Az Európai Ombudsman Alapokmánya^[1] 3. cikkének (7) bekezdése alapján

A stratégiai vizsgálat háttere

1. Az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) az európai uniós tagállamok kormányaiból áll. A Tanács az Európai Parlamenttel^[2] együtt uniós jogszabályokat fogad el. Mielőtt a tagállamok miniszterei a Tanács ülésein a jogszabálytervezettel kapcsolatban hivatalosan állást foglalnának, előkészítő megbeszélésekre kerül sor a Tanács Állandó Képviselők Bizottságában (a továbbiakban: Coreper)^[3] és a nemzeti köztisztviselőkből álló, több mint 150 tanácsi előkészítő szervben, ideértve az úgynevezett „munkacsoportokat”^[4] is. Ezek az előkészítő szervek sok esetben döntő befolyással bírnak a jogszabály végleges szövegére nézve. Az ezen előkészítő szervekben folytatott megbeszélések ezért döntő szerepet töltenek be az Unió jogalkotási folyamatában.

A nemzeti miniszterek tanácsa

↑

A nemzeti nagykövetekből álló COREPER

↑

A nemzeti köztisztviselőkből álló munkacsoportok

2. Annak biztosítása, hogy a polgárok követhessék a jogalkotás folyamatát, nem pusztán kívánatos; hanem jogszabályi előírás. Az EU Szerződések alapján minden polgárnak „joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében” és az uniós döntéseket „a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni”^[5]. A Szerződések kifejezetten előírják, hogy a Tanács ülései, „amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak vagy szavaznak”, nyilvánosak^[6]. Ez a fajta átláthatóság az egész jogalkotási folyamat során irányadó, megfelelő időben, és nem csak visszamenőlegesen, miután a folyamat befejeződött. Az átláthatóság alapvetően annak biztosítására irányul, hogy a polgárok tudomással bírhassanak bármely adott jogalkotási folyamat állásáról, valamint megismerhessék a megvitatott különböző lehetőségeket és a nemzeti kormányok által támogatott vagy ellenzett álláspontokat.

3. A jelen vizsgálat tekintetében fontos dokumentumok a Tanács jogszabálytervezetekkel foglalkozó előkészítő szervei elé terjesztett dokumentumok. Mindezen dokumentumok „jogalkotási dokumentumoknak” minősülnek abban az értelemben, ahogy e fogalmat a dokumentumokhoz történő nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban alkalmazzák^[7]. E dokumentumokat az „uniós jogalkotónak” a lehető legszélesebb körű hozzáférés biztosítása érdekében proaktív módon kell hozzáférhetővé tennie a nyilvánosság számára^[8]. A közérdekű dokumentumokhoz való hozzáférés kizárólag a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban „kivételekként” meghatározott körülmények esetében korlátozható^[9]. A rendkívül szokatlan eseteket kivéve, még ha e kivételeket alkalmazni is kellene, a kivételek figyelmen kívül hagyhatók, ha a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik. Tekintettel az ilyen dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő azon nyilvánvaló közérdekre, hogy a polgárok hatékonyan tudják gyakorolni a jogalkotási folyamat ellenőrzésére vonatkozó jogukat^[10], e kivételek bármelyike csak ritkán szolgálhat indokul a jogalkotási dokumentumok közzétételének mellőzéséhez.

4.  A Tanács és az Európai Parlament az EU Szerződések szerint „társjogalkotók”^[11]. A közvetlenül választott Európai Parlamentre már nagyfokú átláthatóság, és így elszámoltathatóság vonatkozik, amikor jogszabályokat vitat meg és fogad el. Az Európai Parlament jogalkotási folyamatának fő lépései és az átláthatóságra vonatkozó megfelelő rendelkezések a következők:

Bizottsági jelentéstervezet	közzétételre kerül
Bizottsági vita (viták)	nyilvános
Bizottsági módosítások	közzétételre kerül
Kompromisszumos módosítások	közzétételre kerül
Bizottsági név szerinti szavazások	közzétételre kerül
Bizottsági jelentés	közzétételre kerül
Plenáris ülésre benyújtott módosítások	közzétételre kerül
Plenáris vita	nyilvános
Plenáris név szerinti szavazások	közzétételre kerül
Plenáris jelentés	közzétételre kerül

5. Jelenleg a Tanács jogalkotási dokumentumainak jelentős részét nem teszik közvetlenül és proaktív módon hozzáférhetővé a nyilvánosság számára a jogalkotási folyamat során. A Tanács jogalkotási dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésre irányuló egyéni kérelmek elbírálása általában a dokumentumokhoz való hozzáférés uniós szabályainak megfelelően történik. Ugyanakkor, tekintettel az e dokumentumok Tanács általi nyilvántartása terén jelentkező hiányosságokra, a közvélemény gyakran nincs abban a helyzetben, hogy valós időben tudja, hogy ténylegesen milyen dokumentumok léteznek. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy a Tanács lényeges eredményeket ért el a belső dokumentumkezelési eljárások javítása terén. Az ombudsman üdvözli a Tanács ezen lépéseit. Ugyanakkor sokkal fontosabb kérdés a Tanácsnak mint uniós jogalkotónak az átláthatóság és ezáltal az elszámoltathatóság biztosítására vonatkozó kötelezettségvállalásának szintje.

6. Az elszámoltathatóság észlelt hiányával kapcsolatos aggodalmak, és annak tükrében, hogy ebből következően a polgároknak nincs lehetőségük részt venni a Tanács jogalkotási tevékenységeiben, az ombudsman hivatalból az ügy„stratégiai vizsgálat” formájában történő kivizsgálása mellett döntött.

A stratégiai vizsgálat

7. A vizsgálat középpontjában a Tanács előkészítő szerveiben folytatott jogalkotási viták átláthatósága állt. A vizsgálat különösen arra vonatkozott, hogy a Tanács Főtitkársága (a továbbiakban: Titkárság) az előkészítő szervekben a tagállamok között folyó viták eredményeinek rögzítése, valamint az azokhoz kapcsolódó dokumentumok nyilvántartása, kezelése és közzététele során igazgatási szempontból hogyan támogatja a jogalkotási folyamatot.

8. 2017. március 10-én az ombudsman 14 kérdést intézett a Tanácshoz^[12], amelyekre a Tanács 2017. július 26-án válaszolt^[13].

9. Az ombudsman ezt követően nyilvános konzultációt kezdeményezett, és felkérte a nyilvánosság tagjait, a civil társadalmat, a tudósokat és a nemzeti parlamenteket, hogy ismertessék a felmerült kérdésekkel kapcsolatos álláspontjukat. Mindazok, akik álláspontjukkal hozzájárultak a vizsgálathoz, – eltérő súlyú – aggodalmukat fejezték ki a különböző tanácsi előkészítő szervekben folytatott jogalkotási viták elszámoltathatósága és átláthatósága tekintetében^[14].

10. 2018. január 23-án az ombudsmani vizsgálatot végzők a Tanács alábbi három, 2016-ban véglegesített jogalkotási javaslatára vonatkozó aktát vizsgálták meg^[15]: az adatvédelmi rendelet^[16], a be nem jelentett munkavégzés elleni harcról szóló határozat^[17], és a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről szóló irányelv^[18]. A vizsgálat célja az volt, hogy az ombudsman betekintést nyerjen abba, hogy a Titkárság miként készíti el, osztja szét, veszi nyilvántartásba és teszi közzé a Tanács előkészítő szerveinek ülése elé terjesztett dokumentumokat.

11. A nyilvános konzultáció során kapott visszajelzések részletes elemzését, a vizsgálat eredményeit és a Tanács által előterjesztett álláspontot követően az ombudsman megállapította, hogy a Tanács jelenlegi gyakorlatai hivatali visszásságnak minősülnek.

12. 2018. február 9-én az ombudsman három konkrét ajánlást tett a Tanács részére arra vonatkozóan, hogy miként lehet a jogalkotási folyamatát átláthatóbbá tenni. Az ombudsan arra is felkérte a Tanácsot, hogy válaszoljon a javításra irányuló javaslatokra^[19].

13. Az EU Szerződésekkel^[20] és az Európai Ombudsman Alapokmányával^[21] összhangban az ombudsman három hónapos határidőt biztosított a Tanácsnak, hogy az ajánlásaival és javaslataival kapcsolatos részletes véleményét előterjessze.

14. Az ombudsman sajnálatára a Tanács a 2018. május 9-én lejárt, jogszabályban előírt határidőn belül nem válaszolt az ajánlásaira és javaslataira. A jogalkotás átláthatóságának fontosságára tekintettel az ombudsman úgy döntött, hogy nem hosszabbítja meg e határidőt a Tanács számára.

Az ombudsman értékelése és megállapításai

15. Az ombudsman értékelésének kiindulópontja az átláthatóságnak az uniós jogalkotás és az EU demokratikus legitimitása tekintetében játszott jelentősége volt. Mivel a Tanács előkészítő szerveinek ülései nem nyilvánosak, a polgárok a jogalkotási viták követésére vonatkozó demokratikus jogukat kizárólag e megbeszélések nyilvántartásaihoz való hozzáférés révén gyakorolhatják. Ennek biztosítása érdekében (A) az előkészítő szervekben folytatott jogalkotási vitákat dokumentálni kell, (B) rögzíteni kell, ha a tagállamok az előkészítő szervekben állást foglalnak, és (C) a jogalkotási dokumentumoknak megfelelő időben és könnyen hozzáférhetőnek kell lenniük a nyilvánosság számára.

A. A tanácsi előkészítő szervek munkájának dokumentálása

16. 2016 novemberében a Tanács új informatikai rendszert vezetett be a tanácsi ülésekre – ideértve az előkészítő szervek üléseit is – benyújtott dokumentumok nyilvántartása és szétosztása céljából. E rendszer biztosítja, hogy mostantól a Tanács előkészítő szerveihez benyújtott valamennyi dokumentumot szisztematikusan nyilvántartsák. A nyilvántartás kiterjed például a tagállami kormányok képviselőinek azon észrevételeire, amelyeket a Titkárság e-mailen kap meg, és az előkészítő szervek ülései során készített dokumentumokra^[22]. Az ombudsman elismeri, hogy e rendszer képes lehet arra, hogy jelentős mértékben hozzájáruljon a jogalkotási viták átláthatóbbá tételéhez.

17. A vizsgálat során az ombudsman ugyanakkor következetlenségeket tárt fel a Titkárság által a különböző előkészítő szervek számára készített dokumentumok tekintetében. A különböző előkészítő szervek munkáját különböző mértékben rögzítik, és eltérő gyakorlat van arra vonatkozóan, hogy a tevékenységeket miként rögzítik, a dokumentálás terén pedig hiányosságok is mutatkoznak (lásd az ombudsman megállapításainak részletes áttekintésére vonatkozó 1. számú mellékletet).

18. Az ombudsman úgy ítéli meg, hogy a Tanács előkészítő szerveinek dokumentálási gyakorlatára vonatkozó átfogó és következetes megközelítés jelentősen elősegítené a jogalkotási javaslatok folyamatának nyomonkövetését. Az objektív szükségletek által nem indokolt eltérő gyakorlatok azon személyek szükségtelen összezavarásának kockázatával járhatnak, akik részletesen követni kívánják, és meg akarják érteni a jogalkotási folyamatot. Az ombudsman ezért azt javasolja, hogy a Tanács fogadjon el iránymutatást azon dokumentumtípusokra vonatkozóan, amelyeket a jogalkotási eljárás keretében az előkészítő szervekben készítenek, valamint azon információk vonatkozásában, amelyeknek szerepelniük kell ezekben a dokumentumokban.

B. A tagállam álláspontjának rögzítése és közzététele

19. Eltérő gyakorlatok vannak arra vonatkozóan, hogy a Tanács előkészítő szerveiben készített és köröztetett dokumentumokban miként rögzítik a tagállamok álláspontját. A vizsgálat rámutatott, hogy csak kevés esetben rögzítették, hogy az adott álláspontot mely tagállam képviselte az előkészítő szervekben. Más esetekben nem volt megállapítható, hogy mely tagállam milyen konkrét álláspontot támogatott, helyette azonosítatlan „delegációkra”hivatkoztak.

20. Az ombudsman hangsúlyozza, hogy a jogalkotásban részt vevő tagállami képviselők az Unió jogalkotásának részét képezik, és ebben a minőségükben elszámoltathatóknak kell lenniük. Annak érdekében, hogy kormányokat számon lehessen kérni az uniós jogalkotással kapcsolatos döntések tekintetében, a közvéleménynek meg kell tudnia, hogy az egyes nemzeti kormányok az uniós jogalkotási javaslatok módosításának és elfogadásának folyamata során milyen álláspontot foglaltak el. Enélkül a „minimálisan szükséges és nélkülözhetetlen elem”^[23] nélkül a polgárok soha nem fogják tudni megfelelően ellenőrizni, hogy a nemzeti képviselőik miként jártak el. A kormányaik intézkedéseinek ellenőrzése körében eljáró nemzeti parlamentek számára az is fontos, hogy megismerhessék a kormányaik által elfoglalt álláspontot.

21. A nemzeti kormányok által az uniós jogszabályok tekintetében elfoglalt állásponttal kapcsolatos nagyobb átláthatóság az uniós jogalkotás demokratikus legitimitása szempontjából is fontos. Ezen információ hozzáférhetővé tétele arra kötelezné a tagállamok kormányait, hogy nagyobb felelősséget vállaljanak a jogalkotásért, és visszatartaná őket attól, hogy Brüsszelre hárítsák a felelősséget azon döntések tekintetében, amelyeket végső soron maguk hoztak meg. A nyilvános konzultációra érkezett számos észrevétel nyomatékosan hangsúlyozta, hogy fontos megismerni az egyes tagállamok által a jogalkotási tárgyalások során elfoglalt álláspontot.

22. Az ombudsmanhoz intézett első, 2017. júliusi levelében a Tanács megerősítette, hogy a tagállamok álláspontja rögzítésének kérdését az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítéletét^[24] követően a 2014. májusi Coreper ülésen megvitatták. A Coreper arra a következtetésre jutott, hogy az ítélet nem állapította meg az egyes tagállamok álláspontjának rögzítésére és azonosítására vonatkozó kötelezettséget, csak annyit, hogy a tagállamokat azonosítsák, ha az „célszerűnek”^[25] mutatkozik.

23. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy egyes tagállamok kormányai vonakodhatnak álláspontjuknak az adott jogalkotási javaslattal kapcsolatos hivatalos szavazást, illetve annak esetleges elfogadását megelőző közzétételétől. A Titkárság pedig akadályoztatva érezheti magát a tekintetben, hogy mely jogalkotási dokumentumokat tehet proaktív módon és közvetlenül a nyilvánosság számára hozzáférhetővé. A Tanács eljárási szabályzata alapján a Titkárság lényegében nem tehet proaktív módon hozzáférhetővé olyan dokumentumokat, amelyek a tanácskozások folyamatban léte alatt „a delegációk egyéni álláspontjait tükrözik”^[26]. Ezen felül a tagállam az adott jogszabály elfogadását követően is kérheti, hogy az egyéni álláspontját tükröző dokumentumot ne tegyék közvetlenül a nyilvánosság számára hozzáférhetővé^[27].

24. Azonban az, hogy a tagállam hajlandó legyen álláspontjának megváltoztatására, és kompromisszum elérésére, a demokratikus döntéshozatal alapvető tulajdonsága. A polgárok figyelmének e változtatásokra való felhívása, és e változások, valamint az azokból következő kompromisszumok polgárok részére történő elmagyarázása kétségkívül lényeges eleme az elszámoltathatóságnak^[28]. Az Európai Unió Bírósága ezért a fentiekben említett ügyben úgy vélte, hogy a Tanács helytelenül utasította el a Titkársága által készített azon feljegyzés egyes részeihez való nyilvános hozzáférést, amely számos tagállam kormányai által előterjesztett módosításokat tartalmazott. A Bíróság pontosította, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló uniós szabályok „célja a Tanács dokumentumainak teljes tartalmához való nyilvános hozzáférés biztosítása, ideértve a jelen esetben a különböző indítványokat előterjesztők kilétét”^[29].

25. Az ombudsman üdvözölte a Tanács arra vonatkozó megerősítését, hogy a Bíróság ítélete alapján a tagállamok álláspontját tartalmazó jogalkotási dokumentumokat mostantól erre irányuló kérelem esetében közzéteszik, „kivéve a megfelelően indokolt, kivételes eseteket”. Az ombudsman javasolta, hogy a Tanács e gyakorlat tükrözése érdekében tegye naprakésszé eljárási szabályzatát^[30]. Természetesen e kötelezettségvállalás keveset ér, ha nem rögzítik megfelelően a tagállamok álláspontjait.

26. Tekintettel arra, hogy mennyire fontos, hogy a polgárok megismerjék a tagállamok álláspontjait, az ombudsman megállapította, hogy a Titkárság azon mulasztása, hogy nem szisztematikusan rögzítette a tagállamok kilétét, mikor előterjesztették álláspontjukat az előkészítő szervekben folytatott tanácskozások során, hivatali visszásságnak minősül. Az ombudsman ezért a következő ajánlást intézte a Tanácshoz:

A Tanács köteles szisztematikusan rögzíteni a tagállami kormányok kilétét, amennyiben állást foglalnak az előkészítő szervekben folytatott megbeszélések során.

C. Az előkészítő szervek dokumentumaihoz való hozzáférés

27. Az ombudsman két konkrét problémát azonosított az előkészítő szervek dokumentumaihoz való egyszerű és kellő időben történő hozzáférés tekintetében: i) a Tanács nyilvános dokumentumnyilvántartásának teljessége és hozzáférhetősége; és ii) a Tanácsnak a döntéshozatali eljárás alatt a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést korlátozó gyakorlata (az úgynevezett „LIMITE” megjelölés).

A Tanács nyilvános dokumentumnyilvántartása

28. A teljes és nyilvánosan hozzáférhető nyilvántartás vezetése a jogalkotás átláthatóságának kulcsfontosságú eleme. Annak érdekében, hogy a nyilvánosság teljes mértékben gyakorolni tudja a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó jogát, az előkészítő szervekben készített és/vagy köröztetett valamennyi jogalkotási dokumentumot fel kell tüntetni egy nyilvántartásban, formátumukra és arra való tekintet nélkül, hogy egészben vagy részben hozzáférhetők, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők. Ha a dokumentumok nem szerepelnek nyilvántartásban, a nyilvánosság nem tudhatja meg, hogy ténylegesen milyen dokumentum léteznek. Ezen felül, annak érdekében, hogy a nyilvánosság ténylegesen hozzá tudjon férni ezekhez a dokumentumhoz, azoknak a Tanács honlapján könnyen megtalálhatónak kell lenniük. Csak a dokumentumok teljes és hozzáférhető nyilvántartása révén tudja a nyilvánosság megfelelő módon átlátni az előkészítő szervekben zajló megbeszéléseket.

29. Az ombudsman megállapította, hogy a Tanács jelenlegi nyilvános dokumentumnyilvántartása nem teljes, és nem igazán felhasználóbarát^[31]. A nyilvántartásban külön tételként nem szereplő „munkaanyagok” jegyzékének közzétételére vonatkozó gyakorlat például nem kielégítő, mivel a nyilvánosság tagjai számára nehézzé teszi, hogy könnyen és megfelelő időben tudomást szerezzenek arról, hogy ilyen dokumentumok léteznek. Összességében megállapítható, hogy a Tanács működésének kiterjedt ismerete szükséges egy adott dokumentum megtalálásához. Ez megnehezíti a közvélemény számára az előkészítő szervekben folytatott tárgyalásokkal kapcsolatos információkhoz való hozzáférést.

30. Elemzése alapján az ombudsman azt javasolta, hogy a Tanács nyilvántartásában tüntessék fel a dokumentumok minden típusát, formátumukra és arra való tekintet nélkül, hogy egészben vagy részben hozzáférhetők, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők.

31. Az információs túlterhelés elkerülése érdekében ennek együtt kell járnia a dokumentumok nyilvántartáson keresztül való elérhetőségének javításával. Az ombudsman úgy véli, hogy lényegesen megkönnyítené a hozzáférést, ha az előkészítő dokumentumok minden egyes jogalkotási javaslat tekintetében külön oldalon lennének időrendi sorrendben feltüntetve^[32]. Az ombudsman ezért azt javasolta, hogy a Tanács az Európai Parlament honlapján található „jogalkotási figyelő” példáját követve minden egyes jogalkotási javaslat tekintetében hozzon létre külön, naprakész weboldalt. Ebben az összefüggésben az ombudsman üdvözölte a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság által a jogalkotási iratok „közös adatbázisának” elkészítése terén elért eredményeket.

A „LIMITE” jelölés

32. A Tanács a dokumentumokhoz való hozzáférést a folyamatban lévő jogalkotási eljárások során a dokumentum úgynevezett „LIMITE” jelöléssel való ellátása révén korlátozza^[33]. Az ilyen jelöléssel ellátott dokumentumok címzettjei kötelesek biztosítani, hogy e dokumentumok nem kerülnek ki a Tanácson kívülre. A Tanács nem teszi e dokumentumokat a honlapján a nyilvánosság számára közvetlenül hozzáférhetővé. Az ombudsman ugyanakkor úgy értelmezi, hogy a dokumentum „LIMITE” jelöléssel való ellátása nem szükségszerűen jelenti azt, hogy a dokumentumhoz való hozzáférést megtagadják, ha a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályok alapján kérelmet terjesztenek elő.

33. A Titkárság felelős a dokumentumok „LIMITE” jelöléssel való ellátásáért. A Tanács 2017 júliusában kifejtette az ombudsman részére, hogy a Titkárság a dokumentumot arra vonatkozó „prima facie vizsgálat” alapján látja el „LIMITE” jelöléssel, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban megállapított kivételekkel védett egy vagy több érdek veszélyeztetve van-e^[34].

34. Az ombudsman vizsgálata azonban rámutatott, hogy a Titkárság, a munkacsoportok és a Coreper között kiosztott, a három jogalkotási üggyel kapcsolatos intézményközi referenciaszámmal ellátott dokumentumokat általában és rendszeresen „LIMITE” jelöléssel látták el^[35]. Ez arra utal, hogy a Titkárság különböző osztályain az előkészítő jogalkotási dokumentumok automatikusan „LIMITE” jelöléssel való ellátásának gyakorlata uralkodik. A Tanács eljárási szabályzata úgy tűnik, ösztönzi a „biztonságból inkább tévedésnek” és annak gyakorlatát, hogy csak azokat a dokumentumokat teszi közvetlenül hozzáférhetővé, amelyekre „nyilvánvalóan nem alkalmazandó” a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban megállapított kivételek egyike sem^[36]. Ez vitathatatlanul feje tetejére állítja az arra vonatkozó jogi követelményt, hogy lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférést^[37] kell a jogalkotási dokumentumokhoz biztosítani^[38].

35. A Tanács 2017 júliusában arról tájékoztatta az ombudsmant, hogy a jogalkotási viták folyamatban léte alatt általában csak kifejezett kérelmek alapján oldja fel a „LIMITE” besorolást. A dokumentumok „LIMITE” besorolásának szisztematikus felülvizsgálatára kizárólag a jogalkotási aktus végleges elfogadását követően kerül sor^[39]. Összetett jogalkotási eljárásokban a dokumentumokat ezért csak évekkel később lehet proaktív módon közzétenni^[40]. Az ombudsman megjegyzi, hogy 2015-ben a „LIMITE” jelöléssel ellátott és a 2015-ben folyamatban lévő jogalkotási eljárásokhoz kapcsolódó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek 84%-át teljesítették^[41]. Az adatvédelmi rendelet esetében az aktához kapcsolódó 321 „LIMITE” jelöléssel ellátott dokumentumból 310-et tettek kérelemre teljesen hozzáférhetővé, miközben a tanácskozások még tartottak. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotási dokumentum jelentős többségére végül nem alkalmazták a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban megállapított kivételek egyikét sem^[42].

36. Az ombudsman hangsúlyozza, hogy a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférés korlátozásainak kivételesnek és időben okvetlenül szükséges mértékig korlátozottnak kell lenniük. A „LIMITE” besorolás csak azokra a dokumentumokra vonatkozhat, amelyek az értékeléskor a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós szabályokban megállapított kivételek egyike alapján mentesülnek a közzététel alól. A Tanács köteles a jogalkotási dokumentumait a honlapján proaktív módon, haladéktalanul, a társjogalkotójához, az Európai Parlamenthez hasonló módon közzétenni^[43].

37. A fentiek tükrében az ombudsman megállapította, hogy a folyamatban lévő jogalkotási eljárásokban a legtöbb előkészítő dokumentum „LIMITE” megjelöléssel való ellátásának jelenlegi gyakorlata aránytalanul korlátozza a polgárok azon jogát, hogy a lehető legszélesebb körben hozzáférjenek a jogalkotási dokumentumokhoz. Ez hivatali visszásságnak minősül. Az ombudsman ezért a következő ajánlásokat intézte a Tanácshoz:

A Tanács köteles világos és nyilvánosan hozzáférhető kritériumokat kidolgozni arra vonatkozóan, hogy az uniós jogszabályokkal összhangban miként láthat el dokumentumokat „LIMITE” jelöléssel.

A Tanács köteles korai szakaszban, a jogalkotási aktus végső elfogadása előtt, így mielőtt a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság közötti informális tárgyalások (úgynevezett háromoldalú találkozók) megkezdődnek, amikorra a Tanács a jogalkotási javaslat tekintetében kialakítja elsődleges véleményét, szisztematikusan felülvizsgálni a dokumentum „LIMITE” besorolását.

Következtetés

38. A fentiek alapján az ombudsman úgy véli, hogy a Tanács köteles jogalkotási folyamatát átláthatóbbá tenni. Tekintettel arra, hogy az uniós döntéshozatali folyamat számonkérhetősége szempontjából mennyire fontos a jogalkotás átláthatósága, az ombudsman az Európai Parlament támogatását kéri a Tanács arról való meggyőzéséhez, hogy tegyen eleget az ajánlásoknak és javaslatoknak.

Az ombudsman ajánlásai

Az ombudsman a következő ajánlásokat intézte a Tanácshoz:

A Tanács köteles:

1. szisztematikusan rögzíteni a tagállami kormányok kilétét, amennyiben állást foglalnak a Tanács előkészítő szerveiben folytatott megbeszélések során.
2. világos és nyilvánosan hozzáférhető kritériumokat kidolgozni arra vonatkozóan, hogy az uniós jogszabályokkal összhangban miként láthat el dokumentumokat „LIMITE” megjelöléssel.
3. korai szakaszban, a jogalkotási aktus végső elfogadása előtt, így mielőtt az informális tárgyalások, az úgynevezett háromoldalú találkozók megkezdődnek, amikorra a Tanács a jogalkotási javaslat tekintetében kialakítja elsődleges véleményét, szisztematikusan felülvizsgálni a dokumentum „LIMITE” besorolását.

Az ombudsman javításra irányuló javaslatai

A Tanács köteles

1. felülvizsgálni, hogy miként tesz eleget a jogalkotási dokumentumok közvetlen hozzáférhetővé tételére vonatkozó jogi kötelezettségeinek. E felülvizsgálatnak ezen ajánlás időpontjától számított 12 hónapon belül be kell fejeződnie, és további 12 hónapon belül megfelelő új rendelkezések elfogadását kell eredményeznie.

2. iránymutatásokat elfogadni azon dokumentumtípusokra vonatkozóan, amelyeket a jogalkotási eljárás keretében az előkészítő szervek készítenek, valamint azon információk vonatkozásában, amelyeknek szerepelniük kell ezekben a dokumentumokban.

3. naprakésszé tenni a Tanács eljárási szabályzatát annak érdekében, hogy az tükrözze a tagállamok álláspontját tartalmazó jogalkotási dokumentumok közzétételének jelenlegi gyakorlatát, ahogy azt a Tanács 2016-os holland elnöksége vázolta.

4. nyilvántartásában az összes típusú dokumentumot felsorolni, azok formátumára és arra való tekintet nélkül, hogy egészben vagy részben hozzáférhetők, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők.

5. a nyilvános dokumentumnyilvántartását felhasználóbarátabbá tenni, és annak „kereshetőségét” javítani.

6. az Európai Parlament jogalkotási figyelőjének mintájára minden egyes jogalkotási javaslat tekintetében külön, naprakész weboldalt létrehozni.

Az Európai Parlament megfontolhatja ennek megfelelő határozat meghozatalát.

 

1. melléklet - A tanácsi előkészítő szervek munkájának dokumentálása

A vizsgálat megkezdésekor az ombudsman megjegyezte, hogy a Coreper ülések keretében készített dokumentáció esetében bizonyos fokú következetesség volt megfigyelhető^[44]. Ugyanakkor úgy tűnt, hogy a Tanács más előkészítő szerveiben, nevezetesen leginkább a munkacsoportokban ettől eltérő gyakorlat alakult ki arra vonatkozóan, hogy milyen dokumentumokat kell készíteni, és azokba milyen információkat kell belefoglalni.

Az előkészítő szervekben készített dokumentáció következetességét illetően az ombudsman úgy látja, hogy a Tanács az előkészítő szervekben folytatott tanácskozások folyamatának és eredményének rögzítése érdekében különböző típusú dokumentumokat készít. Ezek lehetnek ülésekre vonatkozó „napirendek”, kísérő „dokumentumok”, „jelentések”, „eljárások eredményei”, tanácskozások „összefoglaló jegyzőkönyvei”, „kompromisszumon alapuló szövegtervezetek”, delegációknak címzett „feljegyzések” stb.

A három jogalkotási akta vizsgálata azt mutatta, hogy a dokumentumkészítési gyakorlat előkészítő szervenként, a Tanács Titkárságán belül pedig illetékes osztályonként változott. Például, míg a Titkárság részletesen dokumentálta az „eljárások eredményeit” azon előkészítő szerv^[45] egyes ülései tekintetében, amely kialakította a Tanácsnak a be nem jelentett munkavégzés elleni harcról szóló határozat tervezetével kapcsolatos álláspontját, nem készült ilyen jegyzőkönyv a másik kettő – az adatvédelmi rendeletet^[46] és a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről szóló irányelvet^[47] megvitató – előkészítő szerv ülésén. Hasonlóképp, a Titkárság rendszeresen készített a tagállamok adatvédelmi rendelet tervezetével kapcsolatos írásbeli véleményeinek összesítését tartalmazó „feljegyzéseket”, a másik két jogalkotási aktus tekintetében azonban nincsenek ilyen „feljegyzések”. Ezeket az észrevételeket megerősítette az ombudsman által kezdeményezett nyilvános konzultációra érkezett számos visszajelzés, amelyek különösen némely előkészítő szerv tekintetében a jegyzőkönyvek hiánya miatt fejezték ki aggodalmukat.

Az ombudsman elismeri, hogy a dokumentumok készítése során bizonyos fokú rugalmasság szükséges az előkészítő szervek különböző típusainak és a megbeszélések tárgyát képező témák sokféleségének figyelembe vételéhez annak érdekében, hogy a tárgyalási folyamat a lehető leghatékonyabb legyen. Az eltérő dokumentumkészítési gyakorlatokat azonban csak a jogalkotási ügy természete és a kapcsolódó előkészítő tanácskozások sajátosságai indokolhatják. A Tanács ombudsmanhoz intézett válasza ugyanakkor elismeri, hogy a Tanács Titkárságán belüli osztályok eltérő gyakorlatát nemcsak az adott ügy természete indokolja; a különböző megközelítések a Tanács Titkársága különböző osztályainak eltérő adminisztratív gyakorlataiból is erednek^[48].

2. melléklet - A Tanács nyilvános dokumentumnyilvántartása

A Tanács online nyilvántartást vezet a dokumentumokról, amelyet a Tanács Titkársága kezel. A nyilvántartás mintegy 350 000 eredeti nyelvű dokumentumot tartalmaz. Egyes dokumentumok a honlap más részeiben, mint például a tanácsi ülésekre, az előkészítő szervek üléseire vonatkozó részeiben vagy a „Szakpolitikák” részben is elérhetők.

A Titkárság az előkészítő szerveken belüli megbeszélések folyamatát és eredményeit általában az úgynevezett „szabvány” dokumentumokban rögzíti (ezekre általában „ST” dokumentumokként hivatkoznak). Ezek a dokumentumok egyedi azonosító számmal és a dokumentumokat az adott jogalkotási javaslathoz kapcsoló intézményközi kóddal rendelkeznek. A nyilvánosan hozzáférhető nyilvántartás alapértelmezettként tartalmazza a szabvány dokumentumokat (bár maguk a dokumentumok nem azonnal közvetlenül hozzáférhetők a nyilvánosság számára).

Mostanáig a Tanács számos egyéb dokumentumot is készített^[49]. E dokumentumtípusok egy részét már nem használják. Az új informatikai rendszer bevezetése óta az összes, szabvány dokumentumnak nem minősíthető dokumentumra inkább munkadokumentumként hivatkoznak. A munkadokumentumok tartalmazhatnak például a tagállamok által jogszabálytervezetekkel kapcsolatosan tett írásbeli megjegyzéseket vagy kérdéseket, vagy az adott jogszabálytervezettel kapcsolatos különböző témákat érintő „nem hivatalos dokumentumokat”^[50].

A munkadokumentumok elkészültükkor nem kerülnek automatikusan a nyilvános dokumentumnyilvántartásba. Ehelyett a Tanács Titkársága negyedévente teszi közzé a nyilvántartásban minden egyes munkacsoport tekintetében az azon munkadokumentumok felsorolását tartalmazó „szabvány” dokumentumot , amelyeket a Titkárság az adott munkacsoportban a vonatkozó időszakban szétosztott. A munkadokumentumok ezért nem rendelkeznek külön rubrikával a nyilvános dokumentumnyilvántartásban, és azokat az adott jogalkotási ügyhöz kapcsoló intézményközi referenciaszámmal sem látják el.

Az ombudsman azt is megvizsgálta, hogy a jogszabálytervezethez kapcsolódó dokumentumokat és információkat hogyan lehet megtalálni a Tanács nyilvános dokumentumnyilvántartásában.

A jogalkotási javaslatok esetében a nyilvántartás több száz, a honlap különböző részeiben található dokumentumot tartalmazhat. Ahhoz, hogy a Tanács által egy jogszabály tekintetében hozzáférhetővé tett teljes dokumentációról – a Bizottság javaslatától a Tanács általi elfogadásáig terjedő – teljes képet kaphassunk, négy különböző keresést kell végezni az előkészítő szervekben folytatott tanácskozások^[51] nyilvántartásában, és két keresést a honlap egyéb részein a tanácsi szinten folytatott megbeszélések^[52] tekintetében.

A nyilvántartásban legteljesebb keresés a jogalkotási aktus intézményközi referenciaszáma alapján végezhető jelenleg. Az ombudsman vizsgálata rámutatott, hogy az ilyen jellegű keresés nem feltétlenül eredményezi a jogalkotási aktus tervezetével kapcsolatos egyes kulcsdokumentumok, mint például a Tanács jogi szolgálata észrevételeinek megjelenítését.

A hozzáférhető dokumentáció jelenlegi megjelenítése nehezen engedi a tárgyalás valamennyi lépésének időrendi sorrendben való felelevenítését is. Az ombudsman által kezdeményezett nyilvános konzultációra érkezett számos észrevétel jegyezte meg, hogy nehezen lehet azonosítani az egyes dokumentumoknak a teljes jogalkotási folyamatban betöltött szerepét, státuszát és helyét. A vizsgálat megállapította, hogy nehézségekbe ütközik a dokumentumok címeik alapján történő azonosítása is a nyilvántartásban. Összességében megállapítható, hogy a Tanács működésének kiterjedt előzetes ismerete lehet szükséges egy adott dokumentum megtalálásához.

 

[1] Az Európai Parlament határozata (1994. március 9.) az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről (94/262/ESZAK, EK, Euratom), HL 1994. L 113., 15. o.

[2] A rendes jogalkotási eljárás keretében, az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 294. cikke.

[3] Az uniós tagállamok kormányait képviselő Állandó Képviselők Bizottságának tagjai a 28 tagállam állandó képviselői (Coreper II) vagy az állandó képviselők helyettesei (Coreper I).

[4] Az előkészítő szervek felsorolása az alábbi oldalon érhető el: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[5] Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése

[6] EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése.

[7] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o., a továbbiakban: 1049/2001 rendelet) 12. cikkének (2) bekezdése. E cikk szerint a jogalkotási dokumentumok „a tagállamokban vagy azok számára törvényileg kötelező jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások folyamán összeállított vagy megküldött dokumentumok”.

[8] Az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdése. A lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elve tekintetében lásd a Sweden és Turco kontra Tanács egyesített ügyeket (C-39/05 P és C-52/05 P; [2008] ECLI:EU:C:2008:374; 34. pont), a Tanács kontra Access Info Europe ügyet [C-280/11 P, 2013] ECLI:EU:C:2013:671; 27. pont) és a De Capitani kontra Parlament ügyet (T-540/15; [2018] ECLI:EU:T:2018:167; 80. pont).

[9] Az 1049/2001 rendelet 4. cikke.

[10] Az Európai Unió Bírósága szerint az 1049/2001 rendelet 4. cikke által védett érdekeket egyensúlyba kell hozni a közérdekkel, ami „nyilvánvalóan rendkívüli jelentőséggel bír a Tanács azon dokumentumai esetében, amelyek a jogalkotási eljárásban keletkeznek”, a Tanács kontra Access Info Europe ügy (C-280/11 P; [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 33. pont) és a De Capitani kontra Parlament ügy (T-540/15; [2018] ECLI:EU:T:2018:167, 79. pont).

[11] a rendes jogalkotási eljárás keretében, EUMSZ 294. cikk.

[12] Az ombudsman eljárás megindításáról szóló levele itt érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[13] A Tanács válasza itt érhető el:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[14] Az ombudsman a nyilvános konzultációval kapcsolatban 22 beadványt kapott, amelyek itt érhetők el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[15] Az ombudsman vizsgálati jelentése az alábbi oldalon érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[16] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (2016. április 27.) a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről.

[17] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/344 határozata (2016. március 9.) a be nem jelentett munkavégzés kezelésére irányuló együttműködés erősítését célzó európai platform létrehozásáról.

[18] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/2102 irányelve (2016. október 26.) a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről.

[19] Az ajánlás itt érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[20] EUMSZ 228. cikk

[21] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló európai parlamenti határozat 3. cikkének (6) bekezdése.

[22] Ezeket az ülések után készített dokumentumok tartalmazzák, és az informatikai rendszerben rögzítik.

[23] Lásd Cruz Villalón főtanácsnok Tanács kontra Access Info Europe ügyre vonatkozó indítványának (C-280/11 P, [2013], ECLI:EU:C:2013:671) 61. pontját.

[24] A Tanács kontra Access Info Europe ügy (C-280/11 P; [2013]; ECLI:EU:C:2013:671).

[25] A Bíróság C-280/11 P sz. ügyben (Tanács kontra Access Info Europe) hozott ítélete hatásának a Tanács Főtitkársága általi értékelése (8863/16, 2016. május 18., 3. o.).

[26] A Tanács eljárási szabályzatának II. melléklete 11. cikke (4) bekezdésének b) pontja.

[27] A Tanács eljárási szabályzatának II. melléklete 11. cikkének (6) bekezdése.

[28] Lásd még a Törvényszék Access Info Europe kontra Európai Unió Tanácsa ügyben (T-233/09, [2011], ECLI:EU:T:2011:105, 69.pont) hozott ítéletét.

[29] A Tanács kontra Access Info Europe ügy (C-280/11 P, [2013], ECLI:EU:C:2013:671, 40. pont).

[30] A Tanács 2016-os holland elnöksége szerint „a Tanács eljárási szabályzata, különösen II. mellékletének a Tanács dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó 11. cikke, nincs teljesen összhangban a legújabb ítélkezési gyakorlattal. Ugyan a gyakorlatban a Tanács látszólag teljes mértékben megfelel az Access Info ítéletben foglaltaknak, az elnökség azt az álláspontot képviseli, hogy az eljárási szabályzat II. mellékletének 11.cikkében foglalt végrehajtási rendelkezéseket az uniós bíróságok legújabb ítélkezési gyakorlatához kell igazítani.” lásd a Tanács Főtitkársága, információs munkacsoport, 2016. május 19., 9536/16, 2016. május 26., 3. o.

[31] A Tanács nyilvános dokumentumnyilvántartására vonatkozó részletes információk a II. mellékletben találhatók.

[32] A honlap „Szakpolitikák” részében a Tanács külön oldalakat hozott létre a nagyobb jogalkotási csomagoknak, de ezek az oldalak csak a tanácsi – néha Coreper – szintű tanácskozások eredményét közlik. Az előkészítő szervek szintjén folytatott tanácskozások összefoglalóinak megtalálásához a nyilvántartásban a legutolsó „elért eredményekről szóló jelentést” kell kikeresni.

[33]A „LIMITE” dokumentumok kezelésére vonatkozó releváns rendelkezéseket a „Tanács belső dokumentumainak kezelésére” vonatkozó tanácsi eljárási szabályzatról és belső iránymutatásokról szóló 11336/11 sz. dokumentum tartalmazza.

[34] Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) és (3) bekezdése.

[35] A legfontosabb kivételt azok a dokumentumok jelentik, amelyeket a Tanács eljárási szabályzata alapján közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni, lásd a Tanács eljárási szabályzata II. melléklete 11. cikkének (3) és (5) bekezdését.

[36] Lásd a Tanács eljárási szabályzata II. melléklete 11. cikkének (4) bekezdését.

[37] A „lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés” elvét az uniós ítélkezési gyakorlat rögzítette: lásd a Sweden és Turco kontra Tanács egyesített ügyeket (C-39/05 P és C-52/05 P; [2008], ECLI:EU:C:2008:374; 34. Pont), és a Tanács kontra Access Info Europe ügyet [C-280/11 P; (2013], ECLI:EU:C:2013:671; 27. pont).

[38] A „Zárt ajtók feltárása: Az EU polgárok részére történő átláthatóbbá tétele” c. dokumentum, amelyet a holland küldöttség nyújtott be az Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciájához, és amellyel a holland Tweede Kamer (második tanács) hozzájárult az ombudsman nyilvános konzultációjához, úgy érvel, hogy „a Tanács dokumentumkezelése sérti az uniós jogszabályokat és az Európai Unió Bíróságának ítéleteit”.

[39] Tanács Főtitkársága, LIMITE dokumentumok kibocsátása és kiadása, 5109/1/17 REV 1, 2017, 3. o. A Tanács Főtitkárságának osztályait ösztönzik a „LIMITE” besorolás felülvizsgálatára, ha annak indokoltsága megszűnik.

[40] Például az uniós adatvédelmi rendelet esetében a Bizottság javaslatát követő öt évvel.

[41]https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[42] Az 1049/2001 rendelet 4. cikkében foglaltak szerint.

[43] A tanácsi jogalkotási dokumentumok lehetnek ülésekre vonatkozó napirendek, kísérő dokumentumok, jelentések, eljárások eredményei, tanácskozások összefoglaló jegyzőkönyvei, kompromisszumon alapuló szövegtervezetek, feljegyzések stb.

[44] A Coreper napirendjeit az ülések előtt, az összefoglaló jegyzőkönyveket pedig általában nem sokkal az ülések után teszik közzé.

[45] szociális kérdésekkel foglalkozó munkacsoport.

[46] információcserével foglalkozó és adatvédelmi munkacsoport (DAPIX).

[47] távközléssel és az információs társadalommal foglalkozó munkacsoport.

[48] Válaszának mellékleteként a Tanács csatolta a Tanács Titkársága által 2015 első felében lefolytatott, a Tanács jogalkotási tevékenységeihez kapcsolódó dokumentumok készítésére vonatkozó értékelés általános következtetéseit. A vizsgálat megerősítette, hogy a dokumentumkészítési gyakorlatok és a delegációk között a tanácskozások során szétosztott dokumentumok formátuma valóban főtitkársági osztályonként eltérő.

[49] Például a „tanácskozási dokumentum” (DS), az üléssel kapcsolatos dokumentumok (MD), munkadokumentumok (WK) vagy „sorszám nélküli” (SN) dokumentum, lásd: a Tanács Főtitkársága, a Tanács nyilvános adatokra vonatkozó adatlapjainak értelmezése, 2016, 14. és 16. o.

[50] A „nem hivatalos dokumentum” olyan informális dokumentumot jelent, amelyet a tárgyalások során azzal a céllal terjesztenek elő, hogy vitás kérdésekben egyezségre jussanak - anélkül, hogy az a szerzőt (amely az Európai Bizottság, a Tanács elnöksége vagy egyes tagállamok lehetnek) szükségszerűen kötné.

[51] Az előkészítő dokumentumok jegyzéke tekintetében az intézményközi referenciaszám szerint; a tanácskozásokon részt vevő munkacsoportokhoz/bizottságokhoz kapcsolódó eljárások napirendjei és lehetséges eredményei tekintetében a munkacsoport/bizottság megnevezése szerint; a „napirendek” és a „Coreper összefoglaló jegyzőkönyvei” részekben dátumok szerint a Coreper ülések tekintetében; egyes kapcsolódó, intézményközi referenciaszámmal nem rendelkező dokumentumok (például bizottsági közlemények) tekintetében dokumentumszám alapján.

[52] A honlap „ülések” részében a Tanács jegyzőkönyvei és további dokumentumok, mint például napirendek, háttértájékoztatók és jegyzőkönyvek tekintetében, a honlap „sajtó” részében pedig a Tanács nyilvános üléseinek webes közvetítései tekintetében.