Hybrid: Fernteilnahme und im Büro des Bürgerbeauftragten

Anwesend

Europäischer Bürgerbeauftragter

Lampros Papadias – Kabinettschef des Europäischen Bürgerbeauftragten

Tanja Ehnert – Koordinatorin für Anfragen

Vieri Biondi – Untersuchungsbeauftragter

Michał Krajewski – Untersuchungsbeauftragter

Maria Resende – Praktikantin für Anfragen

Europäische Kommission

Generaldirektion Landwirtschaft (AD AGRI):

• AGRI.I – Direktor
• AGRI.I.1 - Rechtsreferent
• AGRI.A.1 - Politik- und Wirtschaftsanalysten

Juristischer Dienst (SJ):

• Mitglied des Juristischen Dienstes – AGRI-Team

Generalsekretariat (SG):

• SG.C.2 – Stellvertretender Referatsleiter
• SG.C.2 – Referent
• SG.A.3 – Referent
• SG.D.3 – Politikkoordinator

Zweck des Treffens

Zweck des Treffens war es, dass das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten Antworten auf bestimmte Fragen zur schriftlichen Antwort der Kommission auf diese Beschwerde erhielt, die der Kommission vor dem Treffen mitgeteilt wurden.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten stellte sich vor, dankte den Vertretern der Kommission für ihr Treffen und erläuterte den Zweck des Treffens. Sie skizzierten den Rechtsrahmen, der für Sitzungen des Bürgerbeauftragten gilt, insbesondere dass der Bürgerbeauftragte ohne die vorherige Zustimmung der Kommission weder dem Beschwerdeführer noch einer anderen Person außerhalb des Büros des Bürgerbeauftragten Informationen, die von der Kommission als vertraulich eingestuft wurden, offenlegen würde ^[1].

Das Untersuchungsteam erklärt, dass es einen Entwurf eines Berichts über die Sitzung erstellen werde, der der Kommission übermittelt werde, um sicherzustellen, dass der Inhalt sachlich richtig und vollständig sei. Anschließend wird der Sitzungsbericht fertiggestellt, in das Dossier aufgenommen und dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellt. In den Bericht würden keine vertraulichen Informationen aufgenommen oder dem Beschwerdeführer oder Dritten auf andere Weise zur Verfügung gestellt.

Austausch von Informationen

1. Transparenz der Gründe der Kommission für die Abweichung von bestimmten Anforderungen der Leitlinien und des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärte, dass die Kommission ihrer Auffassung nach in der am 22. Februar 2024 veröffentlichten Begründung ihres Legislativvorschlags (COM(2024) 139 final) und in der am 10. Dezember 2024 veröffentlichten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu diesem Vorschlag (SWD(2024) 360 final) ihre Gründe für die Abweichung von der Durchführung einer Folgenabschätzung und öffentlichen Konsultation erläutert habe. Das Untersuchungsteam verstand auch, dass es keine anderen öffentlichen Dokumente gab, die die Ausnahmen rechtfertigten. Das Untersuchungsteam bat die Vertreter der Kommission, diesen Punkt zu bestätigen oder zu klären.

Die Vertreter der Kommission bestätigten das Verständnis des Untersuchungsteams. Sie fügten hinzu, dass es die Praxis der Kommission sei, die Ausnahmeregelung zu rechtfertigen, indem sie in der dem Legislativvorschlag beigefügten Begründung eine Folgenabschätzung und eine öffentliche Konsultation durchführe, was mit den Leitlinien und dem Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung im Einklang stehe.

Darüber hinaus erläuterten die Vertreter der Kommission den Kontext des Vorschlags. Die Kommission hatte im Juni 2018, d. h. vor der COVID-19-Pandemie und der russischen Invasion in die Ukraine, die Basisrechtsakte vorgeschlagen, die mit dem betreffenden Vorschlag geändert werden sollten [2]. Die Basisrechtsakte verpflichteten die Landwirte zur Einhaltung der GLÖZ-Standards (Standards für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand). Anschließend stellte die Kommission fest, dass diese Anforderungen für die Landwirte zu anspruchsvoll und zu aufwendig waren, um sie in der Praxis zu erfüllen. Angesichts der Proteste der Landwirte im Jahr 2024 hielt es die Kommission für äußerst dringend, die Basisrechtsakte zu ändern, sodass keine Zeit für eine Folgenabschätzung oder eine öffentliche Konsultation blieb. Die Situation war aufgrund des großen Ausmaßes der Bauernproteste in allen Mitgliedstaaten, die teilweise gewalttätig geworden waren, außergewöhnlich. Es bestand die Gefahr, dass die Proteste außer Kontrolle geraten. Um den Herausforderungen in diesem Sektor und den Bedenken der Landwirte Rechnung zu tragen, ersuchte der Europäische Rat den Rat und die Kommission, die Arbeiten erforderlichenfalls voranzubringen.[3] Die Vertreter der Kommission wiesen auch auf das jüngste Gerichtsverfahren hin, in dem der Gerichtshof den Ermessensspielraum der Kommission bei der Entscheidung über Dringlichkeitsfragen im Zusammenhang mit stillgelegten Flächen anerkannte [4].

2. Wie wurde die Ausnahmeregelung in diesem Fall gewährt?

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärte, dass es nach ihrem Verständnis im Rahmen der Leitlinien und des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung zwei Verfahren für die Gewährung von Ausnahmeregelungen gebe, d. h. vor oder nach der politischen Validierung der Initiative zur Ausarbeitung eines Legislativvorschlags. Vor der Validierung kann der für „Bessere Rechtsetzung“ zuständige Vizepräsident der Kommission Ausnahmen gewähren. In diesem Fall wird die Abweichung im IT-System DECIDE erfasst, andernfalls gibt es kein spezielles Format für die Aufzeichnung der Abweichungen. Nach der Validierung ist es der für „Bessere Rechtsetzung“ zuständige Direktor des Generalsekretariats der Kommission, der in Absprache mit dem Kabinett des für „Bessere Rechtsetzung“ zuständigen Vizepräsidenten Ausnahmen gewähren kann. Das Untersuchungsteam verstand auf der Grundlage der schriftlichen Antwort der Kommission, dass das Generalsekretariat in diesem Fall in Absprache mit dem Kabinett des Präsidenten die Ausnahme gewährte, während es gleichzeitig darum bat, die Initiative voranzubringen. Das Untersuchungsteam verstand auch auf der Grundlage der von der Kommission vor der Sitzung vorgelegten Dokumente, dass es keine interne Dokumentation des Beschlusses gab, ohne die Folgenabschätzung und die öffentliche Konsultation voranzukommen.

Die Vertreter der Kommission stellten klar, dass das für Umsetzung und Vereinfachung zuständige Kommissionsmitglied im Rahmen der derzeitigen Arbeitsmethoden die oben genannten Beschlüsse fasst, um Ausnahmen von der „besseren Rechtsetzung“ zu gewähren. Im Rahmen des Verfahrens für die Gewährung von Ausnahmen nach der Validierung muss der Direktor des Generalsekretariats „in Absprache mit“ dem Kabinett des genannten Kommissionsmitglieds handeln. Dies bedeutet, dass die Verantwortung für die Gewährung von Ausnahmeregelungen immer bei diesem Kommissar liegt. In normalen Fällen kann die zuständige Dienststelle in der Phase der Planung der Initiative das Kommissionsmitglied um eine Ausnahmeregelung gemäß dem oben genannten Verfahren ersuchen. Im vorliegenden Fall gab es jedoch keine vorherige Planung der Initiative, da der Vorschlag als Reaktion auf die anhaltenden Proteste dringend vorbereitet werden musste. Aus diesem Grund gibt es keine interne Dokumentation über den Ausnahmebeschluss oder die formelle politische Validierung der Initiative.

Die Vertreter der Kommission betonten jedoch, dass die politische Ebene der Kommission stillschweigend ihre Zustimmung erteilt habe, diese Initiative ohne Folgenabschätzung und öffentliche Konsultation voranzutreiben. In diesem Zusammenhang erklärten die Vertreter der Kommission, dass der Zweck der oben genannten Validierungs- und Ausnahmeverfahren darin besteht, sicherzustellen, dass die Kommissionsdienststellen keine Legislativinitiativen (ohne Folgenabschätzung) vorbereiten, wenn die politische Ebene der Kommission nicht zustimmt. Im vorliegenden Fall bestand innerhalb der Kommission Einvernehmen darüber, dass dieser Vorschlag so bald wie möglich vorgelegt werden soll. Tatsächlich war es die politische Ebene der Kommission, die die Initiative vorangetrieben hat, einschließlich des für „Bessere Rechtsetzung“ zuständigen Kommissionsmitglieds.

Ein relevanter Beleg für die politische Validierung der Initiative ist die Genehmigung der dienststellenübergreifenden Konsultation zu dem Vorschlagsentwurf durch das Generalsekretariat. Anschließend fanden Sitzungen der Kabinette der Kommissionsmitglieder statt, die an der Ausarbeitung des Vorschlags beteiligt waren, und schließlich nahm das Kollegium der Kommissionsmitglieder den Vorschlag an. In diesem Zusammenhang besteht kein Zweifel daran, dass die Initiative, einschließlich des Verfahrens für ihre Vorbereitung, die erforderliche politische Zustimmung erhalten hat. Darüber hinaus herrschte volle Transparenz in Bezug auf die Arbeit an diesem Vorschlag innerhalb der Kommission intern auf allen Ebenen. Was fehlt, ist die schriftliche Spur der Validierung der Ausnahmeregelung.

Die Vertreter der Kommission stellten in diesem Zusammenhang fest, dass die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung in einer verhältnismäßigen Weise angewandt werden, die den Umständen jeder einzelnen Initiative entspricht, was bedeutet, dass in bestimmten Situationen Ausnahmen von ihren Anforderungen gemacht werden müssen. Dies ist in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung selbst ausdrücklich vorgesehen.

3. Auswahl der Interessenträger für die gezielte Konsultation

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärte, dass nach ihrem Verständnis eine interne Entscheidung über die Auswahl der Interessenträger für die gezielte Konsultation getroffen worden sein muss. Sie fragten, warum die Kommission diese Entscheidung oder eine andere schriftliche Spur dieser Entscheidung dem Untersuchungsteam vor der Sitzung nicht mitgeteilt habe. Sie fragten auch, warum die Kommission beschlossen habe, andere Interessenträger nicht innerhalb desselben Zeitrahmens zu konsultieren.

Die Vertreter der Kommission erinnerten daran, dass das Hauptanliegen seinerzeit darin bestand, den Verwaltungsaufwand für die Landwirte zu verringern. Ziel der Konsultation der Interessenträger war es, Informationen von den Landwirten darüber einzuholen, woher die Belastung stammt, ihnen dabei zu helfen, diese zu bewältigen, und Bereiche für Verbesserungen zu ermitteln. Vor diesem Hintergrund holte die zuständige Dienststelle der Kommission die Beiträge der wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen ein (die Landwirte und landwirtschaftliche Genossenschaften im Allgemeinen, den ökologischen/biologischen Sektor, Junglandwirte sowie kleine und mittlere Landwirte vertreten). Es wurde die Auffassung vertreten, dass diese Organisationen der Kommission die meisten praktischen Informationen zur Verfügung stellen könnten, die es ihr ermöglichen, die im Legislativvorschlag vorgeschlagenen praktischen Lösungen zu entwickeln. Die zuständige Dienststelle der GD AGRI schlug eine gezielte Konsultation der wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen vor. Anschließend billigte der Generaldirektor diesen Vorschlag und unterzeichnete die Schreiben, in denen die vier wichtigsten Organisationen aufgefordert wurden, sich zu diesem Thema zu äußern. In diesem frühen Stadium der Ausarbeitung des Vorschlags wurde die Auffassung vertreten, dass die Konsultation anderer Interessenträger nicht sinnvoll wäre, da die Kommission mit den direkt betroffenen Interessenträgern diskutieren wollte. Es war daher eine bewusste Entscheidung, andere Interessenträger nicht gleichzeitig mit den vier wichtigsten landwirtschaftlichen Organisationen zu konsultieren. Gezielte Konsultationen sollen im Gegensatz zu öffentlichen Konsultationen Beiträge spezifischer und direkt betroffener Interessenträger einholen, während bei öffentlichen Konsultationen alle Interessenträger konsultiert würden, was jedoch in diesem Fall aufgrund der außergewöhnlichen Dringlichkeit nicht möglich war.

Darüber hinaus kannte die Kommission im Allgemeinen den Standpunkt der Umweltorganisationen in dieser Angelegenheit. Im Rahmen der vorherigen Folgenabschätzung und der öffentlichen Konsultation wurden bereits ausreichende Informationen gesammelt, und auch die Kommission erhielt in der Folge regelmäßige Rückmeldungen von verschiedenen Interessenträgern.

4. Zeitplan für die Veröffentlichung der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärte, dass nach ihrem Verständnis Arbeitsdokumente der Kommissionsdienststellen, die Folgenabschätzungen ersetzen, grundsätzlich innerhalb von drei Monaten nach Annahme des Legislativvorschlags durch die Kommission veröffentlicht werden sollten. Auf diese Weise können Arbeitsdokumente der Kommissionsdienststellen in die endgültige Entscheidung der Mitgesetzgeber einfließen und zur Transparenz des Rechtsetzungsprozesses gegenüber der Öffentlichkeit beitragen. Andernfalls ist es schwer zu erkennen, welchem Zweck diese Dokumente dienen würden. In diesem Fall wurde die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen etwa sieben Monate nach der Annahme der Rechtsvorschriften durch die beiden gesetzgebenden Organe (im April/Mai 2024) veröffentlicht. Das Untersuchungsteam fragte, ob die Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung überarbeitet werden sollten, um den Zeitplan für die Veröffentlichung von Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen zu präzisieren.

Die Vertreter der Kommission betonten, dass die für die Initiative zuständigen Dienststellen der Kommission dringend gehandelt hätten, sobald sie die einschlägigen Beiträge der konsultierten Interessenträger erhalten hätten. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen betrifft auch Fragen, die über den Legislativvorschlag hinausgehen, d. h. andere damit zusammenhängende und begleitende Maßnahmen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik, die Teil des von der Kommission im Februar 2024 angekündigten „Vereinfachungspakets“ waren. Mit diesen Maßnahmen wurden auch einige der Bedenken und Anregungen der Interessenträger ausgeräumt. In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen wurden die eingegangenen Beiträge (in Bezug auf die Gemeinsame Agrarpolitik, aber auch andere damit zusammenhängende Politikbereiche der EU), ihre Bewertung und ob/wie sie behandelt wurden, umfassend und auf transparente, organisierte und klare Weise dargestellt, weshalb zusätzliche Zeit benötigt wurde, um sie fertigzustellen. Die Vertreter der Kommission fügten hinzu, dass zum Zeitpunkt der Annahme der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung die Frist von drei Monaten nach der Annahme des Vorschlags durch die Kommission angemessen und durchführbar erschien und in fast allen Fällen immer noch der Fall ist. Tatsächlich wird die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen in vielen Fällen vor dem Dreimonatszeitraum und manchmal zusammen mit dem Vorschlag vorgelegt. Im vorliegenden Fall handelte es sich jedoch um einen Ausnahmefall, da die beiden gesetzgebenden Organe den Vorschlag der Kommission ohne Änderungen innerhalb von nur zwei Monaten angenommen haben. Diese äußerst rasche Annahme beweist, dass die beiden gesetzgebenden Organe die sehr ernste Dringlichkeit, mit der der Agrarsektor der EU konfrontiert ist, teilten.

5. Bewertung der Klimakonsistenz

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärte, dass es nach ihrem Verständnis und auf der Grundlage der von der Kommission vor der Sitzung vorgelegten Dokumente keine interne Dokumentation über eine Bewertung der Klimakohärenz gebe, die vor der Veröffentlichung der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen durchgeführt werde. Das Untersuchungsteam fragte, ob es ein separates internes Verfahren für die Aufzeichnung der Bewertung der Klimakonsistenz gebe, wenn keine Folgenabschätzung vorliege. Sie forderten ferner einen spezifischen Verweis auf die Bewertung der Klimakohärenz in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen.

Die Vertreter der Kommission bestätigten, dass in diesem Fall die Prüfung der Klimakohärenz durchgeführt wurde, es jedoch keine schriftliche Dokumentation über die Bewertung der Klimakohärenz vor der Veröffentlichung der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen gibt. Die Bewertung der Kommission kam zu dem Schluss, dass der Vorschlag minimale Auswirkungen auf Emissionen in die Atmosphäre hatte (wie auf S. 31 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen erläutert), was bedeutet, dass der Vorschlag keine wesentlichen Auswirkungen auf die Klimaziele der EU hätte. Dies geht aus der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen hervor, obwohl es in Ermangelung einer Folgenabschätzung im Einklang mit den Vorschriften für eine bessere Rechtsetzung kein spezifisches Format für die Berichterstattung gibt.

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten dankte den Vertretern der Kommission für ihre Zeit und die Erläuterungen und beendete die Sitzung.

Brüssel, den 8. Oktober 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Beauftragter für Anfragen des Koordinators

[1] Artikel 4.8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten.

[2] Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) (...), ABl. L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng; Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik (...), ABl. L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-de.pdf

[4] Urteil vom 10. Juli 2025, Rechtssache C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100