Straatsburg, 10/03/2017

Toegang tot documenten met betrekking tot voorbereidende instanties van de Raad bij de bespreking van ontwerpen van wetgevingshandelingen van de EU (OI/2/2017/AB)

Geachte heer Tranholm-Mikkelsen,

Ik heb besloten een onderzoek in te stellen naar de openbaarmaking van documenten van besprekingen over ontwerpen van wetgevingshandelingen van de EU in voorbereidende instanties van de Raad. In het kader van het onderzoek zal worden onderzocht in hoeverre de huidige regelingen het publieke toezicht op de voortgang van dergelijke besprekingen voldoende vergemakkelijken.

Ik stel het op prijs dat de Raad zich al inzet voor het transparantiebeginsel en ervoor zorgt dat de burgers beter op de hoogte zijn van en beter betrokken kunnen worden bij het wetgevingsproces van de EU. Mijn onderzoek is bedoeld om de Raad in dit verband van dienst te zijn. Meer specifiek, de redenen voor mijn opening van dit onderzoek zijn de volgende:

1. Voorbereidende besprekingen over ontwerpwetgeving vinden in de Raad plaats via Coreper I en II [1] en via meer dan 150 andere comités en werkgroepen.[2] In sommige gevallen, met name die welke betrekking hebben op meer technische aangelegenheden, kan op het niveau van de voorbereidende instanties overeenstemming worden bereikt; de overeengekomen teksten worden vervolgens zonder bespreking aangenomen door de Raad op het niveau van de ministers. In andere gevallen, met name wanneer het om meer politieke aangelegenheden gaat, zullen de voorbereidende instanties van oordeel zijn dat kwesties het best kunnen worden besproken en overeengekomen in Raadszittingen met de betrokken ministers.

In punt 6 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten wordt duidelijk gemaakt dat de grootst mogelijke rechtstreekse toegang tot documenten moet worden verleend in gevallen waarin de instellingen handelen in hun hoedanigheid van wetgever. Documenten die bij voorbereidende instanties zijn ingediend, vallen duidelijk in deze categorie [3].

2. Er lijken verschillende praktijken te bestaan in de voorbereidende instanties met betrekking tot het opstellen van documenten, zoals resultaten van procedures, voortgangsverslagen of compromisvoorstellen. Wetgevingsvoorstellen waarover langdurig wordt gediscussieerd, kunnen honderden documenten opleveren, terwijl er vóór het Coreper weinig informatie beschikbaar is voor andere wetgevingsvoorstellen [4]. De timing van de vrijgave van documenten tijdens de onderhandelingen en na de vaststelling van de handeling lijkt ook te variëren.

Ik ben mij ervan bewust dat de door de voorbereidende instanties ingediende documenten in de eerste plaats dienen om de voortgang van de besprekingen vast te leggen en mogelijke compromissen te formaliseren, teneinde het onderhandelingsproces zo doeltreffend mogelijk te maken. Het is ook duidelijk dat er een zekere mate van flexibiliteit nodig is om rekening te houden met de verschillende soorten voorbereidende instanties en de verscheidenheid aan onderwerpen die worden besproken. In veel gevallen zijn deze documenten echter de enige mogelijke bron van informatie aan de hand waarvan het publiek kan volgen hoe besluiten worden voorbereid voordat zij in het openbaar door de Raad worden besproken of goedgekeurd.

3. Het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) stelt niet proactief documenten ter beschikking die de standpunten van afzonderlijke lidstaten tijdens de onderhandelingen weergeven. Deze aanpak doet echter geen afbreuk aan het recht van toegang van het publiek tot documenten waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 [5] voorziet. Deze documenten kunnen na de vaststelling van de betrokken handeling ter beschikking worden gesteld, op voorwaarde dat zij niet onder een uitzondering van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen.

In zijn arrest in zaak C-280/11 P (Raad tegen Access Info Europe) heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de Raad ten onrechte de toegang van het publiek tot delen van een nota van het SGR aan de Groep voorlichting die door een aantal lidstaten ingediende wijzigingsvoorstellen bevatte, heeft geweigerd. Het Hof merkte op dat het enkele feit dat het verzoek om openbaarmaking in een zeer vroeg stadium van het wetgevingsproces werd ingediend, niet volstond om de toepassing van de desbetreffende uitzondering in gang te zetten [6].

De Raad heeft vervolgens interne besprekingen gehouden over de gevolgen van het besluit van het Hof voor zijn praktijken en zijn reglement voor de procesvoering. Het is belangrijk om het resultaat van deze besprekingen te beoordelen.

4. Schriftelijke opmerkingen van delegaties in de loop van de wetgevingsprocedure worden gewoonlijk bij een nota van het SGR gevoegd en in het register van de Raad beschikbaar gesteld. Voorbereidende documenten met betrekking tot hetzelfde wetgevingsvoorstel bevatten dezelfde interinstitutionele dossiercode. Uit de “Gids voor het opstellen van documenten” van het SGR voor de Raad en de voorbereidende instanties blijkt echter dat sommige werkdocumenten “geen documentnummer van de Raad hebben, bijvoorbeeld bepaalde “vergaderingsdocumenten”^[7]. Het zou nuttig zijn om te weten of de verspreiding van documenten zonder nummer een frequente praktijk is tijdens onderhandelingen en om welke soorten documenten het gaat.

Mijn personeel heeft reeds twee constructieve vergaderingen met het secretariaat-generaal van de Raad gehouden om deze kwesties te bespreken. Ik begrijp dat er regelmatig verbeteringen worden aangebracht. Ik zou het dan ook op prijs stellen als de Raad, als eerste stap in dit onderzoek, de volgende vragen zou kunnen beantwoorden om ons begrip van de huidige regelingen en van eventuele plannen om deze te verbeteren te bevorderen:

I. Consistentie van praktijken tussen werkgroepen

1. Wanneer de Commissie een wetgevingsvoorstel indient, geeft de Raad dan publiekelijk aan in welke voorbereidende instanties het voorstel zal worden besproken?

2. Welke maatregelen neemt de Raad om te beslissen of voorbereidende documenten rechtstreeks toegankelijk kunnen worden gemaakt voor het publiek of als “LIMITE” moeten worden aangemerkt en dus niet rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt? Het zou nuttig zijn om bijvoorbeeld te weten wie de beoordeling maakt, welke criteria worden gebruikt om dit te bepalen en hoe lang het proces duurt?

3. Zijn er richtsnoeren beschikbaar over hoe en wanneer “LIMITE”-documenten voor het publiek beschikbaar kunnen worden gesteld?

4. Welke verdere werkzaamheden zijn er naar aanleiding van de werkzaamheden van het Nederlandse voorzitterschap ter zake (januari-juni 2016) verricht met betrekking tot de kwestie van de periodieke evaluatie door het SGR van de status van LIMITE-documenten met betrekking tot lopende wetgevingsprocedures?

5. Wat is na de definitieve vaststelling van een wetgevingshandeling de gemiddelde tijd die nodig is om documenten in verband met de vaststelling van die handeling openbaar te maken (zoals bepaald in artikel 11, lid 6, van bijlage II bij het reglement van orde van de Raad)? Hoe is het proces georganiseerd?

6. Wat doet de Raad om de uitwisseling van beste praktijken met betrekking tot de redactionele normen voor de verschillende soorten documenten verder te verbeteren, bijvoorbeeld door wijzigingen in de spoorwijzigingen voor te stellen, de eerdere stappen van de besprekingen samen te vatten en de belangrijkste kwesties onder de aandacht te brengen?

II. Registratie van de individuele posities van de lidstaten

7. Hoewel het register van de Raad in de praktijk veel documenten bevat die de standpunten van individuele delegaties weergeven, wordt in documenten bij het samenvatten van de stand van de onderhandelingen soms verwezen naar "de meerderheid van de delegaties", "verschillende delegaties" of "een aanzienlijk aantal lidstaten". Kan de Raad mededelen hoe en door wie het besluit wordt genomen om het individuele standpunt van een delegatie op het niveau van de werkgroep al dan niet vast te leggen? Heeft het SGR hierover richtsnoeren verstrekt?

8. Kan de Raad toelichten wat de impact is van het arrest van het Hof in de zaak Access Info Europe op zijn openbaarmakingsbeleid en de schriftelijke resultaten publiceren van de evaluatie die het SGR in de eerste helft van 2015 heeft uitgevoerd [8]?

9. Kan de Raad meedelen of hij het nodig acht zijn Reglement te wijzigen om het aan te passen aan het arrest Access Info Europe?

III. Volledigheid van het documentenregister van de Raad

10. Kan de Raad mededelen of de verspreiding van documenten zonder nummer een frequente praktijk is en om welke soorten documenten het gaat?

11. Indien deze documenten niet zijn opgenomen in haar openbaar register, kan zij dan uitleggen waarom zij ze na de vergadering niet opneemt als onderdeel van het wetgevingsdossier?

12. Ik heb begrepen dat de Raad al nadenkt over de wijze waarop de transparantie met betrekking tot deze documenten kan worden verbeterd. Ik zou het op prijs stellen als de Raad uitleg zou kunnen geven over de maatregelen die hij heeft genomen of voornemens is te nemen.

IV. Toegankelijkheid van documenten in het documentenregister van de Raad

13. Wat heeft de Raad gedaan en wat is hij van plan te doen om het gemakkelijker te maken voorbereidende documenten met betrekking tot ontwerpen van wetgevingshandelingen in zijn openbaar register en meer in het algemeen op zijn website te vinden?

14. Heeft de Raad reeds een beleid opgesteld voor de opname in de gemeenschappelijke wetgevingsdatabank [9] van voorbereidende documenten met betrekking tot ontwerpen van wetgevingshandelingen? Zo ja, dan verzoek ik u een kopie van het beleid in uw antwoord op te nemen.

Graag ontvang ik uw antwoord binnen drie maanden na ontvangst van deze brief. Indien u meer informatie of verduidelijkingen over het onderzoek wenst, kunt u contact opnemen met de eenheid Strategische onderzoeken (mevrouw Alice Bossiere, tel.: +32 228 33 401).

Hartelijk dank voor uw medewerking op dit gebied.

Met vriendelijke groet,

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

cc: de heer Hubert Legal, directeur-generaal van de Juridische Dienst

Reijo Kemppinen, directeur-generaal Communicatie en Voorlichting

[1] Bestaat uit de permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs) of plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers van de 28 lidstaten.

[2] Voorbereidende organen kunnen worden onderverdeeld in twee hoofdcategorieën: comités die zijn opgericht bij de Verdragen, intergouvernementele besluiten of bij besluit van de Raad, die meestal permanent zijn, en comités en werkgroepen die zijn opgericht door het Coreper, die specifieke onderwerpen behandelen.

[3] De EU-regels inzake toegang tot documenten hanteren een ruime definitie van “wetgevingsdocumenten”: “documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn in of voor de lidstaten [...]”.

[4] Een concreet voorbeeld hiervan waren de beraadslagingen van de Raad tijdens de onderhandelingen over de EU-begroting voor 2017. Naar aanleiding van het voorstel van de Commissie heeft het Begrotingscomité zijn bespreking in juni en juli 2016 verricht en heeft het Coreper de definitieve compromistekst op 20 juli 2016 goedgekeurd. De Raad heeft dit compromis in september 2016 via de schriftelijke procedure goedgekeurd. De beschikbare documenten zijn de agenda’s van het Begrotingscomité, een reeks tabellen waarin de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van het Commissievoorstel worden belicht, en een toelichting. De toelichtingen in de nota zijn zeer algemeen en beschrijven niet de belangrijkste kwesties die tussen de lidstaten zijn besproken, noch de mogelijke divergentiepunten.

[5] Artikel 11 van bijlage II bij het reglement van orde van de Raad: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_the_council_en.pdf

[6] Het Hof van Justitie bevestigde het arrest van het Gerecht waarbij het besluit van de Raad tot weigering van toegang van het publiek tot delen van een nota van het SGR aan de Groep voorlichting, die door een aantal lidstaten ingediende wijzigingsvoorstellen bevatte, nietig werd verklaard.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] SGR, Gids voor het opstellen van documenten (2011), blz. 7. Beschikbaar op het volgende adres: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] De resultaten van deze evaluatie zijn op 19 mei 2016 aan de Groep voorlichting voorgelegd.

[9] Voorzien in het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven, PB 2016, L 123, blz. 1, beschikbaar op: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29