Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund

1. Die Europäische Kommission ist „ein wichtiger Akteur im Gesetzgebungsverfahren“.^[2] Sie hat grundsätzlich das ausschließliche Recht, das Gesetzgebungsverfahren der EU einzuleiten, indem sie Legislativvorschläge vorlegt.^[3] Die Initiativbefugnis der Kommission umfasst die Befugnis, Gegenstand, Ziel und Inhalt eines Vorschlags zu bestimmen.^[4]

2. Die Kommission verfügt bei der Ausübung dieser Befugnis über einen weiten Ermessensspielraum, da ihre Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen sowie komplexe Bewertungen und Bewertungen umfasst.[5] Sie muss jedoch nachweisen können, dass sie alle relevanten Faktoren, Umstände und Beweise berücksichtigt hat.[6] Die Kommission ist ferner an den Grundsatz der Transparenz [7] und die im Vertrag verankerte Verpflichtung gebunden, Entscheidungen „so offen und bürgernah wie möglich“ zu treffen [8]. Zu diesem Zweck muss die Kommission umfassende Konsultationen mit den betroffenen Parteien durchführen, um sicherzustellen, dass die Maßnahmen der Union kohärent und transparent sind [9].

3. In diesem Zusammenhang hat die Kommission ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung angenommen, die aus „Leitlinien“[10] und einem zugehörigen „Toolbox“[11] bestehen. Mit den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung soll sichergestellt werden, dass „politische Entscheidungen auf offene und transparente Weise auf der Grundlage der besten verfügbaren Erkenntnisse, auch unter umfassender Einbeziehung der Interessenträger, vorbereitet werden“[12]. Wesentliche Elemente einer besseren Rechtsetzung sind die umfassende Konsultation aller interessierten Parteien („Konsultationen der Interessenträger“)[13] und Bewertungen der ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer Reihe politischer Optionen („Folgenabschätzungen“)[14], bevor Legislativvorschläge angenommen oder Initiativen vorgeschlagen werden. Die Kommission betrachtet ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung als „eines der fortschrittlichsten Regulierungskonzepte der Welt“[15].

4. Die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sind der konkrete Ausdruck der grundlegenden Verfassungsgrundsätze, die in den Verträgen und der Rechtsprechung der EU-Gerichte niedergelegt sind und für die Kommission bindend sind. Die Anforderungen an die Folgenabschätzung und die öffentliche Konsultation sind ferner in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung [16] verankert, in der es heißt: „Die Kommission wird Folgenabschätzungen ihrer Gesetzgebungsinitiativen […] durchführen, die voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, ökologische oder soziale Auswirkungen haben werden. Den im Arbeitsprogramm der Kommission oder in der gemeinsamen Erklärung enthaltenen Initiativen wird in der Regel eine Folgenabschätzung beigefügt. In ihrem eigenen Folgenabschätzungsverfahren wird die Kommission so umfassend wie möglich konsultieren.“

5. Der Bürgerbeauftragte erhielt drei Beschwerden, in denen ähnliche Fragen in Bezug auf die Ausarbeitung mehrerer Legislativvorschläge durch die Kommission aufgeworfen wurden, die sie als „dringend“ ansah.

• In der Sache 983/2025/MAS (im Folgenden „Omnibus-Fall“) geht es darum, wie die Kommission einen Legislativvorschlag zur Änderung der Richtlinie über die Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen (CSRD) und der Richtlinie über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen (CSDDD)[17] ausgearbeitet hat, der zu den Vorschlägen gehört, die Teil des Vereinfachungspakets „Omnibus I“ der Kommission sind.[18] Erklärtes Ziel des Vorschlags ist es, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft angesichts geopolitischer Herausforderungen zu schützen. Die Beschwerde betrifft nur die Änderung der CSDDD.
• Die Kommission hat den Legislativvorschlag ohne Folgenabschätzung am 26. Februar 2025 vorgelegt. Aus der dem Vorschlag beigefügten Begründung geht hervor, dass die Kommission keine Folgenabschätzung erstellt hat, da „die Frage der Wettbewerbsfähigkeit von entscheidender Dringlichkeit [ist], da sie die Fähigkeit der Europäischen Union, ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu erzielen und ihre Position auf dem Weltmarkt zu behaupten, unmittelbar beeinflusst“[19].
• Der Rat nahm sein Mandat (im Folgenden „allgemeine Ausrichtung“) für Verhandlungen mit dem Parlament und der Kommission am 23. Juni 2025 an. Das Europäische Parlament hat seine Verhandlungsposition am 13. November 2025 festgelegt.
• In der Rechtssache 2031/2024/VB (im Folgenden „Migrationsfall“) geht es darum, wie die Kommission zwei Legislativvorschläge zur Stärkung der EU-Rechtsvorschriften zur Prävention und Bekämpfung der Schleusung von Migranten ausgearbeitet hat. Bei den beiden Legislativvorschlägen handelt es sich um i) einen Vorschlag für eine Verordnung zur Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit bei der Verhütung, Aufdeckung und Untersuchung der Schleuserkriminalität und des Menschenhandels sowie zur Verstärkung der Unterstützung der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) bei der Verhütung und Bekämpfung solcher Straftaten und zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/794 [20] und ii) eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestvorschriften zur Verhinderung und Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Einreise, Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt in der Union und zur Ersetzung der Richtlinie 2002/90/EG des Rates und des Rahmenbeschlusses 2002/946 JI des Rates [21]. Erklärtes Ziel dieser Vorschläge ist es, die anhaltenden Herausforderungen an den EU-Außengrenzen anzugehen und den erneuerten EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten umzusetzen.
• Die Kommission legte die beiden Legislativvorschläge ohne Folgenabschätzung am 28. November 2023 vor. Aus der dem Verordnungsvorschlag beigefügten Begründung geht hervor, dass die Kommission keine Folgenabschätzung ausgearbeitet hat, da sie aufgrund der dringenden operativen Notwendigkeit, die Unterstützung von Europol für die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten zu verbessern, kaum oder gar keine Wahl hatte. Die dem Richtlinienvorschlag beigefügte Begründung gibt keinen Grund für das Fehlen einer Folgenabschätzung an.
• Das Europäische Parlament und der Rat haben die beiden Rechtsakte noch nicht angenommen.
• In der Rechtssache 1379/2024/MIK (im Folgenden „GAP-Fall“) geht es darum, wie die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ausgearbeitet hat.[22] Der Legislativvorschlag wurde als Reaktion auf Proteste von Landwirten in mehreren EU-Mitgliedstaaten unter anderem gegen bestimmte EU-Vorschriften angenommen, die Landwirte als übermäßig belastend erachteten. Mit dem Legislativvorschlag sollte den Landwirten mehr Flexibilität bei der Einhaltung bestimmter EU-Vorschriften zum Umweltschutz eingeräumt werden.
• Die Kommission hat ihren Legislativvorschlag ohne Folgenabschätzung am 15. März 2024 vorgelegt. Aus der dem Vorschlag beigefügten Begründung geht hervor, dass die Kommission aufgrund der politischen Dringlichkeit der Vorlage des Vorschlags keine Folgenabschätzung erstellt hat.
• Der Gesetzgebungsakt wurde am 13. Mai 2024 angenommen.[23]

6. Die Beschwerdeführer [24] waren in allen drei Fällen besorgt, dass die Kommission gegen ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung verstoßen habe, indem sie die einschlägigen Legislativvorschläge vorgelegt habe, ohne Folgenabschätzungen durchzuführen, obwohl sie wusste, dass diese Vorschläge erhebliche Auswirkungen haben würden. Die Beschwerdeführer betonten erhebliche Auswirkungen dieser Vorschläge, z. B. auf die Umwelt, die Nachhaltigkeit und die Klimaziele der EU sowie auf die Menschenrechte. Die Beschwerdeführer waren nicht von dem Standpunkt der Kommission überzeugt, dass die Kommission unter den besonderen Umständen jedes dieser Fälle dringend handeln musste und daher von der Folgenabschätzungspflicht abweichen konnte.

7. Die Beschwerdeführer in den Rechtssachen Omnibus und GAP waren auch besorgt, dass die Kommission gegen das Europäische Klimagesetz [25] verstoßen habe, indem sie keine Bewertung der Klimakohärenz der Legislativvorschläge durchgeführt und veröffentlicht habe [26].

8. Der Beschwerdeführer im Omnibus-Fall befürchtete ferner, dass die Kommission gegen ihre Geschäftsordnung verstoßen habe, indem sie eine verkürzte dienststellenübergreifende Schnellkonsultation zu dem in Rede stehenden Legislativvorschlag durchgeführt habe.

9. Die Beschwerdeführer übermittelten der Kommission in allen drei Fällen ein Schreiben zu ihren Bedenken, und unzufrieden mit den Antworten der Kommission wandten sie sich im Juli 2024 (GAP-Fall), im November 2024 (Migrationsfall) bzw. im April 2025 (Omnibus-Fall) an die Bürgerbeauftragte.

Die Untersuchung

10. Der Bürgerbeauftragte leitete Untersuchungen zu den drei Beschwerden ein, um zu prüfen, ob die Kommission ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung und andere Verfahrensanforderungen bei der Ausarbeitung der in Rede stehenden Legislativvorschläge eingehalten hatte. Der Bürgerbeauftragte erkundigte sich insbesondere zu folgenden Fragen:

• wie die Kommission bewertete, ob die Legislativvorschläge „dringend“ waren und daher eine Ausnahme von bestimmten Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung erforderlich machte;
• ob die Kommission die geltenden Verfahren befolgt hat, um von den Anforderungen ihrer Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abzuweichen, und wie die entsprechenden Entscheidungen aufgezeichnet wurden;
• wie die Kommission sichergestellt hat, dass trotz der Ausnahmeregelung bei der dringenden Ausarbeitung der Legislativvorschläge die Grundsätze eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses eingehalten wurden;
• ob die Kommission im Einklang mit dem Europäischen Klimagesetz „Klimakohärenzbewertungen“ durchgeführt hat und wie die Ergebnisse dieser Bewertungen aufgezeichnet wurden (Omnibus- und GAP-Fälle); und
• wie die Kommission ihre dienststellenübergreifende Konsultation zum Legislativvorschlag im Omnibus-Fall durchgeführt hat.
• Anhang I enthält einen Überblick über die in den drei vom Bürgerbeauftragten untersuchten Beschwerden aufgeworfenen Fragen.

11. Während der Untersuchungen bat die Bürgerbeauftragte um Einsicht in die Akten der Kommission, einschließlich der Aufzeichnungen der Kommission über Abweichungen von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, sowie um Unterlagen zu Bewertungen der Klimakohärenz, analytischen Dokumenten und Konsultationen der Interessenträger in Bezug auf die in Rede stehenden Legislativvorschläge.

12. Die Bürgerbeauftragte erhielt die schriftlichen Antworten der Kommission in allen drei Fällen [27] und ihre Untersuchungsteams trafen sich mit Vertretern der Kommission in den Fällen Omnibus und GAP.[28] Anschließend erhielt die Bürgerbeauftragte die Anmerkungen der Beschwerdeführer zu den Antworten der Kommission und den Sitzungsberichten.

1. Einhaltung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von den Beschwerdeführern

13. In allen drei Fällen brachten die Beschwerdeführer vor, dass die Kommission gegen ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung verstoßen habe, indem sie bestimmte Verfahrensanforderungen weggelassen habe.

14. In den Fällen Omnibus und GAP argumentierten die Beschwerdeführer, dass die Öffentlichkeit ein „berechtigtes Vertrauen“ habe, dass die Kommission bei der Anwendung ihrer internen Vorschriften für bessere Rechtsetzung kohärent sein werde. Obwohl die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung an sich kein verbindlicher Rechtsakt sind, stellen sie „eine Reihe konkreter Vorschriften und Instrumente zur Umsetzung des Rechts der Öffentlichkeit auf demokratische Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren“dar. In diesem Zusammenhang vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ein Instrument zur Umsetzung der Artikel 10 und 11 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) sind, wonach „jeder Bürger das Recht hat, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“[29] und „die Europäische Kommission umfassende Konsultationen mit den betroffenen Parteien durchführt, um sicherzustellen, dass das Handeln der Union kohärent und transparent ist“[30].

15. In den Rechtssachen Omnibus und Migration argumentierten die Beschwerdeführer, dass die in Rede stehenden Legislativvorschläge erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt, die Nachhaltigkeit und die Menschenrechte hätten und dass die Kommission mehrere politische Optionen zur Auswahl habe. In solchen Fällen muss in der Regel eine Folgenabschätzung durchgeführt werden, bevor die Kommission ihren Legislativvorschlag annimmt. In den vorliegenden Fällen hat die Kommission, abgesehen von einem Hinweis auf die Dringlichkeit der Lage, nicht erläutert, warum es ihr nicht möglich gewesen sei, eine Folgenabschätzung durchzuführen. Vor diesem Hintergrund vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission den in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung vorgesehenen Spielraum für Flexibilität missbraucht habe.

16. Ganz allgemein sind die Beschwerdeführer besorgt über die Gefahr einer willkürlichen Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung durch die Kommission, die durch die mangelnde Transparenz der Beschlüsse zur Ausnahme von Gesetzgebungsinitiativen, die als „dringend“ gelten, von bestimmten in diesen Vorschriften festgelegten Anforderungen verschärft wird.

17. Die Beschwerdeführer brachten ferner vor, dass die Kommission in Ermangelung von Folgenabschätzungen nicht erläutert habe, wie sie die besten verfügbaren Erkenntnisse, einschließlich wissenschaftlicher Daten, bei der Ausarbeitung der Legislativvorschläge berücksichtigt habe. Insbesondere stellten die Beschwerdeführer die Logik des Verweises der Kommission auf die Ergebnisse der früheren Folgenabschätzungen zu den einschlägigen Legislativvorschlägen in Frage.

18. Im Omnibus-Fall brachten die Beschwerdeführer beispielsweise vor, dass, wenn sich die Umstände so drastisch geändert hätten, dass eine Änderung von Rechtsvorschriften erforderlich gewesen wäre, die noch nicht einmal in Kraft getreten seien, schwer zu erkennen sei, wie sich die Kommission auf eine frühere Folgenabschätzung stützen könne, nach der ein breiter Anwendungsbereich und solide Verpflichtungen als angemessen erachtet würden. Wenn die Kommission eine Änderung der Umstände festgestellt hätte, hätte dies die Kommission dazu veranlassen müssen, Beweise zu sammeln und zu bewerten, ob und wie sich diese neuen Umstände auf ihre ursprüngliche Folgenabschätzung ausgewirkt haben.

19. Darüber hinaus befürchteten die Beschwerdeführer, dass die Kommission in Ermangelung einer Folgenabschätzung unzureichende Beweise für die Auswirkungen auf Umwelt und Menschenrechte gesammelt habe:

• In Bezug auf den Vorschlag im Omnibus-Fall vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass sich die Kommission in dem „analytischen Dokument“, das nach den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung eine vollständige Folgenabschätzung ersetzt, darauf beschränkte, die verschiedenen Forderungen der Wirtschaftsverbände nach einer Änderung der CSDDD zu beschreiben und zu erläutern, wie diese Forderungen mit den Zielen der CSDDD in Einklang gebracht wurden.
• In Bezug auf die Vorschläge im Migrationsfall brachten die Beschwerdeführer vor, dass die den Vorschlägen der Kommission zugrunde liegenden Daten veraltet und selektiv seien.
• In Bezug auf den Vorschlag im Fall der GAP brachten die Antragsteller vor, dass bestimmte im Analysedokument genannte Studien noch in Vorbereitung seien, während das Dokument auch unbegründete Aussagen enthalte und sich auf Informationen über den Verwaltungsaufwand für Landwirte beziehe.

20. In Bezug auf die Fälle GAP und Migration wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Kommission das Analysedokument nicht innerhalb der in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung festgelegten Dreimonatsfrist veröffentlicht habe. Dieses Dokument soll die Folgenabschätzung ersetzen und die Faktengrundlage des Vorschlags zusammenfassen. Im Fall der GAP veröffentlichte die Kommission das Analysedokument mehr als neun Monate nach der Annahme des Vorschlags und sieben Monate nach der Annahme der Rechtsvorschriften durch die Mitgesetzgeber. Daher hätte dieses Dokument nach Ansicht des Beschwerdeführers die öffentliche Debatte nicht informieren und/oder die beiden gesetzgebenden Organe nicht dabei unterstützen können, eine fundierte Entscheidung zu treffen.

21. Schließlich brachten die Beschwerdeführer in den Fällen Omnibus und GAP vor, dass die Kommission gegen ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung verstoßen habe, indem sie keine öffentlichen Konsultationen zu solchen wichtigen politischen Initiativen durchgeführt habe.

• Im Omnibus-Fall brachte der Beschwerdeführer vor, dass die von der Kommission in ihrer Begründung angeführte Aufforderung zur Stellungnahme 2023 und die hybriden Ereignisse 2024 nur die CSDR und nicht die CSDDD beträfen. Er argumentierte ferner, dass spontane Stellungnahmen von Interessenträgern eine förmliche öffentliche Konsultation nicht ersetzen können, da sie ohne Kenntnis des Vorbereitungsprozesses des Vorschlags oder seines Inhalts durchgeführt werden. Der Beschwerdeführer machte ferner geltend, dass der „Realitätscheck“ vom Februar 2025 nicht nur ohne Kenntnis des Inhalts des Vorschlags durch die Interessenträger durchgeführt worden sei, sondern auch unklar sei, wie die Teilnehmer ausgewählt worden seien und ob alle Interessenträger in diesen Sitzungen ihre Meinung äußern könnten. Darüber hinaus hat die Kommission im Vergleich zu Vertretern der Wirtschaft nur sehr wenige Vertreter der Zivilgesellschaft eingeladen.
• Im Fall der GAP brachten die Beschwerdeführer vor, dass die Ad-hoc-Konsultationen der Kommission nicht als „gezielte Konsultationen“ angesehen werden könnten, da die Kommission weder die relevanten Interessenträger kartiert noch ein ganzes Spektrum von Ansichten eingeholt habe, um Verzerrungen oder verzerrte Schlussfolgerungen zu vermeiden. Stattdessen hat sie nur Vertreter des Agrarsektors konsultiert.

22. Darüber hinaus machten die Beschwerdeführer sowohl in den Rechtssachen Omnibus als auch GAP geltend, dass das Recht auf Teilnahme an Entscheidungsprozessen der EU in Umweltangelegenheiten durch EU-Recht geschützt sei (Artikel 10 und 11 EUV sowie Artikel 6 bis 8 des Übereinkommens von Aarhus ^[31]).

Von der Kommission

23. Die Kommission argumentierte, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung weder verbindliche Rechtsvorschriften enthalten, die den Ermessensspielraum der Kommission einschränken würden, noch verbindliche rechtliche Verpflichtungen gegenüber der Öffentlichkeit darstellen, wie darin ausdrücklich festgelegt.[32] Stattdessen handelt es sich bei der besseren Rechtsetzung um eine Reihe von Instrumenten, die die Dienststellen der Kommission in verhältnismäßiger Weise anwenden sollten, um sicherzustellen, dass die Kommission über relevante und rechtzeitige Informationen verfügt, auf die sie ihre Vorschläge stützen kann.

24. Die Kommission wies darauf hin, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ausdrücklich die Möglichkeit vorsehen, Ausnahmen von spezifischen Anforderungen anzuwenden, beispielsweise in dringenden Fällen.

25. Im Rahmen der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten legte die Kommission verschiedene Gründe dafür vor, warum sie die in Rede stehenden konkreten Legislativvorschläge als „dringend“ ansah. Einige dieser Gründe waren bereits in den den Legislativvorschlägen beigefügten Begründungen erwähnt worden.

• Im Omnibus-Fall verwies die Kommission unter Bezugnahme auf den „Draghi-Bericht“ auf das sich verschlechternde Wirtschaftsklima.^[33] Nach Ansicht der Kommission war es dringend erforderlich, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaftsakteure in der EU zu stärken und den Regelungsaufwand zu verringern. Die Kommission betonte, dass die durch die CSRD und die CSDDD auferlegten anspruchsvollen Berichtspflichten bald anwendbar werden sollten, während die Kommission den Unternehmen und den Mitgliedstaaten mehr Zeit und Orientierungshilfen für ihre Vorbereitung geben wollte. Die Kommission musste die Vorschläge dringend vorlegen, um sowohl die Anwendung der einschlägigen Anforderungen zu verschieben als auch sie gleichzeitig zu vereinfachen. Andernfalls wäre das Änderungsverfahren länger und komplizierter gewesen, was zu mehr Unsicherheit für die Unternehmen geführt hätte.
• Im Migrationsfall erklärte die Kommission, dass keine Folgenabschätzung durchgeführt wurde, da die Kommission wenig oder keine politische Wahl hatte, insbesondere aufgrund des dringenden operativen Bedarfs, die Unterstützung von Europol für die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Migrantenschleusung zu verbessern. Die Kommission fügte hinzu, dass die ausdrücklichen politischen Verpflichtungen die Dringlichkeit zeigten, was durch die politische Unterstützung bei der Ausarbeitung des Vorschlags weiter bestätigt wurde. Er verwies darauf, dass sein Präsident erklärt habe, dass in diesem Bereich gehandelt werden müsse und dass er dies beabsichtige.^[34] Die Kommission verwies auch auf einen Aufwärtstrend bei der Migration im Jahr 2023 und auf Informationen von EU-Agenturen über die rasche Entwicklung von Schleuseraktivitäten. Die Kommission wies darauf hin, dass der Europäische Rat und der Rat die Bedeutung der Bekämpfung der Schleusung von Migranten anerkannt haben.
• Im Fall der GAP erklärte die Kommission, dass der Basisrechtsakt zur GAP, den der Vorschlag ändern sollte, vor der COVID-19-Pandemie und der russischen Invasion der Ukraine angenommen worden sei. Die Kommission stellte fest, dass die Anforderungen dieses Basisrechtsakts für die Landwirte zu aufwendig waren, um sie in der Praxis zu erfüllen. Angesichts der Proteste der Landwirte im Jahr 2024 hielt es die Kommission für äußerst dringend, den Basisrechtsakt zu ändern, sodass keine Zeit für eine Folgenabschätzung oder eine öffentliche Konsultation blieb. Die Situation war aufgrund des großen Ausmaßes der Bauernproteste in allen Mitgliedstaaten, die teilweise gewalttätig geworden waren, außergewöhnlich. Es bestand die Gefahr, dass die Proteste außer Kontrolle geraten. Die Kommission erklärte, ihre Bewertung werde dadurch bestätigt, dass die beiden gesetzgebenden Organe den Vorschlag der Kommission innerhalb von zwei Monaten und darüber hinaus ohne wesentliche Änderungen angenommen hätten.

26. Hinsichtlich möglicher Ausnahmen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung erklärte die Kommission, dass die Entscheidung über die Gewährung von Ausnahmen stets von dem für bessere Rechtsetzung zuständigen Mitglied der Kommission getroffen wird, das derzeit für Umsetzung und Vereinfachung zuständig ist.

27. Obwohl in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung zwei Verfahren formell erwähnt werden - eines vor und eines nach der politischen Validierung der Initiative ^[35] - sehen beide Verfahren die Beteiligung des genannten Kommissionsmitglieds vor. Somit liegt die entsprechende Entscheidung stets beim Kommissionsmitglied als Vertreter der politischen Ebene der Kommission. In außergewöhnlich dringenden Fällen, in denen keine vorherige Planung der Initiative vorliegt, sind das Generalsekretariat und/oder das Kabinett des Präsidenten an der Validierung des ersten Verfahrensschritts beteiligt, der zur Annahme der Initiative führt, wie z. B. der Einleitung der dienststellenübergreifenden Konsultation.^[36] Dies kann auch den Beschluss umfassen, die Initiative von bestimmten Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung auszunehmen.

28. Die Kommission stellte ferner klar, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung so konzipiert sind, dass die Verwaltungsabteilungen (Generaldirektionen) der Kommission vom zuständigen Mitglied der Kommission politische Validierungen ihrer Pläne, einschließlich möglicher Ausnahmen von den Anforderungen an eine bessere Rechtsetzung, verlangen. Mit diesem System soll sichergestellt werden, dass die Verwaltungsabteilungen der Kommission ihre Ressourcen nur in die Vorbereitung dieser Initiativen und in einer Form investieren, die von der politischen Ebene der Kommission unterstützt wird.

29. Die Kommission fügte hinzu, dass Ausnahmen, die in der Planungsphase des Vorschlags beantragt werden, im internen System „D ecide“ der Kommission erfasst werden, während es kein Standardformat für die Erfassung von Ausnahmen gibt, die gewährt werden, wenn die Initiative aus Dringlichkeitsgründen nicht geplant ist.

30. Zu den vier in Rede stehenden konkreten Legislativvorschlägen erläuterte die Kommission Folgendes:

• In Bezug auf die in der Rechtssache Omnibus in Rede stehende Initiative hatte der Stellvertretende Generalsekretär für die Koordinierung der Politik in Absprache mit dem Kabinett des für Umsetzung und Vereinfachung zuständigen Kommissionsmitglieds dem Kabinett des für die Initiative zuständigen Kommissionsmitglieds per E-Mail mitgeteilt, dass ein „Arbeitsdokument des Personals“ erstellt werden sollte. Dies bedeutete, dass ein analytisches Dokument anstelle einer vollständigen Folgenabschätzung angefordert wurde. Die Kommission erklärte, dass aufgrund der politischen Dringlichkeit kein „D ecide“-Eintrag vorbereitet worden sei.
• Zu den im Migrationsfall in Rede stehenden Initiativen erklärte die Kommission, dass es aufgrund der Dringlichkeit „keine Planung der Initiativen“gebe und die zuständige Generaldirektion daher keinen förmlichen Antrag auf eine Ausnahme gestellt habe.
• In Bezug auf die in der Rechtssache GAP in Rede stehende Initiative wurde das Generalsekretariat der Kommission in der Vorbereitungsphase dieser Initiative konsultiert und am 5. März 2024 die Genehmigung erteilt, eine beschleunigte dienststellenübergreifende Konsultation zum Legislativvorschlag einzuleiten. Dies bestätigte die politische Validierung der Initiative.“Mit dieser Genehmigung wurde implizit bestätigt, dass die Initiative ohne Folgenabschätzung und öffentliche Konsultation vorbereitet würde. Intern war offensichtlich, dass die politische Führung der Kommission die betreffende Initiative validiert hatte, da sie selbst die zuständige Generaldirektion aufgefordert hatte, die Initiative in erster Linie vorzubereiten und dringend vorzulegen, ohne eine Folgenabschätzung vorzubereiten und eine öffentliche Konsultation durchzuführen. Die Kommission stellte ferner klar, dass sie keine Ausnahmen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung förmlich erfasst habe, da „keine Planung der Initiative“stattgefunden habe.

31. Die Kommission betonte, dass alle Initiativen im Einklang mit den Anweisungen der politischen Ebene der Kommission politisch validiert und vorbereitet worden seien.

32. Die Kommission hielt die Evidenzbasis aller Initiativen, die Gegenstand der drei Untersuchungen waren, trotz des Fehlens einer Folgenabschätzung für ausreichend. Im Zusammenhang mit der Untersuchung im Omnibus-Fall legte die Kommission einige zusätzliche Informationen darüber vor, wie die der CSRD und der CSDDD zugrunde liegenden ersten Folgenabschätzungen die Arbeit der Kommission an dem Vorschlag zur Änderung dieser Rechtsvorschriften beeinflussten. Insbesondere verwies die Kommission auf Kostenberechnungen und Folgenabschätzungen, die den ursprünglichen Rechtsakten beizufügen waren, sowie auf bestimmte aktualisierte Zahlen.

33. In Bezug auf den vorgesehenen Zeitplan für die Veröffentlichung der Analysedokumente erläuterte die Kommission Folgendes:

•  Im Zusammenhang mit der Untersuchung im GAP-Fall erschien zum Zeitpunkt der Annahme der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung die Veröffentlichungsfrist von drei Monaten angemessen und durchführbar, was in fast allen Fällen immer noch der Fall ist. Der Fall der GAP war jedoch aufgrund der Dringlichkeit und der Tatsache, dass das Analysedokument auch andere Initiativen abdeckte, außergewöhnlich.
• In Bezug auf den Migrationsfall und die Tatsache, dass das Analysedokument nicht innerhalb der Dreimonatsfrist veröffentlicht wurde, erklärte die Kommission, dass sie Informationen zur Beantwortung von Anfragen aus den Mitgliedstaaten aufnehmen und die Ergebnisse der Diskussionen zwischen Januar und März 2024 widerspiegeln müsse ^[37].

34. Schließlich argumentierte die Kommission, dass es nach den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung nicht verpflichtend sei, eine öffentliche Konsultation durchzuführen, wenn es keine Folgenabschätzung gebe.

• Im Omnibus-Fall erklärte die Kommission, dass die öffentliche Konsultation durch eine Reihe von Veranstaltungen und andere Formen der Sammlung von Informationen von Interessenträgern ersetzt wurde, die die Kommission aufführte.
• Im Fall der GAP erklärte die Kommission, dass es ihr Ziel sei, von den Landwirten Informationen darüber zu erhalten, woher die Belastung stammt, sie dabei zu unterstützen, diese zu bewältigen, und Bereiche für Verbesserungen zu ermitteln. Es wurde die Auffassung vertreten, dass die wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen die meisten praktischen Informationen bereitstellen könnten, die es der Kommission ermöglichen, die im Legislativvorschlag vorgeschlagenen praktischen Lösungen zu entwickeln. Es wurde die Auffassung vertreten, dass die Konsultation anderer Interessenträger in diesem frühen Stadium nicht sinnvoll wäre, da die Kommission mit den „direkt betroffenen“Interessenträgern diskutieren wollte. Es war daher eine bewusste Entscheidung, andere Interessenträger nicht gleichzeitig mit den vier wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen zu konsultieren. Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass sie sich der Position der Umweltorganisationen in dieser Angelegenheit im Allgemeinen bewusst sei. Ausreichende Informationen wurden auch aus den Rückmeldungen der Mitgliedstaaten, des Ausschusses für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments und im Rahmen der vorherigen Folgenabschätzung von 2018 und einer vorherigen öffentlichen Konsultation eingeholt.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen zum Wesen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung

35. Die Kommission hat sich zu den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung verpflichtet, um gemäß den Verträgen und der Rechtsprechung der EU-Gerichte einen transparenten, faktengestützten und inklusiven Politik- und Rechtsetzungsprozess sicherzustellen. Nach ständiger Auffassung des Bürgerbeauftragten sollten die Organe und Einrichtungen der EU die von ihnen festgelegten Vorschriften für sich selbst anwenden.[38] Dies gewährleistet Kohärenz und Transparenz und vermeidet jegliche Willkür bei der Arbeitsweise der EU-Verwaltung.[39] Auf die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung wird in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung Bezug genommen.[40]

36. Der Gerichtshof hat entschieden, dass interne Maßnahmen, die von einer Verwaltungsbehörde der Union erlassen werden, zwar nicht als „Rechtsnormen“ angesehen werden können, zu deren Einhaltung die Verwaltung stets verpflichtet ist, jedoch Verhaltensregeln bilden, von denen die Verwaltung in einem bestimmten Fall nicht ohne Angabe von Gründen abweichen darf, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar sind. Insbesondere haben die Unionsgerichte entschieden, dass die betreffende Verwaltungsbehörde durch den Erlass solcher Verhaltensregeln und die Ankündigung ihrer Veröffentlichung, diese Regeln auf die Fälle anzuwenden, auf die sie sich beziehen, die Ausübung ihres Ermessens einschränkt und daher nicht von diesen Regeln abweichen kann,„wenn gegebenenfalls festgestellt wird, dass sie gegen die allgemeinen Rechtsgrundsätze wie die Gleichbehandlung oder den Vertrauensschutz verstoßen“[41]. Im Wesentlichen bestimmen solche internen Maßnahmen allgemein und abstrakt die Verfahren und Methoden, zu deren Anwendung sich die Kommission verpflichtet hat.

37. Was die Einhaltung der eigenen Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung durch die Kommission betrifft, so sind die vorstehenden Erwägungen bei der Ausarbeitung von Legislativvorschlägen durch die Kommission besonders wichtig. Wie bereits erwähnt, ist die Kommission „ein wichtiger Akteur im Gesetzgebungsverfahren“[42], da sie grundsätzlich die ausschließliche Zuständigkeit hat, das Gesetzgebungsverfahren der EU durch Vorlage von Legislativvorschlägen einzuleiten [43].

38. Um die vorbereitenden Schritte des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen und zu versuchen, Einfluss zu nehmen, stützen sich die Interessenträger auf die Vorschriften der Kommission für eine bessere Rechtsetzung und planen ihre Tätigkeiten im Einklang mit ihnen. Interessierte Parteien, Wirtschaftsakteure, Organisationen der Zivilgesellschaft und Interessenträger im Allgemeinen erwarten, dass sie Zugang zu Informationen über die Initiativen der Kommission erhalten, ihre Ansichten zu diesen Initiativen im Rahmen gezielter und öffentlicher Konsultationen darlegen und anschließend Zugang zu den Folgenabschätzungen der Kommission erhalten und ihre Ansichten zu diesen Bewertungen so früh wie möglich darlegen, noch bevor das Gesetzgebungsverfahren mit der Vorlage des Legislativvorschlags an das Europäische Parlament und den Rat förmlich eingeleitet wird. Dies belegen Fälle, in denen die EU-Gerichte über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Entwürfen der Folgenabschätzungen der Kommission [44] und damit zusammenhängende Beschwerden beim Bürgerbeauftragten befragt wurden [45].

39.  Aus der oben zitierten Rechtsprechung geht hervor, dass die Annahme von Vorschriften durch die Kommission wie die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung berechtigte Erwartungen der Öffentlichkeit weckt, dass die Kommission diese Vorschriften einhalten wird. Es ist auch eine gute Verwaltungspraxis.

40. Die Tatsache, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ausdrücklich vorsehen, dass sie keine verbindlichen Rechtsvorschriften enthalten, ändert nichts daran, dass die Kommission durch den Erlass dieser Vorschriften die Ausübung ihres Ermessens eingeschränkt hat.^[46] Wenn die Kommission von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abweicht, ohne beispielsweise hinreichende Gründe für eine Abweichung von ihren Anforderungen anzugeben, besteht die Gefahr, dass die berechtigten Erwartungen der Öffentlichkeit und damit auch die Grundsätze einer guten Verwaltung verletzt werden.

41. In jedem Fall besteht die Gefahr, dass der Prozess, der zur Annahme eines Legislativvorschlags führt, nicht mehr transparent, evidenzbasiert und inklusiv ist, da er von den Regeln und Grundsätzen für eine bessere Rechtsetzung abweicht, was eines der erklärten Ziele der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ist [47].

42. Vor diesem Hintergrund hat der Bürgerbeauftragte in den drei streitigen Beschwerden geprüft, ob die Kommission ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung einhält.

Der Begriff „Dringlichkeit“

43. Es besteht kein Zweifel daran, dass die Kommission in den letzten Jahren mit einigen beispiellosen Situationen konfrontiert war, wie der COVID-19-Pandemie, der Migrationskrise, der Energiekrise nach der Invasion Russlands in die Ukraine und den sich daraus ergebenden humanitären, finanziellen und militärischen Herausforderungen bei der Bereitstellung dringender Hilfe für die Ukraine, alles in einem instabilen geopolitischen Kontext, die sie dazu verpflichtete, „dringend“ zu reagieren. Es müssen Verfahren vorhanden sein, die es der Kommission ermöglichen, rasch zu entscheiden, auch über die Annahme von Legislativvorschlägen.

44. Vor diesem Hintergrund stellen sich bei den drei Untersuchungen des Bürgerbeauftragten folgende Fragen: a) welche Umstände den Rückgriff auf ein Dringlichkeitsverfahren gerechtfertigt haben, b) wer über den Rückgriff auf ein Dringlichkeitsverfahren entschieden hat und c) wie die Kommission sichergestellt hat, dass die dringende Ausarbeitung der Legislativvorschläge weiterhin mit den Grundsätzen eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses im Einklang steht.

a. Welche Umstände rechtfertigen den Rückgriff auf ein Dringlichkeitsverfahren?

45. Es ist unbestritten, dass die Initiativen, die Gegenstand der drei Untersuchungen des Bürgerbeauftragten waren, normalerweise die Durchführung einer Folgenabschätzung erfordert hätten.

46. „Folgenabschätzungen“, d. h. faktengestützte Analysen, bei denen „die zu bewältigenden Probleme, die zu erreichenden Ziele, die zu prüfenden Zielkonflikte, Handlungsoptionen und ihre potenziellen Auswirkungen untersucht werden“^[48], sind erforderlich, wenn ein Legislativvorschlag voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen haben wird und die Kommission verschiedene politische Optionen zur Auswahl hat.^[49] Initiativen, für die eine Folgenabschätzung erforderlich ist, erfordern auch eine öffentliche Konsultation [50].

47. Allerdings sehen die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung die Möglichkeit vor, „aus triftigen Gründen“von ihren Anforderungen abzuweichen, wie z. B. „politische Dringlichkeit, die Notwendigkeit, Vertraulichkeits- und Sicherheitsbedenken zu wahren“.[51] Der Begriff „politische Dringlichkeit“ ist in den genannten Vorschriften jedoch nicht definiert.

48. In allen drei Untersuchungen wich die Kommission von der Verpflichtung zur Durchführung einer Folgenabschätzung für ihre Initiativen ab und bezog sich dabei auf die „Dringlichkeit“ der Situation.

49. Im Rahmen der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten legte die Kommission eine weite Auslegung des Begriffs „Dringlichkeit“ und ihren Ermessensspielraum bei der Abweichung von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung vor, auch angesichts ihres Verständnisses, dass es sich, wie oben dargelegt, um interne Vorschriften handelt, die die Kommission nicht binden. Die Kommission betrachtete die Initiativen, die Gegenstand der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten waren, daher aus sehr unterschiedlichen Gründen als „dringend“, z. B. angesichts der sich entwickelnden politischen Prioritäten der Führungsrolle der Kommission als Reaktion auf aktuelle Herausforderungen (Omnibus-Fall), sich verändernder geopolitischer Trends und Herausforderungen (Migrationsfall) und wachsender und intensiver sozialer Proteste gegen bestimmte EU-Politiken (GAP-Fall).

50. Die Kommission muss bei der Festlegung der Umstände, die sie für „dringend“ hält, sicherlich über einen Ermessensspielraum verfügen. Die von der Kommission in diesen drei Fällen verwendete weite Auslegung der „politischen Dringlichkeit“ birgt jedoch die Gefahr, dass die Anwendung der Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung für die Öffentlichkeit zu verstehen und vorherzusagen ist. Nach der weiten Auslegung der Kommission könnte jede Situation grundsätzlich als „dringend“ angesehen werden, wenn die politische Führung der Kommission dies beschließt.

51. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte ferner fest, dass die Erläuterungen der Kommission in den Begründungen, warum die Situation in jedem dieser drei Fälle „dringend“ war, entweder kurz oder fehlend waren. Insbesondere im Migrationsfall wies die Kommission in Bezug auf den Verordnungsvorschlag darauf hin, dass sie aufgrund des dringenden operativen Bedarfs, die Unterstützung von Europol für die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten zu verbessern, kaum oder gar keine Wahl habe. Die Kommission hat jedoch im entsprechenden Abschnitt des Memorandums nicht erläutert, wie die geltend gemachte Dringlichkeit die ihr zur Verfügung stehenden politischen Optionen einschränken würde. In Bezug auf den Vorschlag für eine Richtlinie stellt die Bürgerbeauftragte mit Besorgnis fest, dass die Kommission im entsprechenden Abschnitt der Begründung lediglich angegeben hat, dass sie ausnahmsweise keine Folgenabschätzung durchführen werde, ohne eine Erklärung abzugeben.

52. Auch wenn der Legislativvorschlag im Omnibus-Fall in seinen Erwägungsgründen auf die „kritische Dringlichkeit“der Wettbewerbsfähigkeit verweist, da er sich unmittelbar auf die Fähigkeit der Europäischen Union auswirkt, ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu erzielen und ihre Position auf dem Weltmarkt zu behaupten, wird das Vereinfachungsziel auf der Website der Kommission, die dem Vereinfachungsprozess und den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung gewidmet ist, eindeutig als (politische) „Priorität“dargestellt. Ebenso wird in den beiden dem Omnibus-I-Paket beigefügten Analysedokumenten darauf hingewiesen, dass die Kommission die Vereinfachung der bestehenden einschlägigen Richtlinien als „Priorität“bezeichnet. Für den Bürgerbeauftragten sind die Begriffe Dringlichkeit einerseits und Priorität andererseits nicht gleichbedeutend.

53. Es ist nicht klar, ob die Kommission bei der Ausarbeitung des in der Rechtssache Omnibus in Rede stehenden Vorschlags aufgrund von „Dringlichkeit“ oder einer „Priorität“, die den Arbeitsprogrammen der Kommission zugrunde liegt, von einigen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abgewichen ist [52]. Die gesamte Website der Kommission, die den zahlreichen legislativen Anstrengungen gewidmet ist, die unternommen wurden und laufen (insgesamt 13 Legislativpakete), um eine „einfachere Regulierung“und einen geringeren Regelungsaufwand zu erreichen, um ein „wettbewerbsfähigeres und attraktiveres Europa“zu erreichen, spiegelt eher die Prioritäten der Kommission wider als eine objektive Dringlichkeit.

54. Das Fehlen einer Definition des Begriffs „Dringlichkeit“ in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, die es der Kommission ermöglicht, von den Anforderungen abzuweichen, die sie an ihre eigenen Rechtsetzungstätigkeiten gestellt hat, untergräbt die Vorhersehbarkeit, Kohärenz und Rechtssicherheit und kann daher keine gute Verwaltung sein. Außerdem enthielten die Begründungen in den drei Rechtssachen keine hinreichenden Begründungen für die „Dringlichkeit“ der fraglichen Legislativvorschläge, die auch keine gute Verwaltung sein kann.

55. Für den Bürgerbeauftragten sollte die Kommission für eine berechenbarere, kohärentere und nicht willkürlichere Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sorgen, indem sie

• Definition des Begriffs „Dringlichkeit“ im Zusammenhang mit einer besseren Rechtsetzung; und
• In der Begründung zu ihren Legislativvorschlägen wird klar erläutert, warum eine Ausnahmeregelung erforderlich war.

b. wer über den Rückgriff auf ein Dringlichkeitsverfahren entschieden hat und wie

56. Im Instrumentarium für bessere Rechtsetzung ist ein Verfahren für die Gewährung von Ausnahmeregelungen [53] festgelegt, das Folgendes vorsieht:

• „– Wenn zum ersten Mal eine politisch sensible und wichtige Initiative zur politischen Validierung vorgelegt wird, sollte die Notwendigkeit von Flexibilität oder einer Ausnahme bereits in den einschlägigen Bereichen der IT-Plattform Decide beschrieben (und begründet) werden. Die wichtigsten Ausnahmen betreffen: eine Abweichung vom „Evaluate first“-Grundsatz, keine Folgenabschätzung, keine öffentliche Konsultation (sofern verfahrenstechnisch erforderlich). Die Zustimmung des für „bessere Rechtsetzung“ zuständigen Vizepräsidenten wird sich dann ausdrücklich auf die beabsichtigte Ausnahme erstrecken.
• – Ist nach der Validierung eine Ausnahme erforderlich, müssen die Generaldirektionen die Zustimmung des für „bessere Rechtsetzung“ zuständigen Direktors im Generalsekretariat in Absprache mit dem Kabinett des für „bessere Rechtsetzung“ zuständigen Vizepräsidenten einholen.
• Die Generaldirektionen müssen die Genehmigung beantragen, indem sie eine Nachricht an das folgende Funktionspostfach senden und (1) beschreiben, was angefordert wird. (2) Warum es notwendig ist: [...]“

57. In allen drei Untersuchungen prüfte der Bürgerbeauftragte die Unterlagen zu den internen Beschlüssen, mit denen die fraglichen Initiativen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ausgenommen wurden.

• Im Omnibus-Fall übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten eine E-Mail des damaligen stellvertretenden Generalsekretärs, der die zuständigen Generaldirektionen darüber informierte, dass ein „Arbeitsdokument des Personals“ erstellt werden sollte, das von der Verwaltung der Kommission als „analytisches Dokument“ interpretiert wurde, das eine Folgenabschätzung ersetzt. Es wurde kein Grund für die Entscheidung angegeben.
• In den Fällen GAP und Migration übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten keine schriftlichen Aufzeichnungen über eine Entscheidung. Stattdessen stellte die Kommission der Bürgerbeauftragten Unterlagen im Zusammenhang mit der Annahme der Vorschläge und der Einleitung der einschlägigen dienststellenübergreifenden Konsultationen zur Verfügung und argumentierte, dass die Tatsache, dass solche Schritte eine politische Validierung erhielten, beweist, dass es politische Unterstützung für die Entscheidung gab, von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abzuweichen.

58. Der Bürgerbeauftragte konnte daher nicht feststellen, ob das in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung festgelegte Verfahren eingehalten wurde.

59. Der Bürgerbeauftragte ist besorgt über das Fehlen ordnungsgemäßer Aufzeichnungen über das Verfahren und die anschließenden Entscheidungen, die betreffenden Initiativen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung auszunehmen. Solche informellen Arbeitsvereinbarungen in Bezug auf wichtige Schritte bei der Ausarbeitung eines Legislativvorschlags der Kommission, wie die Validierung einer Ausnahme von einer Folgenabschätzung (und einer öffentlichen Konsultation), können sich schnell nachteilig auf Transparenz und Rechenschaftspflicht auswirken [54] und der Öffentlichkeit keine ausreichende Gewähr dafür bieten, dass die Kommission die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung in kohärenter, nicht willkürlicher und vorhersehbarer Weise angewandt hat. Das Fehlen solcher formellen Aufzeichnungen kann keine gute Verwaltung sein.

60. Die Kommission sollte daher alle internen Beschlüsse zur Ausnahme eines Legislativvorschlags von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ordnungsgemäß aufzeichnen, einschließlich der Frage, wer die Ausnahme beantragt, aus welchen Gründen und wer sie gewährt hat.

c. Wie die Kommission sichergestellt hat, dass das Dringlichkeitsverfahren mit den Grundsätzen eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Rechtsetzungsprozesses im Einklang steht

61. Gemäß den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollte in Fällen, in denen eine Folgenabschätzung erforderlich ist, aber eine Ausnahme gewährt wird, innerhalb von drei Monaten nach Annahme der Initiative durch die Kommission ein „analytisches Dokument“ mit den dem Vorschlag zugrunde liegenden Nachweisen und Kostenschätzungen erstellt werden.^[55] Der Bürgerbeauftragte ist sich darüber im Klaren, dass analytische Dokumente ohne Folgenabschätzung sicherstellen sollen, dass Legislativvorschläge mit einem Mindestmaß an Transparenz vorgelegt werden, wodurch die Mitgesetzgeber und die Öffentlichkeit über die Nachweise informiert werden, auf denen die Vorschläge beruhen.

62. Die Kommission hat solche Analysedokumente zu allen Legislativvorschlägen erstellt, die Gegenstand der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten sind.

63. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Beschwerdeführer besorgt waren, dass die von der Kommission veröffentlichten Analysedokumente keine umfassende Analyse der Auswirkungen auf die Umwelt, die Nachhaltigkeit und die Menschenrechte enthalten.

64. Es ist nicht Sache des Bürgerbeauftragten, die den Legislativvorschlägen zugrunde liegenden Beweise zu bewerten, einschließlich des Inhalts der von der Kommission erstellten und diesen Vorschlägen beigefügten Analysedokumente. Es ist in erster Linie Aufgabe der beiden gesetzgebenden Organe, zu entscheiden, ob sie von der Kommission ausreichende Beweise erhalten haben, um eine fundierte Entscheidung über die ihnen vorliegenden Legislativvorschläge zu treffen. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass sich die Kommission in den Omnibus- und GAP-Fällen auf Informationen aus Folgenabschätzungen gestützt hat, die im Rahmen früherer Initiativen und Jahre vor der Annahme der Legislativvorschläge durchgeführt wurden. Im Fall der GAP verwies die Kommission auch auf bestimmte Studien, die noch nicht abgeschlossen waren, und in jedem Fall betrafen die meisten Studien den Verwaltungsaufwand für die Landwirte und nicht etwa die Auswirkungen auf die Umwelt. Dies kann berechtigte Zweifel an der Vollständigkeit der der Analyse der Kommission zugrunde liegenden Beweise aufkommen lassen. In solchen Fällen ist es besonders wichtig, dass die Kommission der Öffentlichkeit erklärt, ob und wie die Ergebnisse früherer Folgenabschätzungen gültig bleiben oder aktualisiert wurden und wie sie sichergestellt hat, dass alle einschlägigen Nachweise berücksichtigt wurden. Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung nicht in besonderer Weise beschreiben, welche Informationen Analysedokumente enthalten sollten und in welcher Form.

65. Die Beschwerdeführer in den Fällen GAP und Migration waren auch besorgt über den Zeitpunkt der Veröffentlichung der Analysedokumente.

• Im Fall der GAP wurde das Analysedokument mehr als neun Monate nach der Annahme des Vorschlags durch die Kommission und sieben Monate, nachdem die beiden gesetzgebenden Organe die betreffenden Rechtsvorschriften bereits angenommen hatten, veröffentlicht.
• Im Migrationsfall wurden die Analysedokumente viereinhalbeinhalb Monate nach der Annahme der Vorschläge durch die Kommission, aber vor der Annahme der betreffenden Rechtsvorschriften veröffentlicht.

66. Wenn der Grund für die Veröffentlichung analytischer Dokumente darin besteht, sicherzustellen, dass Legislativvorschläge ohne Folgenabschätzung mit einem Mindestmaß an Transparenz vorgelegt werden, wodurch die Mitgesetzgeber und die Öffentlichkeit über die Beweise informiert werden, auf die sich die Vorschläge stützen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Kommission diese Dokumente rechtzeitig veröffentlicht. Es ist für den Bürgerbeauftragten schwierig zu erkennen, welche Rolle analytische Dokumente spielen könnten, wenn sie Monate nach der Annahme des Legislativvorschlags und sogar der Rechtsvorschriften veröffentlicht werden.

67. Die Veröffentlichung analytischer Dokumente über die in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung festgelegte Dreimonatsfrist hinaus oder sogar nach der Annahme der Rechtsvorschriften kann keine gute Verwaltung sein. Um zu vermeiden, dass solche Situationen in Zukunft auftreten, macht der Bürgerbeauftragte nachstehend einen Verbesserungsvorschlag.

68. In Bezug auf öffentliche Konsultationen ist in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ^[56] festgelegt, dass internetgestützte öffentliche Konsultationen mit einer Mindestdauer von zwölf Wochen für Initiativen mit Folgenabschätzungen obligatorisch sind. Im Instrumentarium wird erläutert, dass „[eine] öffentliche Konsultation nicht immer für politische und/oder sensible Initiativen erforderlich [ist], die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden. In diesen Fällen liegt es im Ermessen einer [Generaldirektion], ob eine öffentliche Konsultation erforderlich ist. Bei solchen Initiativen kann die „Aufforderung zur Stellungnahme“ durch gezielte oder spezialisierte Konsultationen bestimmter Interessengruppen, Sachverständiger oder dezentraler Agenturen der EU und anderer EU-Einrichtungen ergänzt werden, die für die Einholung spezifischer technischer Beiträge relevanter sein können.“[57]

69. Bei den Untersuchungen zu den Omnibus- und GAP-Fällen bestätigte die Kommission, dass sie angesichts der Tatsache, dass Ausnahmen von der Folgenabschätzungspflicht gewährt wurden, nicht verpflichtet war, eine umfassende öffentliche Konsultation durchzuführen. Eine gesonderte Ausnahmeregelung war daher nicht erforderlich. Stattdessen erklärte die Kommission, dass sie die Interessenträger wie folgt konsultiert habe:

• Zu den in der Rechtssache Omnibus in Rede stehenden Initiativen erklärte die Kommission, dass sie sich auf verschiedene Tätigkeiten und Quellen gestützt habe, wie z. B. eine „Aufforderung zur Stellungnahme“ zur Rationalisierung der Berichterstattungspflichten, die zwischen Oktober und Dezember 2023 durchgeführt wurde, hybride Veranstaltungen mit Interessenträgern im November 2024, spontane Einreichungen von Interessenträgern und ein zweitägiger „Realitätscheck“ und Workshop auf politischer Ebene mit ausgewählten Interessenträgern im Februar 2025.
• Was die in der Rechtssache GAP in Rede stehende Initiative betrifft, so wurde die öffentliche Konsultation der Kommission durch eine Ad-hoc-Konsultation der vier wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen ersetzt.

70. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist fraglich, ob die Kommission ihre „dringende“ Entscheidungsfindung in diesen Fällen „so offen wie möglich“durchgeführt hat, wie dies in den Verträgen vorgeschrieben ist [58].

71. In Bezug auf den Omnibus-Fall war die Kommission nicht in der Lage zu erläutern, wie sie die Interessenträger für die Veranstaltungen im Februar 2025 ausgewählt und für eine ausgewogene Vertretung gesorgt hat. Darüber hinaus hätte die Kommission durch die aktive Auswahl von Interessenträgern für die Teilnahme an diesen Sitzungen möglicherweise andere potenziell interessierte Interessenträger von der Teilnahme ausgeschlossen, insbesondere wenn man bedenkt, dass laut den dem Bürgerbeauftragten übermittelten Dokumenten die meisten eingeladenen Interessenträger Vertreter der Industrie waren.  

72.  Zu den anderen von der Kommission im Omnibus-Fall genannten Tätigkeiten der Interessenträger gehörten eine Aufforderung zur Stellungnahme von Oktober bis Dezember 2023, hybride Veranstaltungen im Mai und November 2024 sowie Positionspapiere, Schreiben und bilaterale Treffen der verschiedenen Interessenträger. Diese Tätigkeiten bezogen sich jedoch nicht speziell auf die betreffenden Legislativvorschläge, sondern bezogen sich allgemeiner auf Vereinfachungs- und Berichterstattungspflichten. Auch wenn viele Interessenträger in ihren Beiträgen auf die Anforderungen an die Nachhaltigkeitsberichterstattung verwiesen haben, waren sich andere möglicherweise des Umfangs der Konsultation nicht bewusst und waren möglicherweise nicht in der Lage, ihre spezifischen Bedenken zu äußern.

73. In Bezug auf den Fall der GAP ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission nicht erläutert hat, warum sie nicht innerhalb desselben Zeitrahmens mehr Kategorien von Interessenträgern als die vier wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen konsultieren konnte. Gleichzeitig ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die Kommission berechtigt war, davon auszugehen, dass andere Mitglieder der Öffentlichkeit, z. B. Umweltorganisationen, von einem Legislativvorschlag, der sich auf die Umwelt auswirken könnte, nicht „direkt betroffen“waren.

74. Das Versäumnis der Kommission, eine breit angelegte, ausgewogenere Konsultation der Interessenträger zu den in den Rechtssachen Omnibus und GAP in Rede stehenden Legislativvorschlägen anzustreben, kann keine gute Verwaltung sein.

75. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die dringende Ausarbeitung der in den Untersuchungen des Bürgerbeauftragten in Rede stehenden Legislativvorschläge nicht vollständig mit den Grundsätzen eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses im Einklang stand.

76. Die Untersuchungen ergaben auch bestimmte Mängel in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung als solche. Nach diesen Vorschriften werden entweder eine Folgenabschätzung und eine öffentliche Konsultation durchgeführt oder es wird eine Ausnahmeregelung gewährt.

77. Werden Ausnahmen gewährt, sollte die Kommission ein Verfahren einführen, mit dem sichergestellt wird, dass die dringende Ausarbeitung von Legislativvorschlägen den Wesensgehalt eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses nicht schwächt. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission eine Vereinfachung ihres Rahmens für eine bessere Rechtsetzung in der ersten Hälfte des Jahres 2026 plant.[59] Sie fordert die Kommission auf, ihre Ergebnisse in dieser Untersuchung in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, darunter Folgendes:

78. Erstens sollte die Kommission sicherstellen, dass das Analysedokument ^[60], das die Folgenabschätzung im Falle eines „Dringlichkeitsfalls“ ersetzt, die Mitgesetzgeber und die Öffentlichkeit rechtzeitig und sobald der Legislativvorschlag angenommen ist, über die Beweise informiert, auf denen die Legislativvorschläge beruhen, wodurch die Dringlichkeit der Angelegenheit widergespiegelt wird. In den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten auch inhaltliche Mindestanforderungen festgelegt werden, die analytische Dokumente erfüllen sollten.

79. Zweitens sollte die Kommission klarstellen, dass bei Konsultationen von Interessenträgern, bei denen eine Ausnahme von der Folgenabschätzungspflicht gewährt wurde, die allgemeinen Grundsätze und Mindeststandards, die für alle öffentlichen Konsultationen gelten, weiterhin eingehalten werden müssen. [61] Die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten daher Leitlinien für die Durchführung von Konsultationen der Interessenträger im Rahmen von „Dringlichkeit“ enthalten.

2. Einhaltung des Europäischen Klimagesetzes

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

80. Die Beschwerdeführer in den Rechtssachen Omnibus und GAP brachten vor, dass die Kommission es versäumt habe, gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes „Bewertungen der Klimakohärenz“ der einschlägigen Legislativvorschläge durchzuführen. Für die Beschwerdeführer sind „Klimakohärenzbewertungen“ für alle politischen Initiativen der Kommission obligatorisch, auch wenn die Kommission von der Folgenabschätzungspflicht abweicht. Die Beschwerdeführer befürchteten, dass die Kommission in der Praxis Klimakohärenzbewertungen nur für Initiativen durchführt, die von einer Folgenabschätzung begleitet werden.

81. Die Kommission räumte ein, dass alle Folgenabschätzungen eine Bewertung der Klimakohärenz umfassen sollten. Im Zusammenhang mit der Untersuchung des Omnibus-Falls stellte die Kommission klar, dass es zwar kein spezifisches Format für die Aufzeichnung der Bewertung der Klimakohärenz gibt, ohne dass eine Folgenabschätzung durchgeführt wird. Konkret geht es um

• In Bezug auf den Omnibus-Fall erklärte die Kommission, dass sie eine Bewertung der Klimakohärenz durchgeführt habe, und verwies in diesem Zusammenhang auf mehrere Abschnitte in der Begründung ihres Legislativvorschlags sowie auf eine E-Mail, die sie dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten zur Einsichtnahme übermittelt habe. Die Kommission gab an, dass sie berechnet habe, wie viele Unternehmen bei unterschiedlichen Meldeschwellen von dem Legislativvorschlag betroffen sein würden. Diese Berechnung wurde nicht ausdrücklich als „Bewertung der Klimakonsistenz“ bezeichnet.
• In Bezug auf den Fall der GAP erklärte die Kommission, dass eine Bewertung der Klimakohärenz durchgeführt wurde und das Analysedokument sich mit den Klima- und Umweltauswirkungen befasst. Die Kommission legte jedoch keine Aufzeichnungen über eine Bewertung der Klimakohärenz vor der Veröffentlichung des Analysedokuments vor, die mehr als neun Monate nach der Annahme des Legislativvorschlags stattfand. Die Kommission erklärte, dass ihre Bewertung zu dem Schluss gekommen sei, dass der Legislativvorschlag minimale Auswirkungen auf Emissionen in die Atmosphäre habe, was später im Analysedokument [62] erläutert wurde, was bedeutete, dass der Vorschlag keine wesentlichen Auswirkungen auf die Klimaziele der EU haben würde.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

82. Das Europäische Klimagesetz legt ein rechtsverbindliches Ziel von Netto-Null-Treibhausgasemissionen bis 2050 fest. Die EU-Organe und die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen auf EU- und nationaler Ebene zu ergreifen, um das Ziel zu erreichen, da es wichtig ist, Fairness und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern.

83. Gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes muss die Kommission vor der Annahme von „Maßnahmenentwürfen oder Legislativvorschlägen“eine „Bewertung der Klimakohärenz“ durchführen. Es liegt auf der Hand, dass diese rechtliche Verpflichtung unabhängig davon ist, ob die Kommission eine Folgenabschätzung des Legislativvorschlags durchführt oder nicht.

84. Darüber hinaus ergibt sich aus Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes, dass die Kommission die „Klimakohärenzbewertung“ in jede Folgenabschätzung zu diesen Maßnahmen oder Vorschlägen aufnehmen und „das Ergebnis dieser Bewertung zum Zeitpunkt der Annahme öffentlich zugänglich machen“muss. In der Bestimmung ist nicht festgelegt, wo die Bewertung der Klimakohärenz in Ermangelung einer Folgenabschätzung aufgenommen werden sollte. Das Ergebnis dieser Prüfung muss jedoch in jedem Fall zum Zeitpunkt der Annahme des Vorschlags öffentlich zugänglich sein.

85. Im Omnibus-Fall stellte die Kommission in der Begründung und im Analysedokument fest, dass die Legislativvorschläge keine negativen Auswirkungen auf das Klima haben, jedoch ohne weitere Erläuterungen. Die Bürgerbeauftragte forderte die Kommission auf, interne Unterlagen zur Bewertung der Klimakohärenz zu prüfen, erhielt jedoch keine eindeutigen Aufzeichnungen. Soweit die Kommission in der Begründung und im Analysedokument auf die allgemeine Berechnung der von den geänderten Berichtspflichten betroffenen Unternehmen in verschiedenen Szenarien Bezug genommen hat, gibt es keinen Hinweis darauf, dass diese Berechnung im Rahmen einer Bewertung der Klimakonsistenz durchgeführt wurde. Dies erschwert es dem Bürgerbeauftragten, sich zu vergewissern, dass die betreffenden Dokumente ausreichende Nachweise für eine wirksame Bewertung der Klimakohärenz enthalten.

86. Im Fall der GAP verwies die Kommission in ihrer Begründung und ihrem Analysedokument auf kurze oder allgemeine Erklärungen, um nachzuweisen, dass sie eine Bewertung der Klimakonsistenz durchgeführt hatte. Die Kommission hat dem Bürgerbeauftragten vor der Annahme des Legislativvorschlags keine internen Aufzeichnungen über eine wirksame Bewertung der Klimakohärenz vorgelegt.

87. Der Bürgerbeauftragte ist besorgt darüber, dass vor der Annahme der in den Rechtssachen Omnibus und GAP in Rede stehenden Legislativvorschläge keine klaren internen Aufzeichnungen über eine wirksame Bewertung der Klimakohärenz vorliegen. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission die Ergebnisse einer Bewertung der Klimakohärenz bei der Annahme der einschlägigen Legislativvorschläge nicht in klarer Weise veröffentlicht hat, wie in Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes vorgesehen. Das kann keine gute Verwaltung sein.

88. Die Kommission sollte beispielsweise in ihren Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung Leitlinien dazu herausgeben, wie Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes für Legislativvorschläge umgesetzt werden sollte, die nicht mit einer Folgenabschätzung einhergehen. Die Kommission sollte insbesondere Folgendes klarstellen:

• dass für alle Legislativvorschläge, einschließlich derjenigen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, Bewertungen der Klimakohärenz durchgeführt werden sollten und dass solche Bewertungen intern aufgezeichnet werden sollten.
• in dem die Klimakohärenzbewertungen und deren Ergebnisse bei der Annahme von Legislativvorschlägen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, zu veröffentlichen sind.

3. Einhaltung der Geschäftsordnung der Kommission für dienststellenübergreifende Konsultationen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

89. Die Beschwerdeführer im Omnibus-Fall stellten fest, dass die dienststellenübergreifende Konsultation zum Entwurf des Legislativvorschlags innerhalb von 24 Stunden abgeschlossen wurde, beginnend an einem Freitagabend, wobei die Frist am Samstagabend endete. Die Beschwerdeführer befürchteten, dass eine so kurze dienststellenübergreifende Konsultation die Kohärenz der vorgeschlagenen EU-Rechtsvorschriften untergraben hätte.

90. Die Kommission erklärte, dass ihre Geschäftsordnung die Möglichkeit einer beschleunigten dienststellenübergreifenden Konsultation vorsehe.[63] In diesem Fall wurde am Samstagvormittag eine zusätzliche technische Sitzung für die an der dienststellenübergreifenden Konsultation teilnehmenden Dienststellen der Kommission organisiert, die die ordnungsgemäße Durchführung dieser Konsultation sicherstellte. Die Kommission bestätigte, dass alle konsultierten Dienststellen vor Ablauf der Frist Stellungnahmen abgegeben haben.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

91. Die Geschäftsordnung der Kommission [64] sieht mindestens zehn Arbeitstage für eine dienststellenübergreifende Konsultation vor. In dringenden Fällen kann die Kommission den Konsultationszeitraum auf mindestens 48 Stunden verkürzen, sofern das Generalsekretariat nichts anderes vorsieht. Normalerweise wird die dienststellenübergreifende Konsultation über das IT-Tool „D ecide“ durchgeführt.

92. Die Kommission verfügt über einen weiten Ermessensspielraum bei der Festlegung ihrer internen Organisation und der Entscheidung über die Mittel der Zusammenarbeit zwischen ihren Verwaltungsstellen. Die Tatsache, dass die Kommission spezifische Vorschriften für dienststellenübergreifende Konsultationen festgelegt hat, stellt sicher, dass die Kommission bei der Formulierung ihrer politischen Vorschläge eine ganzheitliche und ausgewogene Perspektive auf die Angelegenheit einnimmt, indem sie es ihren zuständigen Dienststellen, die jeweils ihr eigenes spezifisches Fachwissen und ihre eigenen Kenntnisse über die Position ihrer Interessenträger in dieser Angelegenheit bieten, ermöglicht, einen aussagekräftigen Beitrag zu einem Vorschlag zu leisten.

93. In diesem Zusammenhang sieht die Geschäftsordnung der Kommission zwar eine beschleunigte dienststellenübergreifende Konsultation für dringende Initiativen und sogar die Möglichkeit für das Generalsekretariat vor, individuell über die Dauer einer dringenden dienststellenübergreifenden Konsultation zu entscheiden, doch verlangen die Grundsätze einer guten Verwaltung, dass solche Entscheidungen begründet und aufgezeichnet werden. Darüber hinaus sollten die Dauer und der Zeitplan einer dienststellenübergreifenden Konsultation nicht nur der Dringlichkeit der Situation Rechnung tragen, sondern es den verschiedenen Dienststellen der Kommission auch ermöglichen, einen sinnvollen Beitrag zu leisten.

94. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass es Umstände geben kann, die eine erheblich verkürzte dienststellenübergreifende Konsultation rechtfertigen. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht davon überzeugt, dass die Umstände für den in der Rechtssache Omnibus in Rede stehenden Legislativvorschlag so waren. Insbesondere legte die Kommission ihr keine Aufzeichnungen über die Gründe für die außergewöhnliche Dringlichkeit vor, die ihrer Entscheidung zugrunde lagen, im Rahmen des Standardverfahrens von den üblichen zehn Arbeitstagen und im beschleunigten Verfahren von 48 Stunden abzuweichen. Gleichzeitig lässt das vom Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten geprüfte Material nicht den Schluss zu, dass alle konsultierten Generaldirektionen innerhalb von weniger als 24 Stunden einen aussagekräftigen Beitrag leisten könnten.

95. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission durch die Verkürzung der dienststellenübergreifenden Konsultation auf weniger als 24 Stunden an einem Wochenende die Möglichkeit ihrer Dienststellen, sinnvolle Beiträge zu dem betreffenden Legislativvorschlag zu leisten, übermäßig eingeschränkt hat.

96. Eine gute Verwaltung verlangt ferner, dass die Kommission sicherstellt, dass, wenn sie beschließt, dass die Dauer einer dienststellenübergreifenden Konsultation aus Dringlichkeitsgründen verkürzt werden muss, die Begründungen für diese Entscheidung ordnungsgemäß festgehalten werden.

97. Auf der Grundlage der drei Untersuchungen stellte der Bürgerbeauftragte verschiedene Verfahrensmängel bei der Ausarbeitung der streitigen Legislativvorschläge durch die Kommission fest, die zusammengenommen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen:

• Fehlende Definition und weite Auslegung des Begriffs der „politischen Dringlichkeit“ in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, wodurch die Anwendung der Anforderungen, die die Kommission ihren eigenen Rechtsetzungstätigkeiten auferlegt hat, unvorhersehbar, inkohärent und willkürlich werden könnte.
• Versäumnis, die „Dringlichkeit“ ihrer Legislativvorschläge hinreichend zu rechtfertigen.
• Fehlen eindeutiger Aufzeichnungen über die internen Beschlüsse der Kommission und der zugrunde liegenden Überlegungen, um von den Anforderungen ihrer Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abzuweichen.
• Verzögerte Veröffentlichung der Analysedokumente in den GAP- und Migrationsfällen.
• Versäumnis, die Konsultation aller relevanten Interessenträger zu den Legislativvorschlägen in den Omnibus- und GAP-Fällen sicherzustellen.
• Fehlen klarer interner Aufzeichnungen über eine Bewertung der Klimakohärenz, die vor der Annahme der Legislativvorschläge in den Omnibus- und GAP-Fällen durchgeführt wurde, sowie keine eindeutige Veröffentlichung des Ergebnisses der Bewertung, wie in Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes vorgesehen.
• Versäumnis, sicherzustellen, dass seine Dienststellen einen sinnvollen Beitrag zum Legislativvorschlag im Omnibus-Fall leisten könnten, indem die dienststellenübergreifende Konsultation an einem Wochenende auf weniger als 24 Stunden verkürzt wird und keine Aufzeichnungen über die Gründe vorliegen, die seiner Entscheidung zugrunde liegen, die erheblich verkürzte dienststellenübergreifende Konsultation einzuleiten.

98. Um diese Mängel zu beheben, gibt der Bürgerbeauftragte im Folgenden zwei Empfehlungen und vier Vorschläge ab.

Empfehlungen

Auf der Grundlage der Untersuchungen zu den Beschwerden 983/2025/MAS, 2031/2024/VB und 1379/2024/MIG richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlungen an die Europäische Kommission:

1. Die Kommission sollte für eine vorhersehbare, kohärente und nicht willkürliche Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sorgen, indem sie

• Festlegung des Begriffs „Dringlichkeit“ im Zusammenhang mit einer besseren Rechtsetzung, möglicherweise im Zusammenhang mit der bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften;
• Aufzeichnung aller internen Beschlüsse zur Ausnahme von Legislativvorschlägen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, einschließlich der Frage, wer die Ausnahme beantragt hat, aus welchen Gründen und wer sie gewährt hat;
• In der Begründung zu ihren Legislativvorschlägen wird klar erläutert, warum eine Ausnahmeregelung erforderlich war.

2. Werden Ausnahmen gewährt, sollte die Kommission ein Verfahren einrichten, mit dem sichergestellt wird, dass die dringende Ausarbeitung von Legislativvorschlägen weiterhin mit den Grundsätzen eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Rechtsetzungsprozesses im Einklang steht, wie dies in den Verträgen und der Rechtsprechung der EU-Gerichte vorgeschrieben ist. Die Kommission könnte dies im Zusammenhang mit der bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung tun. Um die Kommission bei dieser Aufgabe zu unterstützen, unterbreitet der Bürgerbeauftragte im Folgenden vier Vorschläge.

Die Kommission und die Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 25. Februar 2026 eine ausführliche Stellungnahme.

Verbesserungsvorschläge

1. Die Kommission sollte sicherstellen, dass das Analysedokument, das die Folgenabschätzung im Falle eines „Dringlichkeitsfalls“ ersetzt, die Mitgesetzgeber und die Öffentlichkeit rechtzeitig und unmittelbar nach Annahme des Legislativvorschlags über die Beweise informiert, auf denen Legislativvorschläge beruhen, und somit die Dringlichkeit der Angelegenheit widerspiegelt. In den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten inhaltliche Mindestanforderungen festgelegt werden, die Analysedokumente in dieser Hinsicht erfüllen sollten.

2. Die Kommission sollte klarstellen, dass bei Konsultationen von Interessenträgern, die durchgeführt werden, wenn eine Ausnahme von der Folgenabschätzungspflicht gewährt wurde, die allgemeinen Grundsätze und Mindeststandards, die für alle öffentlichen Konsultationen gelten, weiterhin eingehalten werden müssen. Die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten Leitlinien dafür enthalten, wie solche Konsultationen der Interessenträger im Rahmen von „Dringlichkeit“ durchzuführen sind.

3. Die Kommission sollte beispielsweise in ihren Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung Leitlinien dazu herausgeben, wie Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes für Legislativvorschläge umgesetzt werden sollte, die nicht mit einer Folgenabschätzung einhergehen. Die Kommission sollte insbesondere Folgendes klarstellen:

• dass für alle Legislativvorschläge, einschließlich derjenigen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, Bewertungen der Klimakohärenz durchgeführt werden sollten und dass solche Bewertungen intern aufgezeichnet werden sollten;
• in dem die Klimakohärenzbewertungen und deren Ergebnisse bei der Annahme von Legislativvorschlägen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, zu veröffentlichen sind.

4. Die Kommission sollte sicherstellen, dass, wenn sie beschließt, dass die Dauer einer dienststellenübergreifenden Konsultation verkürzt werden muss, die Begründungen für diese Entscheidung ordnungsgemäß festgehalten werden. Nur in dringenden Ausnahmefällen sollte die Dauer unter den im beschleunigten Verfahren vorgesehenen 48 Stunden liegen, und es sollten angemessene Gründe angegeben werden.

 

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 25.11.2025

 

Anhang I

Von den Beschwerdeführern aufgeworfene Fragen	Sache 983/2025/MAS	Rechtssache 1379/2024/MIK	Sache 2031/2024/VB
Einhaltung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung	Die Kommission hat ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung nicht eingehalten, indem sie keine Folgenabschätzungen durchgeführt hat.
Analysedokumente	Die „analytischen Dokumente“, die an die Stelle der Folgenabschätzungen traten, enthielten keine ausreichenden Beweise, um die Vorschläge zu rechtfertigen.
		Das Analysedokument wurde zu spät veröffentlicht.
Europäisches Klimagesetz	Die Kommission habe es versäumt, „Bewertungen der Klimakohärenz“ durchzuführen, was gegen Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes verstoße.
Konsultationen der Interessenträger	Ad-hoc-Konsultationen, die an die Stelle öffentlicher Konsultationen traten, räumten bestimmten Interessenträgern Vorrang ein und waren daher unzureichend.
dienststellenübergreifende Konsultationen	Die dienststellenübergreifende Konsultation war überstürzt und entsprach nicht der Geschäftsordnung der Kommission.

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Urteil vom 4. September 2018, Rechtssache C-57/16 P, ClientEarth/Kommission, Rn. 88.

[3] Artikel 17 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

[4] Urteil vom 4. September 2018, Rechtssache C-57/16 P, ClientEarth/Kommission, Rn. 87.

[5] Urteil vom 3. Dezember 2019, Rechtssache C-482/17, Tschechische Republik/Ungarn, Rn. 77.

[6] Urteil vom 3. Dezember 2019, Rechtssache C-482/17, Tschechische Republik/Ungarn, Rn. 81.

[7] Artikel 10 Absatz 3 EUV und Artikel 15 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[8] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[9] Artikel 11 Absatz 3 EUV.

[10] Europäische Kommission, Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2021) 305 final, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[11] Europäische Kommission, Instrumentarium für bessere Rechtsetzung, Juli 2023, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 5.

[13] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 9.

[14] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 10.

[15] Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: "Bessere Rechtsetzung: Bündelung der Kräfte für bessere Rechtsvorschriften“, COM(2021) 219 final, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] Gemäß Artikel 295 AEUV können interinstitutionelle Vereinbarungen „verbindlich sein“. Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Weitere Informationen finden Sie unter: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] KOM(2025) 81 endg., S. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Verordnung 2024/1468 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Änderung der Verordnungen (EU) 2021/2115 und 2021/2116 in Bezug auf Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, Regelungen für Klima, Umwelt und Tierschutz, Änderung der GAP-Strategiepläne, Überprüfung der GAP-Strategiepläne und Ausnahmen von Kontrollen und Sanktionen (ABl. L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468).

[24] Beschwerde 983/2025/MAS wurde eingereicht von ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International und Friends of

die Erde Europa; Die Beschwerde 2031/2024/VB wurde von European Digital Rights (EDRi) und PICUM (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants) im Namen der ProtectNotSurveil-Koalition eingereicht. Die Beschwerde 1379/2024/MIK wurde von ClientEarth und BirdLife Europe und Zentralasien eingereicht.

[25] Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 („Europäisches Klimagesetz“), ABl. L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Mit dem Europäischen Klimagesetz wurde eine Verpflichtung für die Kommission eingeführt, die Kohärenz sowohl bestehender EU-Rechtsvorschriften als auch neuer Legislativvorschläge mit den klimapolitischen Zielen zu überprüfen (Artikel 6 Absatz 4).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[30] Artikel 11 Absatz 3 EUV.

[31] UNECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Übereinkommen von Aarhus), 25. Juni 1998, Artikel 6 bis 8, abrufbar unter: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 3.

[33] Der Draghi-Bericht: Eine Wettbewerbsstrategie für Europa (Teil A), September 2024, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Die Kommission verwies auf die Rede zur Lage der Union 2023, ein Schreiben an das Europäische Parlament, in dem sie die Absicht bekundete, den Arbeiten zu diesem Thema, dem Arbeitsprogramm der Kommission für 2024, Vorrang einzuräumen; einen Aufruf zum Handeln auf der Grundlage des Abschlusses einer Ministerkonferenz im September 2023 und des Beschlusses, im November 2023 eine Konferenz über eine globale Allianz zur Bekämpfung der Migrantenschleusung einzuberufen, auf der der Präsident den Vorschlag vorstellte.

[35] Es gibt zwei Verfahren für die Gewährung von Ausnahmeregelungen, d. h. vor und nach der politischen Validierung der Initiative zur Ausarbeitung eines Legislativvorschlags. Es ist der für bessere Rechtsetzung zuständige Vizepräsident der Kommission, der vor der politischen Validierung Ausnahmen gewähren kann. In einem solchen Fall wird die Ausnahmeregelung im internen System „D ecide“ der Kommission erfasst. Nach der politischen Validierung kann der für „Bessere Rechtsetzung“ zuständige Direktor im Generalsekretariat der Kommission in Absprache mit dem Kabinett des genannten Vizepräsidenten Ausnahmen gewähren.

[36] Europäische Kommission, Mitteilung des Präsidenten an die Kommission, Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission, Brüssel, 1.12.2019, P(2019) 2, S. 9, abrufbar unter: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Die Kommission veröffentlichte das Analysedokument für die beiden Vorschläge viereinhalb und fünfeinhalb Monate nach Annahme der Legislativvorschläge.

[38] Beschluss in der Sache 1474/2018/TE über angebliche Mängel und Verzerrungen bei der Ausarbeitung des Politik- und Legislativvorschlags der Europäischen Kommission zur Verringerung von Einwegkunststoffartikeln, Rn. 28-30, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/111569.

[39] Beschluss in der Sache 1474/2018/TE, ebd., Rn. 29.

[40] Siehe Fußnote 16.

[41] Urteil vom 28. Juni 2005, verbundene Rechtssachen C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Kommission, Randnrn. 209-211, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission,  C-57/16 P, Rn. 88.

[43] Artikel 17 Absatz 2 EUV.

[44] Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission,  C-57/16 P, Randnr. 92.

[45] Siehe beispielsweise Rechtssache 1053/2023/MIK über das Versäumnis der Europäischen Kommission, innerhalb der geltenden Frist eine endgültige Entscheidung über zwei Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Folgenabschätzungen und Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle zur geplanten Überarbeitung der REACH-Verordnung und der Quecksilberverordnung zu treffen, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/183548.

[46] Urteil vom 28. Juni 2005, verbundene Rechtssachen C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Kommission, Randnrn. 209-211, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 3.

[48] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 3.

[49] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 30.

[50] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 18.

[51] Instrumentarium für bessere Rechtsetzung, S. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Instrumentarium für bessere Rechtsetzung, S. 10.

[54] Siehe Artikel 24 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/publication/de/3510.

[55] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 30.

[56] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 16.

[57] Instrumentarium für bessere Rechtsetzung, S. 463.

[58] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[59] Gemäß der Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Arbeitsprogramm der Kommission 2026, COM(2025) 870 final vom 21. Oktober 2025, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] In den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 30, heißt es: „Wenn grundsätzlich eine Folgenabschätzung erforderlich ist, dies jedoch nicht möglich ist und eine Ausnahmeregelung gewährt wird, sollte innerhalb von drei Monaten nach Annahme der Initiative ein Analysedokument in Form einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen erstellt werden, in dem die dem Vorschlag zugrunde liegenden Nachweise und Kostenschätzungen dargelegt werden.“

[61] Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 14/15.

[62] Die Kommission verwies auf S. 31 des Analysedokuments, das abrufbar ist unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Artikel 60 des Beschlusses 2024/3080 der Kommission vom 4. Dezember 2024 zur Festlegung der Geschäftsordnung der Kommission, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ebd., Artikel 59.