Hintergrund der Anfragen

1. Die Kommission spielt eine Schlüsselrolle im Gesetzgebungsverfahren der EU, da sie grundsätzlich das ausschließliche Recht hat, Legislativvorschläge vorzulegen.^[1] Bei der Ausübung ihres weiten Ermessens in dieser Hinsicht muss sie die im Vertrag verankerten Grundsätze der Transparenz und Offenheit [2] beachten, unter anderem durch umfassende Konsultationen mit den betroffenen Parteien.[3] Die Kommission hat diese oben genannten Grundsätze umgesetzt, indem sie die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung (die „Leitlinien“[4] und das „Instrumentarium“[5]) angenommen hat, die in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung [6] verankert sind und umfassende Konsultationen der Interessenträger und Folgenabschätzungen vorsehen, bevor Legislativvorschläge und andere Maßnahmen angenommen werden.

2. Bei der Bürgerbeauftragten gingen drei Beschwerden ein, in denen ähnliche Fragen in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung durch die Kommission und anderer Vorschriften des Europäischen Klimagesetzes [7] und der Geschäftsordnung der Kommission [8] aufgeworfen wurden, während sie mehrere Legislativvorschläge ausarbeitete, die sie für „dringend“ hielt:

• Beschwerde 983/2025/MIK (im Folgenden: Omnibus-Fall) – betreffend den Vorschlag „Omnibus I“,[9]
• Beschwerde 2031/2024/VB (im Folgenden „Migrationsfall“) betreffend zwei Vorschläge für i) eine Verordnung zur Verstärkung der polizeilichen Zusammenarbeit bei der Verhütung, Aufdeckung und Untersuchung der Schleuserkriminalität und des Menschenhandels sowie zur Verstärkung der Unterstützung der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) bei der Verhütung und Bekämpfung solcher Straftaten und zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/794 [10] und ii) eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestvorschriften zur Verhinderung und Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Einreise, Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt in der Union und zur Ersetzung der Richtlinie 2002/90/EG des Rates und des Rahmenbeschlusses 2002/946 JI des Rates [11]
• Beschwerde 1379/2024/MIK (im Folgenden „GAP-Fall“) – betreffend den Vorschlag zur Änderung der Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP).[12]

3. In allen drei Fällen befürchteten die Beschwerdeführer, dass die Kommission gegen ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung verstoßen habe, indem sie die einschlägigen Legislativvorschläge vorgelegt habe, ohne Folgenabschätzungen durchzuführen. Die Beschwerdeführer waren nicht von dem Standpunkt der Kommission überzeugt, dass sie dringend handeln musste und daher von der Folgenabschätzungspflicht abweichen konnte.

4. Die Beschwerdeführer in den Rechtssachen Omnibus und GAP waren auch besorgt, dass die Kommission gegen das Europäische Klimagesetz verstoßen habe, indem sie keine Bewertung der Klimakohärenz der Legislativvorschläge durchgeführt und veröffentlicht habe [13].

5. Der Beschwerdeführer im Omnibus-Fall befürchtete ferner, dass die Kommission gegen ihre Geschäftsordnung verstoßen habe, indem sie eine verkürzte dienststellenübergreifende Schnellkonsultation zu dem in Rede stehenden Legislativvorschlag durchgeführt habe.

6. Der Bürgerbeauftragte erkundigte sich nach den durch diese Beschwerden aufgeworfenen Fragen, insbesondere:

• wie die Kommission bewertete, ob die Legislativvorschläge „dringend“ waren und daher eine Ausnahme von bestimmten Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung erforderlich machte;
• ob die Kommission die geltenden Verfahren befolgt hat, um von den Anforderungen ihrer Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abzuweichen, und wie die entsprechenden Entscheidungen aufgezeichnet wurden;
• wie die Kommission sichergestellt hat, dass trotz der Ausnahmeregelung bei der dringenden Ausarbeitung der Legislativvorschläge die Grundsätze eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses eingehalten wurden;
• ob die Kommission im Einklang mit dem Europäischen Klimagesetz „Klimakohärenzbewertungen“ durchgeführt hat und wie die Ergebnisse dieser Bewertungen aufgezeichnet wurden (Omnibus- und GAP-Fälle); und
• wie die Kommission ihre dienststellenübergreifende Konsultation zum Legislativvorschlag im Omnibus-Fall durchgeführt hat.

7. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission um schriftliche Antworten auf spezifische Fragen,[14] prüfte die Unterlagen der Kommission, die der Ausarbeitung der streitigen Vorschläge zugrunde lagen, und ihr Untersuchungsteam hielt Treffen mit Vertretern der Kommission in den Fällen Omnibus und GAP ab.[15] Sie forderte die Beschwerdeführer auch auf, Stellungnahmen zu den Antworten der Kommission und den Sitzungsberichten zu übermitteln, was sie auch taten.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

8. In ihrer Empfehlung [16] erinnerte die Bürgerbeauftragte die Kommission an ihre Auffassung, dass die Organe und Einrichtungen der EU die von ihnen festgelegten Vorschriften für sich selbst anwenden müssen, um Kohärenz und Transparenz zu gewährleisten und jegliches Gefühl der Willkür bei der Arbeitsweise der EU-Verwaltung zu vermeiden. [17] Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die EU-Organe nach der Rechtsprechung der EU durch die Veröffentlichung interner Vorschriften die Ausübung ihres Ermessens einschränken. Daher können sie nach den allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes [18] sowie der guten Verwaltung nicht von diesen Regeln abweichen.

9. In allen drei Fällen wich die Kommission von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ab, um Folgenabschätzungen und öffentliche Konsultationen in Bezug auf ihre Vorschläge durchzuführen, wobei sie sich auf die „Dringlichkeit“ der Situation bezog. Zwar lassen die Vorschriften solche Ausnahmen grundsätzlich zu, aber sie definieren nicht, woraus ein „Dringlichkeitsfall“ besteht. Die Kommission betrachtete ihre Initiativen daher aus sehr unterschiedlichen Gründen als „dringend“, z. B. angesichts der sich wandelnden politischen Prioritäten der Führungsrolle der Kommission als Reaktion auf die aktuellen Herausforderungen (Omnibus-Fall), der Verschiebung geopolitischer Trends und Herausforderungen (Migrationsfall) und der zunehmenden und intensiven sozialen Proteste gegen bestimmte EU-Politiken (GAP-Fall).

10. Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass die Kommission zwar bei der Festlegung der Umstände, die sie für „dringend“ hält, einen Ermessensspielraum haben müsse, die weite Auslegung des Begriffs „Dringlichkeit“, die sie in den drei Fällen verwendet habe, aber die Anwendung der Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung für die Öffentlichkeit zu einer Herausforderung für das Verständnis und die Vorhersage machen könnte. Nach der weiten Auslegung der Kommission könnte jede Situation grundsätzlich als „dringend“ angesehen werden, wenn die politische Führung der Kommission dies beschließt. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Vorhersehbarkeit, Kohärenz und Rechtssicherheit durch das Fehlen einer Definition des Begriffs „Dringlichkeit“ in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung untergraben wurden.

11. Die Bürgerbeauftragte stellte weitere Mängel bei der Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung durch die Kommission in den untersuchten Fällen fest. Zu den Mängeln gehörten das Fehlen ordnungsgemäßer Aufzeichnungen über das Verfahren und die nachfolgenden Beschlüsse zur Befreiung der in Rede stehenden Initiativen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, die verspätete Veröffentlichung analytischer Dokumente, die in dringenden Situationen vollwertige Folgenabschätzungen ersetzen, sowie das Versäumnis der Kommission, eine breite und ausgewogene Konsultation der Interessenträger zu den in den Rechtssachen GAP und Omnibus in Rede stehenden Legislativvorschlägen anzustreben.

12.  Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab auch Mängel bei den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung als solche. Insbesondere stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass es in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung kein Verfahren gebe, mit dem sichergestellt würde, dass die dringende Ausarbeitung von Legislativvorschlägen den Wesensgehalt eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Gesetzgebungsprozesses nicht schwäche. Dazu gehörten das Fehlen einer Beschreibung der Informationen, die Analysedokumente enthalten sollten, und das Fehlen von Leitlinien dafür, wie Konsultationen von Interessenträgern im Rahmen von „Dringlichkeit“ durchgeführt werden sollten.

13. Vor diesem Hintergrund empfahl die Bürgerbeauftragte der Kommission, für eine vorhersehbare, kohärente und nicht willkürliche Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung zu sorgen, indem sie

• Festlegung des Begriffs „Dringlichkeit“ im Zusammenhang mit einer besseren Rechtsetzung, möglicherweise im Zusammenhang mit der bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften;
• Aufzeichnung aller internen Beschlüsse zur Ausnahme von Legislativvorschlägen von den Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung, einschließlich der Frage, wer die Ausnahme beantragt hat, aus welchen Gründen und wer sie gewährt hat;
• In der Begründung zu ihren Legislativvorschlägen wird klar erläutert, warum eine Ausnahmeregelung erforderlich war.

14. Die Bürgerbeauftragte empfahl ferner, dass die Kommission, wenn Ausnahmen gewährt werden, ein Verfahren einführen sollte, um sicherzustellen, dass die dringende Ausarbeitung von Legislativvorschlägen weiterhin mit den Grundsätzen eines transparenten, faktengestützten und inklusiven Rechtsetzungsprozesses im Einklang steht, wie dies in den Verträgen und der Rechtsprechung der EU-Gerichte gefordert wird. Die Kommission könnte dies im Zusammenhang mit der bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung tun. [19]

15. Der Bürgerbeauftragte schlug in diesem Zusammenhang auch Folgendes vor:

• Die Kommission sollte sicherstellen, dass das Analysedokument, das die Folgenabschätzung im Falle eines „Dringlichkeitsfalls“ ersetzt, die Mitgesetzgeber und die Öffentlichkeit rechtzeitig und unmittelbar nach Annahme des Legislativvorschlags über die Beweise informiert, auf denen Legislativvorschläge beruhen, und somit die Dringlichkeit der Angelegenheit widerspiegelt. In den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten inhaltliche Mindestanforderungen festgelegt werden, die Analysedokumente in dieser Hinsicht erfüllen sollten.
• Die Kommission sollte klarstellen, dass bei Konsultationen von Interessenträgern, die durchgeführt werden, wenn eine Ausnahme von der Folgenabschätzungspflicht gewährt wurde, die allgemeinen Grundsätze und Mindeststandards, die für alle öffentlichen Konsultationen gelten, weiterhin eingehalten werden müssen. Die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten Leitlinien dafür enthalten, wie solche Konsultationen der Interessenträger im Rahmen von „Dringlichkeit“ durchzuführen sind.

16. Darüber hinaus prüfte die Bürgerbeauftragte, wie die Kommission Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes angewandt hatte, der eine Bewertung aller Maßnahmenentwürfe und Legislativvorschläge der Kommission im Hinblick auf die Klimaziele der EU erfordert. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass die Kommission keine klaren internen Aufzeichnungen über eine wirksame Bewertung der Klimakohärenz vor der Annahme der in den Rechtssachen Omnibus und GAP in Rede stehenden Legislativvorschläge führte. Die Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die Kommission die Ergebnisse einer Bewertung der Klimakohärenz bei der Annahme der einschlägigen Legislativvorschläge nicht in klarer Weise veröffentlicht hat, wie in Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes vorgesehen.

17. Vor diesem Hintergrund schlug die Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission klarstellen sollte, dass für alle Legislativvorschläge, einschließlich derjenigen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, Bewertungen der Klimakohärenz durchzuführen sind und dass solche Bewertungen intern aufgezeichnet werden sollten. Die Kommission sollte auch festlegen, in welchem Dokument Bewertungen der Klimakohärenz und deren Ergebnisse bei der Annahme von Legislativvorschlägen, die nicht von einer Folgenabschätzung begleitet werden, zu veröffentlichen sind.

18. Schließlich prüfte der Bürgerbeauftragte, wie die Kommission ihre Geschäftsordnung in Bezug auf dienststellenübergreifende Konsultationen im Omnibus-Fall anwendete. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass dienststellenübergreifende Konsultationen sicherstellen, dass die Kommission bei der Formulierung ihrer politischen Vorschläge eine ganzheitliche und ausgewogene Perspektive in dieser Angelegenheit einnimmt. Sie ist der Ansicht, dass die Kommission durch die Verkürzung der dienststellenübergreifenden Konsultation auf weniger als 24 Stunden an einem Wochenende die Möglichkeit ihrer Dienststellen, sinnvolle Beiträge zu dem betreffenden Legislativvorschlag zu leisten, übermäßig eingeschränkt habe.

19. Der Bürgerbeauftragte schlug daher vor, dass die Kommission sicherstellen sollte, dass, wenn sie beschließt, dass die Dauer einer dienststellenübergreifenden Konsultation verkürzt werden muss, die Begründungen für diese Entscheidung ordnungsgemäß erfasst werden. Nur in dringenden Ausnahmefällen sollte die Dauer unter den im beschleunigten Verfahren vorgesehenen 48 Stunden liegen, und es sollten angemessene Gründe angegeben werden.

20. Insgesamt stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die verschiedenen Verfahrensmängel, die sie bei der Ausarbeitung der streitigen Legislativvorschläge durch die Kommission festgestellt hatte, insgesamt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellten.

Stellungnahme der Kommission und Stellungnahme des Beschwerdeführers

Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung

21. In ihrer Stellungnahme vom Februar 2026 zu der Empfehlung der Bürgerbeauftragten [20] stimmte die Kommission zu, Überlegungen zu „transparenteren Parametern“anzustellen, um zu bewerten, ob bei ihrer bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung dringend gehandelt werden muss. Sie werde dies tun und gleichzeitig sicherstellen, dass der Ermessensspielraum der Kommission bei der Reaktion auf dringende Situationen nicht beeinträchtigt werde. Er betonte ferner die Notwendigkeit, rasch Entscheidungen treffen zu können, und dass er bei der Festlegung der Umstände, unter denen seiner Ansicht nach dringend gehandelt werden sollte, über einen Ermessensspielraum verfügt.

22. Nach Übermittlung ihrer Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten nahm die Kommission im April 2026 ihre Mitteilung „Ein einfacheres, klareres und besser durchgesetztes EU-Regelwerk“[21] an, in der sie auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten Bezug nahm und weitere Informationen über ihre Umsetzung vorlegte. In Bezug auf die Parameter für die Bewertung von „Dringlichkeit“ führte die Kommission die folgenden Elemente auf: i) „Vorwegnahme von Schocks oder Krisen, auch in den Außenbeziehungen der Union“, ii) „potenzielle Folgen ohne sofortiges Handeln“, iii) „gesetzliche Fristen“ und iv)„politischer Kontext, der dringendes Handeln erfordert“.   

23. Gleichzeitig wiederholte die Kommission in ihrer Stellungnahme an die Bürgerbeauftragte, dass es in den Fällen Omnibus, GAP und Migration objektive Gründe gebe, dringend zu handeln und die in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung vorgesehene Flexibilität zu nutzen.

24. Die Kommission erkannte auch an, wie wichtig es ist, Ausnahmen von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung ordnungsgemäß zu erfassen und öffentlich zu erläutern, um ein Höchstmaß an Transparenz zu gewährleisten. Die zuständigen Dienststellen werden verpflichtet sein, ihre Anträge auf Ausnahmeregelungen dem Generalsekretariat der Kommission so früh wie möglich bei der Vorbereitung von Initiativen zu übermitteln. Diesen Anträgen wird eine ausführliche Begründung, einschließlich einer klaren Erläuterung des Kontexts der Dringlichkeit, beigefügt. Die Kommission wird auch Aufzeichnungen über gewährte Ausnahmeregelungen führen und sicherstellen, dass in den Begründungen der einschlägigen Vorschläge die Ausnahmeregelungen klar beschrieben und begründet werden.

25. Die Kommission fügte hinzu, dass sie sich bemühen wird, Analysedokumente, die Folgenabschätzungen in dringenden Situationen ersetzen, so bald wie möglich und spätestens drei Monate nach der Annahme ihres Vorschlags zu veröffentlichen, wie in den geltenden Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung vorgesehen. Die Analysedokumente werden in Zukunft zumindest folgende Elemente abdecken: i) eine Definition des Problems, ii) der Ansatz und die für die Initiative ermittelten Maßnahmen, iii) eine Bewertung der wichtigsten Auswirkungen der Initiative, iv) eine Zusammenfassung der Beiträge der Interessenträger, v) die Bewertung der Klimakonsistenz und ihre Ergebnisse. In ihrer Mitteilung vom April 2026 erwähnte die Kommission jedoch nicht mehr das vierte Element, d. h. eine Zusammenfassung der Beiträge der Interessenträger.

26. Um trotz Dringlichkeit ein Höchstmaß an Inklusivität zu gewährleisten, wird sich die Kommission außerdem bemühen, eine „Aufforderung zur Stellungnahme“ von Interessenträgern vorzubereiten, eine „Realitätsprüfung“ durchzuführen oder andere gezielte Konsultationen durchzuführen. In ihrer Mitteilung wies sie darauf hin, dass eine Aufforderung zur Stellungnahme das wichtigste Instrument sein wird, um eine sinnvolle Einbeziehung der Interessenträger im Rahmen des beschleunigten Verfahrens aufrechtzuerhalten und den Interessenträgern die Möglichkeit zu geben, die Initiativen der Kommission mitzugestalten. Gezielte Konsultationen werden auch als fakultatives Element genannt, auch im Zusammenhang mit „Realitätskontrollen“.

27. In ihrer Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen nicht ausreichen, um die Empfehlung des Bürgerbeauftragten umzusetzen.

28. Sie wiesen darauf hin, dass sich die Kommission in ihrer Stellungnahme zur Empfehlung des Bürgerbeauftragten nur dazu verpflichtet habe, über den Begriff „Dringlichkeit“ nachzudenken, ihn aber nicht zu definieren, während die in ihrer Mitteilung enthaltenen Parameter zu vage seien. Die Beschwerdeführer waren auch besorgt darüber, dass die Kommission in den Begriff der Dringlichkeit „politische Prioritäten“ aufnehmen könnte, da dies der Kommission einen ungehinderten Ermessensspielraum lassen würde, um Initiativen als dringend zu betrachten und auf unvorhersehbare, inkonsistente und willkürliche Weise von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abzuweichen. Nach Ansicht der Beschwerdeführer muss die Kommission sicherstellen, dass dringende Rechtsvorschriften, die von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abweichen, die absolute Ausnahme bleiben. Insgesamt vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Dringlichkeit auf genau definierte Situationen (wie Naturkatastrophen und Notlagen im Bereich der öffentlichen Gesundheit) beschränkt werden sollte und dass robuste Schutzvorkehrungen vorhanden sein sollten, um vollständige Transparenz und Rechenschaftspflicht im Gesetzgebungsverfahren zu gewährleisten. Sie wiesen darauf hin, dass politische Ziele wie „Vereinfachung“ oder „Verwaltungseffizienz“ nicht als Dringlichkeitsgründe gelten sollten.

29. Die Beschwerdeführer äußerten auch Bedenken hinsichtlich der Aussagen der Kommission in ihrer Mitteilung zu „gezielten Initiativen“ und der Anforderung der Folgenabschätzung. Ihrer Ansicht nach deuten diese Erklärungen darauf hin, dass sich die Kommission zwar um mehr Folgenabschätzungen bemühen wird, diese Folgenabschätzungen jedoch eine geringere Anzahl signifikanter Auswirkungen der vorgeschlagenen Initiativen betreffen werden, einschließlich der Auswirkungen auf Umwelt, Gesundheit, Soziales und Grundrechte.

30. Darüber hinaus äußerten die Beschwerdeführer Bedenken hinsichtlich der Unparteilichkeit des Verfahrens der Kommission zur Gewährung von Ausnahmeregelungen. Dies liegt daran, dass das für die Umsetzung und Vereinfachung zuständige Kommissionsmitglied auch für die Gewährung von Ausnahmeregelungen zuständig ist, während die Vorschriften keinen alternativen Entscheidungsträger vorsehen, falls dasselbe Kommissionsmitglied auch für den Gegenstand des Legislativvorschlags zuständig ist, für den eine Ausnahme beantragt wird.

31. Die Beschwerdeführer begrüßten die von der Kommission vorgegebenen Mindestelemente, die Analysedokumente enthalten sollten. Sie wiesen jedoch erneut darauf hin, dass die Kommission in den Fällen, die im Rahmen der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten untersucht wurden, keine angemessenen Beweise zur Untermauerung ihrer Legislativvorschläge vorgelegt habe.[22] Darüber hinaus waren die Beschwerdeführer der Ansicht, dass in den Analysedokumenten auch angegeben werden sollte, welche Informationen fehlen, wenn keine vollständige Folgenabschätzung vorliegt. Sie erklärten ferner, dass die dreimonatige Frist für die Vorlage von Analysedokumenten nach der Annahme von Legislativvorschlägen überzogen sei, da einige dringende Rechtsvorschriften innerhalb von Monaten angenommen werden könnten.

32. Die Beschwerdeführer vertraten die Auffassung, dass die Kommission nicht erläutert habe, wie sie konkret eine angemessene Einbeziehung der Interessenträger in dringenden Fällen gewährleisten wolle. Ihrer Ansicht nach sollte sich die Kommission verpflichten, Organisationen der Zivilgesellschaft auch in dringenden Fällen als relevante Interessenträger zu ermitteln, und die Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung sollten durch zusätzliche Informationen darüber ergänzt werden, wie die Interessenträger für gezielte Konsultationen wirksam erfasst werden. Darüber hinaus argumentierten die Beschwerdeführer, dass „Realitätskontrollen“, die die Kommission als Beispiel für gezielte Konsultationen von Interessenträgern aufgeführt habe, begrenzt seien und in der Regel keine anderen Interessenträger als Unternehmensvertreter umfassten, wodurch die Zivilgesellschaft, Bürger und Wissenschaftler ausgeschlossen würden.

Europäisches Klimagesetz

33. Die Kommission wiederholte in ihrer Stellungnahme zur Empfehlung der Bürgerbeauftragten, dass sie die erforderlichen Bewertungen der Klimakohärenz in den Fällen Omnibus und GAP durchgeführt habe, dass es jedoch im Einklang mit den geltenden Vorschriften nicht erforderlich sei, die Analyse in den Analysedokumenten oder in einem anderen spezifischen Format zu reproduzieren. Dennoch hatte die Kommission die Schlussfolgerungen dieser Bewertungen in den Analysedokumenten und den den streitigen Legislativvorschlägen beigefügten Vermerken zusammengefasst.

34. Die Kommission wird jedoch sicherstellen, dass die Bewertungen der Klimakohärenz nicht nur in Folgenabschätzungen, sondern auch in analytischen Dokumenten, die Folgenabschätzungen ersetzen, gemeldet werden und dass ihre Ergebnisse auch in den den einschlägigen Legislativvorschlägen beigefügten Begründungen klar dargelegt werden.

35.  Die Beschwerdeführer brachten vor, dass der Standpunkt der Kommission nicht klar sei, ob sie nur die Ergebnisse ihrer Klimakohärenzbewertungen oder die vollständige Analyse, die zu diesen Ergebnissen geführt habe, veröffentlichen werde und inwieweit Klimakohärenzbewertungen oder zumindest ihre Ergebnisse in den Analysedokumenten veröffentlicht würden.

Geschäftsordnung der Kommission für dienststellenübergreifende Konsultationen

36. Die Kommission erklärte, dass das Generalsekretariat, wenn es ausnahmsweise einer dienststellenübergreifenden Konsultation von weniger als 48 Stunden zustimmt, dies begründen wird.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

37. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die allgemeine konstruktive Stellungnahme der Kommission zu ihrer Empfehlung. Sie begrüßt insbesondere, dass die Kommission die Maßnahmen erwähnt hat, die sie in Bezug auf jede Empfehlung und jeden Verbesserungsvorschlag zu ergreifen gedenkt.

38. Gleichzeitig ist der Bürgerbeauftragte besorgt darüber, dass in der Stellungnahme die Maßnahmen beschrieben werden, die die Kommission nur allgemein zu ergreifen beabsichtigt, wobei es häufig an Spezifität und konkreten Verpflichtungen mangelt. Auf der Grundlage der vorgelegten Informationen ist der Bürgerbeauftragten nicht klar, wie genau die Kommission die von ihr festgestellten Mängel beheben wird und ob die Kommission somit in der Lage sein wird, den beabsichtigten Zweck ihrer Empfehlung zu erreichen, d. h. in dringenden Fällen einen hinreichend transparenten, faktengestützten und inklusiven Rechtsetzungsprozess sicherzustellen. Auch die Zweifel des Bürgerbeauftragten wurden in der Mitteilung nicht ausgeräumt.

39. Insbesondere in Bezug auf ihre Empfehlung, den Begriff „Dringlichkeit“ zu definieren, erkennt die Bürgerbeauftragte den Ermessensspielraum der Kommission bei der effizientesten Reaktion auf Notfälle, Krisen und neue Herausforderungen an. Allerdings mindern die Stellungnahme der Kommission und die Mitteilung nicht ausreichend das Risiko, dass „dringende“ Rechtsetzung zum vorherrschenden Weg der EU-Rechtsetzung werden könnte.

40. Die Kommission erklärte in ihrer Mitteilung, dass der „politische Kontext“einer der Parameter sein könnte, „der dringenden Handlungsbedarf schafft“. Der Bürgerbeauftragte hält dies für eine zu vage Aussage. In diesem Zusammenhang ist sie nach wie vor besorgt darüber, dass die Umsetzung politischer Prioritäten genutzt werden könnte, um den Rückgriff auf eine „dringende“ Rechtsetzung zu rechtfertigen. Ohne die endgültige Liste und Formulierung der „transparenteren Parameter“zur Bewertung der Notwendigkeit, bei der bevorstehenden Überarbeitung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung durch die Kommission dringend zu handeln, und ohne die praktische Anwendung dieser Parameter gesehen zu haben, ist die Bürgerbeauftragte daher nicht in der Lage zu bewerten, ob die Kommission die Anwendung der Anforderungen der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung vorhersehbarer machen wird.

41. Darüber hinaus unterscheidet die Kommission in der Mitteilung zwischen „wichtigen neuen Gesetzgebungsinitiativen oder Überarbeitungen“und „gezielten Initiativen“, und es scheint, dass die Anforderungen an eine bessere Rechtsetzung in Bezug auf diese beiden Kategorien unterschiedlich angewandt werden können.[23] Unter „gezielten Initiativen“ werden „Initiativen“verstanden, „die die politischen Ziele der bestehenden Rechtsvorschriften nicht wesentlich verändern und Änderungen vorschlagen, die darauf abzielen, ihre Wirksamkeit und Effizienz zu optimieren“. Da jedoch die Einzelheiten des Ansatzes der Kommission für „zielgerichtete Initiativen“derzeit unklar sind, einschließlich der Auswirkungen von Initiativen, die für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung als „zielgerichtet“gelten, ist der Bürgerbeauftragte zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch nicht in der Lage, eine endgültige Position zu dieser neu eingeführten Differenzierung einzunehmen.

42. In Bezug auf die Erfassung und Veröffentlichung von Ausnahmen von den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung begrüßt die Bürgerbeauftragte die Zusage der Kommission, ihre diesbezüglichen Verfahren zu verbessern. Sie stellt jedoch fest, dass diese Verpflichtungen offenbar nur für „Bottom-up“-Anträge auf Ausnahmeregelungen gelten, d. h. für Anträge der für die einschlägigen Initiativen zuständigen Generaldirektionen. In den vom Bürgerbeauftragten geprüften Fällen wurden die Anträge auf Ausnahmeregelungen „top-down“ gestellt, da sie vom Stellvertretenden Generalsekretär und von der politischen Ebene der Kommission stammten.[24] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Stellungnahme der Kommission keine Maßnahme enthält, die speziell darauf abzielt, wie die Kommission solche „top-down“ Anträge auf Ausnahmeregelungen aufzeichnen wird. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission sicherstellen wird, dass auch diese Anträge, einschließlich ihrer Begründungen, ordnungsgemäß erfasst werden.

43. In Bezug auf die Analysedokumente begrüßt die Bürgerbeauftragte die Tatsache, dass die Kommission nun ihre Mindestelemente festgelegt hat, obwohl die Liste dieser Elemente in der Mitteilung keine Zusammenfassung der Beiträge der Interessenträger enthält, auf die die Kommission in ihrer Stellungnahme zu ihrer Empfehlung ausdrücklich hingewiesen hat. Wie von den Beschwerdeführern angegeben, reicht die dreimonatige Frist für die Veröffentlichung analytischer Dokumente in jedem Fall möglicherweise nicht aus, um ihren Zweck zu erreichen, d. h. die öffentliche Debatte vor der Annahme von Rechtsvorschriften zu informieren, insbesondere wenn das Gesetzgebungsverfahren nur innerhalb weniger Monate abgeschlossen ist. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, bei der anstehenden Überarbeitung ihrer Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung weiter darüber nachzudenken.

44. Die Bürgerbeauftragte nimmt ferner die Zusagen der Kommission in Bezug auf gezielte Konsultationen zur Kenntnis, die in der Stellungnahme der Kommission zur Empfehlung der Bürgerbeauftragten vorgenommen wurden. In ihrer Mitteilung erklärte die Kommission jedoch, dass das wichtigste Instrument für die Einbeziehung der Interessenträger in das beschleunigte Verfahren eine „Aufforderung zur Stellungnahme“ sein wird. Die Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass eine „Aufforderung zur Stellungnahme“ es den Interessenträgern ermöglicht, der Kommission zu Beginn des politischen Entscheidungsprozesses Informationen über ihre geplanten Initiativen vorzulegen, d. h. wenn nur relativ begrenzte Informationen über die geplanten politischen Optionen der Kommission verfügbar sind. Die Kommission ist der Auffassung, dass „Aufforderungen zur Stellungnahme“ es den Interessenträgern ermöglichen werden, „zur Gestaltung der Initiative beizutragen“. Die Bürgerbeauftragte ist jedoch der Ansicht, dass die Kommission den Interessenträgern auch Gelegenheit geben sollte, zu den bevorzugten politischen Optionen der Kommission Stellung zu nehmen, sobald diese vollständig ausgearbeitet sind. Daher ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass eine „Aufforderung zur Beweisaufnahme“ ein ausreichendes Instrument für die Einbeziehung der Interessenträger im Rahmen des beschleunigten Verfahrens ist.

45. In diesem Zusammenhang stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der Mitteilung zufolge nicht klar ist, ob immer gezielte Konsultationen zu spezifischen politischen Optionen durchgeführt werden, da die Kommission beabsichtigt, die Interessenträger durch „Durchführungsdialoge“ oder „Realitätskontrollen“ einzubinden. Es ist auch unklar, ob die letztgenannte Form der Einbeziehung der Interessenträger in der Konsultation zu vollwertigen politischen Initiativen der Kommission besteht und ob sie eine ausgewogene Vertretung aller Interessenträger ermöglicht.

46. Wie in ihrer Empfehlung dargelegt, ist die Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass jede gezielte Konsultation, die die Kommission im Rahmen ihrer dringlichen Rechtsetzungstätigkeiten durchführt, bestimmten Mindestanforderungen entsprechen sollte, die die Kommission in den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung festlegen sollte. Die Möglichkeit, gezielte Konsultationen durch „Aufforderungen zur Stellungnahme“ oder andere Formen der Einbeziehung von Interessenträgern zu ersetzen, die einer vollständigen gezielten Konsultation politischer Initiativen nicht gleichwertig sind, scheint nicht in die vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagene Richtung zu gehen.

47. Darüber hinaus muss die Kommission gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Europäischen Klimagesetzes in jede Folgenabschätzung, die ihren Legislativvorschlägen beigefügt ist, eine „Klimakohärenzbewertung“ aufnehmen und „das Ergebnis dieser Bewertung zum Zeitpunkt der Annahme öffentlich zugänglich machen“.[25] In der Bestimmung ist nicht festgelegt, wo die Klimakohärenzbewertung ohne Folgenabschätzung aufgenommen werden sollte. Die Bürgerbeauftragte begrüßt daher die Zusage der Kommission, „Klimakohärenzbewertungen“ nicht nur in Folgenabschätzungsberichten, sondern in deren Abwesenheit auch in Analysedokumenten zu veröffentlichen. Die Bürgerbeauftragte nimmt ferner die Zusage der Kommission zur Kenntnis, das Ergebnis der Bewertung der Klimakohärenz in den Begründungen ihrer Vorschläge ausdrücklich anzugeben. Sie wird die Umsetzung dieser Verpflichtung auf der Grundlage künftiger Beschwerden, die sie erhalten könnte, überwachen.

48. In Bezug auf beschleunigte dienststellenübergreifende Konsultationen nimmt die Bürgerbeauftragte die Zusage der Kommission zur Kenntnis, in Ausnahmesituationen, in denen dienststellenübergreifende Konsultationen innerhalb von weniger als 48 Stunden abgeschlossen werden müssen, Begründungen vorzulegen. Sie weist jedoch auch darauf hin, dass die Kommission sicherstellen muss, dass sie bei der Verkürzung der dienststellenübergreifenden Konsultationen die Möglichkeit ihrer Dienststellen, sinnvolle Beiträge zu den betreffenden Legislativvorschlägen zu leisten, nicht übermäßig einschränkt, indem sie ihnen beispielsweise nur wenige Stunden an einem Wochenende Zeit gibt, um ihre Bemerkungen einzureichen.

49. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte noch nicht in der Lage, endgültige Schlussfolgerungen darüber zu ziehen, ob die von der Kommission zugesagten Maßnahmen ihrer Empfehlung in vollem Umfang und angemessen entsprechen werden. Der Bürgerbeauftragte wird dazu erst Stellung nehmen können, wenn die Kommission ihre Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung überarbeitet und die überarbeiteten Vorschriften bei der Ausarbeitung bevorstehender Legislativvorschläge angewandt hat. Auf der Grundlage möglicher künftiger Beschwerden wird der Bürgerbeauftragte die Angemessenheit der überarbeiteten Vorschriften und ihre Umsetzung genau überwachen. Bis dahin kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass keine weiteren Untersuchungen in dieser Angelegenheit gerechtfertigt sind, und schließt daher die Fälle ab.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Angesichts der allgemeinen Zustimmung der Kommission zur Umsetzung der Empfehlungen und Verbesserungsvorschläge des Bürgerbeauftragten sind zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt. Allerdings muss die Wirksamkeit der von der Kommission zu diesem Zweck zu ergreifenden konkreten Maßnahmen noch bewertet werden. Die Bürgerbeauftragte wird daher ihre Umsetzung im Rahmen künftiger Beschwerden überwachen, sobald die Kommission die Überarbeitung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung abgeschlossen hat.

Die Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 23.6.2026

 

[1] Artikel 17 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

[2] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV sowie Artikel 15 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

[3] Artikel 11 Absatz 3 EUV.

[4] Europäische Kommission, Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2021) 305 final, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Europäische Kommission, Instrumentarium für bessere Rechtsetzung, Juli 2023, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] Gemäß Artikel 295 AEUV können interinstitutionelle Vereinbarungen „verbindlich sein“. Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 („Europäisches Klimagesetz“), ABl. L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[8] Beschluss 2024/3080 der Kommission vom 4. Dezember 2024 zur Festlegung der Geschäftsordnung der Kommission, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] Mit dem Europäischen Klimagesetz wurde eine Verpflichtung für die Kommission eingeführt, die Kohärenz sowohl bestehender EU-Rechtsvorschriften als auch neuer Legislativvorschläge mit den klimapolitischen Zielen zu überprüfen (Artikel 6 Absatz 4).

[14] Siehe https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/201482.

[15] Siehe https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/215918.

[16] Empfehlung zur Einhaltung der Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung und anderer Verfahrensvorschriften durch die Europäische Kommission bei der Ausarbeitung von Legislativvorschlägen, die sie als dringend erachtete (983/2025/MAS – Fall „Omnibus“, 2031/2024/VB – Fall „Migration“ und 1379/2024/MIK – Fall „CAP“), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/de/215920.

[17] Beschluss in der Sache 1474/2018/TE über angebliche Mängel und Verzerrungen bei der Ausarbeitung des Politik- und Legislativvorschlags der Europäischen Kommission zur Verringerung von Einwegkunststoffartikeln, Rn. 28-30, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/111569.

[18] Urteil vom 28. Juni 2005, verbundene Rechtssachen C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S/Kommission, Randnrn. 209-211, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] Gemäß der Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Arbeitsprogramm der Kommission 2026, COM(2025) 870 final vom 21. Oktober 2025, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Siehe Stellungnahme der Kommission hier: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/220471.

[21] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Ein einfacheres, klareres und besser durchgesetztes Regelwerk der EU, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] Insbesondere im Migrationsfall wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass das Europäische Parlament es für notwendig erachtet habe, alternative Folgenabschätzungen durchzuführen, siehe https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; siehe https://www.europarl.europa.eu/thinktank/de/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Der Ausschuss für Regulierungskontrolle wird weiterhin qualifizierte Stellungnahmen zu „wichtigen neuen Gesetzgebungsinitiativen oder Überarbeitungen“ abgeben, während er bei gezielten Initiativen „Empfehlungen für Verbesserungen aussprechen wird, die transparent kommuniziert und berücksichtigt werden“.

[24] Empfehlung, Fußnote 16, Rn. 57.

[25] „Die Kommission bewertet vor der Annahme die Vereinbarkeit von Maßnahmenentwürfen oder Legislativvorschlägen, einschließlich Haushaltsvorschlägen, mit dem Ziel der Klimaneutralität gemäß Artikel 2 Absatz 1 und den Klimazielen der Union für 2030 und 2040, nimmt diese Bewertung in jede Folgenabschätzung zu diesen Maßnahmen oder Vorschlägen auf und macht das Ergebnis dieser Bewertung zum Zeitpunkt der Annahme öffentlich zugänglich.“(Hervorhebung nur hier).