Monsieur le Secrétaire général,

Il est essentiel que le public ait accès en temps utile aux documents législatifs pour que les personnes et les organisations intéressées puissent participer efficacement à l’élaboration de la législation de l’UE. Le principe de transparence législative est inscrit dans les traités de l’UE [1] et se reflète dans la législation de l’UE sur l’accès du public aux documents. Le règlement (CE) no 1049/2001 dispose que les «documents législatifs» doivent être directement accessibles au public, à moins que leur divulgation ne porte atteinte à un ou plusieurs intérêts publics ou privés explicitement protégés.[2] Selon la jurisprudence de l’Union, les institutions de l’Union ne peuvent refuser de divulguer des documents législatifs qu’à titre exceptionnel. Dans de tels cas, leur raisonnement doit être suffisamment précis et fondé sur des éléments tangibles [3].

Je continue de recevoir des plaintes concernant l'accès insuffisant et retardé du public aux documents législatifs détenus par le Parlement européen, le Conseil de l'UE et la Commission européenne. Les affaires dont je suis saisi donnent à penser que les institutions ne donnent pas encore pleinement effet au droit de l’Union susmentionné et à la jurisprudence y afférente.

Je suis conscient du grand nombre de demandes d'accès que le Parlement européen, le Conseil de l'UE et la Commission européenne reçoivent chaque année et que ce nombre a augmenté. Les plaintes que le Commissariat reçoit ne constituent qu'un échantillon limité de cas et, par définition, indiquent des problèmes auxquels les demandeurs ont été confrontés. Elles ne reflètent donc pas nécessairement la manière dont les institutions mettent en œuvre le règlement (CE) n° 1049/2001 dans son ensemble.

Cela étant, les plaintes [4] qui parviennent à mon bureau continuent de susciter des inquiétudes quant au refus d’accès aux documents législatifs, à l’ampleur des occultations dans les documents demandés, à l’insuffisance de motivation des décisions des institutions et/ou au temps nécessaire pour traiter les demandes, qui, par leur nature même, sont sensibles au facteur temps.

J'ai donc décidé d'ouvrir une enquête de ma propre initiative - en m'adressant parallèlement au Parlement européen, au Conseil de l'UE et à la Commission européenne - dans le but d'obtenir des améliorations systémiques dans ce domaine extrêmement important. Cette enquête portera en particulier sur la manière dont les trois institutions de l'UE traitent les demandes d'accès du public aux documents législatifs [5].   

Dans un premier temps, j'estime qu'il serait utile que le Conseil fournisse à mon Bureau les informations figurant à l'annexe 2 de la présente lettre. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir recevoir ces informations avant le 30 novembre. J'adresse la même demande au Parlement européen et à la Commission européenne.

Sur la base de ces informations, le Commissariat sélectionnera un échantillon de dossiers administratifs relatifs aux demandes d'accès du public aux documents législatifs reçues par les trois institutions.

Si votre personnel a des questions ou des difficultés à obtenir les informations demandées, il peut prendre contact avec le responsable des demandes de renseignements, M. Michał Krajewski.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 2 octobre 2023

Annexe 1 – Liste d’exemples de plaintes récentes adressées au Médiateur concernant l’accès du public aux documents législatifs de l’UE

• Le Parlement européen

o Affaire 253/2023/MIK concernant la manière dont le Parlement européen a traité une demande d’accès du public à un «document en quatre colonnes» relatif aux négociations en trilogue sur la législation de l’UE sur les marchés numériques, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/63316.

• Le Conseil de l'UE

o Affaire 360/2021/TE concernant le refus du Conseil de l’UE de donner au public un accès complet aux documents relatifs aux négociations en trilogue sur les émissions des véhicules à moteur, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/58819.

o Affaire 717/2021/SF sur le refus du Conseil de l’UE de donner pleinement accès au public à un avis juridique relatif à l’accord commercial de l’UE avec le Royaume-Uni, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/59170.

o Affaire 788/2022/SF concernant le refus du Conseil de l’UE de donner accès au public aux documents relatifs aux négociations sur le projet de «législation sur les marchés numériques» et la «législation sur les services numériques», https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/61556.

o Affaire 1499/2021/SF concernant le refus du Conseil de l’UE de donner au public un accès complet aux documents relatifs aux négociations sur le projet de «législation sur les marchés numériques», https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/59957.

o Affaire 1703/2021/AMF sur le refus du Conseil de l’UE de donner accès au public à des documents concernant les négociations en cours sur la taxation des services numériques, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60163.

o Affaire 1834/2022/NH sur le refus du Conseil de l’UE de donner pleinement accès au public à un avis juridique sur la proposition de directive de l’UE relative à des salaires minimaux adéquats, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/62606.

• La Commission

o Affaire 1053/2023/MIK concernant le fait que la Commission européenne n’a pas pris de décision finale dans le délai applicable sur deux demandes d’accès du public aux analyses d’impact et aux avis du comité d’examen de la réglementation concernant la révision envisagée du règlement REACH et du règlement sur le mercure, https://www.ombudsman.europa.eu/fr/opening-summary/en/171657.

Annexe 2 - Demande de renseignements

Premièrement, veuillez fournir des informations statistiques concernant toutes les demandes initiales d’accès du public à tous les documents établis ou reçus au cours des procédures au sein de votre institution (y compris la correspondance, les procès-verbaux des réunions, les documents d’analyse d’impact, les documents de travail, les amendements, les rapports, les documents à quatre colonnes, les avis juridiques et tout autre document) qui ont conduit à l’adoption des actes suivants:

• La législation sur les marchés numériques [6],
• La révision de la directive relative au système d'échange de quotas d'émission [7]
• La directive sur le salaire minimum [8].

Ces informations devraient comprendre:

• le nombre de demandes initiales d'accès du public aux documents législatifs concernant les dossiers susmentionnés;
• le nombre de décisions initiales et le nombre de cas dans lesquels la Commission a a) refusé l’accès, b) accordé un accès partiel, c) accordé un accès total; ainsi que
• le temps moyen et médian nécessaire au traitement des demandes.

Veuillez exclure des statistiques ci-dessus les demandes d’accès du public qui concernaient exclusivement des documents déjà accessibles au public.

Deuxièmement, veuillez fournir des listes de toutes les demandes confirmatives d’accès du public à tout document établi ou reçu au cours des procédures au sein de votre institution ayant conduit à l’adoption des trois actes législatifs susmentionnés.

Veuillez inclure dans les listes des informations sur le type de documents demandés (telles que la «correspondance entre...», les «procès-verbaux», le «rapport d’analyse d’impact», l’«avis juridique»), les dates des demandes confirmatives et des décisions confirmatives, ainsi que des informations sur le résultat de la décision (non-divulgation confirmée, divulgation partielle confirmée, accès élargi accordé, autorisation d’accès complet).

[1] Article 15 du TFUE.

[2] Règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[3] Arrêt du 25 janvier 2023, De Capitani/Conseil, T-163/21, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724 

[4] L’annexe 1 de la présente lettre énumère ces plaintes.

[5] Voir les précédentes enquêtes d’initiative sur ce sujet: OI/2/2017/TE sur la transparence du processus législatif du Conseil (rapport spécial), https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921 et OI/8/2015/JAS sur la transparence des trilogues, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/69206

[6] Règlement (UE) 2022/1925 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2022 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique, JO L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925 

[7] Directive 2023/959 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union et la décision (UE) 2015/1814 concernant la création et le fonctionnement d’une réserve de stabilité du marché pour le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union, JO L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj

[8] Directive (UE) 2022/2041 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, JO L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041