- NL Nederlands
Machine translations can contain errors potentially reducing clarity and accuracy; the Ombudsman accepts no liability for any discrepancies. For the most reliable information and legal certainty, please refer to the source version in English linked above.
For more information please consult our language and translation policy.
Besluit in het kader van strategisch onderzoek OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad
Decision
Case OI/2/2017/TE - Opened on Friday | 10 March 2017 - Recommendation on Friday | 09 February 2018 - Special report on Wednesday | 16 May 2018 - Decision on Tuesday | 15 May 2018 - Institution concerned Council of the European Union ( Closed after Special Report , Maladministration found ) - Country France
Dit strategisch onderzoek had betrekking op de transparantie van de besprekingen over ontwerpwetgeving in de voorbereidende instanties van de Raad van de EU (de “Raad”).
Om ervoor te zorgen dat de Europese burgers hun democratische recht om deel te nemen aan het besluitvormingsproces van de EU naar behoren kunnen uitoefenen en de betrokkenen ter verantwoording kunnen roepen, moeten de wetgevingsberaadslagingen voldoende transparant zijn.
Wanneer de regeringen van de 28 lidstaten in de Raad formeel EU-wetgeving aannemen, zijn de vergaderingen en eventuele wetgevingsbesprekingen openbaar. Voordat de Raad echter een formeel standpunt inneemt, vinden de besprekingen plaats in meer dan 150 voorbereidende instanties. Op dit niveau worden de meeste wijzigingen van wetsontwerpen voorgesteld en wordt gestreefd naar compromissen tussen de lidstaten.
De voorbereidende instanties komen echter niet in het openbaar bijeen. Burgers kunnen hun democratische recht om wetgevingsbesprekingen te volgen alleen uitoefenen door toegang te krijgen tot verslagen van deze besprekingen. Dit vereist dat wetgevingsbesprekingen in voorbereidende instanties naar behoren worden gedocumenteerd en dat tijdige toegang tot de relevante documenten gemakkelijk beschikbaar is.
Tegen deze achtergrond opende de Ombudsman dit strategisch onderzoek in maart 2017. Zij stelde specifieke vragen aan de Raad, startte een openbare raadpleging en inspecteerde wetgevingsdossiers van de Raad.
De Ombudsman stelde vast dat de huidige praktijken van de Raad neerkomen op wanbeheer. Zij bekritiseerde met name het feit dat de Raad niet systematisch de identiteit vastlegt van de lidstaten die standpunten innemen in voorbereidende instanties, en de wijdverbreide praktijk om de toegang tot wetgevingsdocumenten te beperken terwijl de besluitvorming aan de gang is (de zogenaamde “LIMITE”-markering).
Op 9 februari 2018 deed de Ombudsman drie specifieke aanbevelingen en verschillende suggesties aan de Raad over de wijze waarop de transparantie van zijn wetgevingsproces kan worden verbeterd.
De Raad heeft niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van drie maanden gereageerd op de aanbevelingen van de Ombudsman. De Ombudsman sloot de zaak daarom af en bevestigde haar bevindingen, haar aanbevelingen en haar suggesties voor verbetering. Daarna volgt een speciaal verslag aan het Europees Parlement.
Achtergrond
1. De Raad van de Europese Unie (de Raad) bestaat uit de regeringen van de EU-lidstaten. Samen met het Europees Parlement [1] stelt de Raad EU-wetgeving vast. Voordat de ministers van de lidstaten tijdens Raadszittingen een formeel standpunt over ontwerpwetgeving bereiken, vinden voorbereidende besprekingen plaats in het Comité van permanente vertegenwoordigers van de Raad („Coreper”)[2] en in de meer dan 150 voorbereidende instanties van de Raad die worden bijgewoond door nationale ambtenaren, waaronder zogenaamde „werkgroepen”[3]. In veel gevallen hebben deze voorbereidende instanties een beslissende invloed op de definitieve wetgevingstekst. De besprekingen in al deze voorbereidende instanties vormen derhalve een cruciaal onderdeel van het wetgevingsproces van de EU.
2. Ervoor zorgen dat burgers de voortgang van de wetgeving kunnen volgen, is een wettelijke vereiste. Krachtens de EU-Verdragen heeft elke burger “het recht deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie” en moeten EU-besluiten worden genomen “in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger”[4]. De Verdragen schrijven specifiek voor dat de Raad in het openbaar bijeenkomt "wanneer hij een ontwerp van wetgevingshandeling beraadslaagt en erover stemt"[5].
3. Het belang van transparantie van de wetgeving is ook verankerd in de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten [6]. In deze regels is bepaald dat “wetgevingsdocumenten” zo ruim mogelijk rechtstreeks toegankelijk moeten zijn voor het publiek [7].
4. In het kader van de bezorgdheid over het vermeende gebrek aan verantwoordingsplicht van burgers en het daaruit voortvloeiende gebrek aan mogelijkheden voor burgers om deel te nemen aan de wetgevingsactiviteiten van de Raad, besloot de Ombudsman de zaak op eigen initiatief te onderzoeken via een “strategisch onderzoek”.
Het strategisch onderzoek
5. Het onderzoek was gericht op de transparantie van de wetgevingsbesprekingen in de voorbereidende instanties van de Raad. Het ging er met name om hoe het secretariaat-generaal van de Raad (het “secretariaat”) het wetgevingsproces administratief ondersteunt bij het registreren van besprekingen tussen de lidstaten in voorbereidende instanties en bij het registreren, beheren en publiceren van de desbetreffende documenten.
6. Op 10 maart 2017 heeft de Ombudsman 14 vragen aan de Raad gesteld [8], waarop de Raad op 26 juli 2017 heeft geantwoord [9].
7. De Ombudsman startte vervolgens een openbare raadpleging waarbij leden van het publiek, het maatschappelijk middenveld, academici en nationale parlementen werden uitgenodigd hun standpunten over de aan de orde gestelde kwesties naar voren te brengen. Al degenen die een bijdrage hebben geleverd, hebben in verschillende mate hun bezorgdheid geuit over de verantwoordingsplicht en transparantie van de wetgevingsbesprekingen in de verschillende voorbereidende instanties van de Raad [10].
8. Op 23 januari 2018 heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman [11] dossiers van de Raad geïnspecteerd over drie wetgevingsvoorstellen die in 2016 waren afgerond: de verordening gegevensbescherming [12], het besluit inzake de bestrijding van zwartwerk [13] en de richtlijn inzake de toegankelijkheid van websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties [14]. De inspectie had tot doel de Ombudsman inzicht te geven in de wijze waarop het secretariaat documenten produceert, distribueert, registreert en publiceert die tijdens vergaderingen van voorbereidende instanties van de Raad zijn ingediend.
9. Na een gedetailleerde analyse van de tijdens de openbare raadpleging ontvangen feedback, de resultaten van de inspectie en de door de Raad naar voren gebrachte standpunten, stelde de Ombudsman vast dat de huidige praktijken van de Raad neerkomen op wanbeheer.
10. Op 9 februari 2018 deed de Ombudsman drie specifieke aanbevelingen aan de Raad over hoe hij de transparantie van zijn wetgevingsproces kon vergroten. Zij heeft de Raad ook verzocht te reageren op een reeks suggesties voor verbetering [15].
11. Overeenkomstig de EU-Verdragen [16] en het Statuut van de Europese Ombudsman [17] heeft de Ombudsman de Raad een termijn van drie maanden toegekend om een gedetailleerd advies over haar aanbevelingen en suggesties uit te brengen.
12. Tot teleurstelling van de Ombudsman heeft de Raad niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn, die op 9 mei 2018 is verstreken, op haar aanbevelingen en suggesties gereageerd. Gezien het belang van de kwestie van de transparantie van de wetgeving heeft de Ombudsman besloten de Raad na deze termijn geen verlengingen toe te staan.
Aanbevelingen van de Ombudsman
13. Het uitgangspunt van de beoordeling van de Ombudsman was het belang van transparantie voor de democratische legitimiteit van de EU-wetgeving en de EU. Aangezien de voorbereidende instanties van de Raad niet in het openbaar bijeenkomen, kunnen burgers hun democratische recht om wetgevingsbesprekingen te volgen alleen uitoefenen door toegang te krijgen tot de verslagen van deze besprekingen.
14. Om dit mogelijk te maken, moeten wetgevingsbesprekingen in de voorbereidende instanties worden gedocumenteerd; wanneer de lidstaten standpunten innemen in voorbereidende instanties, moet dit worden geregistreerd; en tijdige toegang tot wetgevingsdocumenten moet gemakkelijk beschikbaar zijn.
15. De Ombudsman constateerde dat het verzuim van de Raad om systematisch de identiteit van de lidstaten vast te leggen wanneer zij standpunten naar voren brengen in besprekingen binnen voorbereidende instanties [18] neerkwam op wanbeheer. Zij stelde ook vast dat de huidige praktijk van de Raad om de meeste wetgevingsdocumenten aan te wijzen, terwijl de besluitvorming nog gaande is, aangezien “LIMITE”[19] de toegang van het publiek beperkt, wanbeheer vormt.
16. De Ombudsman heeft de Raad derhalve aanbevolen:
1. De identiteit van de regeringen van de lidstaten wordt systematisch geregistreerd wanneer zij hun standpunten kenbaar maken in de voorbereidende instanties van de Raad.
2. duidelijke en openbaar beschikbare criteria ontwikkelen voor de wijze waarop documenten als “LIMITE” worden aangemerkt, in overeenstemming met het EU-recht.
3. De “LIMITE”-status van documenten systematisch in een vroeg stadium evalueren, vóór de definitieve vaststelling van een wetgevingshandeling, ook vóór informele onderhandelingen in “trialogen”, waarna de Raad een eerste standpunt over het voorstel zal hebben bereikt.
17. Daarnaast heeft de Ombudsman de Raad een aantal suggesties gedaan om de transparantie van zijn wetgevingsproces te verbeteren, teneinde de consistentie van de in zijn voorbereidende instanties gegenereerde documentatie [20] en de toegankelijkheid van die documentatie via de website en het openbaar register van de Raad [21] te verbeteren.
18. De Ombudsman stelde de Raad voor:
1. Een evaluatie uitvoeren van de wijze waarop zij voldoet aan haar wettelijke verplichting om wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk te maken. Deze evaluatie moet binnen twaalf maanden na de datum van deze aanbeveling worden afgerond en moet leiden tot de vaststelling van passende nieuwe regelingen binnen nog eens twaalf maanden.
2. Richtsnoeren vaststellen met betrekking tot de soorten documenten die door voorbereidende instanties moeten worden opgesteld, de context van wetgevingsprocedures en de informatie die in die documenten moet worden opgenomen.
3. Het reglement van orde van de Raad actualiseren om rekening te houden met de huidige praktijk van openbaarmaking van wetgevingsdocumenten met standpunten van de lidstaten, zoals uiteengezet door het Nederlandse voorzitterschap van de Raad in 2016.
4. Vermeld alle soorten documenten in het openbaar register, ongeacht hun formaat en of ze geheel of gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn.
5. De gebruiksvriendelijkheid en de doorzoekbaarheid van het openbaar register van documenten verbeteren.
6. Ontwikkelen van een speciale en actuele webpagina voor elk wetgevingsvoorstel, naar het voorbeeld van het Wetgevingswaarnemingscentrum van het Europees Parlement.
Conclusie
De Ombudsman sluit dit strategisch onderzoek af met de volgende conclusie:
De Ombudsman bevestigt haar bevindingen van wanbeheer, haar aanbevelingen en haar suggesties aan de Raad, zoals uiteengezet in haar aanbeveling van 9 februari 2018.
De Ombudsman zal een speciaal verslag uitbrengen aan het Europees Parlement.
De Raad zal van dit besluit in kennis worden gesteld.
Emily O'Reilly
Europese Ombudsman
Straatsburg, 15/05/2018
[1] Volgens de gewone wetgevingsprocedure, artikel 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
[2] Het "Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten bij de Europese Unie" bestaat uit permanente vertegenwoordigers (Coreper II) of plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers (Coreper I) van de 28 lidstaten.
[3] De lijst van voorbereidende instanties is te vinden op: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
[5] Artikel 15, lid 2, VWEU.
[6] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43; hierna: „verordening 1049/2001”).
[7] Overweging 6 en artikel 12, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.
[8] De openingsbrief van de Ombudsman is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark
[9] Het antwoord van de Raad is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark
[10] De Ombudsman heeft 22 reacties op de openbare raadpleging ontvangen, die hier te vinden zijn: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark
[11] Het inspectieverslag van de Ombudsman is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark
[12] Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.
[13] Besluit (EU) 2016/344 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 tot oprichting van een Europees platform voor de intensivering van de samenwerking bij de bestrijding van zwartwerk.
[14] Richtlijn (EU) 2016/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 inzake de toegankelijkheid van de websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties.
[15] De aanbeveling is hier te vinden: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark
[16] Artikel 228 van het VWEU.
[17] Besluit van het Europees Parlement inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, artikel 3, lid 6.
[18] Zie de punten 14-21 van de aanbeveling.
[19] Zie de punten 28-35 van de aanbeveling.
[20] Zie punt 13 en bijlage I van de aanbeveling.
[21] Zie de punten 23-27 en bijlage 2 van de aanbeveling.