Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

EU-burgers hebben een op een verdrag gebaseerd recht om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie. Burgers kunnen dit recht niet naar behoren uitoefenen tenzij het wetgevingsproces van de EU voldoende open is om burgers in staat te stellen deel te nemen en ook om hun gekozen vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen.

Een grotere verantwoordingsplicht met betrekking tot de standpunten van de nationale regeringen over EU-wetgeving kan de cultuur van “Brussel de schuld geven” voor besluiten die uiteindelijk door de nationale regeringen zelf worden goedgekeurd, verminderen.

In het verleden heeft dit fenomeen “Brussel de schuld geven”, dat een verkeerde voorstelling geeft van de realiteit van de wijze waarop EU-wetgeving wordt overeengekomen, aanleiding gegeven tot bezorgdheid over de democratische legitimiteit van de Unie. Dit draagt op zijn beurt bij aan het bevorderen van euroscepsis en anti-EU-sentiment.

Door de standpunten van de lidstaten tijdig en toegankelijk bekend te maken, kan de vervreemding van burgers van de EU-instellingen worden verminderd. Het kan ook helpen verduidelijken dat de besluiten over wetgeving die op EU-niveau worden genomen, uiteindelijk worden genomen door gekozen vertegenwoordigers en niet door zogenaamde “gezichtloze bureaucraten”.

Burgers moeten in staat worden gesteld hun recht om deel te nemen aan het democratische proces uit te oefenen en te trachten beslissingen over nieuwe wetgeving te beïnvloeden. Bij verkiezingen, zowel voor het nationale parlement als voor het Europees Parlement, zullen burgers ook de mogelijkheid hebben om hun gekozen vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen. Dat is de bedoeling van een representatieve democratie.

De Ombudsman opende in maart 2017 een onderzoek, stelde specifieke vragen aan de Raad, startte een openbare raadpleging, inspecteerde Raadsdossiers en doet vandaag aanbevelingen over hoe de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad kan worden verbeterd.

Zij heeft vastgesteld dat de huidige praktijk van de Raad wanbeheer vormt.

Achtergrond

1. De Raad van de Europese Unie (de “Raad”) stelt samen met het Europees Parlement EU-wetgeving vast. Zij zijn gelijke wetgevers op grond van de EU-Verdragen (voor de gewone wetgevingsprocedure). Voordat de nationale ministers in de Raad bijeen een formeel standpunt over een wetsontwerp bereiken, vinden voorbereidende besprekingen plaats op ambassadeursniveau, in het Comité van permanente vertegenwoordigers van de Raad („Coreper”)^[2] en in de meer dan 150 voorbereidende instanties van de Raad die worden bijgewoond door nationale ambtenaren ^[3]. Deze voorbereidende instanties kunnen een beslissende invloed hebben op de tekst die uiteindelijk door de ministers in de Raad wordt goedgekeurd. De besprekingen in al deze voorbereidende instanties vormen derhalve een cruciaal onderdeel van het wetgevingsproces van de EU.

Raad van nationale ministers

 ↑

COREPER van nationale ambassadeurs

  ↑

Werkgroepen van nationale ambtenaren

2. Krachtens de EU-Verdragen heeft elke burger het recht deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie en moeten de EU-besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen [4]. De Verdragen schrijven specifiek voor dat de Raad in het openbaar bijeenkomt "bij de behandeling van en de stemming over een ontwerp van wetgevingshandeling"^[5].

3. Het belang van transparantie van de wetgeving is ook verankerd in de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten ^[6]. Deze regels bepalen dat “wetgevingsdocumenten” rechtstreeks toegankelijk moeten zijn voor het publiek.

4. Zich bewust van de bezorgdheid over het vermeende gebrek aan verantwoordingsplicht en het daaruit voortvloeiende gebrek aan mogelijkheden voor deelname van burgers aan de wetgevingsactiviteiten van de Raad, besloot de Ombudsman de zaak op eigen initiatief te onderzoeken via een “strategisch onderzoek”.

Het strategisch onderzoek

5. Als eerste stap in haar onderzoek stelde de Ombudsman 14 specifieke vragen aan de Raad. De Raad heeft op 26 juli 2017 geantwoord [7]. De Ombudsman startte vervolgens een openbare raadpleging waarbij burgers, nationale parlementen, academici en het maatschappelijk middenveld werden uitgenodigd om hun mening te geven over de kwesties die in het strategisch onderzoek aan de orde werden gesteld. In alle bijdragen werd, met verschillende nuances en accenten, bezorgdheid geuit over de verantwoordingsplicht en transparantie van de wetgevingsbesprekingen in de verschillende voorbereidende instanties van de Raad ^[8].

6. Vervolgens heeft de Ombudsman [9] drie in 2016 voltooide Raadsdossiers geïnspecteerd - de dossiers betreffende de vaststelling van de verordening gegevensbescherming ^[10], het besluit inzake de bestrijding van zwartwerk ^[11] en de richtlijn inzake de toegankelijkheid van websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties ^[12] - om inzicht te krijgen in de praktijken van het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) bij het opstellen, verspreiden en publiceren van documenten die tijdens vergaderingen van voorbereidende instanties van de Raad waren ingediend.

7. In de aanbevelingen van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de Raad, de resultaten van de inspectie en de feedback van de openbare raadpleging.

Beoordeling door de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

8. In wezen heeft dit onderzoek belangrijke gevolgen voor de verantwoordingsplicht van het wetgevingsproces van de Raad; het houdt verband met het vermogen van de EU-burgers om tijdens het proces te weten hoe een bepaald wetgevingsproces vordert, om de verschillende opties te kennen die worden besproken en welke standpunten door de nationale regeringen worden bevorderd of tegengewerkt. Ervoor zorgen dat de EU-burgers op de hoogte worden gehouden van de voortgang van de wetgeving is niet alleen wenselijk, maar ook een wettelijke vereiste. Dit soort transparantie is bedoeld om van toepassing te zijn tijdens het gehele wetgevingsproces, en niet alleen met terugwerkende kracht nadat de specifieke wetgevingskwestie is afgerond. Dit is van cruciaal belang voor de burgers om gebruik te kunnen maken van hun op het Verdrag gebaseerde recht om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie.

9. In de EU zijn de Raad en het Parlement medewetgevers die samen wetten aannemen. Het rechtstreeks verkozen Europees Parlement heeft al een hoge mate van transparantie, en dus verantwoordingsplicht, bij de behandeling van wetgeving. In vergelijking daarmee zijn er echter aanzienlijke tekortkomingen met betrekking tot de transparantie, en dus de verantwoordingsplicht, van de wetgevingswerkzaamheden van de Raad.

Ter vergelijking: de belangrijkste stappen van het wetgevingsproces in het Europees Parlement en de bijbehorende transparantienorm zijn de volgende:

Ontwerp-verslag van het comité	Gepubliceerd
Discussie(s) van de commissie(s)	Publiek
Wijzigingsvoorstellen van de commissie	Gepubliceerd
Compromisamendementen	Gepubliceerd
Hoofdelijke stemmingen in de commissie	Gepubliceerd
Verslag van het Comité	Gepubliceerd
Wijzigingsvoorstellen van de plenaire vergadering	Gepubliceerd
Plenaire discussie	Publiek
Hoofdelijke stemming in de plenaire vergadering	Gepubliceerd
Verslag van de plenaire vergadering	Gepubliceerd

10. De relevante documenten in dit onderzoek zijn die welke zijn ingediend bij de voorbereidende instanties van de Raad (werkgroepen en Coreper) die zich bezighouden met wetsontwerpen. Al deze documenten zijn “wetgevingsdocumenten” in de zin waarin deze term wordt gebruikt in de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten, namelijk Verordening (EG) nr. 1049/2001. Volgens deze verordening zijn "wetgevingsdocumenten""documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn in of voor de lidstaten"[13]. Krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001 moeten deze wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt voor het publiek “in elektronische vorm of via een register”. Dit vereiste wordt door de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voor bepaalde uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot documenten [14] in aanmerking genomen. Slechts zelden zal een van deze uitzonderingen echter van toepassing zijn op wetgevingsdocumenten, gezien het duidelijke publieke belang om dergelijke documenten openbaar te maken, zodat burgers hun recht om het wetgevingsproces te controleren doeltreffend kunnen uitoefenen [15].

11. De huidige situatie is dat wetgevingsdocumenten van de Raad tijdens het lopende proces niet in aanzienlijke mate rechtstreeks en proactief toegankelijk worden gemaakt voor het publiek. Voor het grootste deel is het momenteel niet mogelijk voor EU-burgers om zich in real time op de hoogte te houden van wetgevingskwesties die door de Raad worden behandeld. Individuele verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten van de Raad worden in het algemeen behandeld overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Maar vanwege tekortkomingen in de manier waarop de Raad deze documenten openbaar registreert, is het publiek over het algemeen niet in staat om in realtime te weten welke documenten daadwerkelijk bestaan. Burgers kunnen niet om toegang van het publiek tot een document verzoeken als ze niet weten dat het bestaat. De Ombudsman is zich ervan bewust dat de Raad aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt bij het verbeteren van zijn interne procedures voor het beheer van documenten. De fundamentelere kwestie is echter de inzet van de Raad om te zorgen voor transparantie en dus verantwoordingsplicht in zijn rol als EU-wetgever.

Documenteren van de werkzaamheden van voorbereidende instanties

12. In november 2016 heeft de Raad een nieuw IT-systeem ingevoerd voor de registratie en verspreiding van tijdens Raadszittingen ingediende documenten, met inbegrip van vergaderingen van voorbereidende instanties. Het nieuwe systeem zorgt ervoor dat alle documenten die aan de voorbereidende instanties van de Raad worden voorgelegd, nu systematisch worden geregistreerd. Dit omvat bijvoorbeeld schriftelijke opmerkingen van de lidstaten die het SGR via e-mail ontvangt en documenten die tijdens vergaderingen van voorbereidende instanties zijn opgesteld (deze worden opgenomen in documenten na de vergadering en geregistreerd in het IT-systeem). De Ombudsman is ingenomen met de invoering van dit nieuwe uitgebreide registratiesysteem. Zij erkent dat dit een aanzienlijke bijdrage kan leveren aan de transparantie van wetgevingsbesprekingen.

13. In de loop van dit onderzoek constateerde de Ombudsman echter inconsistenties binnen de Raad met betrekking tot de door de verschillende voorbereidende instanties gegenereerde documentatie. Er zijn inconsistenties met betrekking tot de mate waarin de werkzaamheden van de voorbereidende instanties worden geregistreerd, uiteenlopende praktijken met betrekking tot de manier waarop activiteiten worden geregistreerd, en een aantal lacunes in de documentatie (zie bijlage 1). Het is duidelijk dat het belangrijk is dat de Raad een alomvattende en over het algemeen consistente aanpak hanteert voor het opstellen van documenten die in de loop van de wetgevingswerkzaamheden van zijn voorbereidende instanties zijn opgesteld. Een dergelijke aanpak is van essentieel belang om het voor burgers gemakkelijker te maken de voortgang van een bepaald wetgevingsvoorstel te volgen. Uiteenlopende praktijken, die niet worden gerechtvaardigd door een objectieve behoefte, dreigen onnodige verwarring te veroorzaken voor burgers die een wetgevingsprocedure in detail willen volgen en begrijpen.  De Ombudsman stelt derhalve voor dat de Raad richtsnoeren vaststelt met betrekking tot de soorten documenten die voorbereidende instanties in het kader van wetgevingsprocedures opstellen en de informatie die in die documenten moet worden opgenomen.

Opname en bekendmaking van de standpunten van de lidstaten

14. Er bestaan verschillende praktijken met betrekking tot het vastleggen van de standpunten van de lidstaten in documenten die worden opgesteld en verspreid binnen de voorbereidende instanties van de Raad. Uit de inspectie van de drie wetgevingsdossiers is gebleken dat slechts in enkele gevallen de identiteit van de lidstaten die een standpunt innemen over een dossier, systematisch wordt geregistreerd. In andere gevallen wordt niet vastgesteld dat de lidstaten een bepaald standpunt ondersteunen en in plaats daarvan zijn er vage verwijzingen naar niet-geïdentificeerde “delegaties”.

15. In zijn antwoord aan de Ombudsman zei de Raad dat deze kwestie in mei 2014 door het Coreper werd besproken nadat de Raad een belangrijke rechtszaak [16] over de vrijgave van de geregistreerde standpunten van de lidstaten had verloren. Het Coreper concludeerde dat er geen wettelijke verplichting bestond om de standpunten van de afzonderlijke lidstaten te registreren en vast te stellen. Het Coreper kwam overeen dat de lidstaten zouden worden aangewezen indien zij "passend" worden geacht. Zij verklaarde dat dit afhankelijk was van:

• "samenhang met betrekking tot de praktijk in een specifiek dossier en onderwerp";
• “gevolgen voor de efficiëntie van de besluitvorming van de Raad en de flexibiliteit van de onderhandelingen van de lidstaten”;
• “de bijzondere noodzaak voor de lidstaten om de ontwikkeling van de onderhandelingen bij te houden”;
• “andere overwegingen in verband met de specifieke aard van het dossier of het onderwerp, met name het gevoelige karakter ervan”[17].

16. De Ombudsman is zich bewust van de gevoeligheid van sommige nationale regeringen met betrekking tot de standpunten die zij al dan niet innemen tijdens de wetgevingswerkzaamheden van de Raad. Het is mogelijk dat de regeringen van sommige lidstaten terughoudend zijn om hun standpunten bekend te maken vóór een formele stemming over of de uiteindelijke goedkeuring van een bepaald wetgevingsvoorstel. Het secretariaat-generaal van de Raad kan zich op zijn beurt belemmerd voelen in de mate waarin het wetgevingsdocumenten proactief en rechtstreeks toegankelijk kan maken voor het publiek. Krachtens het reglement van orde van de Raad kan het SGR geen documenten proactief ter beschikking stellen die “de individuele standpunten van de delegaties weergeven”[18], terwijl de besprekingen nog gaande zijn. Bovendien kan een lidstaat, zelfs na de vaststelling van de specifieke wetgeving, verzoeken dat documenten die zijn individuele positie weergeven, niet rechtstreeks voor het publiek toegankelijk worden gemaakt [19].

17. Het Hof van Justitie was echter van oordeel dat de Raad ten onrechte de toegang van het publiek tot delen van een nota van het SGR aan de Groep voorlichting die door een aantal lidstaten ingediende wijzigingsvoorstellen bevatte, heeft geweigerd. Het Hof verduidelijkte dat de EU-regels inzake toegang tot documenten “tot doel hebben de toegang van het publiek tot de volledige inhoud van Raadsdocumenten te waarborgen, met inbegrip van, in dit geval, de identiteit van degenen die voorstellen hebben ingediend”[20]. De Ombudsman is ingenomen met de bevestiging van de Raad dat, als gevolg van het arrest van het Hof, wetgevingsdocumenten met standpunten van de lidstaten nu op verzoek openbaar worden gemaakt, "behalve in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen". De Ombudsman stelt voor dat de Raad zijn reglement van orde aanpast aan deze praktijk ^[21]. Dit zal echter geen betrekking hebben op de bredere kwestie van de verplichting om deze documenten tijdens het wetgevingsproces rechtstreeks en proactief beschikbaar te stellen. Natuurlijk betekent deze toezegging weinig, als de standpunten van de lidstaten in de eerste plaats niet eens naar behoren worden vastgelegd.

18. Het is belangrijk op te merken dat de vertegenwoordigers van de lidstaten die bij wetgevingswerkzaamheden betrokken zijn, EU-wetgevers zijn en als zodanig verantwoording moeten afleggen. Democratische verantwoordingsplicht vereist dat het publiek weet welke nationale regering welk standpunt heeft ingenomen in het proces van goedkeuring van EU-wetgeving. Zonder dit “minimale en essentiële bewijsstuk”[22] zullen burgers nooit kunnen nagaan hoe hun nationale vertegenwoordigers hebben gehandeld. Het is ook belangrijk dat de nationale parlementen bij hun taak om toezicht te houden op het optreden van hun eigen regering, de standpunten van hun eigen regering kunnen kennen.  

19. Belangrijk is dat voor de legitimiteit van het EU-recht en de EU meer transparantie met betrekking tot de standpunten van de lidstaten waarschijnlijk de verleiding zal verminderen om “Brussel de schuld te geven” voor beslissingen die uiteindelijk door de nationale regeringen zelf worden genomen. In het verleden heeft dit fenomeen “Brussel de schuld geven”, dat een verkeerde voorstelling geeft van de realiteit van de manier waarop EU-wetgeving wordt overeengekomen, eurosceptische en anti-EU-sentimenten aangemoedigd. Door ervoor te zorgen dat de standpunten van de lidstaten tijdig bekend worden gemaakt, kan de vervreemding van burgers van de EU-instellingen worden verminderd. In veel bijdragen aan de openbare raadpleging werd sterk benadrukt dat het belangrijk is de standpunten van de afzonderlijke lidstaten tijdens de onderhandelingen te kennen.

20. Sommige lidstaten kunnen terughoudend zijn om bekend te maken dat zij in de loop van een bepaald wetgevingsproces van positie zijn veranderd. De bereidheid om van standpunt te veranderen en tot een compromis te komen, is echter een centraal onderdeel van de democratische besluitvorming. Het uitleggen van deze veranderingen in standpunten, en de daaruit voortvloeiende compromissen, aan het publiek is aantoonbaar een cruciaal element van verantwoordingsplicht. Om burgers in staat te stellen hun democratische rechten uit te oefenen, moeten zij het besluitvormingsproces binnen de instellingen die aan de wetgevingsprocedures deelnemen, in detail kunnen volgen en toegang hebben tot alle relevante informatie. De aanwijzing van de delegaties van de lidstaten die in het stadium van de eerste besprekingen voorstellen indienen, lijkt die delegaties er niet van te weerhouden die besprekingen in aanmerking te nemen om nieuwe voorstellen in te dienen indien hun oorspronkelijke voorstellen niet langer hun standpunten weerspiegelen. Naar zijn aard is een voorstel bedoeld om te worden besproken, al dan niet anoniem, om na die discussie niet onveranderd te blijven indien de identiteit van de auteur bekend is. De publieke opinie kan perfect begrijpen dat de opsteller van een voorstel de inhoud ervan later waarschijnlijk zal wijzigen”[23].

21. Gezien het belang voor de burgers van het kennen van de standpunten van de lidstaten, is de Ombudsman van mening dat de huidige administratieve praktijk van het secretariaat-generaal van de Raad om de standpunten van de lidstaten tijdens besprekingen in voorbereidende instanties niet systematisch vast te leggen, wanbeheer vormt. De Ombudsman beveelt aan dat het SGR deze standpunten systematisch registreert. De documenten waarin de standpunten van de lidstaten worden bekendgemaakt, moeten in beginsel proactief en rechtstreeks en tijdig ter beschikking van het publiek worden gesteld. Elke weigering om de naam van een lidstaat vrij te geven, die zeldzaam moet zijn, moet gebaseerd zijn op de naar behoren gemotiveerde toepassing van een in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 genoemde uitzondering en in overeenstemming zijn met de rechtspraak.

Toegankelijkheid van documenten van voorbereidende instanties

22. Hier rijzen twee specifieke kwesties: i) de volledigheid en toegankelijkheid van het openbaar register van documenten van de Raad; en ii) het instrument van de Raad om de toegang tot zeer veel wetgevingsdocumenten tijdens de besluitvorming te beperken, de zogenaamde “LIMITE”-markering.

i. Openbaar documentenregister van de Raad

23. Het bestaan van een openbaar register suggereert een zekere volledigheid of volledigheid van de inhoud ervan, dat het register een lijst zal bevatten van elk type document dat de Raad opstelt. Een volledig en toegankelijk openbaar register is de sleutel tot een transparant documentspoor. Om burgers in staat te stellen ten volle gebruik te maken van hun recht op toegang tot documenten, moeten alle wetgevingsdocumenten die in werkgroepen worden opgesteld en/of onder delegaties worden verspreid, daarin worden vermeld, ongeacht hun vorm en of zij (volledig, gedeeltelijk of helemaal niet) toegankelijk zijn. Indien zij niet in het register voorkomen, is het bestaan van deze documenten onzichtbaar voor de buitenwereld. Om het publiek in staat te stellen er daadwerkelijk toegang toe te krijgen, moeten de documenten bovendien gemakkelijk te vinden zijn op de website van de Raad. Alleen een volledig en toegankelijk openbaar register biedt het publiek het nodige instrument om een volledig beeld te krijgen van de beraadslagingen in voorbereidende instanties.

24. De Ombudsman heeft vastgesteld dat het openbaar register van documenten van de Raad onvolledig en niet erg gebruiksvriendelijk is. Zo is de huidige praktijk van het publiceren van lijsten van “werkdocumenten”, die niet afzonderlijk in het register zijn opgenomen, onbevredigend, aangezien het burgers belemmert om gemakkelijk en tijdig te weten te komen dat dergelijke documenten bestaan. Momenteel is uitgebreide kennis van de werking van de Raad vereist om een specifiek document te vinden. Het is voor het grote publiek omslachtig om toegang te krijgen tot informatie over onderhandelingen in voorbereidende instanties. Meer informatie over het openbaar register van documenten van de Raad is te vinden in bijlage 2.

25. De Ombudsman stelt voor dat de Raad alle soorten documenten in zijn openbaar register opneemt, ongeacht het formaat ervan en of ze volledig, gedeeltelijk of helemaal niet toegankelijk zijn. Om een overdaad aan informatie te voorkomen, moet dit gebeuren in combinatie met een betere toegankelijkheid van documenten via het register.

26. In dit verband is de Ombudsman van mening dat het de toegang aanzienlijk zou vergemakkelijken indien de voorbereidende documenten chronologisch zouden worden georganiseerd op één webpagina voor elk wetgevingsvoorstel [24]. De Raad heeft de Ombudsman meegedeeld dat hij van plan is de zichtbaarheid van en de toegang tot documenten te verbeteren door een link te verstrekken naar de pagina “Wetgevingsprocedure” van het Publicatiebureau en toegang te verlenen tot documenten via een vergaderrooster van de Raad en zijn voorbereidende instanties. De Raad voegde daaraan toe dat momenteel wordt nagedacht over een verdere vereenvoudiging van de toegang tot documenten in het openbaar register. De Ombudsman is ingenomen met deze initiatieven om de toegankelijkheid van het openbaar register te verbeteren en moedigt de Raad aan zijn gebruiksvriendelijkheid en zoekfunctie verder te verbeteren in het licht van haar opmerkingen.

27. De Ombudsman is echter van mening dat het publiek eerder de website van de Raad zal doorzoeken om vergaderingen van een bepaalde werkgroep of details van een bepaald stuk voorgestelde wetgeving te vinden, dan om alle vergaderingen van de Raad op een bepaalde dag te doorzoeken. De Ombudsman moedigt de Raad dan ook aan om voor elk wetgevingsvoorstel een speciale en actuele webpagina te ontwikkelen, naar het voorbeeld van het Wetgevingswaarnemingscentrum van het Parlement. In dit verband is de Ombudsman ingenomen met de vooruitgang die de Raad, het Europees Parlement en de Commissie hebben geboekt bij het opzetten van de "gezamenlijke wetgevingsdatabank".

ii. De markering “LIMITE”

28. De Raad heeft de gewoonte om de meeste documenten die binnen de voorbereidende instanties worden verspreid, als “LIMITE” te markeren. Van de ontvangers van documenten die van deze markering zijn voorzien, wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat deze documenten intern bij de Raad blijven. De Raad maakt dergelijke documenten niet rechtstreeks toegankelijk voor het publiek op zijn website [25].  De Ombudsman begrijpt echter dat het markeren van een document als “LIMITE” niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat het specifieke document zal worden geweigerd wanneer om toegang wordt verzocht op grond van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten.

29. Het EU-recht schrijft voor dat “wetgevingsdocumenten” rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek [26]. Net als het Europees Parlement moet zijn medewetgever, de Raad, zijn wetgevingsdocumenten [27] onverwijld proactief op zijn website beschikbaar stellen. Alleen door deze documenten onverwijld rechtstreeks beschikbaar te stellen, kan de Raad ervoor zorgen dat hij de verdragsbepalingen eerbiedigt dat "[e]lke burger [...] het recht [heeft] deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie. [En dat] beslissingen zo openlijk en zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen.”[28]

30. Het SGR is verantwoordelijk voor het markeren van documenten “LIMITE”. De Raad legde de Ombudsman uit dat het SGR een document als “LIMITE” aanmerkt op basis van een “prima facie beoordeling” van het bestaan van een risico voor een of meer belangen die worden beschermd door de uitzonderingen op de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten [29].

31. Uit de inspectie van de drie dossiers door de Ombudsman bleek echter dat documenten met een interinstitutionele code die met betrekking tot de drie wetgevingshandelingen tussen het SGR, de werkgroepen en het Coreper werden verspreid, over het algemeen en systematisch als „LIMITE” werden aangeduid [30]. Dit wijst erop dat er binnen de verschillende diensten van het SGR een zekere automatische of standaardrespons bestaat waarbij wetgevingsdocumenten op voorbereidend niveau als “LIMITE” worden aangemerkt. Het reglement van orde van de Raad lijkt de praktijk aan te moedigen van “inbreuk aan de veilige kant” en van het rechtstreeks toegankelijk maken van alleen die documenten die “duidelijk niet onder een van de uitzonderingen op de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten vallen”[31]. Dit zet aantoonbaar de wettelijke eis van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek [32] tot wetgevingsdocumenten [33] op zijn kop.

32. De Raad heeft de Ombudsman meegedeeld dat elke opheffing van de “LIMITE”-status, terwijl de wetgevingsbesprekingen nog gaande zijn, in het algemeen op verzoek is gebaseerd. Een systematische toetsing van de „LIMITE”-status van documenten vindt pas plaats na de definitieve vaststelling van de wetgevingshandeling [34]. In complexe wetgevingsprocedures mogen documenten dus pas enkele jaren later proactief worden gepubliceerd [35]. De Ombudsman merkt met name op dat in het geval van verzoeken om toegang van het publiek tot documenten met betrekking tot lopende wetgevingsprocedures in 2015 en gemarkeerd als „LIMITE”, 84 % werd vrijgegeven [36]. In het geval van de verordening gegevensbescherming werden 310 van de 321 “LIMITE”-documenten met betrekking tot het dossier op verzoek volledig toegankelijk gemaakt terwijl de onderhandelingen nog liepen. Dit betekent dat de overgrote meerderheid van de wetgevingsdocumenten niet onder een van de uitzonderingen op openbaarmaking viel [37].

33. De Raad heeft de Ombudsman meegedeeld dat de diensten van het SGR nu zijn aangemoedigd [38] om de “LIMITE”-status te herzien wanneer deze niet langer gerechtvaardigd is en dat “het SGR momenteel nadenkt over de ontwikkeling van technische instrumenten om het voor de dienst van oorsprong gemakkelijker te maken LIMITE-documenten in het publieke domein vrij te geven”. Dergelijke technische instrumenten zouden de diensten van het SGR in staat stellen het desbetreffende vakje “LIMITE” uit te vinken in het nieuwe registratiesysteem dat de Raad in november 2016 heeft ingevoerd. Momenteel is het noodzakelijk een rectificatie – een correctie – uit te vaardigen om de “LIMITE”-status op te heffen, wat een langdurige procedure is. De uitvoering van dit systeem is opgenomen in het werkprogramma van de Raad voor 2018.

34. De Ombudsman is van mening dat beperkingen op de toegang tot wetgevingsdocumenten zowel uitzonderlijk als van beperkte duur moeten zijn tot wat absoluut noodzakelijk is, zoals gedefinieerd in de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten. De Ombudsman is dan ook van mening dat het standaardstandpunt met betrekking tot wetgevingsdocumenten van de Raad moet zijn dat zij zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek. De Ombudsman is van mening dat de huidige wijdverbreide en willekeurige praktijk om de meeste voorbereidende documenten in lopende wetgevingsprocedures als “LIMITE” aan te merken, een onevenredige beperking vormt van het recht van burgers op een zo ruim mogelijke toegang tot wetgevingsdocumenten. Dit is wanbeheer.

35. De Ombudsman beveelt de Raad aan duidelijke en openbaar beschikbare criteria te ontwikkelen voor de toepassing van de “LIMITE”-status. In feite moet de „LIMITE”-status alleen gelden voor documenten die op het moment van de beoordeling zijn vrijgesteld van openbaarmaking op grond van een van de uitzonderingen waarin de EU-wetgeving inzake toegang tot documenten voorziet. En om een zo ruim mogelijke toegang te waarborgen, beveelt de Ombudsman de Raad aan de “LIMITE”-status van documenten systematisch te evalueren voordat de specifieke wetgeving definitief wordt aangenomen. Deze evaluatie moet plaatsvinden voordat de informele onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie van start gaan, in zogenaamde "trialogen", op welk moment de Raad al (formeel of "informeel") een eerste standpunt over het wetgevingsvoorstel heeft ingenomen.

36. Tot slot merkt de Ombudsman op dat de Raad zelf, het Coreper of de werkgroepen volgens zijn eigen reglement van orde (artikel 9, lid 3) en de bijgevoegde opmerkingen [39] zogenaamde “indicatieve stemmingen” kunnen houden, en dat vaak doen; deze worden niet beschouwd als een “formele” stemming in de zin van de Verdragen, hebben geen rechtsgevolgen en worden niet openbaar gemaakt.

Conclusie

37. De conclusies van de Ombudsman luiden als volgt: 1) op algemeen niveau is de Ombudsman van oordeel dat de huidige aanpak van de Raad om zijn wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk te maken voor het publiek, achterblijft bij wat van de Raad wordt verwacht op het gebied van transparantie van de wetgeving en dat dit wanbeheer vormt; ii) op specifiek niveau is de Ombudsman van oordeel dat het verzuim van de Raad om systematisch de identiteit vast te leggen van de lidstaten die een standpunt innemen in een wetgevingsprocedure, en de onevenredige toepassing van de “LIMITE”-status op documenten, wanbeheer vormen. Daarom doet zij hieronder drie overeenkomstige aanbevelingen, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de Raad de volgende aanbevelingen:

De Raad moet:

1. De identiteit van de lidstaten die hun standpunten in voorbereidende instanties kenbaar maken, systematisch registreren.

2. duidelijke en openbaar beschikbare criteria ontwikkelen voor de toepassing van de “LIMITE”-status, in overeenstemming met het EU-recht.

3. De “LIMITE”-status van documenten systematisch in een vroeg stadium evalueren, vóór de definitieve vaststelling van een wetgevingshandeling, ook vóór informele onderhandelingen in “trialogen”, op welk moment de Raad een eerste standpunt over het voorstel zal hebben bereikt.

De Raad zal van deze aanbevelingen in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Raad uiterlijk op 9 mei 2018 een omstandig advies toe.

Gezien het belang van deze kwestie voor EU-burgers zou de Ombudsman verzoeken om verlenging van deze termijn van drie maanden niet toejuichen.

Suggesties voor verbetering

De Raad moet:

1. Een evaluatie uitvoeren van de wijze waarop zij voldoet aan haar wettelijke verplichting om wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk te maken. Deze evaluatie moet binnen twaalf maanden na de datum van deze aanbeveling worden afgerond en moet leiden tot de vaststelling van passende nieuwe regelingen binnen nog eens twaalf maanden.

2. Richtsnoeren vaststellen met betrekking tot de soorten documenten die voorbereidende instanties in het kader van wetgevingsprocedures moeten opstellen en de informatie die in die documenten moet worden opgenomen.

3. Het reglement van orde van de Raad actualiseren om rekening te houden met de huidige praktijk inzake de openbaarmaking van wetgevingsdocumenten met standpunten van de lidstaten, zoals uiteengezet door het Nederlandse voorzitterschap van de Raad in 2016.

4. Vermeld alle soorten documenten in het openbaar register, ongeacht hun formaat en of ze volledig toegankelijk, gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn.

5. De gebruiksvriendelijkheid van het openbaar register van documenten en de zoekfunctie ervan verbeteren.

6. Ontwikkelen van een speciale en actuele webpagina voor elk wetgevingsvoorstel, naar het voorbeeld van het Wetgevingswaarnemingscentrum van het Europees Parlement.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 09/02/2018

 

bijlagen

Bijlage 1 - Documentatie van de werkzaamheden van de voorbereidende instanties van de Raad

Bij het openen van haar onderzoek merkte de Ombudsman op dat er een zekere mate van consistentie bestond in de documentatie die in het kader van de vergaderingen van het Coreper ^{werd geproduceerd [40].} Er leken echter verschillende praktijken te bestaan in andere voorbereidende instanties van de Raad, met name in werkgroepen, met betrekking tot de documenten die moeten worden opgesteld en de informatie die daarin moet worden opgenomen.

Wat de consistentie van de documentatie in de voorbereidende instanties betreft, begrijpt de Ombudsman dat de Raad verschillende soorten documenten opstelt om de voortgang en de resultaten van de onderhandelingen in de voorbereidende instanties vast te leggen. Het kan daarbij gaan om “agenda’s”, begeleidende “documenten”, “verslagen”, “resultaten van de besprekingen”, “samenvattingen” van de besprekingen, “compromisteksten”, “nota’s” voor de delegaties enz.

Uit de inspectie van de drie wetgevingsdossiers is gebleken dat de redactionele praktijken varieerden naargelang van de voorbereidende instantie en de verantwoordelijke dienst binnen het SGR. Hoewel het SGR bijvoorbeeld gedetailleerde “resultaten van de besprekingen” heeft opgesteld voor een aantal vergaderingen van de voorbereidende instantie [41] die het standpunt van de Raad over het ontwerpbesluit inzake de bestrijding van zwartwerk heeft opgesteld, bestaan dergelijke verslagen niet voor vergaderingen van de twee andere voorbereidende instanties die de verordening gegevensbescherming ^[42] en de richtlijn betreffende de toegankelijkheid van websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties [43] hebben besproken. Evenzo heeft het SGR regelmatig “nota’s” opgesteld met compilaties van schriftelijke opmerkingen van de lidstaten over de ontwerpverordening gegevensbescherming, maar voor de twee andere wetgevingshandelingen bestaan dergelijke “nota’s” niet. Deze opmerkingen werden bevestigd door verschillende bijdragen aan de openbare raadpleging van de Ombudsman, waarin met name bezorgdheid werd geuit over het ontbreken van notulen voor sommige voorbereidende instanties.

De Ombudsman erkent dat een zekere mate van flexibiliteit bij het opstellen van documenten nodig is om rekening te houden met de verschillende soorten voorbereidende instanties en de verscheidenheid aan onderwerpen die worden besproken, teneinde het onderhandelingsproces zo doeltreffend mogelijk te maken. Verschillende redactionele praktijken mogen echter alleen worden gerechtvaardigd door de aard van het wetgevingsdossier en de bijzonderheden van de desbetreffende voorbereidende besprekingen. In het antwoord van de Raad aan de Ombudsman wordt echter erkend dat de verschillen in praktijken tussen de diensten van het SGR niet alleen verband houden met de aard van het specifieke dossier; de verschillende benaderingen vloeien ook voort uit verschillende administratieve praktijken [44].

Bijlage 2 - Openbaar register van documenten van de Raad

Het SGR registreert gewoonlijk de voortgang en het resultaat van de besprekingen binnen de voorbereidende instanties in zogenaamde “standaarddocumenten” (deze worden gewoonlijk “ST-documenten” genoemd). Deze zijn allemaal voorzien van een individueel referentienummer en het interinstitutionele wetboek, dat documenten koppelt aan een specifiek wetgevingsvoorstel. Standaarddocumenten worden standaard in het openbaar register opgenomen (hoewel de documenten zelf mogelijk niet onmiddellijk rechtstreeks toegankelijk zijn voor het publiek).

Tot voor kort heeft de Raad ook een brede reeks andere documenten opgesteld [45]. Sommige van deze documenten zijn niet meer in gebruik. Vandaag de dag, sinds de invoering van een nieuw IT-systeem, worden alle documenten die niet als standaarddocumenten zijn geclassificeerd, werkdocumenten genoemd. Werkdocumenten kunnen bijvoorbeeld schriftelijke opmerkingen of vragen van de lidstaten bevatten over wetsontwerpen of “non-papers”[46] over verschillende onderwerpen die verband houden met een specifiek wetsontwerp.

Werkdocumenten worden niet automatisch in het openbaar register opgenomen op het moment dat ze worden opgesteld. In plaats daarvan publiceert het SGR elk kwartaal en voor elke werkgroep een “standaarddocument” in het openbaar register met een lijst van werkdocumenten die het SGR tijdens de relevante periode aan de specifieke werkgroep heeft verstrekt. Werkdocumenten hebben dus geen aparte inschrijving in het openbaar register van documenten, noch zijn ze voorzien van een interinstitutionele code die ze koppelt aan een specifiek wetgevingsdossier.

De Ombudsman onderzocht ook hoe documenten en informatie met betrekking tot ontwerpwetgeving kunnen worden gevonden in het openbaar register van de Raad.

In het geval van wetgevingsvoorstellen kan het register honderden documenten bevatten, verspreid over verschillende delen van de website. Om een volledig beeld te krijgen van alle door de Raad ter beschikking gestelde documentatie over één wetgevingstekst - van het voorstel van de Commissie tot de aanneming ervan door de Raad - moeten vier verschillende zoekopdrachten worden uitgevoerd in het register voor onderhandelingen in voorbereidende instanties [47] en twee zoekopdrachten in andere delen van de website voor besprekingen op het niveau van de Raad [48].

De meest volledige zoekopdracht in het register die momenteel kan worden uitgevoerd, is gebaseerd op de interinstitutionele code van een wetgevingshandeling. Uit de inspectie van de Ombudsman is gebleken dat een dergelijke zoekopdracht niet noodzakelijkerwijs bepaalde belangrijke documenten met betrekking tot een ontwerp van wetgevingshandeling weergeeft, zoals bijdragen van de juridische dienst van de Raad.

De huidige weergave van de beschikbare documentatie maakt het ook moeilijk om alle stappen van een onderhandeling chronologisch te reproduceren. In verschillende bijdragen aan de openbare raadpleging van de Ombudsman werd opgemerkt dat het moeilijk was om de rol, status en plaats van individuele documenten in het algemene wetgevingsproces vast te stellen. De inspectie bracht ook problemen aan het licht bij het identificeren van documenten in het register op basis van hun titel. In het algemeen kan uitgebreide voorafgaande kennis van de werking van de Raad nodig zijn om een specifiek document te vinden.

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Het "Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten bij de Europese Unie" bestaat uit permanente vertegenwoordigers (Coreper II) of plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers (Coreper I) van de 28 lidstaten.

[3] De lijst van voorbereidende instanties is te vinden op: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[5] Artikel 15, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

[6] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43; hierna: „verordening 1049/2001”).

[7] Het antwoord van de Raad is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] De Ombudsman heeft 22 reacties op de openbare raadpleging ontvangen, die hier te vinden zijn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Het inspectieverslag is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.

[11] Besluit (EU) 2016/344 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 tot oprichting van een Europees platform voor de intensivering van de samenwerking bij de bestrijding van zwartwerk.

[12] Richtlijn (EU) 2016/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 inzake de toegankelijkheid van de websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties.

[13] Artikel 12, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[14] Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[15] Volgens het Hof van Justitie moeten de door artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen worden afgewogen tegen het algemeen belang, dat “duidelijk van bijzonder belang is wanneer de Raad in zijn hoedanigheid van wetgever optreedt”, zaak C-280/11 P, Raad tegen Access Info Europe [2013] punt 33.

[16] Zaak C-280/11 P Raad tegen Access Info Europe [2013].

[17] SGR, Evaluatie van de gevolgen van het arrest van het Hof in zaak C-280/11 P (Raad tegen Access Info Europe), 8863/16, 18 mei 2016, blz. 3.

[18] Artikel 11, lid 4, onder b), bijlage II, reglement van orde van de Raad.

[19] Artikel 11, lid 6, bijlage II, reglement van orde van de Raad.

[20] Zaak C-280/11 P Raad tegen Access Info Europe [2013] punt 40.

[21] Het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van 2016 stelde voor dat "het reglement van orde van de Raad, met name artikel 11 van bijlage II betreffende de toegang van het publiek tot Raadsdocumenten, niet volledig in overeenstemming is met de recente jurisprudentie. Hoewel de Raad in de praktijk volledig lijkt te voldoen aan de uitspraak inzake toegangsinformatie, is het voorzitterschap van mening dat de uitvoeringsbepalingen van artikel 11 van bijlage II bij het reglement van orde moeten worden aangepast aan de recente rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU", zie SGR, Groep voorlichting 19 mei 2016, 9536/16, 26 mei 2016, blz. 3.

[22] Zie het advies van AG Cruz Villalón in zaak C-280/11 P, Raad tegen Access Info Europe, punt 61.

[23] Zaak T-233/99 Access Info Europe tegen Raad van de Europese Unie [2011], punt 69 (cursivering van mij).

[24] In de rubriek "Beleid" van zijn website heeft de Raad speciale webpagina's voor belangrijke wetgevingspakketten opgezet, maar daarin wordt alleen melding gemaakt van het resultaat van de beraadslagingen op het niveau van de Raad – soms het Coreper –. Om een samenvatting van de besprekingen op het niveau van de voorbereidende instanties te krijgen, moet worden gezocht naar het meest recente voortgangsverslag in het openbaar register.

[25] De relevante bepalingen voor de behandeling van "LIMITE"-documenten zijn het reglement van orde van de Raad en de interne richtsnoeren voor de "behandeling van interne documenten van de Raad", document nr. 11336/11.

[26] Volgens de EU-wetgeving inzake toegang tot documenten moeten wetgevingsdocumenten “zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt”, zie overweging 6 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[27] Wetgevingsdocumenten van de Raad kunnen agenda's van vergaderingen, begeleidende documenten, verslagen, resultaten van besprekingen, beknopte verslagen van besprekingen, compromisteksten, nota's enz. zijn.

[28] Artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

[29] Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[30] Met als belangrijkste uitzondering de documenten die overeenkomstig het reglement van orde van de Raad rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt, zie artikel 11, leden 3 en 5, bijlage II, reglement van orde van de Raad.

[31] Zie artikel 11, lid 4, bijlage II, reglement van orde van de Raad.

[32] Zie voor het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek de gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 34, en zaak C-280/11 P, Raad/Access Info Europe, Jurispr. 2013, punt 27.

[33] In een document van de Nederlandse COSAC-delegatie over EU-transparantie, “Opening closed doors: Making the EU more transparent for its citizens”, dat de Tweede Kamer van Nederland heeft ingediend als bijdrage aan de openbare raadpleging van de Ombudsman, wordt gesteld dat “de behandeling van documenten door de Raad in strijd is met het EU-recht en de arresten van het Europees Hof van Justitie”.

[34] SGR, Afgifte en vrijgave van LIMITE-documenten, 5109/1/17 REV 1, 2017, blz. 3.

[35] In het geval van de verordening gegevensbescherming, vijf jaar na het voorstel van de Commissie.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Zoals bepaald in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[38] SGR, Afgifte en vrijgave van LIMITE-documenten, 5109/1/17 REV 1, 2017, blz. 3.

[39] Opmerkingen van de Raad over het reglement van orde van de Raad, 2016, blz. 54, hier beschikbaar: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] De agenda's van het Coreper worden vóór de vergaderingen gepubliceerd en samenvattingen worden gewoonlijk kort na de vergaderingen gepubliceerd.

[41] Groep sociale vraagstukken.

[42] Groep informatie-uitwisseling en gegevensbescherming (DAPIX).

[43] Groep telecommunicatie en informatiemaatschappij.

[44] De Raad heeft bij zijn antwoord de algemene conclusies gevoegd van een evaluatie die het SGR in de eerste helft van 2015 heeft verricht met betrekking tot het opstellen van documenten betreffende de wetgevingsactiviteiten van de Raad. De studie bevestigde dat de redactionele praktijken en het formaat van de documenten die tijdens de onderhandelingen aan de delegaties worden verstrekt, van afdeling tot afdeling van het SGR verschillen.

[45] Bijvoorbeeld “document de séance” (DS), vergaderdocumenten (MD), werkdocumenten (WK) of document “sans numéro” (SN), zie SGR, Understanding the Council’s open data data datasheets, 2016, blz. 14 en 16.

[46] Een “non-paper” verwijst naar een informeel document dat tijdens de onderhandelingen is ingediend met het oog op het bereiken van overeenstemming over controversiële kwesties - zonder noodzakelijkerwijs de auteur te binden (dit kan de Europese Commissie, het voorzitterschap van de Raad of individuele lidstaten zijn).

[47] Door de code van het interinstitutionele dossier voor de lijst van voorbereidende documenten; door de naam van de werkgroep/het comité voor de agenda's en de mogelijke resultaten van de besprekingen in verband met de bij de besprekingen betrokken werkgroepen/comités; door de datum in de afdelingen "Agenda's" en "Beknopte verslagen van het Coreper" voor de besprekingen in het Coreper; door het documentnummer voor bepaalde verwante documenten die geen interinstitutioneel dossiernummer hebben (bijvoorbeeld mededelingen van de Commissie).

[48] In de rubriek "Vergaderingen" van de website voor Raadsnotulen en aanvullende documenten zoals agenda's, achtergrondnotulen en notulen en in de rubriek "Pers" van de website voor het streamen van openbare zittingen van de Raad.