Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

EU-medborgarna har en fördragsbaserad rätt att delta i unionens demokratiska liv. Medborgarna kan inte utöva denna rättighet på ett korrekt sätt om inte EU:s lagstiftningsprocess är tillräckligt öppen för att göra det möjligt för medborgarna att delta och även ställa sina valda företrädare till svars.

Ökad ansvarsskyldighet när det gäller de nationella regeringarnas ståndpunkter om EU-lagstiftningen kan minska ”skylla på Bryssel”-kulturen för beslut som de nationella regeringarna själva slutligen kommer överens om.

Tidigare har detta ”skylla på Bryssel”-fenomen, som ger en missvisande bild av hur man enas om EU-lagstiftning, väckt farhågor om unionens demokratiska legitimitet. Detta bidrar i sin tur till att främja EU-skepsis och EU-fientlighet.

Att i god tid och på ett lättillgängligt sätt offentliggöra medlemsstaternas ståndpunkter kan bidra till att minska medborgarnas utanförskap från EU-institutionerna. Det kan också bidra till att klargöra att de beslut om lagstiftning som fattas på EU-nivå i slutändan fattas av valda företrädare och inte av så kallade ”ansiktslösa byråkrater”.

Medborgarna bör ges möjlighet att utöva sin rätt att delta i den demokratiska processen och försöka påverka beslut om ny lagstiftning. Vid val, oavsett om det gäller det nationella parlamentet eller Europaparlamentet, kommer medborgarna också att ha möjlighet att ställa sina valda företrädare till svars. Detta är avsikten med en representativ demokrati.

Ombudsmannen inledde en undersökning i mars 2017, ställde specifika frågor till rådet, inledde ett offentligt samråd, inspekterade rådets akter och lämnar i dag rekommendationer om hur insynen i rådets lagstiftningsprocess kan förbättras.

Hon har konstaterat att rådets nuvarande praxis utgör administrativa missförhållanden.

Bakgrund

1. Europeiska unionens råd (rådet) antar tillsammans med Europaparlamentet EU-lagar. De är jämbördiga lagstiftare enligt EU-fördragen (för det ordinarie lagstiftningsförfarandet). Innan de nationella ministrarna vid sitt möte i rådet når en formell ståndpunkt om ett utkast till lag förs förberedande diskussioner på ambassadörsnivå, i rådets ständiga representantkommitté (Coreper)^[2] och i rådets över 150 förberedande organ där nationella tjänstemän deltar ^[3]. Dessa förberedande organ kan ha ett avgörande inflytande på den text som slutligen godkänns av ministrarna i rådet. Diskussionerna i alla dessa förberedande organ är därför en avgörande del av EU:s lagstiftningsprocess.

Rådet för nationella ministrar

 ↑

Ständiga representanternas kommitté (Coreper)

  ↑

Nationella tjänstemäns arbetsgrupper

2. Enligt EU-fördragen har varje medborgare rätt att delta i unionens demokratiska liv, och EU:s beslut måste fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt [4]. Enligt fördragen ska rådet sammanträda offentligt ”när det behandlar och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt”^[5].

3. Vikten av insyn i lagstiftningen är också förankrad i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar ^[6]. I dessa regler anges att ”lagstiftningshandlingar” måste vara direkt tillgängliga för allmänheten.

4. Ombudsmannen var medveten om sin oro över den upplevda bristen på ansvarsskyldighet och den därav följande bristen på möjligheter för medborgarna att delta i rådets lagstiftningsverksamhet och beslutade att undersöka frågan på eget initiativ genom en ”strategisk undersökning”.

Den strategiska utredningen

5. Som ett första steg i sin undersökning ställde ombudsmannen 14 specifika frågor till rådet. Rådet svarade den 26 juli 2017 [7]. Ombudsmannen inledde därefter ett offentligt samråd där medborgare, nationella parlament, akademiker och det civila samhället uppmanades att lägga fram sina synpunkter på de frågor som togs upp i den strategiska undersökningen. I alla bidrag uttrycktes oro, med olika nyanser och betoning, över ansvarsskyldigheten och insynen i diskussionerna om lagstiftning i rådets olika förberedande organ ^[8].

6. Ombudsmannen granskade därefter [9] tre rådsärenden som hade avslutats 2016 - ärendena om antagandet av dataskyddsförordningen ^[10], beslutet om åtgärder mot odeklarerat arbete ^[11] och direktivet om tillgänglighet till offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer ^[12] - för att få en inblick i praxis vid rådets generalsekretariat när det gäller att ta fram, sprida och offentliggöra handlingar som lagts fram vid möten i rådets förberedande organ.

7. Ombudsmannens rekommendationer tar hänsyn till de argument och synpunkter som framförts av rådet, resultaten av inspektionen och återkopplingen från det offentliga samrådet.

Ombudsmannens bedömning

Inledande kommentarer

8. I grund och botten har denna undersökning viktiga konsekvenser för ansvarsskyldigheten i rådets lagstiftningsprocess. Den är kopplad till EU-medborgarnas förmåga att under processen veta hur en viss lagstiftningsprocess fortskrider, att känna till de olika alternativ som diskuteras och vilka ståndpunkter som främjas eller motarbetas av nationella regeringar. Att se till att EU-medborgarna hålls informerade om hur lagstiftningen fortskrider är inte bara något man kan önska sig, utan snarare ett rättsligt krav. Denna typ av öppenhet är avsedd att gälla under hela lagstiftningsprocessen och inte bara retroaktivt efter det att den specifika lagstiftningsfrågan har avslutats. Detta är avgörande för att medborgarna ska kunna åtnjuta sin fördragsbaserade rätt att delta i unionens demokratiska liv.

9. I EU är rådet och parlamentet medlagstiftare som tillsammans antar lagar. Det direktvalda Europaparlamentet har redan en hög grad av öppenhet, och därmed ansvarsskyldighet, när det hanterar lagstiftning. Jämförelsevis finns det dock betydande brister när det gäller insynen och därmed ansvarsskyldigheten i rådets lagstiftningsarbete.

Som jämförelse kan nämnas att de typiska huvudstegen i Europaparlamentets lagstiftningsprocess och den därmed sammanhängande öppenhetsstandarden är följande:

Utkast till utskottsbetänkande	Publicerad
Utskottsdebatt(er)	Allmänheten
Utskottets ändringsförslag	Publicerad
Kompromissändringsförslag	Publicerad
Omröstningar med namnupprop	Publicerad
Utskottsbetänkande	Publicerad
Ändringsförslag från plenarförsamlingen	Publicerad
Plenardebatt	Allmänheten
Omröstningar med namnupprop	Publicerad
Betänkande i plenum	Publicerad

10. De relevanta dokumenten i denna undersökning är de som lagts fram för rådets förberedande organ (arbetsgrupper och Coreper) och som behandlar lagförslag. Alla dessa handlingar är ”lagstiftningshandlingar” i den mening som avses i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar, dvs. förordning (EG) nr 1049/2001. Enligt denna förordning avses med lagstiftningshandlingar handlingar som upprättats eller mottagits i samband med förfaranden för antagande av akter som är rättsligt bindande i eller för medlemsstaterna [13]. Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 ska dessa lagstiftningshandlingar göras direkt tillgängliga för allmänheten ”i elektronisk form eller genom ett register”. Detta krav begränsas av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001 för vissa undantag från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar [14]. Det är dock endast sällan som något av dessa undantag är tillämpligt på lagstiftningshandlingar, med tanke på det tydliga allmänintresset av att sådana handlingar lämnas ut så att medborgarna effektivt kan utöva sin rätt att granska lagstiftningsprocessen [15].

11. Den nuvarande situationen är att rådets lagstiftningshandlingar inte i någon större utsträckning görs direkt och proaktivt tillgängliga för allmänheten medan processen pågår. För det mesta är det för närvarande inte möjligt för EU-medborgarna att hålla sig informerade i realtid om lagstiftningsfrågor som behandlas av rådet. Enskilda ansökningar om allmänhetens tillgång till rådets lagstiftningshandlingar behandlas i allmänhet i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001. Men på grund av brister i hur rådet offentligt registrerar dessa handlingar är allmänheten i allmänhet inte i stånd att i realtid veta vilka handlingar som faktiskt finns. Medborgare kan inte begära allmänhetens tillgång till en handling om de inte vet att den finns. Ombudsmannen är medveten om att rådet har gjort betydande framsteg när det gäller att förbättra sina interna förfaranden för dokumenthantering. Den mer grundläggande frågan är dock rådets åtagande att säkerställa öppenhet och därmed ansvarsskyldighet i sin roll som EU-lagstiftare.

Dokumentering av de förberedande organens arbete

12. I november 2016 införde rådet ett nytt it-system för registrering och spridning av handlingar som läggs fram vid rådets möten, inbegripet möten i förberedande organ. Det nya systemet säkerställer att alla handlingar som lämnas in till rådets förberedande organ nu registreras systematiskt. Detta inbegriper till exempel medlemsstaternas skriftliga kommentarer som generalsekretariatet mottar via e-post och handlingar som utarbetas under möten i förberedande organ (dessa införlivas i handlingar efter möten och registreras i it-systemet). Ombudsmannen välkomnar införandet av detta nya omfattande registreringssystem. Hon inser att det kan bidra väsentligt till insynen i lagstiftningsdiskussionerna.

13. Under denna undersökning fann ombudsmannen dock inkonsekvenser inom rådet när det gäller den dokumentation som tagits fram av de olika förberedande organen. Det finns inkonsekvenser när det gäller i vilken utsträckning de förberedande organens arbete registreras, olika praxis när det gäller hur verksamheten registreras samt vissa dokumentationsluckor (se bilaga 1). Det är uppenbart att det är viktigt att rådet har en övergripande och allmänt konsekvent strategi för att skapa handlingar som genereras under lagstiftningsarbetet i dess förberedande organ. Ett sådant tillvägagångssätt är nödvändigt för att underlätta för medborgare som vill följa utvecklingen av ett visst lagstiftningsförslag. Olika praxis, som inte motiveras av ett objektivt behov, riskerar att skapa onödig förvirring för de medborgare som vill följa och förstå ett lagstiftningsförfarande i detalj.  Ombudsmannen föreslår därför att rådet antar riktlinjer för de typer av handlingar som de förberedande organen utarbetar i samband med lagstiftningsförfaranden och den information som ska ingå i dessa handlingar.

Registrering och offentliggörande av medlemsstaternas ståndpunkter

14. Det finns olika praxis när det gäller registrering av medlemsstaternas ståndpunkter i dokument som utarbetas och distribueras inom rådets förberedande organ. Granskningen av de tre lagstiftningsärendena visade att identiteten på de medlemsstater som tar ställning till ett ärende endast i vissa fall registreras systematiskt. I andra fall anses medlemsstaterna inte stödja någon särskild ståndpunkt och det finns i stället vaga hänvisningar till oidentifierade ”delegationer”.

15. I sitt svar till ombudsmannen uppgav rådet att denna fråga diskuterades av Coreper i maj 2014 efter det att rådet förlorat ett viktigt domstolsfall [16] om offentliggörandet av medlemsstaternas registrerade ståndpunkter. Coreper drog slutsatsen att det inte fanns någon rättslig skyldighet att registrera och identifiera enskilda medlemsstaters ståndpunkter. Coreper enades om att medlemsstaterna skulle identifieras om de ansågs ”lämpliga”. Den förklarade att detta berodde på följande:

• ”samstämmighet med avseende på praxis i ett visst ärende och ämnesområde”,
• ”inverkan på effektiviteten i rådets beslutsfattande och medlemsstaternas förhandlingsflexibilitet”,
• ”medlemsstaternas särskilda behov av att följa förhandlingarnas utveckling”,
• ”andra överväganden kopplade till ärendets eller föremålets särskilda karaktär, särskilt dess känsliga karaktär”[17].

16. Ombudsmannen är medveten om vissa nationella regeringars känslighet när det gäller de ståndpunkter som de antar eller inte antar under rådets lagstiftningsarbete. Vissa medlemsstaters regeringar kan vara ovilliga att få sina ståndpunkter offentliggjorda före en formell omröstning om, eller ett eventuellt antagande av, ett visst lagstiftningsförslag. Rådets sekretariat kan i sin tur känna sig hämmat i den mån det kan göra lagstiftningshandlingar proaktivt och direkt tillgängliga för allmänheten. Enligt rådets arbetsordning kan generalsekretariatet inte proaktivt tillhandahålla handlingar som ”återspeglar delegationernas enskilda ståndpunkter”[18] medan diskussionerna pågår. Dessutom kan en medlemsstat, även efter det att en viss rättsakt har antagits, begära att handlingar som återspeglar dess individuella ståndpunkt inte görs direkt tillgängliga för allmänheten [19].

17. Domstolen ansåg dock att det var fel av rådet att vägra allmänheten tillgång till delar av en not från generalsekretariatet till arbetsgruppen för information som innehöll förslag till ändringar som lagts fram av ett antal medlemsstater. Domstolen klargjorde att EU:s regler om tillgång till handlingar ”syftar till att säkerställa allmänhetens tillgång till hela innehållet i rådets handlingar, inbegripet, i detta fall, identiteten på dem som lägger fram förslag”[20]. Ombudsmannen välkomnar rådets bekräftelse att lagstiftningshandlingar som innehåller medlemsstaternas ståndpunkter nu, till följd av domstolens dom, lämnas ut på begäran, ”utom i vederbörligen motiverade undantagsfall”. Ombudsmannen föreslår att rådet uppdaterar sin arbetsordning för att återspegla denna praxis ^[21]. Detta kommer dock inte att behandla den bredare frågan om skyldigheten att göra dessa handlingar direkt och proaktivt tillgängliga under lagstiftningsprocessen. Detta åtagande betyder naturligtvis lite, om medlemsstaternas ståndpunkter inte ens registreras på lämpligt sätt i första hand.

18. Det är viktigt att notera att företrädare för medlemsstaterna som deltar i lagstiftningsarbetet är EU-lagstiftare och bör vara ansvariga som sådana. Demokratisk ansvarsskyldighet kräver att allmänheten ska veta vilken nationell regering som intog vilken ståndpunkt i processen för att anta EU-lagstiftning. Utan denna ”minsta och väsentliga bevisning”[22] kommer medborgarna aldrig att kunna granska hur deras nationella företrädare har agerat. Det är också viktigt att de nationella parlamenten, i sin uppgift att övervaka sina egna regeringars åtgärder, kan känna till de ståndpunkter som intas av deras egen regering.  

19. För EU-rättens och EU:s legitimitet är det viktigt att öka insynen i medlemsstaternas ståndpunkter, vilket sannolikt kommer att minska frestelsen att ”skylla på Bryssel” för beslut som i slutändan fattas av de nationella regeringarna själva. Tidigare har detta ”skylla på Bryssel”-fenomen, som ger en missvisande bild av hur man enats om EU-lagstiftningen, uppmuntrat EU-skeptiska och EU-fientliga känslor. Att se till att medlemsstaternas ståndpunkter tillkännages i tid kan bidra till att minska medborgarnas utanförskap från EU-institutionerna. I många bidrag till det offentliga samrådet betonades med eftertryck vikten av att känna till enskilda medlemsstaters ståndpunkter under förhandlingarna.

20. Vissa medlemsstater kan vara ovilliga att uppge att de har ändrat ståndpunkt under en viss lagstiftningsprocess. Att vara villig att ändra ståndpunkt och nå en kompromiss är dock en central del av det demokratiska beslutsfattandet. Att förklara dessa förändringar i ståndpunkter, och de resulterande kompromisserna, för allmänheten är utan tvekan en avgörande del av ansvarsskyldigheten. För att medborgarna ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter måste de i detalj kunna följa beslutsprocessen inom de institutioner som deltar i lagstiftningsförfarandena och ha tillgång till all relevant information. Identifieringen av de delegationer i medlemsstaterna som lägger fram förslag i samband med de inledande diskussionerna förefaller inte kunna hindra dessa delegationer från att beakta dessa diskussioner för att lägga fram nya förslag om deras ursprungliga förslag inte längre återspeglar deras ståndpunkter. Ett förslag är till sin natur utformat för att diskuteras, oavsett om det är anonymt eller inte, för att inte förbli oförändrat efter denna diskussion om författarens identitet är känd. Den allmänna opinionen är fullt kapabel att förstå att upphovsmannen till ett förslag kan komma att ändra dess innehåll senare”[23].

21. Med tanke på hur viktigt det är för medborgarna att känna till medlemsstaternas ståndpunkter anser ombudsmannen att rådets generalsekretariats nuvarande administrativa praxis, att inte systematiskt registrera de ståndpunkter som medlemsstaterna uttryckt i diskussioner inom förberedande organ, utgör administrativa missförhållanden. Ombudsmannen rekommenderar att generalsekretariatet systematiskt registrerar dessa befattningar. De handlingar som avslöjar medlemsstaternas ståndpunkter bör i princip göras proaktivt och direkt tillgängliga för allmänheten i god tid. Varje vägran att lämna ut en medlemsstats namn, som bör vara sällsynt, måste grundas på en vederbörligen motiverad tillämpning av ett undantag som förtecknas i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 och vara förenlig med rättspraxis.

Det förberedande organets handlingars tillgänglighet

22. Det finns två specifika frågor som uppstår här: i) fullständigheten i och tillgängligheten till rådets offentliga register över handlingar, och ii) rådets verktyg för att begränsa tillgången till mycket många lagstiftningshandlingar medan beslutsfattandet pågår, den så kallade LIMITE-märkningen.

i. Rådets offentliga register över handlingar

23. Förekomsten av ett offentligt register tyder på en viss fullständighet eller fullständighet av dess innehåll, att registret kommer att förteckna alla typer av handlingar som rådet framställer. Att ha ett fullständigt och tillgängligt offentligt register är nyckeln till ett öppet dokumentspår. För att medborgarna fullt ut ska kunna utnyttja sin rätt till tillgång till handlingar bör alla lagstiftningshandlingar som utarbetas i arbetsgrupper och/eller distribueras till delegationerna förtecknas där, oavsett format och om de (helt, delvis eller inte alls) är tillgängliga. Om de inte förekommer i registret är dessa handlingar osynliga för omvärlden. För att allmänheten faktiskt ska kunna få tillgång till handlingarna måste de dessutom vara lätta att hitta på rådets webbplats. Endast ett fullständigt och tillgängligt offentligt register ger allmänheten det verktyg som krävs för att få en fullständig bild av de överläggningar som äger rum i förberedande organ.

24. Ombudsmannen har konstaterat att rådets offentliga register över handlingar är ofullständigt och inte särskilt användarvänligt. Den nuvarande praxisen att offentliggöra förteckningar över ”arbetsdokument”, som inte har någon separat post i registret, är till exempel otillfredsställande eftersom den hindrar medborgarna från att enkelt och i god tid få reda på att sådana dokument finns. För närvarande krävs det omfattande kunskaper om hur rådet fungerar för att hitta ett särskilt dokument. Det är besvärligt för allmänheten att få tillgång till information om förhandlingar i förberedande organ. Mer information om rådets offentliga register över handlingar finns i bilaga 2.

25. Ombudsmannen föreslår att rådet för upp alla typer av handlingar i sitt offentliga register, oberoende av deras format och om de är helt, delvis eller inte alls tillgängliga. För att undvika en överbelastning av informationen bör detta göras parallellt med förbättrad tillgång till handlingar via registret.

26. I detta sammanhang anser ombudsmannen att det skulle underlätta tillgången avsevärt om förberedande handlingar organiserades kronologiskt på en enda webbplats för varje lagstiftningsförslag [24]. Rådet har meddelat ombudsmannen att det planerar att öka synligheten och tillgången till handlingar genom att tillhandahålla en länk till Publikationsbyråns sida ”Lagstiftningsförfarande” och ge tillgång till handlingar via en sammanträdeskalender för rådet och dess förberedande organ. Rådet tillade att en diskussion för närvarande pågår i syfte att ytterligare förenkla tillgången till handlingar i det offentliga registret. Ombudsmannen välkomnar dessa initiativ för att förbättra tillgängligheten till det offentliga registret och uppmanar rådet att ytterligare förbättra dess användarvänlighet och sökfunktion mot bakgrund av hennes iakttagelser.

27. Ombudsmannen anser dock att det är mer sannolikt att allmänheten söker på rådets webbplats för att hitta möten i en viss arbetsgrupp, eller detaljer om en viss föreslagen rättsakt, än att de söker på alla möten som rådet håller en viss dag. Ombudsmannen uppmanar därför rådet att utveckla en särskild och uppdaterad webbplats för varje lagstiftningsförslag, i likhet med parlamentets lagstiftningsobservatorium. I detta sammanhang välkomnar ombudsmannen de framsteg som rådet, Europaparlamentet och kommissionen har gjort när det gäller att inrätta den gemensamma lagstiftningsdatabasen.

ii. Märkningen ”LIMITE”

28. Rådet har som praxis att märka de flesta av de dokument som cirkuleras inom de förberedande organen som ”LIMITE”. Mottagare av handlingar som är försedda med denna märkning förväntas säkerställa att sådana handlingar förblir interna för rådet. Rådet gör inte sådana handlingar direkt tillgängliga för allmänheten på sin webbplats [25].  Ombudsmannen förstår dock att märkningen av en handling som ”LIMITE” inte nödvändigtvis innebär att handlingen i fråga kommer att vägras om tillgång begärs enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar.

29. Enligt EU-lagstiftningen ska ”lagstiftningshandlingar” göras direkt tillgängliga för allmänheten [26]. Liksom Europaparlamentet bör dess medlagstiftare, rådet, göra sina lagstiftningshandlingar [27] proaktivt tillgängliga på sin webbplats utan dröjsmål. Endast genom att utan dröjsmål göra dessa handlingar direkt tillgängliga kan rådet säkerställa att det respekterar fördragets bestämmelser om att ”[v]arje medborgare skall ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. [Och detta] [beslut] ska fattas så öppet och så nära medborgaren som möjligt.”[28]

30. Generalsekretariatet ansvarar för märkningen av dokumenten ”LIMITE”. Rådet förklarade för ombudsmannen att generalsekretariatet markerar en handling som ”LIMITE” på grundval av en ”prima facie-bedömning” av förekomsten av en risk för ett eller flera av de intressen som skyddas av undantagen från EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar [29].

31. Ombudsmannens granskning av de tre ärendena visade dock att handlingar med en interinstitutionell kod som distribuerades mellan generalsekretariatet, arbetsgrupperna och Coreper avseende de tre lagstiftningsakterna i allmänhet och systematiskt märktes med ”LIMITE”[30]. Detta tyder på att det inom generalsekretariatets olika avdelningar finns ett visst automatiskt svar eller standardsvar när lagstiftningsdokument på förberedande nivå markeras som ”LIMITE”. Rådets arbetsordning verkar uppmuntra praxisen att ”ringa på den säkra sidan” och göra direkt tillgängliga endast de handlingar som ”uppenbart inte omfattas”[31] av något av undantagen från EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar. Det kan hävdas att detta beror på det rättsliga kravet att allmänheten ska ha största möjliga tillgång [32] till lagstiftningshandlingar [33].

32. Rådet har informerat ombudsmannen om att ett eventuellt upphävande av LIMITE-statusen, medan lagstiftningsdiskussionerna pågår, i allmänhet styrs av begäranden. En systematisk granskning av handlingars ”LIMITE”-status sker först efter det att lagstiftningsakten slutgiltigt har antagits [34]. I komplexa lagstiftningsförfaranden får handlingar således inte offentliggöras proaktivt förrän flera år senare [35]. Ombudsmannen noterar särskilt att 84 % av ansökningarna om allmänhetens tillgång till handlingar som rör pågående lagstiftningsförfaranden under 2015 och som markerats som ”LIMITE” lämnades ut [36]. När det gäller dataskyddsförordningen gjordes 310 av 321 LIMITE-handlingar med anknytning till ärendet fullt tillgängliga på begäran medan förhandlingarna fortfarande pågick. Detta innebär att de allra flesta lagstiftningshandlingar inte omfattades av något av undantagen från utlämnande [37].

33. Rådet har informerat ombudsmannen om att generalsekretariatets avdelningar nu har uppmanats [38] att se över LIMITE-statusen när den upphör att vara motiverad och att generalsekretariatet för närvarande överväger att utveckla tekniska verktyg för att göra det lättare för den avdelning som upprättat LIMITE att offentliggöra LIMITE-handlingar. Sådana tekniska verktyg skulle göra det möjligt för generalsekretariatets avdelningar att avmarkera den relevanta rutan ”LIMITE” i det nya registreringssystem som rådet införde i november 2016. För närvarande är det nödvändigt att utfärda en rättelse – en rättelse – för att upphäva LIMITE-statusen, vilket är ett utdraget förfarande. Genomförandet av detta system ingår i rådets arbetsprogram för 2018.

34. Ombudsmannen anser att begränsningar av tillgången till lagstiftningshandlingar bör vara både exceptionella och tidsbegränsade till vad som är absolut nödvändigt, enligt definitionen i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar. Ombudsmannen anser därför att standardinställningen när det gäller rådets lagstiftningshandlingar bör vara att de ska göras direkt tillgängliga för allmänheten i största möjliga utsträckning. Ombudsmannen anser att den nuvarande utbredda och godtyckliga praxisen att markera de flesta förberedande handlingar i pågående lagstiftningsförfaranden som ”LIMITE” utgör en oproportionerlig begränsning av medborgarnas rätt till största möjliga tillgång till lagstiftningshandlingar. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

35. Ombudsmannen rekommenderar rådet att ta fram tydliga och allmänt tillgängliga kriterier för tillämpningen av LIMITE-statusen. I själva verket bör LIMITE-statusen endast tillämpas på de handlingar som vid bedömningstillfället är undantagna från utlämnande på grundval av ett av de undantag som föreskrivs i EU:s lagstiftning om tillgång till handlingar. För att säkerställa största möjliga tillgång rekommenderar ombudsmannen att rådet systematiskt ser över dokumentens LIMITE-status före det slutliga antagandet av den berörda rättsakten. Denna översyn bör göras innan informella förhandlingar mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen inleds, i så kallade trepartsmöten, då rådet redan har nått en inledande ståndpunkt (formellt eller informellt) om lagstiftningsförslaget.

36. Slutligen noterar ombudsmannen att rådet självt, Coreper eller arbetsgrupperna enligt sin egen arbetsordning (artikel 9.3) och bifogade kommentarer [39] kan, och ofta gör, genomföra så kallade vägledande omröstningar. Dessa betraktas inte som formella omröstningar i den mening som avses i fördragen, har ingen rättslig verkan och offentliggörs inte.

Slutsats

37. Ombudsmannens slutsatser är följande: 1) På en allmän nivå anser ombudsmannen att rådets nuvarande strategi för att göra sina lagstiftningshandlingar direkt tillgängliga för allmänheten inte motsvarar vad som förväntas av rådet när det gäller insyn i lagstiftningen och att detta utgör ett administrativt missförhållande. ii) På en särskild nivå anser ombudsmannen att rådets underlåtenhet att systematiskt registrera identiteten på de medlemsstater som intar en ståndpunkt i ett lagstiftningsförfarande och dess oproportionerliga tillämpning av LIMITE-statusen på handlingar utgör ett administrativt missförhållande. Hon lämnar därför tre motsvarande rekommendationer nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Rekommendationer

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendationer till rådet:

Rådet bör göra följande:

1. Systematiskt registrera identiteten på de medlemsstater som uttrycker ståndpunkter i förberedande organ.

2. Utarbeta tydliga och offentligt tillgängliga kriterier för tillämpningen av LIMITE-statusen, i enlighet med EU-lagstiftningen.

3. Systematiskt se över dokumentens ”LIMITE”-status i ett tidigt skede, före det slutliga antagandet av en lagstiftningsakt, inbegripet före informella förhandlingar i ”trepartsmöten”, då rådet kommer att ha nått en inledande ståndpunkt om förslaget.

Rådet kommer att informeras om dessa rekommendationer. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska rådet avge ett detaljerat yttrande senast den 9 maj 2018.

Med tanke på hur viktig denna fråga är för EU-medborgarna skulle ombudsmannen inte välkomna begäranden om förlängning av denna tidsfrist på tre månader.

Förslag till förbättringar

Rådet bör göra följande:

1. Genomföra en översyn av hur den uppfyller sin rättsliga skyldighet att göra lagstiftningshandlingar direkt tillgängliga. Denna översyn bör slutföras inom tolv månader från dagen för denna rekommendation och bör leda till att lämpliga nya arrangemang antas inom ytterligare tolv månader.

2. Anta riktlinjer för de typer av handlingar som de förberedande organen bör utarbeta inom ramen för lagstiftningsförfaranden och den information som ska ingå i dessa handlingar.

3. Uppdatera rådets arbetsordning för att återspegla nuvarande praxis för utlämnande av lagstiftningshandlingar som innehåller medlemsstaternas ståndpunkter, i enlighet med det nederländska rådsordförandeskapets förslag från 2016.

4. Förteckna alla typer av handlingar i sitt offentliga register, oavsett format och om de är helt tillgängliga, delvis tillgängliga eller inte tillgängliga alls.

5. Förbättra användarvänligheten hos det offentliga registret över handlingar och dess sökfunktion.

6. Utveckla en särskild och uppdaterad webbplats för varje lagstiftningsförslag, i likhet med Europaparlamentets lagstiftningsobservatorium.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 9 februari 2018

 

bilagor

Bilaga 1 – Dokumentation av arbetet i rådets förberedande organ

När ombudsmannen inledde sin undersökning noterade hon att det fanns en viss grad av enhetlighet i den dokumentation som togs fram i samband med Corepers möten ^[40]. Det föreföll dock finnas olika praxis i andra förberedande rådsorgan, särskilt inom arbetsgrupperna, när det gäller vilka dokument som ska tas fram och vilken information som ska ingå i dessa.

När det gäller samstämmigheten i den dokumentation som genereras i de förberedande organen förstår ombudsmannen att rådet utarbetar olika typer av dokument för att registrera framstegen och resultaten av förhandlingarna i de förberedande organen. Dessa kan vara ”dagordningar”, åtföljande ”dokument”, ”rapporter”, ”resultat av överläggningar”, ”sammanfattningar” av diskussioner, ”kompromisstexter”, ”meddelanden” till delegationer osv.

Granskningen av de tre lagstiftningsärendena visade att metoderna för utarbetande varierade beroende på det förberedande organet och den ansvariga avdelningen inom generalsekretariatet. Generalsekretariatet utarbetade till exempel detaljerade ”resultat av arbetet” för vissa av mötena i det förberedande organ [41] som utarbetade rådets ståndpunkt om utkastet till beslut om åtgärder mot odeklarerat arbete, men det finns inga sådana protokoll för möten i de två andra förberedande organ som diskuterade dataskyddsförordningen ^[42] och direktivet om tillgängligheten till offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer [43]. På samma sätt utarbetade generalsekretariatet regelbundet ”meddelanden” med sammanställningar av skriftliga kommentarer från medlemsstaterna om utkastet till dataskyddsförordning, men det finns inga sådana ”meddelanden” för de två andra lagstiftningsakterna. Dessa iakttagelser bekräftades av flera bidrag till ombudsmannens offentliga samråd, där man framför allt uttryckte oro över avsaknaden av protokoll för vissa förberedande organ.

Ombudsmannen medger att det krävs en viss flexibilitet vid utarbetandet av handlingar för att ta hänsyn till de olika typerna av förberedande organ och de olika ämnen som diskuteras för att göra förhandlingsprocessen så effektiv som möjligt. Olika redaktionell praxis bör dock endast motiveras av lagstiftningsärendets karaktär och särdragen i de tillhörande förberedande diskussionerna. I rådets svar till ombudsmannen medges dock att skillnaderna i praxis mellan generalsekretariatets avdelningar inte bara hänger samman med det specifika ärendets karaktär, utan att de olika tillvägagångssätten också beror på olika administrativ praxis [44].

Bilaga 2 – Rådets offentliga register över handlingar

Generalsekretariatet registrerar vanligtvis framstegen och resultaten av diskussionerna inom de förberedande organen i så kallade standarddokument (dessa kallas vanligen ST-dokument). Alla dessa har ett individuellt referensnummer och den interinstitutionella koden, som kopplar dokument till ett specifikt lagstiftningsförslag. Standardhandlingar förtecknas som standard i det offentliga registret (även om handlingarna i sig kanske inte är direkt tillgängliga för allmänheten).

Fram till nyligen har rådet också lagt fram en rad andra dokument [45]. Vissa av dessa typer av dokument används inte längre. I dag, efter införandet av ett nytt it-system, kallas i stället alla dokument som inte klassificeras som standarddokument för arbetsdokument. Arbetsdokument kan till exempel innehålla skriftliga kommentarer eller frågor från medlemsstaterna om lagförslag eller ”icke-officiella dokument”[46] om olika ämnen som är kopplade till ett visst lagförslag.

Arbetsdokument förtecknas inte automatiskt i det offentliga registret när de utarbetas. I stället offentliggör generalsekretariatet varje kvartal, och för varje arbetsgrupp, ett standarddokument i det offentliga registret som innehåller en förteckning över arbetsdokument som generalsekretariatet har distribuerat till den specifika arbetsgruppen under den relevanta tidsperioden. Arbetshandlingar har således ingen separat post i det offentliga registret över handlingar, och de har inte heller någon interinstitutionell kod som kopplar dem till ett specifikt lagstiftningsärende.

Ombudsmannen undersökte också hur handlingar och information som rör utkast till lagstiftning finns i rådets offentliga register.

När det gäller lagstiftningsförslag kan registret innehålla hundratals handlingar som är spridda över olika delar av webbplatsen. För att få en fullständig bild av all dokumentation som rådet tillhandahåller om en rättsakt – från kommissionens förslag till rådets antagande – är det nödvändigt att göra fyra olika sökningar i registret för förhandlingar i förberedande organ [47] och två sökningar i andra delar av webbplatsen för diskussioner på rådsnivå [48].

Den mest fullständiga sökningen i det register som man för närvarande kan köra baseras på den interinstitutionella koden för en lagstiftningsakt. Ombudsmannens inspektion visade att en sådan sökning inte nödvändigtvis visar vissa viktiga dokument som rör ett utkast till lagstiftningsakt, såsom bidrag från rådets rättstjänst.

Den nuvarande visningen av den tillgängliga dokumentationen gör det också svårt att kronologiskt reproducera alla steg i en förhandling. I flera bidrag till ombudsmannens offentliga samråd konstaterades att det var svårt att fastställa enskilda handlingars roll, status och plats i den övergripande lagstiftningsprocessen. Inspektionen visade också att det var svårt att identifiera handlingar i registret på grundval av deras titel. På det hela taget kan det krävas omfattande förkunskaper om hur rådet fungerar för att hitta ett specifikt dokument.

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] "Kommittén för de ständiga representanterna för medlemsstaternas regeringar vid Europeiska unionen" består av de 28 medlemsstaternas ständiga representanter (Coreper II) eller ställföreträdande ständiga representanter (Coreper I).

[3] Förteckningen över förberedande organ finns på http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Artiklarna 1 och 10.3 i fördraget om Europeiska unionen.

[5] Artikel 15.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

[6] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) (förordning 1049/2001).

[7] Rådets svar finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] Ombudsmannen mottog 22 inlagor till det offentliga samrådet, som finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Inspektionsrapporten finns här: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

[11] Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/344 av den 9 mars 2016 om inrättande av ett europeiskt forum för att förbättra samarbetet när det gäller att bekämpa odeklarerat arbete.

[12] Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2012 av den 26 oktober 2016 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer.

[13] Artikel 12.2 i förordning 1049/2001.

[14] Artikel 4 i förordning 1049/2001.

[15] Enligt domstolen ska de intressen som skyddas genom artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 vägas mot allmänintresset, som är ”särskilt relevant när rådet handlar i egenskap av lagstiftare”, mål C-280/11 P, rådet mot Access Info Europe, punkt 33.

[16] Mål C-280/11 P, rådet mot Access Info Europe [2013].

[17] Generalsekretariatet, Evaluation of the impact of the Court ruling in case C-280/11 P (Council v. Access Info Europe), 8863/16, 18 maj 2016, s. 3.

[18] Artikel 11.4 b, bilaga II, rådets arbetsordning.

[19] Artikel 11.6, bilaga II, rådets arbetsordning.

[20] Mål C-280/11 P, rådet mot Access Info Europe, punkt 40.

[21] Det nederländska rådsordförandeskapet 2016 föreslog att ”rådets arbetsordning, särskilt artikel 11 i bilaga II om allmänhetens tillgång till rådets handlingar, inte är helt i linje med aktuell rättspraxis. Även om rådet i praktiken verkar följa avgörandet om tillgångsinformation fullt ut anser ordförandeskapet att genomförandebestämmelserna i artikel 11 i bilaga II till arbetsordningen bör anpassas till EU-domstolarnas senaste rättspraxis, se generalsekretariatets arbetsgrupp för information av den 19 maj 2016, 9536/16, 26 maj 2016, s. 3.

[22] Se generaladvokat Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål C-280/11 P, rådet mot Access Info Europe, punkt 61.

[23] Mål T-233/99, Access Info Europe mot Europeiska unionens råd [2011], punkt 69 (min kursivering).

[24] I avsnittet ”Politik” på sin webbplats har rådet inrättat särskilda webbsidor för större lagstiftningspaket, men de nämner bara resultatet av överläggningarna i rådet – ibland i Coreper –. För att få en sammanfattning av diskussionerna i det förberedande organet är det nödvändigt att söka efter den senaste lägesrapporten i det offentliga registret.

[25] De relevanta bestämmelserna för hantering av LIMITE-handlingar är rådets arbetsordning och interna riktlinjer för hantering av rådets interna handlingar, dokument nr 11336/11.

[26] Enligt EU:s lagstiftning om tillgång till handlingar bör lagstiftningshandlingar ”i största möjliga utsträckning göras direkt tillgängliga”, se skäl 6 i förordning 1049/2001.

[27] Rådets lagstiftningsdokument kan vara dagordningar för möten, åtföljande dokument, rapporter, resultat av överläggningar, sammanfattningar av diskussioner, kompromisstexter, meddelanden osv.

[28] Artikel 10.3 i fördraget om Europeiska unionen.

[29] Artikel 4.1–4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[30] Med det huvudsakliga undantaget är de handlingar som måste göras direkt tillgängliga i enlighet med rådets arbetsordning, se artikel 11.3 och 11.5 i bilaga II till rådets arbetsordning.

[31] Se artikel 11.4 i bilaga II till rådets arbetsordning.

[32] För principen om största möjliga tillgång för allmänheten, se de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 34, och mål C-280/11 P, rådet mot Access Info Europe, punkt 27.

[33] I ett dokument från den nederländska Cosac-delegationen om EU:s öppenhet, ”Open up closed doors: Making the EU more transparent for its citizens”, som Nederländernas andra kammare lade fram som bidrag till ombudsmannens offentliga samråd, hävdas att ”rådets hantering av handlingar strider mot EU-rätten och EU-domstolens domar”.

[34] Generalsekretariatet, Utfärdande och utlämnande av LIMITE-dokument, 5109/1/17 REV 1, 2017, s. 3.

[35] När det gäller dataskyddsförordningen, fem år efter kommissionens förslag.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] I enlighet med artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[38] Generalsekretariatet, Utfärdande och utlämnande av LIMITE-dokument, 5109/1/17 REV 1, 2017, s. 3.

[39] Rådet, Kommentarer till rådets arbetsordning, 2016, s. 54, finns här: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] Corepers dagordningar offentliggörs före mötena och sammanfattningar offentliggörs vanligtvis kort efter mötena.

[41] Arbetsgruppen för sociala frågor.

[42] Arbetsgruppen för informationsutbyte och uppgiftsskydd (Dapix).

[43] Arbetsgruppen för telekommunikation och informationssamhället.

[44] Som bilaga till sitt svar bifogade rådet de allmänna slutsatserna från en utvärdering som generalsekretariatet genomförde under första halvåret 2015 om utarbetandet av dokument som rör rådets lagstiftningsverksamhet. Studien bekräftade att formuleringspraxis och formatet på de dokument som distribueras till delegationerna under förhandlingarna varierar från en avdelning vid generalsekretariatet till en annan.

[45] Till exempel ” document de séance”(DS), mötesdokument (MD), arbetsdokument (WK) eller dokument ” sans numéro”(SN), se rådets generalsekretariat, Understanding the Council’s open data datasheets, 2016, s. 14 och 16.

[46] Med icke-officiellt dokument avses ett informellt dokument som läggs fram under förhandlingarna i syfte att nå en överenskommelse i tvistefrågor – utan att nödvändigtvis binda upphovsmannen (som kan vara Europeiska kommissionen, rådets ordförandeskap eller enskilda medlemsstater).

[47] Genom interinstitutionell ärendekod för förteckningen över förberedande dokument, genom arbetsgruppens/kommitténs namn på dagordningar och eventuella resultat av överläggningar kopplade till arbetsgrupper/kommittéer som deltar i diskussionerna, genom datum i avsnitten ”Agendor” och ”Summary records of Coreper” för Corepers diskussioner, genom dokumentnummer för vissa relaterade dokument som inte har något interinstitutionellt ärendenummer (t.ex. kommissionens meddelanden).

[48] I avsnittet ”Möten” på webbplatsen för rådets protokoll och ytterligare handlingar såsom dagordningar, bakgrundsinformation och protokoll och i avsnittet ”Press” på webbplatsen för direktuppspelning av rådets offentliga sammanträden.