Kontekst dochodzenia

1. W celu określenia i rozpowszechnienia najlepszych praktyk stosowanych przez agencje UE w ich stosunkach z obywatelami Rzecznik uruchomił w maju 2011 r. program wizyt w takich agencjach. Wizyta w ramach niniejszego dochodzenia z własnej inicjatywy odbyła się w dniu 20 października 2011 r. Podczas spotkania z dyrektorem Europejskiej Agencji Środowiska Rzecznik wyjaśnił, że takie wizyty są formalnie przeprowadzane na podstawie jego kompetencji do prowadzenia dochodzeń z własnej inicjatywy. Dochodzenie z własnej inicjatywy oznacza między innymi, że zastosowanie mają zwykłe gwarancje proceduralne dotyczące takich dochodzeń. Obejmują one prawo agencji, przewidziane w art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 14 ust. 2 przepisów wykonawczych Rzecznika [1], do zwrócenia się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich o poufne traktowanie informacji i dokumentów.

2. EOG został ustanowiony rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1210/90 z dnia 7 maja 1990 r.[2], które od tego czasu było kilkakrotnie zmieniane. Jego utworzenie nastąpiło w następstwie Jednolitego Aktu Europejskiego z 1987 r., który wprowadził wyraźne uznanie środowiska naturalnego w traktacie założycielskim Wspólnoty. Jej siedziba znajduje się w Kopenhadze, gdzie rozpoczęła działalność w 1994 roku.

3. Zgodnie z wyżej wymienionymi ramami prawnymi głównym celem EEA jest dostarczanie rzetelnych, niezależnych informacji na temat środowiska podmiotom zaangażowanym w opracowywanie, przyjmowanie, wdrażanie i ocenę polityki ochrony środowiska, a także ogółowi społeczeństwa. Agencja ma za zadanie pomagać Unii Europejskiej i państwom członkowskim w podejmowaniu świadomych decyzji dotyczących poprawy stanu środowiska, włączania kwestii środowiskowych do polityki gospodarczej i dążenia do zrównoważonego rozwoju.

4. Do tej pory Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadził bardzo niewiele dochodzeń dotyczących Europejskiej Agencji Środowiska. Tylko cztery skargi przeciwko Agencji skłoniły Rzecznika do wszczęcia pełnego dochodzenia, z których ostatnie miało miejsce w 2000 r. Obecnie nie ma żadnych dochodzeń dotyczących Agencji. Biorąc pod uwagę znaczenie EEA i oczywisty interes publiczny w kwestiach, którymi zajmuje się ta bardzo niska liczba skarg, nie może być interpretowana jako wynik braku świadomości społecznej na temat istnienia Agencji lub jej działalności. Wręcz przeciwnie, należy uznać to za znak, że Agencji udaje się z powodzeniem włączyć dobrą administrację do swoich procedur i metod pracy. Rzecznik był zatem szczególnie zainteresowany zapoznaniem się z najlepszymi praktykami EEA i uzyskaniem spostrzeżeń, które potencjalnie mogłyby zostać wykorzystane w przyszłości, z myślą o wymianie najlepszych praktyk między różnymi agencjami UE.

Przedmiot dochodzenia

5. Spotkanie z dyrektor EEA i odpowiednimi członkami jej personelu koncentrowało się na następujących tematach:

Pierwsze kontakty EEA ze społeczeństwem

Przejrzystość, dialog i rozliczalność

Rekrutacja

-Przetargi i umowy

Konflikty interesów

Ustalenia i sugestie Rzecznika po jego wizycie w EOG

6. Rzecznik poczynił szereg ustaleń, które są dostępne w jego sprawozdaniu z wizyty w Europejskiej Agencji Środowiska - OI/11/2011/PB [3].

7. W swoim sprawozdaniu Rzecznik podsumował swoje sugestie w następujący sposób:

a. W odniesieniu do przejrzystości i dostępu do dokumentów Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Agencji o uwzględnienie w rocznym planie zarządzania na 2013 r. zadania polegającego na zbadaniu i wdrożeniu a) obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania ze stosowania przez nią rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów oraz b) utworzenia publicznego rejestru dokumentów przewidzianego w tym rozporządzeniu.

b. Jeżeli chodzi o rekrutację, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Agencji o przedłożenie w odpowiedzi na sprawozdanie pisemnych próbek wytycznych dotyczących skarg, wspominając o prawie do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, które może zawrzeć w odpowiednich dokumentach udostępnianych kandydatom ubiegającym się o zatrudnienie w Agencji. Takie wytyczne powinny być również udzielane kandydatom, którzy ubiegają się o stanowiska wewnętrznie.

c. W odniesieniu do zamówień publicznych Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Agencji, aby w odpowiedzi na sprawozdanie przedłożyła pisemne próbki wytycznych dotyczących skarg, wskazując na prawo do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, które może ona zawrzeć w odpowiedniej dokumentacji przetargowej i specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

d. Jeżeli chodzi o niezależność i obiektywizm współpracowników, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Agencji o wprowadzenie zmian w istniejących procedurach i przepisach dotyczących konfliktu interesów. Dokładniej rzecz ujmując, takie zmiany mogłyby wprowadzić przepisy, które przewidują: a) że wraz z odpowiednią deklaracją pracownicy Agencji, w tym jej kierownictwo, a także wszyscy eksperci powinni dostarczyć Agencji pełne życiorysy, aby umożliwić jej ustalenie, czy istnieje faktyczna lub potencjalna sytuacja konfliktu interesów; oraz b) że Agencja formalnie dodaje do akt danej osoby własną pisemną ocenę kwestii konfliktu interesów, podpisaną przez właściwego zarządzającego. Ponadto w każdym przypadku, gdy publikacja życiorysów i deklaracji o braku konfliktu interesów jest możliwa i właściwa – jak ma to miejsce w przypadku członków komitetu naukowego Agencji – Agencja może dodać swoją wyżej wymienioną ocenę do wykazu dokumentów, z którymi opinia publiczna może się zapoznać w internecie.

Działania podjęte przez EEA w związku z sugestiami Rzecznika Praw Obywatelskich

8. W dniu 26 września 2012 r. dyrektor EOG udzielił krótkiej odpowiedzi wraz z kilkoma przykładowymi załącznikami i linkami do stron internetowych. Są one w pełni dostępne za pośrednictwem linków w niniejszym przypisie [4].

9. Warto zacytować w całości pismo dyrektora:

„W nawiązaniu do Pańskiego pisma z dnia 6 czerwca 2012 r. (S2012-1567 42) zawierającego sprawozdanie z Pańskiej wizyty w Europejskiej Agencji Środowiska, która odbyła się w dniu 20 października 2011 r. w ,, pragnę niniejszym poinformować Pana o środkach podjętych na podstawie Pańskich sugestii.

1. Informacje dostępne na zewnętrznej stronie internetowej EOG dotyczące rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 i jego wykonania oraz dostępu do dokumentów EOG zostały zaktualizowane i uzupełnione o a) ogólne informacje na ten temat oraz b) przewodnik dotyczący publicznego dostępu do dokumentów z odniesieniem do funkcyjnej skrzynki pocztowej, na której wnioskodawca może złożyć wniosek o dostęp do dokumentów (zob.: http://www.eea.europa.eu/about-us/documents). Ponadto zewnętrzna strona internetowa EEA zawiera wykaz dokumentów dotyczących EOG bezpośrednio dostępnych drogą elektroniczną, a także sprawozdanie z wykonania rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 za okres od września 2009 r. do września 2012 r. (zob.: http://www.eea.europa.eu/about-us/documents/docs-about-eea).

2. Wzór ogłoszenia o naborze oraz pismo informujące kandydatów o wyniku procedury naboru zostały zaktualizowane zgodnie z lit. b) sugestii rzecznika (zob. załączniki 1a i 1b).

3. Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane w suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej w odniesieniu do otwartego lub ograniczonego zaproszenia do składania ofert systematycznie informuje oferentów o ich prawie do odwołania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (zob. np. ogłoszenie o zamówieniu 2012/S 126-207890, Dz.U./S 126 z 4.7.2012). Wzór pisma informującego oferentów o podjętej decyzji w sprawie udzielenia zamówienia został zaktualizowany zgodnie z pkt c sugestii rzecznika (zob. załącznik 2).

4. Dodatkowe środki mające na celu wzmocnienie istniejących procedur i polityk w zakresie zapobiegania konfliktom interesów zostały przedłożone zarządowi EOG i zatwierdzone przez niego na 63. posiedzeniu w dniu 27 czerwca 2012 r. (zob. załącznik 3).

Ufam, że podjęte środki zostaną uznane za możliwe do przyjęcia w celu zapewnienia zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 i z niecierpliwością oczekuję na współpracę z Państwem w celu dalszej poprawy jakości naszej administracji i naszych usług skierowanych do obywateli.”

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

10. Rzecznik zbadał punkty odpowiedzi EEA jeden po drugim.

Sugestie dotyczące szczegółowych obowiązków określonych w rozporządzeniu 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów

11. W odniesieniu do obowiązku publikowania rocznego sprawozdania na temat stosowania rozporządzenia 1049/2001 Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje opublikowanie przez EEA w internecie takiego sprawozdania obejmującego lata 2009–2011. Godne pochwały jest to, że Agencja postanowiła, zgodnie z ogólną sugestią Rzecznika Praw Obywatelskich, opublikować sprawozdanie obejmujące rok 2009. Rzecznik Praw Obywatelskich z niecierpliwością oczekuje na zapoznanie się z takimi przyszłymi sprawozdaniami rocznymi EEA.

12. W odniesieniu do obowiązku prowadzenia publicznego rejestru dokumentów Rzecznik wyraża ubolewanie, że EEA postanowiła, jak się wydaje, nie inicjować procesu wprowadzania takiego rejestru. EEA wydaje się uważać, że jej strona internetowa zasadniczo spełnia cel, który zostałby osiągnięty przez publiczny rejestr przewidziany w rozporządzeniu 1049/2001. Rzecznik nie może się zgodzić z następujących powodów.

13. Z punktu widzenia celu obowiązku udostępnienia internetowego rejestru publicznego nie należy mylić z polityką komunikacyjną. Rejestr publiczny ma na celu umożliwienie społeczeństwu uzyskania szczegółowej i aktualnej wiedzy na temat dokumentów, lub przynajmniej wszystkich rodzajów dokumentów, które dana instytucja posiada. Wiedza ta umożliwia obywatelom m.in. korzystanie z podstawowego prawa do zwracania się o dostęp do dokumentów lub do bezpośredniego dostępu do dokumentów w przypadkach, gdy mogą one zostać natychmiast opublikowane w rejestrze. Rejestr publiczny sam w sobie nie opiera się na ocenie tego, co członkowie społeczeństwa mogą być zainteresowani czytaniem. Jest to oczywiście główny cel polityki komunikacyjnej.

14. Z punktu widzenia ścisłej wykładni prawnej użycie terminu „rejestr” w rozporządzeniu 1049/2001 nie jest przypadkowe. Prawodawca UE nie stwierdził, że instytucje powinny prowadzić „zbiór”, „zestaw” lub „wykaz” dokumentów. Prawodawca UE opowiedział się za terminem "rejestr", który przynajmniej w kilku państwach członkowskich oznaczał coś innego niż zbiór dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że niektóre sekcje strony internetowej mogą, przynajmniej częściowo, skutecznie przybrać formę "rejestru" - na przykład gdy weźmie się pod uwagę ustrukturyzowaną treść połączoną z zaawansowaną wyszukiwarką - ale strona internetowa jako taka bardzo rzadko, jeśli w ogóle, będzie stanowić dokument "rejestr".

15. Rzecznik jest w pełni świadomy, że utworzenie rejestru publicznego prawdopodobnie nie będzie prostym zadaniem, które można szybko wdrożyć. W związku z tym właściwe wydawało się zasugerowanie początkowego włączenia takiego projektu do rocznego planu zarządzania Agencji. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że przedstawił podobną sugestię Europejskiemu Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii oraz że agencja ta postanowiła włączyć do swojego projektu programu prac na 2013 r. ustanowienie publicznego rejestru dokumentów [5].

16. W świetle powyższych ustaleń Rzecznik postanowił umieścić na końcu niniejszej decyzji kolejną uwagę, zwracając się do Europejskiej Agencji Środowiska o ponowne zajęcie się tą kwestią.

Sugestie dotyczące wytycznych w sprawie skarg

17. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje i z zadowoleniem przyjmuje fakt, że EEA podjęła decyzję o wdrożeniu jego sugestii dotyczących wytycznych w sprawie skarg w dziedzinie rekrutacji, procedur przetargowych i procedur udzielania zamówień (sugestie a. i b.). W związku z tym kończy badanie tej kwestii.

Sugestie dotyczące konfliktu interesów

18. Sugestie Rzecznika Praw Obywatelskich w tej kwestii dotyczyły konkretnych kwestii proceduralnych i publikacyjnych oraz zasadniczej kwestii dotyczącej instytucjonalnego podejścia do potencjalnych "konfliktów interesów".

19. Konkretne kwestie obejmowały sugestie, że niektóre życiorysy powinny być kompletne i opublikowane w internecie. EEA zasadniczo zaakceptowała te sugestie, co Rzecznik przyjmuje z dużym zadowoleniem. W dokumentach przesłanych Rzecznikowi przez EEA pozostaje tylko jedna nieco niejasna wiadomość lub „zasada”, tj. słowa „i tam, gdzie zostało to uzgodnione” w następującym brzmieniu:

„Publikacja życiorysów

Pełne życiorysy kadry kierowniczej wyższego szczebla, członków komitetu naukowego oraz, o ile zostanie to uzgodnione, członków zarządu zostaną opublikowane na zewnętrznej stronie internetowej EEA wraz z informacjami na temat powiązań, wykształcenia i historii zatrudnienia.”

20. Rzecznik Praw Obywatelskich byłby zainteresowany wiedzą, dlaczego pełne życiorysy członków zarządu będą publikowane wyłącznie „w przypadku uzgodnienia”, a także znajomością procedur dotyczących takiego porozumienia. Rzecznik Praw Obywatelskich może w przyszłości przeprowadzić dalsze dochodzenie w tej sprawie i zwraca się do Agencji o odniesienie się do tej kwestii w odpowiedzi na dalsze uwagi, które poczyni w swojej decyzji zamykającej to dochodzenie.

21. Bardziej fundamentalna kwestia dotyczyła wprowadzenia podejścia, które wymaga, aby odpowiedni menedżerowie odgrywali bardziej aktywną i odpowiedzialną rolę w ocenie, czy istnieją sytuacje konfliktu interesów. EEA poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich o konkretnym środku proceduralnym i decyzyjnym, który powinien pomóc w realizacji tego podejścia w odniesieniu do pracowników, konsultantów i wykonawców. EEA wprowadziła zasadę dotyczącą corocznej indywidualnej oceny pracowników, zgodnie z którą „[w] przypadku finalizacji planu rozwoju odpowiedzialny przełożony określa własną ocenę kwestii konfliktu interesów”. Zdaniem Rzecznika jest to konkretny środek, który powinien pomóc zwiększyć uwagę kierownictwa na tę kwestię. W odniesieniu do konsultantów i wykonawców Rzecznik zauważa, że formularz, w którym osoby te oświadczają, że działają bez konfliktu interesów, jest kontrasygnowany przez właściwego szefa grupy. Rzecznik Praw Obywatelskich również z zadowoleniem przyjmuje tę zasadę.

22. Rzecznik chciałby wiedzieć, czy podobne zasady, mające na celu wzmocnienie procesu decyzyjnego Agencji w odniesieniu do ewentualnych konfliktów interesów, będą miały również zastosowanie do niezależnych ekspertów mianowanych na oceniających, członków komitetów naukowych, doradców specjalnych i zaproszonych naukowców. Dokumenty przesłane w odpowiedzi na sugestie Rzecznika nie wskazują wyraźnie, że tak jest. Rzecznik Praw Obywatelskich może w przyszłości przeprowadzić dalsze dochodzenie w tej sprawie i zwraca się do Agencji o odniesienie się do tej kwestii w odpowiedzi na dalsze uwagi, które poczyni w swojej decyzji zamykającej to dochodzenie.

23. Rzecznik zauważa, że kwestie konfliktu interesów w agencjach UE są obecnie rozwiązywane w ramach centralnych i skoordynowanych procesów, którym nadano dodatkowy impuls w niedawnym sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego.

24. W swoim sprawozdaniu Trybunał Obrachunkowy przedstawił swoje ustalenia po przeprowadzeniu dochodzenia w sprawie konfliktu interesów w czterech agencjach UE (sprawozdanie specjalne nr 15/2012 [6]). Stwierdziła, że do końca prac w terenie żadna ze skontrolowanych agencji nie zarządzała w odpowiedni sposób sytuacjami konfliktu interesów. Europejski Trybunał Obrachunkowy stwierdził, że „[p]o zbadaniu sytuacji w tych agencjach Trybunał sporządził wykaz zaleceń ogólnych i szczegółowych, które – jeśli zostaną właściwie wdrożone – mogą znacznie poprawić zarządzanie sytuacjami konfliktu interesów nie tylko w wybranych agencjach, ale we wszystkich instytucjach i organach zdecentralizowanych UE”[7]. Trybunał wydawał się również sugerować na konferencji prasowej, że Trybunał rozważy przeprowadzenie dochodzenia w tej sprawie za kilka lat.

25. Znaczenie tej kwestii dla innych agencji, a także dla innych części administracji UE, zostało ogólnie zaakceptowane i doprowadziło do dyskusji z pozornie konkretnym zamierzonym rezultatem. Tak więc w swojej odpowiedzi, streszczonej w sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego, Komisja Europejska zauważyła, że „międzyinstytucjonalna grupa robocza ds. zdecentralizowanych agencji UE, kierowana przez Komisję, ma wkrótce formalnie uzgodnić wspólne podejście...” oraz że Komisja „przedstawi do końca 2012 r. plan działania dotyczący wdrożenia wspólnego podejścia, w którym między innymi wskaże, w jaki sposób zamierza współpracować z agencjami w celu podjęcia działań następczych w związku z tymi przepisami”[8].

26. W świetle tych bieżących wydarzeń Rzecznik uważa, że należy sformułować kolejną uwagę, zwracając się do EEA o poinformowanie go o środkach, które zamierza przyjąć lub już przyjęła w świetle wspomnianego wyżej sprawozdania ETO i późniejszych powiązanych zmian.

Wnioski

Na podstawie analizy odpowiedzi Europejskiej Agencji Środowiska oraz czynników kontekstowych, o których mowa powyżej w treści decyzji, Rzecznik zamyka dochodzenie.

Europejska Agencja Środowiska zostanie poinformowana o tej decyzji.

Dalsze uwagi

Utworzenie rejestru publicznego

Rzecznik jest zdania, że brak internetowego rejestru dokumentów publicznych EOG pozostaje niezgodny z odpowiednim obowiązkiem prawnym. Rzecznik zdaje sobie również sprawę, że utworzenie takiego rejestru może być prawdziwym wyzwaniem. Jest to szczególnie ważne w kontekście agencji UE, z których większość to małe organizacje, które będą miały ograniczone zasoby do przeznaczenia na taki projekt. Jednak w trakcie wizyt w agencjach Rzecznik zdał sobie sprawę z doskonałej współpracy, jaką agencje nawiązały między sobą, w tym w dziedzinie technologii informacyjnych. Rzecznik uważa zatem, że należy zachęcić EEA do skontaktowania się z innymi agencjami UE w celu znalezienia najlepszych możliwych sposobów utworzenia rejestrów publicznych.

Rzecznik zwraca uwagę, że jego własna organizacja pracuje obecnie nad wprowadzeniem publicznego rejestru dokumentów zgodnie z odpowiednimi obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia 1049/2001. Ponieważ biuro Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jest w przybliżeniu tej samej wielkości co wiele agencji UE, wyzwania i rozwiązania zidentyfikowane w tym procesie mogą posłużyć jako użyteczne punkty odniesienia dla własnych wysiłków agencji na rzecz wypełnienia wspomnianego obowiązku. Rzecznik pozostaje w pełni do dyspozycji agencji w celu dalszej dyskusji i wymiany informacji w tym zakresie.

Dodatkowe środki mające na celu uniknięcie rzeczywistych lub widocznych konfliktów interesów

Rzecznik zwraca się do EEA o poinformowanie go o środkach, które zamierza przyjąć lub już przyjęła w świetle sprawozdania ETO, o którym mowa powyżej, oraz o późniejszych zmianach w tym zakresie.

Zwyczajową praktyką Rzecznika Praw Obywatelskich jest zwracanie się do instytucji, organu, urzędu lub agencji o ustosunkowanie się do dalszych uwag w terminie sześciu miesięcy. W przedmiotowej sprawie Rzecznik zauważa, że nowy dyrektor obejmie urząd w EOG w czerwcu 2013 r. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że należy wyznaczyć termin 31 października 2013 r. na podjęcie przez Agencję działań następczych w związku z dalszymi uwagami.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 11 marca 2013 r.

[1] www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces

[2] Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1210/90 z dnia 7 maja 1990 r. w sprawie ustanowienia Europejskiej Agencji Środowiska oraz Europejskiej Sieci Informacji i Obserwacji Środowiska (Dz.U. L 120, s. 1).

[3] http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/visitreport.faces/en/11712/html.bookmark#hl2 (format HTML) i http://www.ombudsman.europa.eu/rest/medias/byPath?path=1341388953816_OI-11-2011-PB-S2012-156742.pdf&type=pdf&download=true&lang=en (format PDF)

[4] http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/visitreport.faces/en/11993/html.bookmark (format HTML) oraz http://www.ombudsman.europa.eu/rest/medias/byPath?path=1349272384120_OI-11-2011-PB-E2012-162704.pdf&type=pdf&download=true&lang=en (format PDF).

[5] http://www.ombudsman.europa.eu/rest/medias/byPath?path=1355324661683_OI-12-2011-(JSA)JF-E2012-165664.pdf&type=pdf&download=true&lang=pl

[6] http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/18686746.PDF

[7] http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/17208743.PDF

[8] W dniu 19 grudnia 2012 r. Komisja opublikowała komunikat prasowy w sprawie planu działania dotyczącego reformy agencji, numer referencyjny: IP/12/1396, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1396_en.htm