Bakgrund

1. Europeiska unionens råd (rådet) består av regeringarna i EU:s medlemsstater. Tillsammans med Europaparlamentet ^[1] antar rådet EU-lagstiftning. Innan medlemsstaternas ministrar når fram till en formell ståndpunkt om utkast till lagstiftning vid rådets möten äger förberedande diskussioner rum i Coreper ^[2] och i rådets över 150 förberedande organ, där nationella tjänstemän deltar, inbegripet så kallade arbetsgrupper ^[3]. I många fall har dessa förberedande organ ett avgörande inflytande på den slutliga lagtexten. Diskussionerna i alla dessa förberedande organ är därför en avgörande del av EU:s lagstiftningsprocess.

2. Att se till att medborgarna kan följa utvecklingen av lagstiftningen är ett rättsligt krav. Enligt EU-fördragen har varje medborgare ”rätt att delta i unionens demokratiska liv” och EU:s beslut måste fattas ”så öppet och så nära medborgarna som möjligt”^[4]. I fördragen föreskrivs särskilt att rådet ska sammanträda offentligt ”när det behandlar och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt”^[5].

3. Vikten av insyn i lagstiftningen är också förankrad i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar ^[6]. I dessa regler anges att ”lagstiftningshandlingar” ska vara direkt tillgängliga för allmänheten i största möjliga utsträckning ^[7].

4. Mot bakgrund av farhågorna om en upplevd brist på ansvarsskyldighet och därmed bristande möjligheter för medborgarna att delta i rådets lagstiftningsverksamhet beslutade ombudsmannen att undersöka frågan på eget initiativ genom en ”strategisk undersökning”.

Den strategiska utredningen

5. Utredningen inriktades på insynen i lagstiftningsdiskussionerna i rådets förberedande organ. Det handlade särskilt om hur rådets generalsekretariat (sekretariatet) administrativt stöder lagstiftningsprocessen genom att registrera diskussioner som äger rum mellan medlemsstaterna i förberedande organ och genom att registrera, förvalta och offentliggöra tillhörande dokument.

6. Den 10 mars 2017 ställde ombudsmannen 14 frågor till rådet ^[8], som rådet besvarade den 26 juli 2017 ^[9].

7. Ombudsmannen inledde därefter ett offentligt samråd och uppmanade allmänheten, det civila samhället, akademiker och nationella parlament att lägga fram sina synpunkter på de frågor som tagits upp. Alla som lämnade bidrag uttryckte i varierande grad oro över ansvarsskyldigheten och insynen i diskussionerna om lagstiftning i rådets olika förberedande organ ^[10].

8. Den 23 januari 2018 inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp ^[11] ärenden från rådet om tre lagstiftningsförslag som färdigställdes 2016: dataskyddsförordningen ^[12], beslutet om åtgärder mot odeklarerat arbete ^[13] och direktivet om tillgänglighet till offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer ^[14]. Syftet med inspektionen var att ge ombudsmannen en inblick i hur sekretariatet producerar, distribuerar, registrerar och offentliggör handlingar som läggs fram vid möten i rådets förberedande organ.

9. Efter en detaljerad analys av den återkoppling som mottagits under det offentliga samrådet, resultaten av inspektionen och de synpunkter som framförts av rådet fann ombudsmannen att rådets nuvarande praxis utgör administrativa missförhållanden.

10. Den 9 februari 2018 lämnade ombudsmannen tre specifika rekommendationer till rådet om hur det skulle kunna öka insynen i sitt lagstiftningsförfarande. Hon bad också rådet att svara på ett antal förslag till förbättringar ^[15].

11. I enlighet med EU-fördragen ^[16] och Europeiska ombudsmannens stadga [17] beviljade ombudsmannen rådet en period på tre månader för att avge ett detaljerat yttrande om hennes rekommendationer och förslag.

12. Till ombudsmannens besvikelse svarade rådet inte på hennes rekommendationer och förslag inom den lagstadgade tidsramen, som löpte ut den 9 maj 2018. Med tanke på vikten av frågan om insyn i lagstiftningen beslutade ombudsmannen att inte bevilja rådet några förlängningar utöver denna tidsfrist.

Ombudsmannens rekommendationer

13. Utgångspunkten för ombudsmannens bedömning var vikten av öppenhet för EU-lagstiftningens och EU:s demokratiska legitimitet. Eftersom rådets förberedande organ inte sammanträder offentligt kan medborgarna utöva sin demokratiska rätt att följa lagstiftningsdiskussionerna endast genom att få tillgång till protokoll från dessa diskussioner.

14. För att detta ska vara möjligt måste lagstiftningsdiskussionerna i de förberedande organen dokumenteras. Om medlemsstaterna intar ståndpunkter i de förberedande organen måste detta dokumenteras. Tillgången till lagstiftningshandlingar måste vara lättillgänglig i god tid.

15. Ombudsmannen konstaterade att rådets underlåtenhet att systematiskt registrera medlemsstaternas identitet när de uttrycker ståndpunkter i diskussioner i förberedande organ ^[18] utgör administrativa missförhållanden. Hon konstaterade också att rådets nuvarande praxis att beteckna de flesta lagstiftningshandlingar, medan beslutsfattandet pågår, som ”LIMITE”[^19], vilket begränsar allmänhetens tillgång, utgör ett administrativt missförhållande.

16. Ombudsmannen rekommenderade därför rådet att

1. Systematiskt registrera identiteten på medlemsstaternas regeringar när de uttrycker ståndpunkter i rådets förberedande organ.

2. Utarbeta tydliga och allmänt tillgängliga kriterier för hur den betecknar handlingar som ”LIMITE”, i enlighet med EU-lagstiftningen.

3. Systematiskt se över dokumentens ”LIMITE”-status i ett tidigt skede, före det slutliga antagandet av en lagstiftningsakt, inbegripet före informella förhandlingar i ”trepartsmöten”, då rådet kommer att ha nått en inledande ståndpunkt om förslaget.

17. Dessutom lade ombudsmannen fram ett antal förslag för rådet om hur insynen i dess lagstiftningsprocess kan förbättras, i syfte att öka enhetligheten i den dokumentation som genereras inom dess förberedande organ [²⁰] och tillgängligheten till denna dokumentation via rådets webbplats och offentliga register [²¹].

18. Ombudsmannen föreslog att rådet skulle

1. Genomföra en översyn av hur den uppfyller sin rättsliga skyldighet att göra lagstiftningshandlingar direkt tillgängliga. Denna översyn bör slutföras inom tolv månader från dagen för denna rekommendation och bör leda till att lämpliga nya arrangemang antas inom ytterligare tolv månader.

2. Anta riktlinjer för de typer av handlingar som bör utarbetas av förberedande organ inom ramen för lagstiftningsförfaranden och den information som ska ingå i dessa handlingar.

3. Uppdatera rådets arbetsordning för att återspegla nuvarande praxis att lämna ut lagstiftningshandlingar som innehåller medlemsstaternas ståndpunkter, i enlighet med det nederländska rådsordförandeskapets förslag från 2016.

4. Förteckna alla typer av handlingar i sitt offentliga register, oavsett format och om de är helt eller delvis tillgängliga eller inte alls tillgängliga.

5. Förbättra användarvänligheten och sökbarheten i det offentliga registret över handlingar.

6. Utveckla en särskild och uppdaterad webbplats för varje lagstiftningsförslag, i likhet med Europaparlamentets lagstiftningsobservatorium.

Slutsats

Ombudsmannen avslutar denna strategiska undersökning med följande slutsats:

Ombudsmannen bekräftar sina slutsatser om administrativa missförhållanden, sina rekommendationer och sina förslag till rådet, i enlighet med sin rekommendation av den 9 februari 2018.

Ombudsmannen kommer att lägga fram en särskild rapport för Europaparlamentet.

Rådet kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 15 maj 2018

[1] Enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, artikel 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

[2] "Kommittén för de ständiga representanterna för medlemsstaternas regeringar vid Europeiska unionen" består av de 28 medlemsstaternas ständiga representanter (Coreper II) eller ställföreträdande ständiga representanter (Coreper I).

[3] Förteckningen över förberedande organ finns på http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Artiklarna 1 och 10.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

[5] Artikel 15.2 i EUF-fördraget.

[6] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) (förordning 1049/2001).

[7] Skäl 6 och artikel 12.2 i förordning 1049/2001.

[8] Ombudsmannens inledande skrivelse finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[9] Rådets svar finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[10] Ombudsmannen mottog 22 inlagor till det offentliga samrådet, som finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[11] Ombudsmannens inspektionsrapport finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[12] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

[13] Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/344 av den 9 mars 2016 om inrättande av ett europeiskt forum för att förbättra samarbetet när det gäller att bekämpa odeklarerat arbete.

[14] Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2012 av den 26 oktober 2016 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer.

[15] Rekommendationen finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[16] Artikel 228 i EUF-fördraget.

[17] Europaparlamentets beslut om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, artikel 3.6.

[18] Se punkterna 14-21 i rekommendationen.

[19] Se punkterna 28-35 i rekommendationen.

[20] Se punkt 13 och bilaga I till rekommendationen.

[21] Se punkterna 23-27 och bilaga 2 till rekommendationen.