Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban ^[1]

Az uniós polgároknak szerződésen alapuló joguk van ahhoz, hogy részt vegyenek az Unió demokratikus életében. A polgárok csak akkor gyakorolhatják megfelelően ezt a jogot, ha az uniós jogalkotási folyamat kellően nyitott ahhoz, hogy lehetővé tegye a polgárok részvételét és választott képviselőik elszámoltatását.

A nemzeti kormányok uniós jogszabályokkal kapcsolatos álláspontjaival kapcsolatos fokozott elszámoltathatóság csökkentheti a végső soron maguk a nemzeti kormányok által elfogadott döntések „bűnös Brüsszel” kultúráját.

A múltban ez a „Brüsszelt hibáztató” jelenség, amely félreértelmezi az uniós jogszabályok elfogadásának valóságát, aggályokat vetett fel az Unió demokratikus legitimitásával kapcsolatban. Ez pedig elősegíti az euroszkepticizmust és az EU-ellenes érzelmeket.

A tagállamok álláspontjának kellő időben és hozzáférhető módon történő nyilvánosságra hozatala segíthet csökkenteni a polgárok uniós intézményektől való elidegenedését. Segíthet annak tisztázásában is, hogy az uniós szinten hozott jogalkotási döntéseket végső soron választott képviselők hozzák meg, nem pedig úgynevezett „arctalan bürokraták”.

A polgárokat fel kell hatalmazni arra, hogy gyakorolják a demokratikus folyamatban való részvételhez való jogukat, és megpróbálják befolyásolni az új jogszabályokkal kapcsolatos döntéseket. A választások idején – legyen szó akár a nemzeti parlamentről, akár az Európai Parlamentről – a polgároknak lehetőségük lesz arra is, hogy elszámoltassák választott képviselőiket. Ez a képviseleti demokrácia célja.

Az ombudsman 2017 márciusában vizsgálatot indított, konkrét kérdéseket intézett a Tanácshoz, nyilvános konzultációt indított, megvizsgálta a Tanács aktáit, és ma ajánlásokat tesz arra vonatkozóan, hogy miként lehetne javítani a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságát.

Megállapította, hogy a Tanács jelenlegi gyakorlata hivatali visszásságnak minősül.

Háttér

1. Az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: a Tanács) az Európai Parlamenttel együtt uniós jogszabályokat fogad el. Az uniós szerződések értelmében egyenrangú jogalkotók (a rendes jogalkotási eljárás esetében). Mielőtt a Tanácsban ülésező nemzeti miniszterek hivatalos álláspontot alakítanának ki a jogszabálytervezetről, nagyköveti szinten előkészítő megbeszélésekre kerül sor az Állandó Képviselők Bizottságában (Coreper)^[2], valamint a Tanács több mint 150 előkészítő szervében, amelyeken nemzeti köztisztviselők is részt vesznek ^[3]. Ezek az előkészítő szervek döntő befolyást gyakorolhatnak a Tanácsban a miniszterek által végül jóváhagyott szövegre. Az ezen előkészítő szervekben folytatott megbeszélések ezért az uniós jogalkotási folyamat kulcsfontosságú részét képezik.

Nemzeti Miniszterek Tanácsa

 ↑

a nemzeti nagykövetek COREPER-e

  ↑

A nemzeti köztisztviselők munkacsoportjai

2. Az uniós szerződések értelmében minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében, és az uniós döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni [4]. A Szerződések kifejezetten előírják a Tanács számára, hogy „a jogalkotási aktus tervezetének megvitatásakor és az arról való szavazáskor” nyilvános ülést tartson ^[5].

3. A jogalkotás átláthatóságának fontosságát a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jog [6] is rögzíti. E szabályok kimondják, hogy a „jogalkotási dokumentumoknak” közvetlenül hozzáférhetőnek kell lenniük a nyilvánosság számára.

4. Tudatában az elszámoltathatóság vélt hiányával és ebből következően a polgároknak a Tanács jogalkotási tevékenységeiben való részvétele lehetőségének hiányával kapcsolatos aggályoknak, az ombudsman úgy határozott, hogy saját kezdeményezésére „stratégiai vizsgálat” keretében vizsgálja meg az ügyet.

A stratégiai vizsgálat

5. Vizsgálatának első lépéseként az ombudsman 14 konkrét kérdést intézett a Tanácshoz. A Tanács 2017. július 26-án válaszolt [7]. Az ombudsman ezt követően nyilvános konzultációt indított, amelyben felkérte a polgárokat, a nemzeti parlamenteket, a tudományos szakembereket és a civil társadalmat, hogy fejtsék ki véleményüket a stratégiai vizsgálat során felvetett kérdésekről. Valamennyi hozzászólás – eltérő árnyalatokkal és hangsúlyokkal – aggályokat fogalmazott meg a Tanács különböző előkészítő szerveiben folytatott jogalkotási megbeszélések elszámoltathatóságát és átláthatóságát illetően ^[8].

6. Az ombudsman ezt követően megvizsgált [9] három, 2016-ban befejezett tanácsi aktát – az adatvédelmi rendelet ^[10], a be nem jelentett munkavégzés kezeléséről szóló határozat ^[11] és a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről szóló irányelv ^[12] elfogadásával kapcsolatos aktákat – annak érdekében, hogy betekintést nyerjen a Tanács Főtitkárságának a Tanács előkészítő szerveinek ülésein előterjesztett dokumentumok előállításával, terjesztésével és közzétételével kapcsolatos gyakorlatába.

7. Az ombudsman ajánlásai figyelembe veszik a Tanács által előterjesztett érveket és véleményeket, a vizsgálat eredményeit és a nyilvános konzultációból származó visszajelzéseket.

Az ombudsman értékelése

Előzetes megjegyzések

8. Ez a vizsgálat alapvetően fontos következményekkel jár a Tanács jogalkotási folyamatának elszámoltathatóságára nézve; az uniós polgárok azon képességéhez kapcsolódik, hogy a folyamat során megismerjék, hogyan halad egy adott jogalkotási folyamat, megismerjék a megvitatás alatt álló különböző lehetőségeket, valamint azt, hogy a nemzeti kormányok mely álláspontokat támogatják vagy ellenzik. Nem egyszerűen kívánatos annak biztosítása, hogy az uniós polgárokat folyamatosan tájékoztassák a jogalkotás előrehaladásáról; inkább jogi követelményről van szó. Ezt a fajta átláthatóságot a jogalkotási folyamat egésze során alkalmazni kell, és nem csak utólag, az adott jogalkotási kérdés lezárását követően. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy a polgárok élhessenek az Unió demokratikus életében való részvételhez való, szerződésen alapuló jogukkal.

9. Az EU-ban a Tanács és a Parlament társjogalkotók, akik együttesen jogszabályokat fogadnak el. A közvetlenül megválasztott Európai Parlament már most is nagyfokú átláthatósággal és ezáltal elszámoltathatósággal rendelkezik a jogszabályok kezelése során. Ezzel szemben azonban jelentős hiányosságok tapasztalhatók a Tanács jogalkotási munkájának átláthatóságát és ezáltal elszámoltathatóságát illetően.

Összehasonlításképpen, az Európai Parlament jogalkotási folyamatának jellemző főbb lépései és a kapcsolódó átláthatósági normák a következők:

Bizottsági jelentéstervezet	Közzétéve
Bizottsági vita(k)	Nyilvános
Bizottsági módosítások	Közzétéve
Megegyezéses módosítások	Közzétéve
Bizottsági név szerinti szavazások	Közzétéve
Bizottsági jelentés	Közzétéve
Plenáris módosító indítványok	Közzétéve
Plenáris vita	Nyilvános
Név szerinti szavazások a plenáris ülésen	Közzétéve
A plenáris ülés jelentése	Közzétéve

10. A vizsgálat szempontjából releváns dokumentumok a Tanács előkészítő szervei (munkacsoportok és COREPER) elé terjesztett, jogszabálytervezetekkel foglalkozó dokumentumok. E dokumentumok mindegyike „jogalkotási dokumentum” abban az értelemben, ahogyan ezt a kifejezést használják a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogban, azaz az 1049/2001/EK rendeletben. E rendelet szerint a „jogalkotási dokumentumok”„a tagállamokban vagy a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során készített vagy kapott dokumentumok”[13]. Az 1049/2001/EK rendelet előírja, hogy ezeket a jogalkotási dokumentumokat „elektronikus formában vagy nyilvántartáson keresztül” közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni a nyilvánosság számára. Ezt a követelményt az 1049/2001/EK rendelet rendelkezései korlátozzák a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga alóli egyes kivételek tekintetében [14]. E kivételek egyike azonban csak ritkán alkalmazandó a jogalkotási dokumentumokra, tekintettel az ilyen dokumentumok közzétételéhez fűződő egyértelmű közérdekre annak érdekében, hogy a polgárok hatékonyan gyakorolhassák a jogalkotási folyamat ellenőrzéséhez való jogukat [15].

11. A jelenlegi helyzet az, hogy a Tanács jogalkotási dokumentumait a folyamat során jelentős mértékben nem teszik közvetlenül és proaktívan hozzáférhetővé a nyilvánosság számára. Jelenleg az uniós polgárok többnyire nem tudnak valós időben tájékozódni a Tanács által tárgyalt jogalkotási ügyekről. A Tanács jogalkotási dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés iránti egyéni kérelmeket általában az 1049/2001/EK rendelet rendelkezéseivel összhangban kezelik. Mivel azonban a Tanács nem tartja nyilván nyilvánosan ezeket a dokumentumokat, a nyilvánosság általában nincs abban a helyzetben, hogy valós időben tudja, mely dokumentumok léteznek ténylegesen. A polgárok nem kérhetnek nyilvános hozzáférést egy dokumentumhoz, ha nem tudnak annak létezéséről. Az ombudsman tudatában van annak, hogy a Tanács jelentős előrelépést tett belső dokumentumkezelési eljárásainak javítása terén. A legalapvetőbb kérdés azonban a Tanács azon elkötelezettsége, hogy uniós jogalkotói szerepében biztosítsa az átláthatóságot és ezáltal az elszámoltathatóságot.

Az előkészítő szervek munkájának dokumentálása

12. 2016 novemberében a Tanács új informatikai rendszert vezetett be a tanácsi ülésekre – többek között az előkészítő szervek üléseire – benyújtott dokumentumok rögzítésére és terjesztésére. Az új rendszer biztosítja, hogy a Tanács előkészítő szerveihez benyújtott valamennyi dokumentumot szisztematikusan nyilvántartásba vegyék. Ez magában foglalja például a tagállamok írásbeli észrevételeit, amelyeket a Főtitkárság e-mailben kap meg, valamint az előkészítő szervek ülésein kidolgozott dokumentumokat (ezeket beépítették az ülés utáni dokumentumokba, és nyilvántartásba vették az informatikai rendszerben). Az ombudsman üdvözli az új, átfogó nyilvántartási rendszer bevezetését. Elismeri, hogy ez jelentősen hozzájárulhat a jogalkotási viták átláthatóságához.

13. E vizsgálat során az ombudsman azonban következetlenségeket állapított meg a Tanácson belül a különböző előkészítő szervek által készített dokumentáció tekintetében. Következetlenségek tapasztalhatók az előkészítő szervek munkájának nyilvántartása tekintetében, a tevékenységek nyilvántartásának módjára vonatkozó eltérő gyakorlatok, valamint néhány dokumentációs hiányosság (lásd: 1. melléklet). Egyértelműen fontos, hogy a Tanács átfogó és általánosan következetes megközelítést alkalmazzon az előkészítő szervei jogalkotási munkája során keletkezett dokumentumok létrehozása tekintetében. Ez a megközelítés alapvető fontosságú annak érdekében, hogy megkönnyítse a polgárok számára bármely konkrét jogalkotási javaslat előrehaladásának nyomon követését. Az objektív szükséglet által nem indokolt eltérő gyakorlatok azzal a kockázattal járnak, hogy szükségtelen zavart okoznak a jogalkotási eljárást részletesen követni és megérteni kívánó polgárok számára.  Az ombudsman ezért azt javasolja, hogy a Tanács fogadjon el iránymutatásokat az előkészítő szervek által a jogalkotási eljárások keretében készített dokumentumtípusokra és az e dokumentumokban feltüntetendő információkra vonatkozóan.

A tagállamok álláspontjának rögzítése és közzététele

14. A Tanács előkészítő szerveiben kidolgozott és köröztetett dokumentumokban szereplő tagállami álláspontok rögzítése tekintetében különböző gyakorlatok léteznek. A három jogalkotási dosszié vizsgálata azt mutatta, hogy csak néhány esetben rögzítik szisztematikusan azoknak a tagállamoknak a kilétét, amelyek állást foglalnak egy adott dossziéval kapcsolatban. Más esetekben a tagállamokat nem azonosítják egy adott álláspontot támogató tagállamként, hanem homályos utalások vannak azonosítatlan „küldöttségekre”.

15. Az ombudsmannak adott válaszában a Tanács kijelentette, hogy ezt a kérdést a Coreper 2014 májusában vitatta meg, miután a Tanács elveszített egy fontos bírósági ügyet [16] a tagállamok által rögzített álláspontok nyilvánosságra hozatalával kapcsolatban. A Coreper megállapította, hogy nem áll fenn jogi kötelezettség az egyes tagállamok álláspontjának rögzítésére és azonosítására. A Coreper megállapodott abban, hogy a tagállamokat azonosítani kell, amennyiben azok „megfelelőnek” minősülnek. Megállapította, hogy ez a következőktől függ:

• „koherencia egy adott ügyiratban és tárgyban alkalmazott gyakorlat tekintetében”;
• „a tanácsi döntéshozatal hatékonyságára és a tagállamok tárgyalási rugalmasságára gyakorolt hatás”;
• „különösen fontos, hogy a tagállamok nyomon kövessék a tárgyalások alakulását”;
• „az ügyirat vagy a tárgy sajátos jellegével, különösen érzékeny jellegével kapcsolatos egyéb megfontolások”[17].

16. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy egyes nemzeti kormányok érzékenyen viszonyulnak azokhoz az álláspontokhoz, amelyeket a Tanács jogalkotási munkája során fogadnak el vagy nem fogadnak el. Egyes tagállamok kormányai vonakodhatnak attól, hogy álláspontjukat egy adott jogalkotási javaslatról szóló hivatalos szavazás vagy annak esetleges elfogadása előtt közzétegyék. A Tanács Főtitkársága viszont akadályoztatva érezheti magát abban, hogy a jogalkotási dokumentumokat proaktívan és közvetlenül hozzáférhetővé tegye a nyilvánosság számára. Valójában a Tanács eljárási szabályzata értelmében a Tanács Főtitkársága nem bocsáthat proaktív módon rendelkezésre olyan dokumentumokat, amelyek „a delegációk egyedi álláspontját tükrözik”[18], amíg a megbeszélések folyamatban vannak. Ezenkívül a tagállamok az adott jogszabály elfogadását követően is kérhetik, hogy az egyéni álláspontjukat tükröző dokumentumokat ne tegyék közvetlenül hozzáférhetővé a nyilvánosság számára [19].

17. A Bíróság azonban úgy ítélte meg, hogy a Tanács helytelenül tagadta meg a nyilvános hozzáférést a Főtitkárság által az információs munkacsoportnak címzett, több tagállam által előterjesztett módosítási javaslatokat tartalmazó feljegyzés egyes részeihez. A Bíróság egyértelművé tette, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok „célja a tanácsi dokumentumok teljes tartalmához való nyilvános hozzáférés biztosítása, beleértve ebben az esetben a javaslatokat előterjesztők személyazonosságát is”[20]. Az ombudsman üdvözli, hogy a Tanács megerősítette, hogy a Bíróság ítéletének következményeként a tagállamok álláspontját tartalmazó jogalkotási dokumentumokat kérésre közzéteszik, „kivételes és kellően indokolt esetek kivételével”. Az ombudsman azt javasolja, hogy a Tanács aktualizálja eljárási szabályzatát, hogy az tükrözze ezt a gyakorlatot ^[21]. Ez azonban nem foglalkozik azzal a szélesebb körű kérdéssel, hogy ezeket a dokumentumokat közvetlenül és proaktívan hozzáférhetővé kell tenni a jogalkotási folyamat során. Természetesen ez a kötelezettségvállalás keveset jelent, ha a tagállamok álláspontjait még csak nem is rögzítik megfelelően.

18. Fontos megjegyezni, hogy a jogalkotási munkában részt vevő tagállami képviselők uniós jogalkotók, és ezért elszámoltathatónak kell lenniük. A demokratikus elszámoltathatóság megköveteli, hogy a nyilvánosság tudja, melyik nemzeti kormány melyik álláspontot képviselte az uniós jogszabályok elfogadásának folyamatában. E „minimális és alapvető bizonyíték”[22] nélkül a polgárok soha nem tudják ellenőrizni, hogy nemzeti képviselőik hogyan jártak el. Fontos továbbá, hogy a nemzeti parlamentek a saját kormányuk intézkedéseinek felügyeletével kapcsolatos feladatuk ellátása során megismerhessék a saját kormányuk által képviselt álláspontokat.  

19. Fontos, hogy az uniós jog és az EU legitimitása szempontjából a tagállami álláspontok nagyobb átláthatósága valószínűleg csökkenti azt a kísértést, hogy „Brüsszelt” hibáztassák a végső soron maguk a nemzeti kormányok által hozott döntésekért. A múltban ez a „Brüsszelt hibáztató” jelenség, amely félreértelmezi az uniós jogszabályok elfogadásának valóságát, euroszkeptikus és EU-ellenes érzelmeket váltott ki. Annak biztosítása, hogy a tagállamok álláspontja időben ismertté váljon, hozzájárulhat a polgárok uniós intézményektől való elidegenedésének csökkentéséhez. A nyilvános konzultáció során számos hozzászólás hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a tárgyalások során megismerjék az egyes tagállamok álláspontját.

20. Előfordulhat, hogy egyes tagállamok vonakodnak nyilvánosságra hozni, hogy egy adott jogalkotási folyamat során változtattak álláspontjukon. A demokratikus döntéshozatal központi eleme azonban az, hogy hajlandóak vagyunk változtatni álláspontunkon és kompromisszumot elérni. Az álláspontok ezen változásainak és az azokból eredő kompromisszumoknak a nyilvánosság számára történő magyarázata vitathatatlanul az elszámoltathatóság kulcsfontosságú eleme. A Törvényszék szerint „[a]hhoz, hogy a polgárok gyakorolhassák demokratikus jogaikat, képesnek kell lenniük arra, hogy részletesen nyomon kövessék a jogalkotási eljárásokban részt vevő intézmények döntéshozatali folyamatát, és hozzáférjenek minden releváns információhoz. Úgy tűnik, hogy azon tagállami delegációk azonosítása, amelyek az eredeti megbeszélések szakaszában nyújtanak be javaslatokat, nem akadályozza meg e delegációkat abban, hogy figyelembe vegyék ezeket a megbeszéléseket annak érdekében, hogy új javaslatokat nyújtsanak be, ha eredeti javaslataik már nem tükrözik álláspontjukat. Jellegénél fogva a javaslatot – függetlenül attól, hogy névtelen-e vagy sem – úgy kell megvitatni, hogy e vitát követően ne maradjon változatlan, ha a szerző kiléte ismert. A közvélemény tökéletesen megérti, hogy a javaslat szerzője valószínűleg később módosítja annak tartalmát”[23].

21. Tekintettel arra, hogy a polgárok számára milyen jelentőséggel bír a tagállamok álláspontjának ismerete, az ombudsman úgy véli, hogy a Tanács Főtitkárságának jelenlegi igazgatási gyakorlata, amely szerint nem rögzíti szisztematikusan a tagállamok által az előkészítő szervekben folytatott megbeszélések során kifejtett álláspontokat, hivatali visszásságnak minősül. Az ombudsman azt ajánlja, hogy a Főtitkárság rendszeresen rögzítse ezeket az álláspontokat. A tagállamok álláspontjait nyilvánosságra hozó dokumentumokat elvben proaktív módon és közvetlenül, kellő időben kell a nyilvánosság rendelkezésére bocsátani. Valamely tagállam nevének kiadását csak ritkán lehet megtagadni, ennek az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében felsorolt kivétel kellően indokolt alkalmazásán kell alapulnia, és összhangban kell állnia az ítélkezési gyakorlattal.

Az előkészítő szervek dokumentumainak hozzáférhetősége

22. Itt két konkrét kérdés merül fel: i) a Tanács nyilvános dokumentum-nyilvántartásának teljessége és hozzáférhetősége; és ii. a Tanács azon eszköze, hogy a döntéshozatal során nagyon sok jogalkotási dokumentumhoz korlátozza a hozzáférést, az úgynevezett „LIMITE” jelölés.

i. A Tanács nyilvános dokumentum-nyilvántartása

23. A nyilvános nyilvántartás létezése arra utal, hogy tartalma bizonyos mértékben teljes vagy átfogó, és hogy a nyilvántartás a Tanács által készített valamennyi dokumentumtípust felsorolja. A teljes és hozzáférhető nyilvános nyilvántartás kulcsfontosságú az átlátható dokumentumnyomvonalhoz. Annak érdekében, hogy a polgárok teljes mértékben élhessenek a dokumentumokhoz való hozzáférés jogával, a munkacsoportokban készített és/vagy a delegációkhoz eljuttatott valamennyi jogalkotási dokumentumot fel kell sorolni, függetlenül azok formátumától és attól, hogy (teljes mértékben, részben vagy egyáltalán) hozzáférhetők-e. Ha nem szerepelnek a nyilvántartásban, e dokumentumok létezése láthatatlan a külvilág számára. Ezenkívül annak érdekében, hogy a nyilvánosság ténylegesen hozzáférhessen ezekhez, a dokumentumoknak könnyen megtalálhatóknak kell lenniük a Tanács honlapján. Csak egy teljes és hozzáférhető nyilvános nyilvántartás biztosítja a nyilvánosság számára a szükséges eszközt ahhoz, hogy teljes képet kapjon az előkészítő szervekben folytatott tanácskozásokról.

24. Az ombudsman megállapította, hogy a Tanács nyilvános dokumentum-nyilvántartása hiányos és nem túl felhasználóbarát. Például az a jelenlegi gyakorlat, hogy közzéteszik a „munkadokumentumok” listáját, amelyek nem szerepelnek külön nyilvántartásban, nem kielégítő, mivel akadályozza a polgárokat abban, hogy könnyen és időben tudomást szerezzenek az ilyen dokumentumok létezéséről. Egy konkrét dokumentum megtalálásához jelenleg a Tanács működésének széles körű ismerete szükséges. A nyilvánosság számára nehézkes az előkészítő szervekben folytatott tárgyalásokkal kapcsolatos információkhoz való hozzáférés. A Tanács nyilvános dokumentum-nyilvántartásáról további információk a 2. mellékletben találhatók.

25. Az ombudsman azt javasolja, hogy a Tanács minden típusú dokumentumot soroljon fel a nyilvános nyilvántartásában, függetlenül azok formátumától, valamint attól, hogy azok teljes mértékben, részben vagy egyáltalán nem hozzáférhetők-e. Az információk túlterhelésének elkerülése érdekében ezt a dokumentumok nyilvántartáson keresztüli jobb hozzáférhetőségével párhuzamosan kell elvégezni.

26. Ezzel összefüggésben az ombudsman úgy véli, hogy nagyban megkönnyítené a hozzáférést, ha az előkészítő dokumentumokat minden jogalkotási javaslat esetében egyetlen weboldalon, időrendben szerveznék meg [24]. A Tanács tájékoztatta az ombudsmant, hogy javítani kívánja a dokumentumok láthatóságát és az azokhoz való hozzáférést azáltal, hogy linket biztosít a Kiadóhivatal „Jogalkotási eljárás” oldalához, valamint a Tanács és előkészítő szervei üléseinek naptárán keresztül hozzáférést biztosít a dokumentumokhoz. A Tanács hozzátette, hogy jelenleg mérlegelés folyik a nyilvános dokumentum-nyilvántartásban szereplő dokumentumokhoz való hozzáférés további egyszerűsítése céljából. Az ombudsman üdvözli a nyilvános nyilvántartás hozzáférhetőségének javítására irányuló kezdeményezéseket, és arra ösztönzi a Tanácsot, hogy észrevételeinek fényében javítsa tovább a nyilvántartás felhasználóbarát jellegét és keresőfunkcióját.

27. Az ombudsman azonban úgy véli, hogy a nyilvánosság nagyobb valószínűséggel keres rá a Tanács honlapján egy adott munkacsoport üléseire vagy egy adott jogszabályjavaslat részleteire, mint a Tanács által egy adott napon tartott összes ülésre. Az ombudsman ezért arra ösztönzi a Tanácsot, hogy a Parlament Jogalkotási Figyelőjének példáját követve minden jogalkotási javaslathoz dolgozzon ki külön és naprakész weboldalt. Ezzel összefüggésben az ombudsman üdvözli a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság által a „közös jogalkotási adatbázis” létrehozása terén elért eredményeket.

ii. A „LIMITE” jelölés

28. A Tanács gyakorlata, hogy az előkészítő szerveken belül köröztetett dokumentumok többségét „LIMITE”-ként jelöli meg. Az ilyen jelöléssel ellátott dokumentumok címzettjeinek biztosítaniuk kell, hogy ezek a dokumentumok a Tanácson belül maradjanak. A Tanács a honlapján [25] nem teszi ezeket a dokumentumokat közvetlenül hozzáférhetővé a nyilvánosság számára.  Az ombudsman azonban úgy értelmezi, hogy egy dokumentum „LIMITE”-ként való megjelölése nem feltétlenül jelenti azt, hogy az adott dokumentumot meg fogják tagadni, ha a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós jog alapján kérelmezik a hozzáférést.

29. Az uniós jog előírja, hogy a „jogalkotási dokumentumokat” közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni a nyilvánosság számára [26]. Az Európai Parlamenthez hasonlóan társjogalkotójának, a Tanácsnak is haladéktalanul proaktív módon elérhetővé kell tennie jogalkotási dokumentumait [27] a honlapján. A Tanács csak e dokumentumok haladéktalan, közvetlen rendelkezésre bocsátásával biztosíthatja, hogy tiszteletben tartja a Szerződés azon rendelkezéseit, amelyek szerint „[m]inden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében. [És hogy] [a] döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni.”[28]

30. A Főtitkárság felelős a „LIMITE” minősítésű dokumentumok jelöléséért. A Tanács kifejtette az ombudsmannak, hogy a Főtitkárság egy dokumentumot „LIMITE” minősítéssel lát el, amely a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós jog alóli kivételek által védett egy vagy több érdeket érintő kockázat fennállásának „prima facie értékelésén” alapul [29].

31. A három akta ombudsman általi vizsgálata azonban azt mutatta, hogy a Főtitkárság, a munkacsoportok és a Coreper között a három jogalkotási aktussal kapcsolatban köröztetett, intézményközi kódexszel rendelkező dokumentumokat általában és rendszeresen „LIMITE” [30] jelöléssel látták el. Ez arra utal, hogy a Főtitkárság különböző szervezeti egységei bizonyos automatikus vagy alapértelmezett választ adnak arra, hogy az előkészítő szintű jogalkotási dokumentumokat „LIMITE”-ként jelölik meg. Úgy tűnik, hogy a Tanács eljárási szabályzata ösztönzi azt a gyakorlatot, hogy „biztonságos oldalon tévednek”, és csak azokat a dokumentumokat teszik közvetlenül hozzáférhetővé, amelyek „egyértelműen nem tartoznak”[31] a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós jog alóli kivételek valamelyikének hatálya alá. Ez vitathatatlanul a jogalkotási dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés [32] jogi követelményétől függ [33].

32. A Tanács arról tájékoztatta az ombudsmant, hogy a „LIMITE” státusznak a jogalkotási tárgyalások során történő megszüntetése általában kérésvezérelt. A dokumentumok „LIMITE” státuszának szisztematikus felülvizsgálatára csak a jogalkotási aktus végleges elfogadását követően kerül sor [34]. Összetett jogalkotási eljárásokban ezért előfordulhat, hogy a dokumentumokat csak több évvel később teszik közzé proaktív módon [35]. Az ombudsman különösen megjegyzi, hogy a 2015-ben folyamatban lévő jogalkotási eljárásokkal kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti, „LIMITE” megjelöléssel ellátott kérelmek 84%-át közzétették [36]. Az adatvédelmi rendelet esetében az aktához kapcsolódó 321 „LIMITE” dokumentumból 310-et kérésre teljes mértékben hozzáférhetővé tettek, amíg a tárgyalások még folyamatban voltak. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotási dokumentumok túlnyomó többsége nem tartozott a közzététel alóli kivételek egyike alá [37].

33. A Tanács tájékoztatta az ombudsmant, hogy a Főtitkárság szervezeti egységeit most arra ösztönözték [38], hogy vizsgálják felül a „LIMITE” státuszt, amikor az már nem indokolt, és hogy „a Főtitkárság jelenleg mérlegeli olyan technikai eszközök kifejlesztését, amelyek megkönnyítik az eredeti szervezeti egység számára a LIMITE dokumentumok nyilvánossá tételét ”. Ezek a technikai eszközök lehetővé tennék a Főtitkárság szervezeti egységei számára, hogy a Tanács által 2016 novemberében bevezetett új nyilvántartási rendszerben töröljék a vonatkozó „LIMITE” rovat ellenőrzését. Jelenleg helyesbítést – helyesbítést – kell kiadni a „LIMITE” státusz megszüntetése érdekében, ami hosszadalmas eljárás. E rendszer végrehajtása szerepel a Tanács 2018. évi munkaprogramjában.

34. Az ombudsman úgy véli, hogy a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó korlátozásoknak kivételesnek kell lenniük, és időtartamukat a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogban meghatározottak szerint a feltétlenül szükséges mértékre kell korlátozni. Ennek megfelelően az ombudsman úgy véli, hogy a Tanács jogalkotási dokumentumaival kapcsolatos alapértelmezett álláspontnak annak kell lennie, hogy azokat a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni a nyilvánosság számára. Az ombudsman úgy véli, hogy a jelenlegi széles körben elterjedt és önkényes gyakorlat, amely szerint a folyamatban lévő jogalkotási eljárásokban a legtöbb előkészítő dokumentumot „LIMITE”-ként jelölik meg, aránytalanul korlátozza a polgároknak a jogalkotási dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáféréshez való jogát. Ez hivatali visszásságnak minősül.

35. Az ombudsman azt ajánlja, hogy a Tanács dolgozzon ki egyértelmű és nyilvánosan hozzáférhető kritériumokat a „LIMITE” státusz alkalmazására vonatkozóan. A „LIMITE” jogállást ugyanis csak azokra a dokumentumokra kell alkalmazni, amelyek az értékelés időpontjában a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós jogban előírt kivételek egyike alapján mentesülnek a hozzáférhetővé tétel alól. A lehető legszélesebb körű hozzáférés biztosítása érdekében az ombudsman azt ajánlja, hogy a Tanács az adott jogszabály végleges elfogadása előtt szisztematikusan vizsgálja felül a dokumentumok „LIMITE” státuszát. Ezt a felülvizsgálatot a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság közötti informális tárgyalások – úgynevezett háromoldalú egyeztetések – megkezdése előtt kell elvégezni, amikorra a Tanács már (hivatalosan vagy informálisan) kialakította kezdeti álláspontját a jogalkotási javaslatról.

36. Végezetül az ombudsman megjegyzi, hogy saját eljárási szabályzata (9. cikk (3) bekezdés) és a csatolt észrevételek [39] szerint maga a Tanács, a Coreper vagy a munkacsoportok is végezhetnek és gyakran végeznek úgynevezett „indikatív szavazásokat”; ezek nem minősülnek a Szerződések értelmében vett „hivatalos” szavazásnak, nincs joghatásuk, és nem hozzák nyilvánosságra őket.

Következtetés

37. Az ombudsman következtetései a következők: 1) általános szinten az ombudsman megállapítja, hogy a Tanács jelenlegi megközelítése arra vonatkozóan, hogy jogalkotási dokumentumait közvetlenül hozzáférhetővé tegye a nyilvánosság számára, nem felel meg a Tanácstól a jogalkotás átláthatósága tekintetében elvártnak, és ez hivatali visszásságnak minősül; ii) konkrét szinten az ombudsman megállapítja, hogy hivatali visszásságnak minősül az, hogy a Tanács nem rögzítette szisztematikusan a jogalkotási eljárásban állást foglaló tagállamok kilétét, és hogy aránytalanul alkalmazta a „LIMITE” státuszt a dokumentumokra. Ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban az alábbiakban három kapcsolódó ajánlást tesz.

Ajánlások

E panasz vizsgálata alapján az ombudsman a következő ajánlásokat teszi a Tanácsnak:

A Tanács:

1. Az előkészítő szervekben állást foglaló tagállamok kilétének szisztematikus rögzítése.

2. Az uniós joggal összhangban dolgozzon ki egyértelmű és nyilvánosan hozzáférhető kritériumokat a „LIMITE” státusz alkalmazására vonatkozóan.

3. Rendszeresen vizsgálja felül a dokumentumok „LIMITE” státuszát korai szakaszban, még a jogalkotási aktus végleges elfogadása előtt, többek között a háromoldalú egyeztetések során folytatott informális tárgyalások előtt, amikor is a Tanács kialakítja a javaslattal kapcsolatos kezdeti álláspontját.

A Tanács tájékoztatást fog kapni ezekről az ajánlásokról. Az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a Tanács 2018. május 9-ig részletes véleményt küld.

Tekintettel e kérdés fontosságára az uniós polgárok számára, az ombudsman nem üdvözölné a három hónapos határidő meghosszabbítására irányuló kérelmeket.

Javítási javaslatok

A Tanács:

1. Vizsgálja felül, hogyan tesz eleget a jogalkotási dokumentumok közvetlen hozzáférhetővé tételére vonatkozó jogi kötelezettségének. Ezt a felülvizsgálatot az ezen ajánlás keltétől számított 12 hónapon belül le kell zárni, és további 12 hónapon belül megfelelő új intézkedések elfogadásához kell vezetnie.

2. Iránymutatások elfogadása azon dokumentumtípusokra vonatkozóan, amelyeket az előkészítő szerveknek a jogalkotási eljárások keretében el kell készíteniük, valamint az e dokumentumokban feltüntetendő információkra vonatkozóan.

3. Aktualizálja a Tanács eljárási szabályzatát annak érdekében, hogy az tükrözze a tagállami álláspontokat tartalmazó jogalkotási dokumentumok közzétételével kapcsolatos jelenlegi gyakorlatot, amelyet a Tanács 2016. évi holland elnöksége vázolt fel.

4. Sorolja fel nyilvános dokumentum-nyilvántartásában az összes dokumentumtípust, függetlenül azok formátumától, valamint attól, hogy teljes mértékben, részben vagy egyáltalán nem hozzáférhetők-e.

5. Javítsa a nyilvános dokumentum-nyilvántartás és keresési funkciójának felhasználóbarát jellegét.

6. Az Európai Parlament Jogalkotási Figyelőjének példáját követve dolgozzon ki külön és naprakész weboldalt minden egyes jogalkotási javaslathoz.

 

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2018. 02. 09.

 

mellékletek

1. melléklet – A Tanács előkészítő szervei munkájának dokumentálása

Vizsgálatának megindításakor az ombudsman megállapította, hogy a Coreper ülésein készített dokumentumok bizonyos mértékben következetesek ^{voltak [40].} Úgy tűnt azonban, hogy más tanácsi előkészítő szervek – különösen a munkacsoportok – eltérő gyakorlatokat alkalmaznak arra vonatkozóan, hogy mely dokumentumokat kell elkészíteni, és milyen információkat kell azokban szerepeltetni.

Ami az előkészítő szervek által létrehozott dokumentumok következetességét illeti, az ombudsman úgy értelmezi, hogy a Tanács különböző típusú dokumentumokat készít az előkészítő szervekben folytatott tárgyalások előrehaladásának és eredményeinek rögzítésére. Ezek lehetnek „napirendek”, kísérő „papírok”, „jelentések”, „eljárások eredményei”, „összefoglaló jegyzőkönyvek” a megbeszélésekről, „kompromisszumos szövegek”, „feljegyzések” a küldöttségeknek stb.

A három jogalkotási dosszié vizsgálata azt mutatta, hogy a szövegezési gyakorlatok az előkészítő szervtől és a Főtitkárságon belüli illetékes szervezeti egységtől függően eltérőek voltak. Míg például a Főtitkárság a be nem jelentett munkavégzés kezeléséről szóló határozattervezetre vonatkozó tanácsi álláspontot előkészítő előkészítő szerv [41] egyes üléseire vonatkozóan részletes „eljárási eredményeket” készített, a másik két előkészítő szervnek az adatvédelmi rendeletről ^[42] és a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről szóló irányelvről [43] szóló üléseiről nem készült ilyen feljegyzés. Hasonlóképpen, a Főtitkárság rendszeresen készített „feljegyzéseket” a tagállamok által az adatvédelmi rendelet tervezetével kapcsolatban tett írásbeli észrevételek gyűjteményével, de a másik két jogalkotási aktus esetében nem létezik ilyen „feljegyzés”. Ezeket az észrevételeket az ombudsman nyilvános konzultációjához való számos hozzájárulás is megerősítette, amelyek különösen azzal kapcsolatban fogalmaztak meg aggályokat, hogy egyes előkészítő szervek nem készítettek jegyzőkönyvet.

Az ombudsman elismeri, hogy a tárgyalási folyamat lehető leghatékonyabbá tétele érdekében bizonyos fokú rugalmasságra van szükség a dokumentumok előállítása terén, hogy figyelembe lehessen venni az előkészítő szervek különböző típusait és a megvitatott témák sokféleségét. Az eltérő szövegezési gyakorlatokat azonban csak a jogalkotási dosszié jellege és a kapcsolódó előkészítő megbeszélések sajátosságai indokolhatják. A Tanács ombudsmannak adott válasza azonban elismeri, hogy a Főtitkárság szervezeti egységei közötti gyakorlatok eltérése nem csak az adott ügy jellegével függ össze; a különböző megközelítések az eltérő közigazgatási gyakorlatokból is erednek.[44]

2. melléklet – A Tanács nyilvános dokumentum-nyilvántartása

A Főtitkárság általában úgynevezett „standard” dokumentumokban rögzíti az előkészítő szerveken belül folytatott megbeszélések előrehaladását és eredményét (ezeket általában „ST” dokumentumoknak nevezik). Ezek mindegyike egyedi hivatkozási számmal és intézményközi kóddal rendelkezik, amely a dokumentumokat egy adott jogalkotási javaslathoz kapcsolja. A szabványos dokumentumok alapértelmezés szerint szerepelnek a nyilvános nyilvántartásban (bár előfordulhat, hogy maguk a dokumentumok nem érhetők el azonnal közvetlenül a nyilvánosság számára).

Egészen a közelmúltig a Tanács számos egyéb dokumentumot is készített [45]. Az ilyen típusú dokumentumok egy része már nem használatos. Ehelyett ma, az új informatikai rendszer bevezetése óta minden olyan dokumentumra, amely nem minősül szabványos dokumentumnak, munkadokumentumként hivatkoznak. A munkadokumentumok tartalmazhatják például a tagállamok írásbeli észrevételeit vagy kérdéseit egy adott jogszabálytervezethez kapcsolódó különböző témákról szóló jogszabálytervezetekkel vagy informális dokumentumokkal [46] kapcsolatban.

A munkadokumentumok a megszövegezésük időpontjában nem szerepelnek automatikusan a nyilvános nyilvántartásban. Ehelyett a Főtitkárság negyedévente és minden egyes munkacsoportra vonatkozóan közzétesz egy „szabványos” dokumentumot a nyilvános nyilvántartásban, amely tartalmazza azon munkadokumentumok jegyzékét, amelyeket a Főtitkárság az adott időszakban eljuttatott az adott munkacsoporthoz. A munkadokumentumok tehát nem szerepelnek külön a nyilvános dokumentum-nyilvántartásban, és nem tartalmaznak olyan intézményközi kódot sem, amely egy adott jogalkotási dossziéhoz kapcsolná őket.

Az ombudsman azt is megvizsgálta, hogy a jogszabálytervezetekkel kapcsolatos dokumentumok és információk hogyan találhatók meg a Tanács nyilvános nyilvántartásában.

Jogalkotási javaslatok esetében a nyilvántartás több száz dokumentumot tartalmazhat a weboldal különböző szakaszaiban. Annak érdekében, hogy teljes képet kapjunk a Tanács által egy jogszabályra vonatkozóan rendelkezésre bocsátott valamennyi dokumentumról – a Bizottság javaslatától a Tanács általi elfogadásáig – négy különböző keresést kell végezni a nyilvántartásban az előkészítő szervekben folytatott tárgyalásokhoz [47], valamint két keresést a weboldal más szakaszaiban a tanácsi szintű megbeszélésekhez [48].

A nyilvántartás jelenleg lefuttatható legteljesebb keresése egy jogalkotási aktus intézményközi kódján alapul. Az ombudsman vizsgálata kimutatta, hogy az ilyen keresés nem feltétlenül jelenít meg a jogalkotási aktus tervezetéhez kapcsolódó bizonyos kulcsfontosságú dokumentumokat, például a Tanács Jogi Szolgálatának észrevételeit.

A rendelkezésre álló dokumentáció jelenlegi megjelenítése szintén megnehezíti a tárgyalások valamennyi lépésének időrendi reprodukálását. Az ombudsman nyilvános konzultációjához több hozzászólás is megjegyezte, hogy nehéz meghatározni az egyes dokumentumok szerepét, státuszát és helyét a teljes jogalkotási folyamatban. Az ellenőrzés során arra is fény derült, hogy a dokumentumok címük alapján nehezen azonosíthatók a nyilvántartásban. Összességében a konkrét dokumentum megtalálásához szükség lehet a Tanács működésének alapos előzetes ismeretére.

 

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] „Az Európai Unió tagállamai kormányai állandó képviselőinek bizottsága” a 28 tagállam állandó képviselőiből (Coreper II) vagy helyettes állandó képviselőiből (Coreper I) áll.

[3] Az előkészítő szervek listája a következő internetcímen érhető el: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[5] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 15. cikkének (2) bekezdése.

[6] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).

[7] A Tanács válasza itt található:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] Az ombudsman 22 beadványt kapott a nyilvános konzultációra, amelyek itt találhatók: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Az ellenőrzési jelentés itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (2016. április 27.) a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról.

[11] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/344 határozata (2016. március 9.) a be nem jelentett munkavégzés kezelésére irányuló együttműködés erősítését célzó európai platform létrehozásáról.

[12] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/2012 irányelve (2016. október 26.) a közszférabeli szervezetek honlapjainak és mobilalkalmazásainak akadálymentesítéséről.

[13] Az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (2) bekezdése.

[14] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke.

[15] A Bíróság szerint az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke által védett érdekeket mérlegelni kell a közérdekkel szemben, amely „egyértelműen különös jelentőséggel bír, ha a Tanács jogalkotói minőségében jár el”, a C-280/11. P. sz., Tanács kontra Access Info Europe ügyben hozott ítélet [2013] 33. pontja.

[16] A C-280/11. P. sz., Tanács kontra Access Info Europe ügyben hozott ítélet [2013].

[17] A Tanács Főtitkársága, A C-280/11. P. sz. (Tanács kontra Access Info Europe) ügyben hozott bírósági ítélet hatásának értékelése, 8863/16, 2016. május 18., 3. o.

[18] A Tanács eljárási szabályzata, II. melléklet, 11. cikk (4) bekezdés b) pont.

[19] A Tanács eljárási szabályzata, II. melléklet, 11. cikk (6) bekezdés.

[20] A C-280/11. P. sz., Tanács kontra Access Info Europe ügyben hozott ítélet [2013] 40. pontja.

[21] A Tanács 2016. évi holland elnöksége azt javasolta, hogy „a Tanács eljárási szabályzata, különösen a II. mellékletnek a tanácsi dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló 11. cikke nincs teljes mértékben összhangban a közelmúltbeli ítélkezési gyakorlattal. Bár a gyakorlatban úgy tűnik, hogy a Tanács teljes mértékben megfelel az Access Info ügyben hozott ítéletnek, az elnökség úgy véli, hogy az eljárási szabályzat II. mellékletének 11. cikkében meghatározott végrehajtási rendelkezéseket hozzá kell igazítani az uniós bíróságok közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatához”, lásd: Főtitkárság, információs munkacsoport, 2016. május 19., 9536/16, 2016. május 26., 3. o.

[22] Lásd Cruz Villalón főtanácsnok C-280/11. P. sz., Tanács kontra Access Info Europe ügyre vonatkozó indítványának 61. pontját.

[23] A T-233/99. sz., Access Info Europe kontra az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott ítélet [2011] 69. pontja (kiemelés tőlem).

[24] A Tanács honlapjának „Szakpolitikák” részében külön weboldalakat hozott létre a főbb jogalkotási csomagok számára, de ezek csak a Tanács – néha a Coreper – szintjén folytatott tanácskozások eredményeit említik. Ahhoz, hogy az előkészítő szervek szintjén folytatott megbeszélések összefoglalása rendelkezésre álljon, a nyilvános nyilvántartásban meg kell keresni az elért eredményekről szóló legutóbbi jelentést.

[25] A „LIMITE” dokumentumok kezelésére vonatkozó rendelkezések a Tanács eljárási szabályzata és a „Tanács belső dokumentumainak kezeléséről” szóló belső iránymutatások (11336/11. sz. dokumentum).

[26] A dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló uniós jogszabály szerint a jogalkotási dokumentumokat „a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni”, lásd az 1049/2001/EK rendelet (6) preambulumbekezdését.

[27] A Tanács jogalkotási dokumentumai lehetnek az ülések napirendjei, kísérő dokumentumok, jelentések, az eljárások eredményei, a megbeszélések összefoglaló jegyzőkönyvei, kompromisszumos szövegek, feljegyzések stb.

[28] Az Európai Unióról szóló szerződés 10. cikkének (3) bekezdése.

[29] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdése.

[30] A fő kivételt azok a dokumentumok jelentik, amelyeket a Tanács eljárási szabályzatával összhangban közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni, lásd a 11. cikk (3) és (5) bekezdését, valamint a Tanács eljárási szabályzatának II. mellékletét.

[31] Lásd a Tanács eljárási szabályzata 11. cikkének (4) bekezdését és II. mellékletét.

[32] A lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvét illetően lásd a C-39/05. P. és C-52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.) 34. pontját és a C-280/11. P. sz., Tanács kontra Access Info Europe ügyben hozott ítélet (EBHT 2013., I-4723. o.) 27. pontját.

[33] A holland COSAC-küldöttség „A zárt ajtók megnyitása: Az EU átláthatóbbá tétele a polgárok számára”, amelyet a holland Tweede Kamer (második tanács) nyújtott be az ombudsman nyilvános konzultációjához való hozzájárulásként, azzal érvel, hogy „a dokumentumok Tanács általi kezelése sérti az uniós jogot és az Európai Bíróság ítéleteit”.

[34] Főtitkárság, A LIMITE-dokumentumok kiadása és kiadása, 5109/1/17 REV 1, 2017, 3. o.

[35] Az adatvédelmi rendelet esetében öt évvel a Bizottság javaslatát követően.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_General/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke szerint.

[38] Főtitkárság, A LIMITE-dokumentumok kiadása és kiadása, 5109/1/17 REV 1, 2017, 3. o.

[39] Tanács, Észrevételek a Tanács eljárási szabályzatáról, 2016, 54. o., elérhető itt: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] A Coreper napirendjét az ülések előtt közzéteszik, az összefoglaló jegyzőkönyveket pedig általában röviddel az ülések után teszik közzé.

[41] A szociális kérdésekkel foglalkozó munkacsoport.

[42] Az információcserével foglalkozó és adatvédelmi munkacsoport (DAPIX).

[43] A távközléssel és az információs társadalommal foglalkozó munkacsoport.

[44] A Tanács válaszához csatolta a Tanács Főtitkársága által 2015 első felében a Tanács jogalkotási tevékenységeivel kapcsolatos dokumentumok megszövegezéséről készített értékelés általános következtetéseit. A tanulmány megerősítette, hogy a szövegezési gyakorlatok és a tárgyalások során a delegációknak eljuttatott dokumentumok formátuma a Főtitkárság egyik osztályától a másikig igen eltérő.

[45] Lásd például: „document de séance”(DS), ülésdokumentumok (MD), munkadokumentumok (WK) vagy „sans numéro”(SN), lásd: Főtitkárság, Understanding the Council’s open datasheets, 2016, 14. és 16. o.

[46] A „nem hivatalos dokumentum” olyan informális dokumentumra utal, amelyet a tárgyalások során terjesztettek elő azzal a céllal, hogy megegyezésre jussanak a vitás kérdésekben – anélkül, hogy feltétlenül kötelezettséget vállalnának a szerzőre (aki lehet az Európai Bizottság, a Tanács elnöksége vagy az egyes tagállamok).

[47] Az előkészítő dokumentumok jegyzékének intézményközi fájlkódja; a megbeszélésekben részt vevő munkacsoportokhoz/bizottságokhoz kapcsolódó napirendek és lehetséges eredmények munkacsoport/bizottság neve szerint; dátum szerint a „Programok” és „A Coreper összefoglaló jegyzőkönyvei” szakaszban a Coreper megbeszéléseihez; egyes, intézményközi ügyszámmal nem rendelkező kapcsolódó dokumentumok (például bizottsági közlemények) esetében dokumentumszámmal.

[48] A honlap „Ülések” részében a tanácsi jegyzőkönyvek és további dokumentumok, például napirendek, háttér-tájékoztatók és jegyzőkönyvek, a honlap „Sajtó” részében pedig a Tanács nyilvános üléseinek közvetítése.