1. Antecedentes

1. A saída do Reino Unido da União Europeia tem implicações graves e abrangentes para milhões de cidadãos e empresas da UE. Devem, na medida adequada, ser mantidos informados sobre a evolução do processo de saída, bem como sobre o processo subsequente de decisão sobre as futuras relações entre a UE e o Reino Unido. O interesse público pode ser melhor servido escolhendo cuidadosamente quando as informações sobre as negociações podem ser divulgadas, de modo a não perturbar, em momentos críticos, o resultado bem-sucedido das negociações.

2. A Comissão Europeia foi mandatada pelo Conselho Europeu para representar a UE nas negociações conducentes à saída do Reino Unido da UE. No desempenho deste papel, a Comissão deve estar aberta à obtenção dos pontos de vista de todas as partes interessadas pertinentes. Os cidadãos são partes interessadas particularmente importantes, uma vez que os seus direitos serão afetados pelo Brexit.

3. Neste contexto, o Provedor de Justiça sugeriu formas práticas de assegurar a transparência adequada das negociações e de assegurar o necessário contributo dos cidadãos ao longo das negociações.

4. O Provedor de Justiça escreveu duas vezes ao Conselho ^[2] sobre esta questão e à Comissão ^[3]. No início de 2017, a Provedora de Justiça solicitou à Comissão que assegurasse informações suficientes ao público durante as negociações do Brexit. No início de 2018, quando a Comissão deu início a um exercício de delimitação do âmbito das futuras relações entre a UE e o Reino Unido, a Provedora de Justiça incentivou a Comissão a encontrar formas de assegurar que os contributos das partes interessadas sejam representativos de uma vasta gama de pontos de vista pertinentes e tão inclusivos quanto possível. Solicitou igualmente à Comissão que, nessa fase, analisasse uma série de formas adicionais de informar o público sobre o seu trabalho. (Ver anexo 1). O pessoal do Provedor de Justiça também se reuniu várias vezes com o Grupo de Trabalho da Comissão para o Brexit («Grupo de Trabalho»).

2. Abertura da UE ao Brexit

Informação do público sobre as negociações do Brexit

5. Antes do início das negociações do Brexit, a Provedora de Justiça escreveu à Comissão e ao Conselho ^[4] apelando à publicação proativa dos principais documentos de negociação. Nas semanas e meses que se seguiram, a Comissão publicou a sua recomendação de decisão do Conselho que autoriza a Comissão a encetar negociações de saída (incluindo projetos de diretrizes de negociação) e o Conselho publicou as suas orientações, que estabelecem os princípios fundamentais para as negociações do Brexit. O Conselho publicou igualmente as directrizes de negociação e os princípios orientadores em matéria de transparência ^[5]. (Ver anexo 2 para uma descrição e calendário das principais publicações.)

6. A Comissão comprometeu-se a assegurar um nível máximo de transparência «no âmbito das orientações do Conselho Europeu».

7. Ao longo das negociações, o grupo de trabalho publicou proativamente muitos documentos fundamentais. No total, foram publicados 106 documentos de negociação, incluindo um projeto do Acordo de Saída com um código de cores para indicar os progressos nas conversações.

8. Para manter os cidadãos informados, os negociadores da UE e do Reino Unido publicaram quadros («notas técnicas conjuntas»), que especificam os progressos realizados em matéria de direitos dos cidadãos nas negociações de saída.

9. O grupo de trabalho publicou o calendário oficial do negociador principal da UE, Michel Barnier, bem como uma síntese das suas reuniões com organizações e indivíduos ^[6].

10. O Provedor de Justiça congratulou-se com o compromisso da UE em matéria de abertura, bem como com a publicação de uma vasta gama de documentos de negociação no sítio Web do grupo de trabalho ^[7]. O Provedor de Justiça congratulou-se igualmente com as práticas do grupo de trabalho de apenas aceitar pedidos de reunião de representantes de interesses inscritos no Registo de Transparência da UE e de publicar alguns pormenores das reuniões entre o negociador principal e os representantes de interesses.

Interação do Grupo de Trabalho para o Brexit com as partes interessadas

11. O negociador principal realizou cerca de 100 reuniões com organizações e indivíduos, enquanto outros membros do grupo de trabalho realizaram cerca de 500 reuniões deste tipo. O grupo de trabalho também colaborou com as delegações nos Estados-Membros da UE para organizar eventos com as partes interessadas. A Comissão também apoiou eventos no Reino Unido para cidadãos dos restantes Estados-Membros da UE. 

12. O grupo de trabalho tratou 70 pedidos de acesso do público a documentos, tendo apenas três casos sido encaminhados para o Provedor de Justiça. (Ver anexo 3 para uma breve descrição das duas queixas que deram origem a um inquérito do Provedor de Justiça.)

13. O grupo de trabalho, pelos seus próprios meios, respondeu a cerca de 10 000 mensagens do público.

14. A Comissão respondeu aos pedidos de informações pormenorizadas sobre todas as reuniões com representantes de interesses, disponibilizando listas de todos os que se reuniram com o grupo de trabalho, incluindo os nomes das empresas.

15. O Provedor de Justiça sugeriu que a Comissão adotasse uma abordagem mais proativa, divulgando mais documentos relativos às reuniões com representantes de interesses (por exemplo, as atas dessas reuniões). O grupo de trabalho indicou que seria difícil adotar uma abordagem proativa para todos os documentos, especialmente porque exigiria a consulta dos representantes de interesses referidos nos documentos, a fim de avaliar se os documentos continham informações comerciais confidenciais ^[8].

16. O Provedor de Justiça perguntou à Comissão se considerava útil especificar também as reuniões com as partes interessadas ou as atividades da negociadora principal adjunta, Sabine Weyand. A Comissão explicou que as atividades do negociador principal adjunto são principalmente de natureza institucional e dizem predominantemente respeito às negociações com o Reino Unido e aos intercâmbios e debates com as instituições da UE, os Estados-Membros da UE e os serviços da Comissão.

17.  No que diz respeito às sugestões da Provedora de Justiça sobre a participação estrutural e inclusiva das partes interessadas, o grupo de trabalho indicou que voltaria a analisar estas sugestões assim que as conversações sobre as futuras relações entre a UE e o Reino Unido tivessem início.

18. O nível de transparência alcançado até à data é muito elevado quando comparado, por exemplo, com as negociações internacionais que a UE teve, e serviu para reforçar a legitimidade da Comissão e da UE nessas negociações. Tal como a Provedora de Justiça afirmou na sua carta de março de 2017, a parte da UE só pôde beneficiar da transparência, uma vez que a realidade dessas negociações foi estabelecida pela parte do Reino Unido. O Provedor de Justiça continuará a trabalhar com a Comissão para assegurar que as futuras negociações de relações sejam tão transparentes e participativas quanto possível.

anexos

Anexo 1 – Sugestões do Provedor de Justiça para melhorias e respostas da Comissão

«Carta ao Presidente Juncker sobre a informação do público sobre as próximas negociações destinadas a chegar a acordo sobre a saída do Reino Unido da UE»

Em 28 de fevereiro de 2017, a Provedora de Justiça Europeia solicitou à Comissão Europeia que definisse as disposições que tencionava pôr em prática para garantir a transparência e garantir um contributo adequado das partes interessadas e, em especial, os tipos de informações e documentos que a Comissão tencionava publicar e quando.

Nessa fase, perguntou também de que forma a Comissão tencionava assegurar e estruturar o contributo necessário das partes interessadas para fundamentar a sua posição negocial ao longo de todo o processo.

A Provedora de Justiça chamou igualmente a atenção para o papel que a Rede Europeia de Provedores de Justiça pode ser chamada a desempenhar para responder às perguntas, queixas e preocupações dos cidadãos e mencionou o procedimento que o seu gabinete disponibiliza para obter respostas a perguntas sobre o direito da UE colocadas por provedores de justiça nacionais.

Resposta da Comissão

Em 28 de abril de 2017, a Comissão respondeu que:

• «No âmbito das orientações do Conselho Europeu, o objetivo da Comissão será assegurar um nível máximo de transparência.»
• "A Comissão comunicará a sua política a este respeito logo que o Conselho tenha adotado a sua decisão que autoriza a abertura das negociações."
• explicará «o calendário e a estrutura de governação das negociações logo que estas tenham início» e atualizará estas informações para que «as partes interessadas e os cidadãos possam informar-se a todo o momento sobre as questões que estão a ser debatidas e negociadas».
• «todas as reuniões do negociador principal são publicadas em linha» e que o Grupo de Trabalho da Comissão para o Brexit «só aceitará convites para reuniões com representantes de interesses inscritos no Registo de Transparência».
• “[n]esta fase, a Comissão está principalmente interessada em reunir-se com associações europeias” e “não existem temas específicos sobre os quais [a Comissão] pretenda lançar uma consulta pública formal”.

No que diz respeito ao procedimento através do qual são obtidas respostas a perguntas sobre o direito da UE, a Comissão escreveu que o Provedor de Justiça «pode contar com a Comissão para responder a essas perguntas rapidamente e com grande cuidado».

«Carta ao Presidente Juncker sobre a garantia de um contributo adequado das partes interessadas nas negociações do Brexit e o potencial para novos progressos em matéria de transparência»

Em 23 de fevereiro de 2018, a Provedora de Justiça escreveu ao Presidente da Comissão, chamando a sua atenção para o seguinte:

• a utilidade de notas técnicas conjuntas públicas a nível do grupo de trabalho (detalhando os progressos após cada ronda de negociações) e alargando esta prática para além dos direitos dos cidadãos;
• a abordagem reativa (por oposição a uma abordagem pró-ativa) do grupo de trabalho para divulgar a lista completa das reuniões com representantes de interesses, sugerindo que possa ser publicada periodicamente uma lista atualizada, como após cada ronda de negociações;
• o facto de a página pessoal do negociador-chefe adjunto não enumerar quaisquer reuniões ou atividades, sugerindo que as suas atividades poderiam ser enumeradas;
• o nível de pormenor das reuniões entre o grupo de trabalho e os representantes de interesses, sugerindo que a Comissão poderia contextualizar melhor as reuniões, por exemplo publicando: listas de participantes, ordens de trabalhos, atas ou outros documentos trocados durante as reuniões;
• a utilidade dos contributos das partes interessadas e o incentivo à Comissão para encontrar formas de assegurar que os contributos das partes interessadas representam uma vasta gama de pontos de vista pertinentes e são tão inclusivos quanto possível.
• considera que seria desejável e adequado que a Comissão permitisse que as partes interessadas pertinentes analisassem partes específicas do projeto de acordo de saída – nomeadamente as que dizem respeito aos direitos dos cidadãos –, uma vez que tal poderia ser útil para a Comissão e aumentar a legitimidade global do exercício.

Resposta da Comissão

Em 16 de abril de 2018, respondeu a estes pontos, afirmando (segundo a ordem acima indicada):

• «a necessidade de publicar quadros que sintetizem os progressos realizados foi substituída pelo texto comum codificado a cores da Comissão/Reino Unido do projeto de Acordo de Saída (publicado em 19 de março de 2018). Este texto indica claramente todos os domínios de acordo, os domínios em que são necessários esclarecimentos adicionais e as questões sobre as quais estão em curso debates sobre o texto apresentado pela União.»
• «A Comissão divulgou a lista de reuniões em resposta a pedidos apresentados com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.»
• «que as atividades do negociador principal adjunto são principalmente de natureza institucional e são dominadas por negociações com o Reino Unido e por intercâmbios e debates com outras instituições da UE. Estados-Membros e serviços da Comissão.»
• que «[o]s minutos das reuniões não podem ser publicados enquanto as negociações estiverem em curso. Além disso, esses relatórios de reuniões podem conter informações sensíveis e dados comerciais, bem como dados pessoais, cuja divulgação está sujeita às exceções previstas no Regulamento [1049/2001]. Por fim. Gostaria de informar V. Ex.a de que os representantes da Comissão nestas reuniões não partilharam quaisquer outros documentos com as partes interessadas para além dos já publicados no nosso sítio Web.»
• que «[e]m conformidade com as orientações do Conselho Europeu de 23 de março de 2018, a UE tenciona alargar o âmbito das futuras relações com o Reino Unido. Dado que este exercício conduzirá a uma declaração política e ainda não a negociações efetivas, a Comissão está a ponderar se são necessárias, nesta fase, formas adicionais de organizar os contributos das partes interessadas.
  Gostaria de fazer uma observação geral relacionada com o facto de as negociações sobre a saída do Reino Unido serem de natureza invulgar. O processo não tem a ver com a conceção de novas políticas, mas sim com a gestão da separação do Reino Unido da UE. Normalmente, o objetivo da consulta das partes interessadas - juntamente com as avaliações de impacto e as avaliações - é informar a elaboração de políticas. No caso da saída do Reino Unido da UE, a margem para o contributo das partes interessadas sobre a abordagem política escolhida é limitada, uma vez que a abordagem da UE para o quadro das futuras relações UE-Reino Unido está a ser definida pelas orientações do Conselho Europeu. Essas orientações foram adotadas em várias ocasiões e, mais recentemente, em 23 de março de 2018.»
• «que a Comissão já aplicou a proposta [do Provedor de Justiça] para permitir que as partes interessadas analisem partes específicas do projeto de acordo de saída, incluindo as que dizem respeito aos direitos dos cidadãos. A Comissão publicou o texto integral do projeto de acordo de saída em 28 de fevereiro de 2018 e, desde então, recebeu vários documentos de tomada de posição, em especial no que diz respeito à proteção dos direitos dos cidadãos e dos trabalhadores. A Comissão teve igualmente em conta as observações do Parlamento Europeu e dos Estados-Membros. Subsequentemente, os negociadores da Comissão e do Reino Unido trabalharam intensamente no período que antecedeu o Conselho Europeu de março, a fim de identificar o ponto da situação sobre todas as questões, tal como acima explicado e claramente estabelecido no projeto de acordo de saída com códigos de cores de 19 de março de 2018.»

Anexo 2 – Cronologia da publicação dos principais documentos para as negociações de saída e sobre os direitos dos cidadãos

Anexo 3 – Queixas relacionadas com a transparência do Brexit que deram origem a um inquérito da Provedora de Justiça

Quadro de cartografia da cooperação Norte-Sul na ilha da Irlanda

O processo 1413/2018/KR dizia respeito à recusa da Comissão Europeia em conceder ao autor da denúncia acesso público a um documento elaborado no contexto das negociações em curso sobre o Brexit. O documento diz respeito a um «exercício de levantamento» que procura identificar o quadro jurídico e político da UE pertinente para a cooperação Norte-Sul na ilha da Irlanda.

A Provedora de Justiça encerrou o processo sem concluir pela existência de má administração, mas instou a Comissão a publicar o quadro de correspondência após a conclusão das negociações sobre o Acordo de Saída e antes de os representantes eleitos dos cidadãos da UE e do Reino Unido votarem o texto. Infelizmente, isto não foi feito.

O grupo de trabalho declarou que tenciona publicar o relatório da UE sobre a cooperação Norte-Sul na ilha da Irlanda «no momento oportuno».

O Reino Unido publicou uma lista de domínios de cooperação Norte-Sul ligados aos quadros regulamentares da UE ^[9]. O grupo de trabalho confirmou ao Provedor de Justiça que os domínios de cooperação que identificou são os mesmos que os do documento do Reino Unido.

Interações do Grupo de Trabalho da Comissão para o Brexit com o setor financeiro

O processo 1946/2018/KR diz respeito às interações do Grupo de Trabalho da Comissão para o Brexit com as organizações financeiras.

A equipa responsável pelo processo inspecionou os documentos em questão e está a analisar o raciocínio da Comissão para recusar a divulgação total ou parcial de alguns dos documentos.

A Provedora de Justiça apresentará oportunamente o seu ponto de vista sobre esta queixa.

11 de fevereiro de 2019

[1] Ver: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0102+0+DOC+PDF+V0//EN.

[2] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/77306.

[3] «Informação ao público sobre as próximas negociações destinadas a chegar a acordo sobre a saída do Reino Unido da UE» (28 de fevereiro de 2017): https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/76528, com um comunicado de imprensa («Provedor de Justiça apela a uma transparência adequada em relação ao Brexit») e
«Garantir um contributo adequado das partes interessadas para as negociações do Brexit e potencial para novos progressos em matéria de transparência» (23 de fevereiro de 2018) https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/90192.

[4] Em 24 de março de 2017, a Provedora de Justiça escreveu ao Conselho da UE, perguntando se as orientações do Conselho Europeu seriam tornadas públicas e se o Conselho se comprometeria a publicar atempadamente as diretrizes de negociação: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/77306.

^[5] O Conselho respondeu ao OE em 6 de junho de 2017: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/80065.
O Conselho Europeu elaborou um calendário com todas as suas publicações: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-uk-after-referendum/.

[6] Ver: https://ec.europa.eu/info/departments/taskforce-article-50-negotiations-united-kingdom_en (consultado pela última vez em 30 de janeiro de 2019).

[7] Para além dos documentos de negociação mencionados no texto do corpo, tal inclui, entre outros: documentos de posição sobre todas as questões de separação, ordens do dia das reuniões para as rondas de negociação e notas técnicas conjuntas UE-Reino Unido em que são descritos os progressos realizados em matéria de direitos dos cidadãos após cada ronda de negociação.

[8] Os serviços do Provedor de Justiça tiveram conhecimento de várias atas dessas reuniões. Muitas vezes parecem conter informações que são comercialmente confidenciais. É razoável presumir que a divulgação proativa de todos esses documentos implicaria um esforço administrativo significativo. 

[9] Ver: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/762820/Technical_note-_North-South_cooperation_mapping_exercise__2_.pdf