- HU Magyar
Machine translations can contain errors potentially reducing clarity and accuracy; the Ombudsman accepts no liability for any discrepancies. For the most reliable information and legal certainty, please refer to the source version in English linked above.
For more information please consult our language and translation policy.
Határozat a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságáról szóló OI/2/2017/TE sz. stratégiai vizsgálatban
Decision
Case OI/2/2017/TE - Opened on Friday | 10 March 2017 - Recommendation on Friday | 09 February 2018 - Special report on Wednesday | 16 May 2018 - Decision on Tuesday | 15 May 2018 - Institution concerned Council of the European Union ( Closed after Special Report , Maladministration found ) - Country France
Ez a stratégiai vizsgálat az Európai Unió Tanácsának (a továbbiakban: a Tanács) előkészítő szerveiben a jogszabálytervezetekről folytatott megbeszélések átláthatóságára vonatkozott.
Annak érdekében, hogy az európai polgárok megfelelően gyakorolhassák az uniós döntéshozatali folyamatban való részvételhez való demokratikus jogukat, és felelősségre vonhassák az érintetteket, a jogalkotási tanácskozásoknak kellően átláthatónak kell lenniük.
Amikor a Tanácsban részt vevő 28 tagállam kormánya hivatalosan elfogadja az uniós jogszabályokat, az ülések és a jogalkotási megbeszélések nyilvánosak. Mielőtt azonban a Tanács hivatalos álláspontot alakítana ki, a megbeszélésekre több mint 150 előkészítő szervben kerül sor. Ezen a szinten javasolják a jogszabálytervezetek legtöbb módosítását, és törekednek a tagállamok közötti kompromisszumra.
Az előkészítő szervek azonban nem üléseznek nyilvánosan. A polgárok csak akkor gyakorolhatják a jogalkotási viták nyomon követéséhez való demokratikus jogukat, ha hozzáférnek az e vitákról készült feljegyzésekhez. Ehhez az szükséges, hogy az előkészítő szervekben folytatott jogalkotási megbeszéléseket megfelelően dokumentálják, és hogy a vonatkozó dokumentumokhoz időben könnyen hozzá lehessen férni.
Mindezek alapján az ombudsman 2017 márciusában megindította ezt a stratégiai vizsgálatot. Konkrét kérdéseket tett fel a Tanácsnak, nyilvános konzultációt indított, és megvizsgálta a Tanács jogalkotási dokumentumait.
Az ombudsman megállapította, hogy a Tanács jelenlegi gyakorlata hivatali visszásságnak minősül. Kifejezetten bírálta, hogy a Tanács nem rögzítette szisztematikusan az előkészítő szervekben állást foglaló tagállamok kilétét, valamint azt a széles körben elterjedt gyakorlatot, hogy a döntéshozatal során korlátozzák a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést (az úgynevezett „LIMITE” jelölés).
2018. február 9-én az ombudsman három konkrét ajánlást és több javaslatot tett a Tanácsnak arra vonatkozóan, hogy miként lehetne javítani jogalkotási folyamatának átláthatóságát.
A Tanács nem válaszolt az ombudsman ajánlásaira a jogilag előírt három hónapos határidőn belül. Az ombudsman ezért lezárta az ügyet, megerősítve megállapításait, ajánlásait és javítási javaslatait. Ezt követően különjelentés készül az Európai Parlament számára.
Háttér
1. Az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: a Tanács) az uniós tagállamok kormányaiból áll. A Tanács az Európai Parlamenttel [1] közösen fogadja el az uniós jogszabályokat. Mielőtt a tagállamok miniszterei a Tanács ülésein hivatalos álláspontot alakítanának ki a jogszabálytervezetekről, előkészítő megbeszélésekre kerül sor a Tanács Állandó Képviselők Bizottságában (Coreper)[2] és a Tanács több mint 150 előkészítő szervében, amelyeken nemzeti köztisztviselők, köztük úgynevezett „munkacsoportok”[3] vesznek részt. Ezek az előkészítő szervek sok esetben döntő befolyással bírnak a végleges jogalkotási szövegre. Az ezen előkészítő szervekben folytatott megbeszélések ezért az uniós jogalkotási folyamat kulcsfontosságú részét képezik.
2. Jogi követelmény annak biztosítása, hogy a polgárok nyomon követhessék a jogalkotás előrehaladását. Az uniós szerződések értelmében minden polgárnak joga van „az Unió demokratikus életében való részvételhez”, és az uniós döntéseket „a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten” kell meghozni [4]. A Szerződések kifejezetten előírják, hogy a Tanács ülései nyilvánosak legyenek „a jogalkotási aktus tervezetének megvitatásakor és az arról való szavazáskor”[5].
3. A jogalkotás átláthatóságának fontosságát a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok [6] is rögzítik. E szabályok kimondják, hogy a „jogalkotási dokumentumoknak” a lehető legszélesebb körben közvetlenül hozzáférhetőnek kell lenniük a nyilvánosság számára [7].
4. A polgárok elszámoltathatóságának vélt hiányával és ebből következően a Tanács jogalkotási tevékenységeiben való részvétel lehetőségének hiányával kapcsolatos aggályokkal összefüggésben az ombudsman úgy határozott, hogy saját kezdeményezésére „stratégiai vizsgálat” keretében vizsgálja meg az ügyet.
A stratégiai vizsgálat
5. A vizsgálat a Tanács előkészítő szerveiben folytatott jogalkotási megbeszélések átláthatóságára összpontosított. Különösen arra vonatkozott, hogy a Tanács Főtitkársága (a továbbiakban: a Főtitkárság) igazgatásilag hogyan támogatja a jogalkotási folyamatot a tagállamok között az előkészítő szervekben folytatott megbeszélések rögzítésében, valamint a kapcsolódó dokumentumok nyilvántartásba vételében, kezelésében és közzétételében.
6. 2017. március 10-én az ombudsman 14 kérdést intézett a Tanácshoz [8], amelyekre a Tanács 2017. július 26-án válaszolt [9].
7. Az ombudsman ezt követően nyilvános konzultációt indított, amelyben felkérte a nyilvánosság, a civil társadalom, a tudományos élet képviselőit és a nemzeti parlamentek képviselőit, hogy fejtsék ki véleményüket a felvetett kérdésekről. Mindazok, akik hozzászóltak, különböző mértékben aggodalmukat fejezték ki a Tanács különböző előkészítő szerveiben folytatott jogalkotási megbeszélések elszámoltathatóságával és átláthatóságával kapcsolatban [10].
8. 2018. január 23-án az ombudsman vizsgálócsoportja három, 2016-ban véglegesített jogalkotási javaslattal kapcsolatban vizsgálta meg a Tanácstól származó aktákat [11]: az adatvédelmi rendelet [12], a be nem jelentett munkavégzés elleni fellépésről szóló határozat [13] és a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről szóló irányelv [14]. Az ellenőrzés célja az volt, hogy az ombudsman betekintést nyerjen abba, hogy a titkárság hogyan állítja elő, terjeszti, veszi nyilvántartásba és teszi közzé a Tanács előkészítő szerveinek ülésein előterjesztett dokumentumokat.
9. A nyilvános konzultáció során kapott visszajelzések, a vizsgálat eredményei és a Tanács által előterjesztett vélemények részletes elemzését követően az ombudsman megállapította, hogy a Tanács jelenlegi gyakorlata hivatali visszásságnak minősül.
10. 2018. február 9-én az ombudsman három konkrét ajánlást tett a Tanácsnak arra vonatkozóan, hogy miként fokozhatná jogalkotási folyamatának átláthatóságát. Felkérte továbbá a Tanácsot, hogy válaszoljon a javításra irányuló javaslatokra [15].
11. Az uniós szerződésekkel [16] és az európai ombudsman alapokmányával [17] összhangban az ombudsman három hónapot biztosított a Tanácsnak arra, hogy részletes véleményt adjon ajánlásairól és javaslatairól.
12. Az ombudsman csalódására a Tanács nem válaszolt ajánlásaira és javaslataira a jogilag előírt határidőn belül, amely 2018. május 9-én lejárt. Tekintettel a jogalkotás átláthatósága kérdésének fontosságára, az ombudsman úgy határozott, hogy e határidőn túl nem engedélyezi a Tanács számára a határidő meghosszabbítását.
Az ombudsman ajánlásai
13. Az ombudsman értékelésének kiindulópontja az átláthatóság fontossága volt az uniós jogszabályok és az EU demokratikus legitimitása szempontjából. Mivel a Tanács előkészítő szervei nem üléseznek nyilvánosan, a polgárok csak úgy gyakorolhatják a jogalkotási viták nyomon követéséhez való demokratikus jogukat, ha hozzáférnek e megbeszélések jegyzőkönyveihez.
14. Ahhoz, hogy ez lehetséges legyen, dokumentálni kell az előkészítő szervekben folytatott jogalkotási megbeszéléseket; amennyiben a tagállamok előkészítő szervekben foglalnak állást, ezt rögzíteni kell; és a jogalkotási dokumentumokhoz való időben történő hozzáférésnek könnyen hozzáférhetőnek kell lennie.
15. Az ombudsman megállapította, hogy hivatali visszásságnak minősül, ha a Tanács nem rögzíti szisztematikusan a tagállamok kilétét, amikor azok az előkészítő szervekben folytatott megbeszéléseken állást foglalnak [18]. Azt is megállapította, hogy hivatali visszásságnak minősül a Tanács jelenlegi gyakorlata, amely szerint a legtöbb jogalkotási dokumentumot a döntéshozatal során „LIMITE”-ként [19] jelöli ki, ami korlátozza a nyilvánosság hozzáférését.
16. Az ombudsman ezért azt javasolta, hogy a Tanács:
1. A tagállamok kormányainak kilétét szisztematikusan rögzítik, amikor a Tanács előkészítő szerveiben állást foglalnak.
2. Az uniós joggal összhangban dolgozzon ki egyértelmű és nyilvánosan hozzáférhető kritériumokat arra vonatkozóan, hogy miként jelöli meg a dokumentumokat „LIMITE”-ként.
3. Rendszeresen vizsgálja felül a dokumentumok „LIMITE” státuszát korai szakaszban, még a jogalkotási aktus végleges elfogadása előtt, többek között a háromoldalú egyeztetések során folytatott informális tárgyalások előtt, amikor is a Tanács kialakítja a javaslattal kapcsolatos kezdeti álláspontját.
17. Ezen túlmenően az ombudsman számos javaslatot tett a Tanácsnak arra vonatkozóan, hogy miként javíthatja jogalkotási folyamatának átláthatóságát annak érdekében, hogy javítsa az előkészítő szervein belül létrehozott dokumentumok következetességét [20], valamint e dokumentumoknak a Tanács honlapján és nyilvános nyilvántartásán keresztüli hozzáférhetőségét [21].
18. Az ombudsman azt javasolta, hogy a Tanács:
1. Vizsgálja meg, hogyan tesz eleget a jogalkotási dokumentumok közvetlen hozzáférhetővé tételére vonatkozó jogi kötelezettségének. Ezt a felülvizsgálatot az ezen ajánlás keltétől számított 12 hónapon belül le kell zárni, és további 12 hónapon belül megfelelő új intézkedések elfogadásához kell vezetnie.
2. Iránymutatások elfogadása az előkészítő szervek által elkészítendő dokumentumtípusokra, a jogalkotási eljárások kontextusára és az e dokumentumokban feltüntetendő információkra vonatkozóan.
3. A Tanács eljárási szabályzatának aktualizálása annak érdekében, hogy az tükrözze a tagállami álláspontokat tartalmazó jogalkotási dokumentumok közzétételének a Tanács 2016. évi holland elnöksége által felvázolt jelenlegi gyakorlatát.
4. Sorolja fel nyilvános dokumentum-nyilvántartásában az összes dokumentumtípust, függetlenül azok formátumától, valamint attól, hogy teljes mértékben vagy részben hozzáférhetők-e, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők.
5. Javítsa a nyilvános dokumentum-nyilvántartás felhasználóbarát jellegét és „kereshetőségét”.
6. Az Európai Parlament Jogalkotási Figyelőjének példáját követve dolgozzon ki külön és naprakész weboldalt minden egyes jogalkotási javaslathoz.
Következtetés
Az ombudsman a következő következtetéssel zárja le ezt a stratégiai vizsgálatot:
Az ombudsman megerősíti a hivatali visszásságra vonatkozó megállapításait, ajánlásait és a Tanácsnak tett javaslatait, amelyeket a 2018. február 9-i ajánlása részletez.
Az ombudsman különjelentést készít az Európai Parlament számára.
A Tanács tájékoztatást fog kapni erről a határozatról.
Emily O'Reilly
Európai ombudsman
Strasbourg, 2018. május 15.
[1] A rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 294. cikke.
[2] „Az Európai Unió tagállamai kormányai állandó képviselőinek bizottsága” a 28 tagállam állandó képviselőiből (Coreper II) vagy helyettes állandó képviselőiből (Coreper I) áll.
[3] Az előkészítő szervek listája a következő internetcímen érhető el: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.
[5] Az EUMSZ 15. cikkének (2) bekezdése.
[6] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).
[7] Az 1049/2001/EK rendelet (6) preambulumbekezdése és 12. cikkének (2) bekezdése.
[8] Az ombudsman nyitólevele itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark
[9] A Tanács válasza itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark
[10] Az ombudsman 22 beadványt kapott a nyilvános konzultációra, amelyek itt találhatók: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark
[11] Az ombudsman vizsgálati jelentése itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark
[12] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (2016. április 27.) a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról.
[13] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/344 határozata (2016. március 9.) a be nem jelentett munkavégzés kezelésére irányuló együttműködés erősítését célzó európai platform létrehozásáról.
[14] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/2012 irányelve (2016. október 26.) a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről.
[15] Az ajánlás itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark
[16] Az EUMSZ 228. cikke.
[17] Az Európai Parlament határozata az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről, 3. cikk (6) bekezdés.
[18] Lásd az ajánlás 14-21. bekezdését.
[19] Lásd az ajánlás 28-35. bekezdését.
[20] Lásd az ajánlás 13. bekezdését és I. mellékletét.
[21] Lásd az ajánlás 23-27. bekezdését és 2. mellékletét.