokument, hvor der gives en detaljeret beskrivelse af minimumsstandarderne for alle eleverne(12).

2.4. Minimumsstandarder

I 2005 nedsatte Det Øverste Råd en arbejdsgruppe, der havde til opgave at udarbejde forslag vedrørende Europaskolernes fremtid. På mødet den 30. og 31. januar 2007 drøftede Det Øverste Råd spørgsmålet og foreslog, at "Inspektionsrådet bør fastsætte et sæt minimumsstandarder vedrørende undervisningen af alle elever og overveje, om der er behov for yderligere foranstaltninger for at fremme begrebet inklusiv uddannelse i Europaskolerne"(13).

På arbejdsgruppens og Det Øverste Råds møder støttede Kommissionen idéen om at indføre et sæt minimumsstandarder. Dette dokument vil give alle de parter, der er involveret i integrationen af et barn med særlige undervisningsbehov, et solidt grundlag og objektive standarder, som optagelsen eller afslaget på at integrere det enkelte barn kan baseres på.

3. Europaskolernes fremskridt med integration af elever med særlige undervisningsbehov

3.1. Tal vedrørende integration af elever med særlige undervisningsbehov

3.1.1. Antallet af elever med særlige undervisningsbehov, som er integreret i Europaskolerne

Ifølge årsberetningen om integration af elever med særlige undervisningsbehov i Europaskolerne for skoleåret 2005/2006, som er udarbejdet af inspektøren for elever med særlige undervisningsbehov, og som blev forelagt for Det Øverste Råd på mødet i april 2007(14), stiger antallet af elever med særlige undervisningsbehov, som er integreret i Europaskolerne, hvert år. I 2004/2005 var det samlede antal elever med særlige undervisningsbehov 274 (7 i børnehaveklasserne, 165 på primærtrinnet og 102 på sekundærtrinnet). I 2006/2007 var det samlede antal 388 (21 i børnehaveklasserne, 210 på primærtrinnet og 157 på sekundærtrinnet). En sammenligning af tallene viser en samlet stigning på 41 % (der er optaget 114 nye elever). Desuden stiger antallet af elever med særlige undervisningsbehov i næsten alle Europaskolerne og i alle de forskellige aldersgrupper.

I den samme årsberetning fastslås det, at de eksisterende forskelle i antallet af elever med særlige undervisningsbehov mellem de forskellige sprogsektioner kun kan være tilfældige.

3.1.2. Antallet af elever, som forlader programmet

Ifølge årsberetningen blev aftalen opsagt for 16,3 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (63 ud af 387). Der anføres flere forskellige grunde:

a) 43,28 % af forældrene (29 ud af 67) besluttede at finde en anden skole til deres barn eller børn. Desværre giver rapporten ingen yderligere oplysninger om, hvorfor forældrene valgte en anden skole.

b) 20,89 % (14 ud af 67) af opsigelserne skyldtes, at forældrene skiftede arbejde og var nødt til at flytte til en anden by, hvor nogle elever med særlige undervisningsbehov (de præcise tal kendes ikke) så blev integreret i Europaskolen i den nye by.

c) 8,95 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (6 ud af 67) gjorde så gode fremskridt, at de kunne følge den almindelige læseplan og derfor ikke længere havde behov for nogen form for særlig bistand.

d) For 26,88 % af eleverne med særlige undervisningsbehov (18 ud af 67) besluttede skolens rektor ikke at forny deres aftale, efter at den rådgivende gruppe havde afgivet en negativ udtalelse. Grundlaget for dette er kravet om, at elever med særlige undervisningsbehov skal kunne deltage i et minimum af kognitive aktiviteter, og Europaskolens ret til at erklære sig inkompetent til at opfylde visse elevers særlige behov.

26,88 % af eleverne med særlige undervisningsbehov er nødt til at finde en anden skole, som er bedre egnet og har personale, der er uddannet til at opfylde deres undervisningsbehov. Med hensyn til de 26,88 % af eleverne, hvis aftale ikke blev fornyet, vil Kommissionen gerne understrege, at den har taget initiativ til at indføre et sæt objektive minimumsstandarder (se punkt 2.4).

Kommissionen har også rettet opmærksomheden mod de 43,28 % af forældrene, der beslutter at melde deres børn ud af europaskolesystemet. Kommissionen har anmodet om en mere detaljeret analyse af grundene til, at disse forældre udmelder deres børn, i de fremtidige årsberetninger om integration af elever med særlige undervisningsbehov. Det vil gøre det lettere for Kommissionen at fremme og forsvare de nødvendige forbedringer og justeringer af programmet for elever med særlige undervisningsbehov i de respektive råd og udvalg.

3.2. Budgettet for integration af børn med særlige undervisningsbehov

3.2.1. Budgettet

Kommissionen beder Europaskolerne om at give et skøn over det tilskud, de har brug for i det kommende skoleår. Hvis det viser sig at være nødvendigt at tildele Europaskolerne yderligere midler, som ikke er afsat på budgettet, har fællesskabsbudgettet altid kunnet dække sådanne anmodninger fra skolerne. Kommissionen støtter Europaskolernes politik med at integrere elever med særlige undervisningsbehov, så længe den rådgivende gruppe for elever med særlige undervisningsbehov anser det for muligt at integrere dem i en Europaskole. Til orientering er det beløb, som er afsat til elever med særlige undervisningsbehov på Europaskolernes budget for 2007, på 2 785 927 EUR.

3.2.2. Lokaler og materielle aspekter

Næsten alle Europaskolernes lokaler er indrettet med henblik på at integrere elever med særlige fysiske behov (f.eks. er der blevet bygget en rampe i Karlsruhe; i Frankfurt er der blevet installeret en badelift, så man kan få en elev med særlige undervisningsbehov ud af hendes kørestol). Ifølge årsberetningen råder skolerne ikke altid over flere mindre rum til individuelt arbejde med elever med særlige undervisningsbehov. Kommissionen understreger på møderne i bestyrelsen for de enkelte skoler, at man må gøre alt, herunder ændringer i skolens lokaler, for at gøre integrationen af elever med særlige undervisningsbehov så gnidningsløs som muligt.

3.2.3. Godtgørelse af omkostningerne til specialundervisning for en elev med særlige undervisningsbehov

Når en Europaskole erklærer sig inkompetent til at integrere en elev med særlige undervisningsbehov i europaskolesystemet, og eleven begynder på en specialskole, kan forældrene under visse omstændigheder kræve skolepengene godtgjort. Artikel 76 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og artikel 30, 71 og 98 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne finder anvendelse. Yderligere oplysninger om betingelser og godtgørelse kan findes på http://www.cc.cec/pers_admin/social_bxl/social/funds_en.html#4 og i de interinstitutionelle retningslinjer, som senest blev ændret den 1. maj 2004.

Spørgsmålet om fuld godtgørelse af uddannelsesomkostninger for alle de børn af EU-ansatte, der har særlige undervisningsbehov, og som er udelukket fra europaskolesystemet på grund af omfanget af deres handicap, blev drøftet på det 249. møde i "Collège des Chefs d'administration" den 12. september 2007. På dette møde blev det besluttet, at "Comité de Préparation pour les Affaires Sociales" skulle vurdere, hvilken virkning en sådan fuld godtgørelse ville have for institutionerne.

3.3. Inklusive undervisningsmetoder

I programmet for elever med særlige undervisningsbehov står der følgende om begrebet inklusive undervisningsmetoder:

"Virkelig integration forudsætter, at der anvendes inklusive undervisningsmetoder i alle aktiviteter, så vidt muligt tilpasset til de pågældende elevers evner. En for stor andel af individuel undervisning er blot en anden form for udelukkelse, som skiller de pågældende elever ud som anderledes og stigmatiserer dem. Derfor er det ønskeligt, at støttelærerne eller lærerne for elever med særlige undervisningsbehov yder støtte til disse børn i den klasse, de er blevet integreret i."

I arbejdsgruppen om Europaskolernes fremtid støttede Kommissionen idéen om en vurdering af, i hvilket omfang inklusive undervisningsmetoder benyttes i Europaskolerne. Det Øverste Råd foreslog på sit møde i januar 2007, at "Inspektionsrådet skal overveje, om der er behov for yderligere foranstaltninger for at fremme begrebet inklusiv undervisning i Europaskolerne"(15). Resultaterne af denne vurdering foreligger endnu ikke.

3.4. Koordinering af sager om elever med særlige undervisningsbehov

3.4.1. Iværksættelse af et pilotprojekt om et ressourcecenter vedrørende særlige undervisningsbehov

I arbejdsgruppen om Europaskolernes fremtid støttede Kommissionen idéen om at iværksætte et pilotprojekt om et ressourcecenter vedrørende særlige undervisningsbehov. Der skal være tale om et center, som leverer ekspertise og rådgivning til alle Europaskolerne om, hvordan de i størst muligt omfang kan lette integrationen af elever med særlige undervisningsbehov. Det Øverste Råd forelagde på sit møde i januar 2007 denne idé for inspektionsrådet og afventer dets holdning til spørgsmålet(16).

3.4.2. Koordinatoren for elever med særlige undervisningsbehov

Hver skole har en vis mængde koordinationstid for elever med særlige undervisningsbehov. Koordinationstiden bruges til følgende opgaver: udarbejdelse af dossierer, notetagning under den rådgivende gruppes møder, udarbejdelse af aftalen, overvågning af de forskellige sager, forbindelser med inspektøren for elever med særlige undervisningsbehov mv.

Det er op til skolens ledelse at beslutte, om der skal udpeges en koordinator for elever med særlige undervisningsbehov, eller om koordinationstiden skal fordeles på flere forskellige kolleger. Kommissionen har ingen indflydelse på, hvad skolens ledelse vælger. For eksempel er der på skolen i Bruxelles I-Uccle to personer, hvis opgaver omfatter koordinationstid for elever med særlige undervisningsbehov; den ene har ansvaret for koordineringen af dossiererne for eleverne i børnehaveklasserne og på primærtrinnet, mens den anden har ansvaret for dossiererne på sekundærtrinnet.

4. Konklusion

Kommissionen skal bemærke, at antallet af elever med særlige undervisningsbehov, der er integreret i Europaskolerne, er steget betydeligt i de år, hvor programmet for elever med særlige undervisningsbehov er blevet gennemført. Det fremgår også, at Kommissionen har stillet de nødvendige midler til rådighed for at give Europaskolerne mulighed til at integrere elever med særlige undervisningsbehov i videst muligt omfang. Kommissionen vil fortsætte med nøje at overvåge grunden eller grundene til, at eleverne forlader programmet for elever med særlige undervisningsbehov, og vil fortsat insistere på, at politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov, der er ansvarlig for årsberetningen, bør besvare dens spørgsmål vedrørende dette emne.

Kommissionen fortsætter med at deltage aktivt i debatten om forbedring af politikken for elever med særlige undervisningsbehov og afventer med stor interesse inspektionsrådets reaktion i forbindelse med pilotprojektet om et ressourecenter vedrørende særlige undervisningsbehov. Den afventer også Inspektionsrådets reaktion på spørgsmålet om, hvorvidt der er behov for en yderligere vurdering vedrørende inklusive undervisningsmetoder.

Kommissionen vil blive ved med at forsvare interesserne for børn med særlige undervisningsbehov i Det Øverste Råd og i skolernes bestyrelser. Med hensyn til programmet for elever med særlige undervisningsbehov er Kommissionens vigtigste mål nu som før børnenes trivsel og fremskridt.

---

(1) Integration of SEN pupils into the European Schools, reference: 2003-D-4710-en-6. Dette dokument ophæver dokumentet fra 1999 (reference: 811-D-1999).

(2) Se punkt 2 i denne analyse vedrørende integration af elever med særlige undervisningsbehov.

(3) Afgørelse om undersøgelsen på eget initiativ ref. OI/3/2003/JMA vedrørende Europa-Kommissionen (af 4. juli 2007).

(4) Se punkt 2.3 i denne analyse vedrørende politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov og den rolle, som inspektørerne for elever med særlige undervisningsbehov spiller.

(5) Se punkt 2.1 i denne analyse vedrørende betingelserne for integration af elever med særlige undervisningsbehov.

(6) Reference: 2007-D-431-en-2.

(7) Se punkt 2.3 i denne analyse vedrørende politikgruppen for elever med særlige undervisningsbehov og den rolle, som inspektørerne for elever med særlige undervisningsbehov spiller.

(8) Se punkt 2.2 i denne analyse vedrørende den etårige aftale.

(9) Se punkt 4.1, første led, i Integration of SEN pupils into the European Schools (reference: 2003-D-4710-en-6).

(10) Se punkt 5.5, andet led, i afgørelsen om undersøgelse på eget initiativ OI/3/2003/JMA vedrørende Europa-Kommissionen.

(11) Se punkt 3.1.2 c) i denne analyse.

(12) Se punkt 2.4 i denne analyse vedrørende minimumsstandarder.

(13) Se punkt X (iii) i Det Øverste Råds afgørelser af 30. og 31. januar 2007. (Reference: 2007-D-282-en-1.)

(14) Se punkt 1.1 i denne analyse.

(15) Se punkt X (iii) i Det Øverste Råds afgørelser af 30. og 31. januar 2007. (Reference: 2007-D-282-en-1).

(16) Se punkt X, andet afsnit, i Det Øverste Råds afgørelser af 30. og 31. januar 2007.