Strasbourg, 2017. 03. 10.

Hozzáférés a Tanács előkészítő szerveivel kapcsolatos dokumentumokhoz az uniós jogalkotási aktusok tervezetének megvitatása során (OI/2/2017/AB)

Tisztelt Tranholm-Mikkelsen Úr!

Úgy döntöttem, hogy vizsgálatot indítok az uniós jogalkotási aktusok tervezetéről a Tanács előkészítő szerveiben folytatott megbeszélésekből származó dokumentumok nyilvánosságra hozatalával kapcsolatban. A vizsgálat meg fogja vizsgálni, hogy a jelenlegi szabályok milyen mértékben könnyítik meg megfelelően az ilyen megbeszélések előrehaladásának nyilvános ellenőrzését.

Nagyra értékelem, hogy a Tanács már elkötelezte magát az átláthatóság elve mellett, valamint amellett, hogy megkönnyítse a polgárok számára az uniós jogalkotási folyamattal kapcsolatos ismereteket és az abban való részvételre való képességet. Vizsgálatom célja, hogy e tekintetben segítséget nyújtson a Tanácsnak. Konkrétabban, a vizsgálat megindításának okai a következők:

1. A jogszabálytervezetekről szóló előkészítő megbeszélésekre a Tanácsban a Coreper I. és II.[1], valamint több mint 150 egyéb bizottság és munkacsoport keretében kerül sor.[2] Egyes esetekben, különösen azokban, amelyek inkább technikai jellegű kérdésekkel foglalkoznak, az előkészítő szervek szintjén megállapodás érhető el; az elfogadott szövegeket ezt követően a Tanács miniszteri szintű ülése vita nélkül elfogadja. Más esetekben, különösen azokban, amelyek több politikai kérdést érintenek, az előkészítő szervek úgy ítélik meg, hogy a kérdéseket az érintett miniszterek részvételével tartott tanácsi üléseken lehet a legjobban megvitatni és elfogadni.

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdése egyértelművé teszi, hogy „a dokumentumokhoz a lehető legnagyobb mértékű közvetlen hozzáférést kell biztosítani azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el”. Az előkészítő szervekhez benyújtott dokumentumok egyértelműen ebbe a kategóriába tartoznak [3].

2. Úgy tűnik, hogy az előkészítő szervek különböző gyakorlatokat alkalmaznak a dokumentumok – például az eljárások eredményei, az előrehaladási jelentések vagy a kompromisszumos javaslatok – elkészítése tekintetében. A hosszas megbeszélések tárgyát képező jogalkotási javaslatok több száz dokumentumot eredményezhetnek, míg a Coreper szintjén kevés információ áll rendelkezésre más jogalkotási javaslatokról [4]. A dokumentumok közzétételének időzítése a tárgyalások során és a jogi aktus elfogadását követően is eltérőnek tűnik.

Tudatában vagyok annak, hogy az előkészítő szervek által benyújtott dokumentumok elsősorban a megbeszélések előrehaladásának rögzítésére és a lehetséges kompromisszumok hivatalossá tételére szolgálnak annak érdekében, hogy a tárgyalási folyamat a lehető leghatékonyabb legyen. Az is egyértelmű, hogy bizonyos fokú rugalmasságra van szükség az előkészítő szervek különböző típusainak és a megvitatott témák sokféleségének figyelembevételéhez. Sok esetben azonban ezek a dokumentumok jelentik az egyetlen lehetséges információforrást, amelynek segítségével a nyilvánosság nyomon követheti a határozatok előkészítésének módját, mielőtt azokat a Tanács nyilvánosan megvitatná vagy jóváhagyná.

3. A Tanács Főtitkársága nem bocsátja proaktív módon rendelkezésre az egyes tagállamok által a tárgyalások során képviselt álláspontokat tükröző dokumentumokat. Ez a megközelítés azonban nem érinti az 1049/2001/EK rendeletben [5] előírt, a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogát. Ezek a dokumentumok a szóban forgó jogi aktus elfogadását követően is hozzáférhetővé tehetők, feltéve, hogy nem tartoznak az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott kivételek hatálya alá.

A Bíróság a C-280/11. P. sz. (Tanács kontra Access Info Europe) ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy a Tanács tévesen tagadta meg a nyilvánosság hozzáférését a Főtitkárság által az információs munkacsoportnak címzett, több tagállam által előterjesztett módosítási javaslatokat tartalmazó feljegyzés egyes részeihez. A Bíróság megjegyezte, hogy pusztán az a tény, hogy a közzététel iránti kérelmet a jogalkotási folyamat nagyon korai szakaszában nyújtották be, nem elegendő a vonatkozó kivétel alkalmazásának kiváltásához [6].

A Tanács ezt követően belső megbeszéléseket folytatott a Bíróság határozatának a gyakorlatára és eljárási szabályzatára gyakorolt hatásairól. Fontos értékelni e megbeszélések eredményét.

4. A delegációk által a jogalkotási eljárás során tett írásbeli észrevételeket általában a Főtitkárság feljegyzése tartalmazza, és azok elérhetők a Tanács nyilvántartásában. Az ugyanahhoz a jogalkotási javaslathoz kapcsolódó előkészítő dokumentumok ugyanazzal az intézményközi fájlkóddal rendelkeznek. A Tanács Főtitkársága által a Tanácsnak és az előkészítő szerveknek készített „Útmutató a dokumentumok megszövegezéséhez” című dokumentumból mindazonáltal kiderül, hogy egyes munkadokumentumok „nem rendelkeznek tanácsi dokumentumszámmal, például egyes „ülésdokumentumok”^[7]. Hasznos lenne tudni, hogy a dokumentumok szám nélküli terjesztése gyakori gyakorlat-e a tárgyalások során, és hogy milyen típusú dokumentumokról van szó.

Munkatársaim már két konstruktív találkozót tartottak a Tanács Főtitkárságával, hogy megvitassák ezeket a kérdéseket. Tudomásul veszem, hogy rendszeresen történnek fejlesztések. Ezért hálás lennék, ha e vizsgálat első lépéseként a Tanács válaszolna a következő kérdésekre, hogy jobban megértsük a jelenlegi rendszert és az annak javítására irányuló terveket:

I. A gyakorlatok összhangja a munkacsoportok között

1. Amikor a Bizottság jogalkotási javaslatot nyújt be, a Tanács nyilvánosan közli-e, hogy a javaslatot mely előkészítő szervek vitatják meg?

2. Milyen lépéseket tesz a Tanács annak eldöntése érdekében, hogy az előkészítő dokumentumok közvetlenül hozzáférhetővé tehetők-e a nyilvánosság számára, vagy azokat „LIMITE” jelöléssel kell ellátni, és ezáltal nem tehetők közvetlenül hozzáférhetővé? Hasznos lenne például tudni, hogy ki végzi az értékelést, milyen kritériumokat használnak ennek meghatározásához, és mennyi ideig tart a folyamat?

3. Rendelkezésre állnak-e iránymutatások arra vonatkozóan, hogy a „LIMITE” minősítésű dokumentumok hogyan és mikor tehetők hozzáférhetővé a nyilvánosság számára?

4. A holland elnökség által e témában (2016. január–június) végzett munkát követően milyen további munkára került sor a folyamatban lévő jogalkotási eljárásokkal kapcsolatos LIMITE-dokumentumok állapotának a Főtitkárság általi rendszeres felülvizsgálatával kapcsolatban?

5. Valamely jogalkotási aktus végleges elfogadását követően (a Tanács eljárási szabályzata II. melléklete 11. cikkének (6) bekezdése értelmében) átlagosan mennyi időbe telik az e jogi aktus elfogadásával kapcsolatos dokumentumok nyilvánosságra hozatala? Hogyan szerveződik a folyamat?

6. Mit tesz a Tanács annak érdekében, hogy tovább javítsa a különböző dokumentumtípusokra alkalmazandó szövegezési szabványokkal kapcsolatos bevált gyakorlatok megosztását, például a pályamódosítások bemutatását, a megbeszélések korábbi lépéseinek összefoglalását és a fő kérdések kiemelését?

II. A tagállamok egyedi álláspontjainak rögzítése

7. Bár a Tanács nyilvántartása a gyakorlatban számos, az egyes delegációk álláspontját tükröző dokumentumot tartalmaz, a tárgyalások jelenlegi állásának összefoglalásakor néha „a delegációk többségére”, „több delegációra” vagy „jelentős számú tagállamra” hivatkoznak. Meg tudná-e mondani a Tanács, hogy ki és hogyan hozza meg a munkacsoporti szintű küldöttségek egyéni álláspontjának rögzítésére vagy rögzítésének mellőzésére vonatkozó döntést? Kiadott-e a Tanács Főtitkársága iránymutatást ebben a témában?

8. Kérjük a Tanácsot, fejtse ki a Bíróság Access Info Europe ügyben hozott ítéletének a nyilvánosságra hozatali politikájára gyakorolt hatását, és tegye közzé a Főtitkárság által 2015 első felében elvégzett értékelés írásbeli eredményeit [8].

9. Meg tudná-e mondani a Tanács, hogy szükségesnek tartja-e eljárási szabályzatának módosítását annak érdekében, hogy az igazodjon az Access Info Europe ügyben hozott ítélethez?

III. A Tanács dokumentum-nyilvántartásának teljessége

10. Meg tudná-e mondani a Tanács, hogy a dokumentumok szám nélküli terjesztése gyakori gyakorlat-e, és hogy milyen típusú dokumentumokról van szó?

11. Amennyiben ezek a dokumentumok nem szerepelnek a nyilvános nyilvántartásában, meg tudja-e magyarázni, hogy miért nem rögzíti azokat az ülést követően a jogalkotási dosszié részeként?

12. Megértem, hogy a Tanács már mérlegeli, hogyan lehetne javítani az átláthatóságot ezekkel a dokumentumokkal kapcsolatban. Nagyra értékelném, ha a Tanács kifejtené, milyen lépéseket tett vagy tervez tenni.

IV. A Tanács dokumentum-nyilvántartásában szereplő dokumentumok hozzáférhetősége

13. Mit tett és mit tervez tenni a Tanács annak érdekében, hogy megkönnyítse a jogalkotási aktusok tervezeteivel kapcsolatos előkészítő dokumentumok megtalálását a nyilvános nyilvántartásában, és általánosabban a honlapján?

14. Kidolgozta-e már a Tanács a jogalkotási aktusok tervezeteivel kapcsolatos előkészítő dokumentumoknak a közös jogalkotási adatbázisba [9] való felvételére vonatkozó politikát? Amennyiben igen, kérem, hogy válaszában tüntesse fel a szabályzat egy példányát.

Kérem, hogy válaszát e levél kézhezvételétől számított három hónapon belül juttassa el hozzám. Amennyiben a vizsgálattal kapcsolatban további információra vagy pontosításra van szüksége, kérjük, vegye fel a kapcsolatot a Stratégiai Vizsgálatok Osztályával (Alice Bossiere, tel.: +32 228 33 401).

Köszönjük együttműködését ebben az ügyben.

Tisztelettel:

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

cc: Hubert Legal, a Jogi Szolgálat főigazgatója

Reijo Kemppinen, a Kommunikációs és Információs Főigazgatóság főigazgatója

[1] A 28 tagállam állandó képviselőiből (nagyköveteiből) vagy helyettes állandó képviselőiből áll.

[2] Az előkészítő szervek két fő kategóriába sorolhatók: a szerződések, kormányközi határozatok vagy tanácsi jogi aktusok által létrehozott, többnyire állandó bizottságok, valamint a Coreper által létrehozott, konkrét témákkal foglalkozó bizottságok és munkacsoportok.

[3] A dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok tágan határozzák meg a „jogalkotási dokumentumok” fogalmát: „a tagállamokban vagy a tagállamok számára jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során összeállított vagy kapott dokumentumok [...]”.

[4] Erre konkrét példa volt a Tanács által a 2017. évi uniós költségvetésről folytatott tárgyalások során folytatott tanácskozás. A Bizottság javaslatát követően a Költségvetési Bizottság 2016 júniusában és júliusában elvégezte a vizsgálatot, és a Coreper 2016. július 20-án jóváhagyta a végleges kompromisszumos szöveget. A Tanács 2016 szeptemberében írásbeli eljárás keretében jóváhagyta ezt a kompromisszumot. A rendelkezésre álló dokumentumok a Költségvetési Bizottság napirendjei, egy sor táblázat, amelyek kiemelik a Bizottság javaslatához képest javasolt változtatásokat, valamint egy magyarázó feljegyzés. A feljegyzésben szereplő magyarázatok nagyon általánosak, és nem írják le sem a tagállamok között megvitatott kulcsfontosságú kérdéseket, sem az esetleges eltéréseket.

[5] a Tanács eljárási szabályzata II. mellékletének 11. cikke: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_of_council_en.pdf

[6] A Bíróság megerősítette a Törvényszék ítéletét, amely megsemmisítette a Tanács azon határozatát, amely megtagadta a nyilvános hozzáférést a Főtitkárság által az információs munkacsoportnak címzett, több tagállam által előterjesztett módosítási javaslatokat tartalmazó feljegyzés egyes részeihez.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] A Főtitkárság útmutatója a dokumentumok kidolgozásához (2011), 7. o. Elérhető a következő címen: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] Az értékelés eredményeit 2016. május 19-én ismertették az információs munkacsoporttal.

[9] Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság közötti, a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (HL 2016. L 123., 1. o.) értelmében, amely a következő címen érhető el: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29