Samenvatting

Dit strategisch onderzoek heeft betrekking op de transparantie van een belangrijk informeel deel van het wetgevingsproces van de EU, namelijk de transparantie van “trialogen”.

De twee wetgevende organen van de EU, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, stellen op voorstel van de Europese Commissie wetgeving vast. Tijdens dit proces onderhandelen beide medewetgevers, bijgestaan door de Commissie, vaak in zogenaamde trialogen, d.w.z. informele bijeenkomsten tussen vertegenwoordigers van de drie betrokken instellingen. Tijdens een trialoog proberen het Parlement en de Raad overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke tekst op basis van hun oorspronkelijke standpunten, waarover vervolgens volgens de formele wetgevingsprocedure wordt gestemd. Trialogen zijn zeer doeltreffend gebleken om dergelijke overeenkomsten te bereiken, en de meeste wetgeving wordt nu op deze manier aangenomen.

De Europese Unie is een representatieve democratie, waarbij burgers het recht hebben hun vertegenwoordigers verantwoordelijk te stellen voor de politieke keuzes die namens hen worden gemaakt. Burgers hebben ook het recht om deel te nemen aan het democratische proces van de EU. De transparantie van trialogen is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat deze rechten doeltreffend worden gemaakt en om de wetgeving van de EU te legitimeren. Het Hof van Justitie van de EU heeft verklaard dat het vermogen van EU-burgers om kennis te nemen van de overwegingen die ten grondslag liggen aan wetgevingsmaatregelen een voorwaarde is voor de doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten.

Hoewel het wetgevingsproces van de EU in het algemeen vrij transparant is, ook in vergelijking met veel lidstaten, heeft dit deel van het proces aanleiding gegeven tot bezorgdheid over het evenwicht tussen de efficiëntie van het trialoogproces en de transparantie ervan.

Tegen deze achtergrond heeft de Europese Ombudsman een strategisch onderzoek geopend. Zij onderzocht welke informatie en documenten proactief ter beschikking van het publiek moeten worden gesteld en op welk tijdstip, zodat burgers gebruik kunnen maken van hun rechten.

Triloogtransparantie is een essentieel element van de legitimiteit van de EU-wetgeving. Burgers moeten in staat zijn om de prestaties van hun vertegenwoordigers tijdens dit belangrijke onderdeel van het wetgevingsproces te controleren. Burgers hebben ook informatie nodig over de onderwerpen die tijdens trialogen worden besproken om doeltreffend aan het wetgevingsproces te kunnen deelnemen.

De Ombudsman is ingenomen met de vooruitgang die tot dusver is geboekt bij het verbeteren van de transparantie van trialogen; zij stelt echter voor dat de drie instellingen de volgende documentatie en informatie openbaar maken: Data van de trialoog, initiële standpunten van de drie instellingen, algemene agenda’s van de trialoog, documenten in vier kolommen, definitieve compromisteksten, openbaar gemaakte trialoognota’s, lijsten van de betrokken politieke besluitvormers en, voor zover mogelijk, een lijst van andere documenten die tijdens de onderhandelingen zijn ingediend. Al deze gegevens moeten beschikbaar worden gesteld in een gebruiksvriendelijke en gemakkelijk te begrijpen gezamenlijke databank. Hoewel sommige documenten tijdens de trialoogonderhandelingen beschikbaar kunnen worden gesteld, kunnen de instellingen het in het algemeen belang noodzakelijk achten om het publiek pas na afloop van de onderhandelingen proactieve toegang tot bepaalde soorten documenten te verlenen.

De achtergrond

1. Dit strategisch onderzoek heeft betrekking op de transparantie van "trialogen ", het informele deel van het wetgevingsproces van de EU waarmee het Parlement en de Raad, de "medewetgevers", overeenstemming bereiken over voorgestelde wetgeving. Dit belangrijke deel van het proces is gebaseerd op rechtstreekse, persoonlijke onderhandelingen tussen de medewetgevers, bijgestaan door de Commissie.

2. Het Europees Parlement, waarvan de leden rechtstreeks worden gekozen door en democratisch verantwoording verschuldigd zijn aan EU-burgers, en de Raad van de Europese Unie, bestaande uit ministers uit elke lidstaat, die democratisch verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlementen en aan de burgers van hun lidstaten, stellen EU-wetgeving vast na beraadslaging over een voorstel dat hun door de Europese Commissie is voorgelegd. Het Parlement en de Raad kunnen de voorstellen van de Commissie wijzigen of desgewenst volledig verwerpen. Bij hun beraadslagingen over de voorgestelde wetgeving houden de medewetgevers ook rekening met elkaars standpunten om tot een gemeenschappelijke basis te komen. Als er overeenstemming wordt bereikt, wordt de EU-wetgeving aangenomen.

3. De EU-Verdragen bevatten gedetailleerde regels voor de wijze waarop dergelijke overeenkomsten tussen de medewetgevers moeten worden bereikt. Het formele proces waarmee overeenstemming wordt bereikt, kan echter complex en tijdrovend zijn. Het omvat mogelijk meerdere fasen van beraadslagingen en stemmingen. Formele vergaderingen tussen de medewetgevers (uitgevoerd in een “bemiddelingscomité”) kunnen plaatsvinden, maar alleen aan het einde van het proces. Dit kan leiden tot een langdurig en moeilijk proces.

4. De medewetgevers hebben echter flexibelere middelen onderzocht en toegepast om standpunten over voorgestelde wetgeving te verzoenen, in de vorm van trialogen. Trialogen zijn informele onderhandelingen tussen vertegenwoordigers van het Parlement en de Raad, bijgestaan door de Commissie, met het oog op het bereiken van overeenstemming over wetgeving, gewoonlijk in een vroeg stadium van het wetgevingsproces. In trialogen onderhandelen vertegenwoordigers van de medewetgevers rechtstreeks met elkaar om eventuele meningsverschillen te overbruggen. Trialogen, die niet voor het publiek toegankelijk zijn, kunnen in elk stadium van de wetgevingsprocedure plaatsvinden zodra de Commissie een voorstel heeft ingediend. Als de onderhandelingen succesvol zijn, wordt een compromistekst voorgelegd aan de plenaire vergadering van het Parlement en de Raad. Als elke medewetgever de compromistekst formeel goedkeurt, wordt deze wet.

5. Hoewel trialogen niet uitdrukkelijk in de Verdragen zijn opgenomen, zijn zij een uiterst doeltreffend en efficiënt middel gebleken om tot een akkoord tussen de medewetgevers te komen. De meeste wetgeving wordt nu immers aangenomen met behulp van trialogen, na de debatten, amendementen en stemmingen van beide wetgevers om hun oorspronkelijke standpunten te vormen. Het gebruik van verschillende rondes van formele beraadslagingen (of “lezingen”) is eerder uitzondering dan regel geworden.

6. Het gestructureerde trialoogsysteem is een verbetering ten opzichte van nog meer informele middelen waarop in het verleden werd vertrouwd door middel van mondelinge onderhandelingen, waardoor een passend niveau van democratisch toezicht niet mogelijk was.

7. Van de vele democratische beginselen die in de EU-Verdragen zijn verankerd, zijn er twee van bijzonder belang in het kader van dit onderzoek. Ten eerste wordt, overeenkomstig artikel 10 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, “de werking van de Unie gebaseerd op de representatieve democratie”. Een representatieve democratie vereist niet alleen dat degenen die wetgeving aannemen, worden gekozen; het houdt ook in dat burgers daadwerkelijk bevoegd zijn om hun gekozen vertegenwoordigers verantwoordelijk te stellen voor de specifieke keuzes die hun vertegenwoordigers namens hen maken. Ten tweede hebben burgers “het recht om deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie”, een beginsel dat ook is verankerd in artikel 10 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin verder wordt bepaald dat “besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen”.

8. Om ervoor te zorgen dat deze beginselen worden toegepast, vereisen de EU-Verdragen dat het wetgevingsproces transparant is. Burgers kunnen hun gekozen vertegenwoordigers alleen ter verantwoording roepen als ze weten welke keuzes en welke compromissen hun vertegenwoordigers namens hen hebben gemaakt. Burgers kunnen alleen werkelijk en inhoudelijk aan het wetgevingsproces deelnemen als zij hun mening met kennis van zaken kunnen uiten. Als de instellingen van de Unie ervoor kunnen zorgen dat deze beginselen worden nageleefd, zullen zij door de burgers worden gezien als meer verantwoordingsplichtig en inclusief en dus legitiemer.

9. Tegen deze achtergrond opende de Ombudsman dit strategisch onderzoek naar de transparantie van trialogen. Het onderzoek is bedoeld ter ondersteuning van de medewetgevers, die uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor het bepalen hoe de democratische beginselen van de EU kunnen en moeten worden toegepast in het kader van trialoogonderhandelingen.

Het strategisch onderzoek

10. Dit strategisch onderzoek heeft betrekking op de proactieve transparantie van trialogen. In het bijzonder wordt onderzocht welke informatie en documenten proactief ter beschikking van het publiek kunnen worden gesteld en op welk tijdstip. Het onderzoek heeft geen betrekking op de wijze waarop de instellingen het wetgevingsproces structureren, noch op de wijze waarop zij trialogen organiseren. Het onderzoek heeft evenmin betrekking op de wijze waarop de instellingen omgaan met individuele verzoeken om toegang van het publiek tot specifieke trialoogdocumenten.

11. Als eerste stap verzocht de Ombudsman het Parlement, de Raad en de Commissie een reeks vragen over trialogen te beantwoorden. De Ombudsman heeft twee afgesloten trialoogdossiers geïnspecteerd, namelijk de dossiers over de richtlijn hypothecair krediet [1] en de verordening inzake klinische proeven [2], om een duidelijk beeld te krijgen van de werking van trialoogonderhandelingen en de soorten documenten die gewoonlijk tijdens trialoogonderhandelingen worden ingediend. Na de antwoorden van de instellingen te hebben geanalyseerd en na te denken over de dossierinspecties, startte de Ombudsman een openbare raadpleging. In de opmerkingen van burgers, ngo’s, academici en nationale parlementen werd met een overweldigende meerderheid gepleit voor meer transparantie in de trialoog, maar sommigen maakten zich ook zorgen over de voortijdige vrijgave van documenten, waarbij werd gewezen op de mogelijke schade die op een gevoelig moment aan de onderhandelingen zou kunnen worden berokkend. Bij de presentatie van haar beoordeling [3] houdt de Ombudsman rekening met deze feedback.

12. Tijdens het onderzoek hebben het Parlement, de Raad en de Commissie een nieuw Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven gesloten, dat een sterk engagement voor transparantie van de wetgeving omvat [4]. De Ombudsman verwelkomt en moedigt deze inspanningen aan.

13. Tot slot bedankt de Ombudsman al degenen die hebben bijgedragen aan de openbare raadpleging en de drie instellingen voor hun oprechte en constructieve samenwerking in de loop van dit onderzoek.

Beoordeling door de Ombudsman

14. De Ombudsman zal om te beginnen uiteenzetten waarom er behoefte is aan een transparant trialoogproces. Zij zal conclusies trekken uit deze behoefte aan transparantie en uitleggen wat dit in de praktijk kan en moet betekenen, rekening houdend met de legitieme behoefte van de instellingen om overeenstemming te bereiken over wetgevingsvoorstellen. Tot slot zal zij voorstellen doen over hoe de instellingen het vertrouwen van het publiek in en het begrip van het proces kunnen verbeteren door proactief informatie te verstrekken, idealiter in een gebruiksvriendelijk gezamenlijk openbaar register.

A. De noodzaak van transparantie

Democratische verantwoordingsplicht

15. In een representatieve democratie kiezen burgers vertegenwoordigers om namens hen op te treden in besluitvormingsprocessen, vooral bij het maken van wetten. Burgers houden vervolgens hun vertegenwoordigers ter verantwoording voor hun prestaties, met name bij verkiezingen. Dit geldt evenzeer voor leden van het Europees Parlement (leden die verantwoordelijk worden gehouden voor de keuzes die zij maken bij de verkiezingen voor het Europees Parlement) als voor ministers van de lidstaten (die ter verantwoording kunnen worden geroepen via nationale verkiezingen of via hun nationale parlementen).

16. Om zich een beeld te vormen van de prestaties van hun vertegenwoordigers, moeten burgers zich kunnen informeren over de keuzes die hun vertegenwoordigers namens hen hebben gemaakt. Echte democratische verantwoordingsplicht zou onmogelijk worden als burgers niet in staat zouden zijn om meer te weten te komen over de standpunten die hun vertegenwoordigers tijdens een wetgevingsproces innemen. Het wetgevingsproces in een representatieve democratie vereist derhalve een hoge mate van transparantie om de representatieve democratie naar behoren te laten functioneren. Het Hof van Justitie van de EU heeft namelijk verklaard dat het vermogen van EU-burgers om “te weten te komen welke overwegingen ten grondslag liggen aan wetgevingsmaatregelen een voorwaarde is voor de daadwerkelijke uitoefening van hun democratische rechten”[5].

17. Verantwoording is niet beperkt tot informatie over hoe vertegenwoordigers hun stem uitbrengen. Het omvat de argumenten van de vertegenwoordigers voor en tegen een bepaald wetgevingsvoorstel. Dit is niet alleen in het voordeel van de burgers, die een beter begrip krijgen van de problemen in kwestie, maar ook in het voordeel van de vertegenwoordigers, die erop kunnen vertrouwen dat burgers een dieper inzicht hebben in de complexiteit van hun werk. Deze overwegingen gelden ook voor trialogen.

18. Meer en meer EU-wetgeving – 85 % tijdens de laatste zittingsperiode (2009-2014), tegenover 29 % slechts twee termijnen eerder – wordt in de eerste fase aangenomen, waardoor er minder behoefte is aan verschillende rondes van formele beraadslagingen en stemmingen (de zogenaamde “lezingen”). Deze toename van de vaststelling van wetgeving in eerste lezing is niet in de laatste plaats toe te schrijven aan het vermogen van de medewetgevers om via trialoogonderhandelingen overeenstemming met elkaar te bereiken.

19. Elke medewetgever zal meer bereid zijn om tijdens de trialoog te goeder trouw met de andere medewetgever te onderhandelen als hij van mening is dat het bereikte akkoord dan formeel ongewijzigd zal worden aangenomen. Wijzigingen in de tekst tijdens de daaropvolgende formele procedure (de stemming in het Parlement en de behandeling door de Raad) zijn dus ongebruikelijk. Wat er tijdens de trialoogonderhandelingen gebeurt, is daarom van cruciaal belang voor de uiteindelijke inhoud van veel wetgeving.

20. Hieruit volgt dat wanneer burgers het werk van hun vertegenwoordigers, of het nu leden van het Europees Parlement of nationale ministers zijn, willen controleren, zij in staat moeten zijn hun deelname aan dit belangrijke onderdeel van het wetgevingsproces te controleren. Zelfs als een bepaald lid van het Europees Parlement of een bepaalde vertegenwoordiger van een lidstaat niet rechtstreeks betrokken is bij een bepaalde trialoogonderhandelingen, kan die vertegenwoordiger het resultaat van een trialoogonderhandelingen goedkeuren bij de stemming over de goedkeuring van de wetgevingstekst in de formele procedure. Burgers moeten dus de bevoegdheid krijgen om dat trialoogproces te controleren om het werk van de leden van het Europees Parlement en de nationale ministers te beoordelen.

21. In de EU-Verdragen wordt ook de bijzondere rol van de nationale parlementen bij de vaststelling van EU-wetgeving benadrukt. Tijdens de openbare raadpleging van de Ombudsman hebben verschillende nationale parlementen hun bezorgdheid geuit over de transparantie van trialogen [6]. De nationale parlementen moeten de bevoegdheid krijgen om democratisch toezicht uit te oefenen op de standpunten die hun regeringen innemen in de loop van het wetgevingsproces van de EU. Burgers van de lidstaten kunnen vervolgens hun nationale parlementen ter verantwoording roepen voor de wijze waarop zij die belangrijke rol vervullen. Als deze keten van verantwoordingsplicht wordt doorbroken, zal het vertrouwen in de wetgeving van de EU en het vertrouwen in de EU eronder lijden. Voldoende transparantie met betrekking tot trialoogonderhandelingen is een belangrijk element om ervoor te zorgen dat de nationale parlementen hun rol doeltreffend kunnen uitoefenen. Het ondersteunt ook het zeer noodzakelijke democratische verband tussen wat er in de lidstaten gebeurt en wat er in de EU-instellingen gebeurt, met name als het gaat om wetgeving die gevolgen heeft voor elke EU-burger.

Inspraak van het publiek

22. Democratieën aanvaarden en stimuleren de wens van hun burgers om deel te nemen aan het democratische proces, niet alleen via de stembus, maar ook via openbare debatten over de verdiensten van wetgevingsvoorstellen. Dergelijke debatten versterken de democratische legitimiteit van aangenomen wetgeving, aangezien burgers het gevoel hebben dat zij de kans hebben om hun mening te laten horen. Een openbaar debat kan ook de inhoud van wetgeving verbeteren, aangezien belanghebbenden argumenten voor en tegen aanvoeren om tot een beter geïnformeerde wetgevende besluitvorming te komen. In de EU-Verdragen worden de verdiensten van inspraak van het publiek in het democratisch bestel van de Unie uitdrukkelijk erkend en wordt ernaar gestreefd een open en transparante dialoog tussen de instellingen, belanghebbenden en burgers te bevorderen.

23. Er bestaan reeds specifieke mechanismen om een dergelijke deelname op EU-niveau te waarborgen voordat de Commissie een wetgevingsvoorstel indient. Deze mechanismen omvatten Europese burgerinitiatieven [7], raadplegingen van belanghebbenden [8] en openbare raadplegingen [9]. Deze mechanismen dragen, mits correct toegepast, bij tot een grotere participatie van de burgers in het bredere wetgevingsproces, ten minste tot het moment waarop de Commissie een wetgevingsvoorstel indient. Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s geven ook advies over EU-wetgeving. De twee medewetgevers kunnen vervolgens kiezen of en in welke mate zij rekening moeten houden met deze standpunten bij het beraadslagen, wijzigen, onderhandelen en stemmen over wetgeving.

24. Inspraak van het publiek vereist een transparant wetgevingsproces. Een groot deel van het proces is al transparant. Het Parlement debatteert, wijzigt en stemt bijvoorbeeld zijn oorspronkelijke standpunt in de commissiefase in het openbaar, terwijl de Raad veel documenten die door zijn werkgroepen zijn geproduceerd proactief beschikbaar stelt. Discussies tussen de medewetgevers achter gesloten deuren — zonder dat adequate documentatie openbaar wordt gemaakt — kunnen echter leiden tot argwaan en onzekerheid bij het publiek en kunnen een geïnformeerd debat over de inhoud ervan belemmeren. Het vertrouwen van het publiek kan worden verzwakt als burgers zich zorgen maken over het feit dat alleen bepaalde bevoorrechte groepen, zogenaamde insiders, toegang hebben tot informatie en in staat zijn nauw deel te nemen aan het wetgevingsproces [10]. Aangezien een relatief klein aantal mensen rechtstreeks betrokken is bij trialoogonderhandelingen, wordt de behoefte aan transparantie in de context van democratische legitimiteit nog dringender.

25. In dit verband is het belangrijk om de angst weg te nemen dat bepaalde belangengroepen meer informatie krijgen over trialoogonderhandelingen, door middel van bevoorrechte toegang tot documenten en tot de deelnemers aan de onderhandelingen. Het vergroten van de openbaarmaking van informatie, door alle burgers en alle belanghebbenden informatie ter beschikking te stellen, waarvan sommigen vrezen dat deze alleen wordt genoten door degenen die over voldoende middelen beschikken, kan het bredere publiek helpen gerust te stellen dat er inderdaad sprake is van een “gelijk speelveld”.

26. Er is bezorgdheid geuit over het feit dat meer transparantie zal leiden tot meer “lobbying” van publieke vertegenwoordigers. De implicatie is dat het "lobbyen" van publieke vertegenwoordigers een probleem is. Volgens de Ombudsman is “lobbyen” legitiem en alleen problematisch als het het voorrecht is van een paar goed verbonden en goed uitgeruste personen. Als echter informatie voor iedereen beschikbaar wordt gesteld, wordt deze zorg enigszins aangepakt.

27. “Lobbyen” kan ook problematisch zijn als dit gebeurt op een moment dat vertegenwoordigers van de overheid enige ruimte nodig hebben om te beraadslagen en te debatteren over voorgestelde wetgeving. Zoals hieronder zal worden besproken, maakt dit het argument voor een passende en tijdige beschikbaarheid van informatie voor iedereen echter nog sterker. Uiteindelijk kan inspraak van het publiek, op een manier die rekening houdt met andere legitieme behoeften, het democratische proces en de resultaten ervan alleen maar versterken.

28. De Ombudsman waardeert echter de zorgen en uitdagingen die toegenomen lobbyactiviteiten met zich mee kunnen brengen, en herhaalt haar oproep tot een sterk, betrouwbaar en verplicht transparantieregister als “centraal transparantieknooppunt” waarrond verschillende administratieve systemen van de EU zouden aansluiten [11]. Wetgevers en burgers willen allebei weten wie lobbyt in de EU en beschikken over een betrouwbaar en gebruiksvriendelijk instrument om de vereiste achtergrondinformatie over een belangengroep te vinden, en er zeker van zijn dat groepen volledig voldoen aan de gedragscode van het transparantieregister [12].

De legitieme noodzaak om de doeltreffende organisatie van het wetgevingsproces te waarborgen

29. Verantwoordingsplicht jegens de burgers en participatie van de burgers zijn van het grootste belang voor de legitimiteit van het democratische proces. Tegelijkertijd geven representatieve democratieën, zoals de EU, gekozen vertegenwoordigers de verantwoordelijkheid en het mandaat om namens de burgers over de inhoud van wetgeving te onderhandelen. Om dit goed te laten functioneren, moeten gekozen vertegenwoordigers een bevoorrechte ruimte hebben om te onderhandelen. Het zou in strijd zijn met de essentie van de representatieve democratie als derden, die rechtstreeks aan een parlementair debat wensen deel te nemen, een debat onder democratisch gekozen vertegenwoordigers zouden onderbreken (bijvoorbeeld door te proberen in te grijpen vanaf een publieke tribune terwijl een debat aan de gang is).

30. Daarom moet het belang van een transparant proces worden afgewogen tegen de legitieme noodzaak om een bevoorrechte onderhandelingsruimte te waarborgen. Hoewel het recht van het publiek om deel te nemen aan het wetgevingsproces moet worden beschermd en bevorderd, moeten de precieze mechanismen waarmee dit recht wordt uitgeoefend in sommige situaties worden afgebakend. In dergelijke gevallen is het echter nog belangrijker dat het publiek achteraf alle informatie krijgt die nodig is om het proces dat zich heeft voorgedaan te begrijpen en te controleren.

31. Door voorstellen te doen voor de praktische regelingen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de beginselen van democratische verantwoordingsplicht en inspraak van het publiek met betrekking tot trialogen goed worden nageleefd, erkent de Ombudsman het algemeen belang om het wetgevingsproces doeltreffend en efficiënt te laten functioneren. Uiteindelijk zal een proces waarbij deelnemers geen gelegenheid krijgen om een periode privé te beraadslagen, weinig nut hebben als het niet in staat is om resultaten te produceren. De omvang van dergelijke particuliere beraadslagingen moet echter in verhouding staan tot de werkelijke gevoeligheid van de besproken kwesties.

B. Transparantie van trialogen

32. De Ombudsman heeft drie kernkwesties in verband met de transparantie van trialogen voor burgers vastgesteld: burgers moeten weten of er trialoogonderhandelingen over een wetgevingsvoorstel plaatsvinden; zij hebben algemene informatie nodig over de inhoud van die onderhandelingen; Zij moeten weten wie aan de onderhandelingen deelneemt. De Ombudsman zal voorstellen doen om de transparantie van het trialoogproces te verbeteren door zich te concentreren op documenten die deze kernkwesties aanpakken.

33. Om te beginnen erkent de Ombudsman dat de EU-instellingen reeds belangrijke informatie en documentatie publiceren met betrekking tot het wetgevingsproces en bepaalde trialogen. Helaas is veel van deze openbaar beschikbare informatie vaak verspreid over verschillende databanken en websites, aangezien er geen gedeelde institutionele ruimte is waar burgers gemakkelijker toegang kunnen krijgen tot alle relevante documentatie.

34. Hoewel deskundigen en insiders deze verspreide informatie kunnen opsporen en lokaliseren, is nuttige toegang voor de meeste burgers moeilijk. Dit vergroot helaas de “mystiek” van trialogen, waardoor burgers worden ontmoedigd om zich in te zetten en hun democratische rechten worden ingeperkt. Er moeten dan ook meer inspanningen worden geleverd om dergelijke informatie te consolideren, aangezien het nalaten daarvan de toegangskloof tussen deskundige insiders en gewone burgers dreigt te vergroten.

“Triloogkalenders”

35. Een belangrijk aspect van transparante wetgeving is weten wanneer er discussies plaatsvinden. Burgers kunnen de levenscyclus van een EU-wetgevingsvoorstel volgen via afzonderlijke openbare websites [13], maar deze websites bevatten geen uitgebreide informatie over afzonderlijke trialoogonderhandelingen, met name lopende en komende trialogen. Het Parlement en de Commissie hebben in hun antwoorden aan de Ombudsman erkend dat trialogen niet systematisch openbaar worden gemaakt. Het Parlement schetste ook de inspanningen die het zich getroost om meer informatie te verstrekken.

36. De Ombudsman is van mening dat het vooraf publiceren van de data van de trialoog de transparantie ten goede zou komen. Zelfs als trialogen formeel geen deel uitmaken van de wetgevingsprocedure, maakt hun erkende centrale plaats in het proces publicatie noodzakelijk. In de gezamenlijke verklaring van de instellingen over trialogen wordt dit erkend, op voorwaarde dat trialogen worden aangekondigd, waar mogelijk [14]. Sommige informatie wordt reeds openbaar gemaakt, via de commissies van het Parlement [15] en het Comité van permanente vertegenwoordigers van de Raad (Coreper)[16], waar recente of toekomstige trialogen worden aangekondigd. Deze informatie maakt dan deel uit van de notulen van de vergadering of van de desbetreffende videostream. Het kan echter moeilijk te vinden zijn als het niet gekoppeld is aan websites die de hele procedure bestrijken. Dit pleit opnieuw voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke institutionele ruimte voor de publieke verspreiding van dergelijke fundamentele maar kritieke informatie.

37. De instellingen zelf zouden baat hebben bij de publicatie van trialoogdata. Aangezien de formele procedure tijdens de trialoogonderhandelingen stopt, bevatten de wetgevingsdatabanken grote lacunes waarin het proces lijkt te sluimeren [17]. Door dergelijke informatie beschikbaar te stellen, laten de instellingen zien dat er vooruitgang wordt geboekt.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen een "trialoogkalender" openbaar maken waarin de komende trialogen worden vermeld. Zij moeten ook verwijzen naar trialogen in databanken over wetgevingsdossiers.

38. Zoals uit de antwoorden van de instellingen blijkt, is de nodige informatie reeds intern beschikbaar. De Ombudsman is van mening dat een openbare trialoogkalender kan worden opgesteld zonder al te formalistisch en rigide te zijn — burgers kunnen begrijpen dat data kunnen veranderen en dat niet elke vergadering vooraf kan worden aangekondigd (zoals vergaderingen die op korte termijn worden bijeengeroepen). Indien nodig kan de kalender als “ontwerp” worden gemarkeerd.

39. Administratieve problemen bij het opstellen van een dergelijk tijdschema vormen geen reden om burgers te beletten de voortgang van een wetgevingsprocedure te volgen. Dergelijke basisinformatie is een voorwaarde voor betrokkenheid.

“Initiële posities” van instellingen

40. De wetgevingsprocedure van de EU begint met een voorstel van de Commissie dat vervolgens aan de medewetgevers – het Parlement en de Raad – wordt voorgelegd en openbaar wordt gemaakt. Voordat de trialoogonderhandelingen van start gaan, bepaalt elke medewetgever intern zijn eigen standpunt over het voorstel, dat wil zeggen over eventuele wijzigingen in de tekst van de Commissie. Deze “oorspronkelijke standpunten” dienen vervolgens als uitgangspunt voor de onderhandelingen.

41. Aan de kant van het Parlement wordt het standpunt goedgekeurd door de bevoegde commissie of door het voltallige Parlement, de plenaire vergadering, nadat de tekst in het openbaar is besproken, gewijzigd en gestemd. Van de kant van de Raad zijn het het Coreper of de ministers zelf die het eens zijn over het oorspronkelijke standpunt. Het doel van de trialoog is vervolgens overeenstemming te bereiken over een aanvaardbare compromistekst op basis van deze standpunten. Ondertussen helpt de Commissie de trialoogonderhandelingen door de verdiensten van haar voorstel toe te lichten en, indien zij dat nodig acht, te verdedigen. De Commissie kan een voorstel ook in uitzonderlijke omstandigheden intrekken.

42. Als burgers willen controleren hoe hun vertegenwoordigers hebben gepresteerd, moeten zij de resultaten van het proces kunnen vergelijken met het oorspronkelijke standpunt van hun vertegenwoordigers, zodat zij, indien nodig, kunnen vragen waarom standpunten zijn gewijzigd en gerustgesteld kunnen worden dat bij het proces rekening is gehouden met alle belangen en overwegingen. Dit geldt voor het wetgevingsproces in het algemeen, en dit moet ook gelden voor het informele maar zeer beslissende proces van de trialoog.

43. De trialoogonderhandelingen tussen de instellingen beginnen pas nadat de medewetgevers hun oorspronkelijke standpunten hebben vastgesteld. Het proactief ter beschikking stellen van deze standpunten aan het publiek zou derhalve geen afbreuk doen aan het vermogen van de onderhandelaars om tijdens de trialoog zelf te onderhandelen. De openingsstandpunten geven de burgers ook een duidelijk beeld van de parameters van de gedetailleerde onderhandelingen die op het punt staan te plaatsvinden.

44. Het standpunt van het Parlement wordt al altijd openbaar gemaakt, terwijl de bekendmaking door de Raad af en toe plaatsvindt. In de publicatie wordt – zelfs als de Raad met tussenpozen optreedt – impliciet erkend dat dit het onderhandelingsvermogen niet ondermijnt. Wat nog moet gebeuren, is de systematische publicatie van de eerste standpunten over elk wetgevingsvoorstel.

45. De bekendmaking moet onafhankelijk zijn van het interne niveau waarop het standpunt is overeengekomen. In de Raad worden bijvoorbeeld enkele initiële standpunten overeengekomen op een niveau dat lager ligt dan dat van de minister. Burgers begrijpen dat het document het niet-bindende openingsstandpunt van de instelling bevat en dat dit standpunt tijdens de onderhandelingen waarschijnlijk (zo niet zeker) zal veranderen om tot een akkoord te komen. Dit gebeurt ook in veel parlementen van lidstaten waar veranderingen in een regeringsvoorstel zichtbaar zijn voor de burger. Hoewel er specifieke uitdagingen zijn in het interinstitutionele kader van de EU, kunnen dergelijke uitdagingen het recht van een burger op passende betrokkenheid bij het wetgevingsproces niet tenietdoen. De bekendmaking van dergelijke initiële posities kan verklaringen bevatten waarin wordt verduidelijkt dat het alleen om openingsposities gaat.

De Ombudsman stelt voor dat beide medewetgevers, voordat de trialoogonderhandelingen beginnen, proactief hun standpunten over het Commissievoorstel bekendmaken, ongeacht het niveau waarop het standpunt intern is vastgesteld en ongeacht het wetgevingsvoorstel.

Agenda's van de trialoog

46. Hoewel vergaderroosters en openingsstandpunten belangrijk zijn, zal een geïnformeerd openbaar debat alleen plaatsvinden als informatie beschikbaar wordt gesteld over de aspecten van een voorstel dat momenteel wordt besproken. De instellingen moeten een dergelijk geïnformeerd debat bevorderen door trialoogagenda’s te publiceren.

47. De instellingen stellen al agenda's op voor individuele trialogen. In deze agenda's wordt gewoonlijk aangegeven welk specifiek deel van het wetgevingsvoorstel tijdens de desbetreffende vergadering zal worden besproken. Daarom moeten de instellingen het publiek een meer algemene samenvatting van deze agenda kunnen verstrekken, met bijzondere aandacht voor de belangrijkste punten die tijdens de trialoog zullen worden besproken. Er zou informatie aan het publiek worden verstrekt zonder individuele strategieën te onthullen of de onderhandelingen in gevaar te brengen.

48. De agenda zal echter alleen relevant zijn indien deze vóór de desbetreffende trialoogvergadering wordt gepubliceerd. Wanneer publicatie vóór de vergadering vanwege tijdsdruk niet mogelijk is, moet de publicatie kort daarna plaatsvinden.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen voor of kort na trialoogvergaderingen algemene samenvattende agenda's beschikbaar stellen.

Documenten in vier kolommen en definitieve compromistekst

49. Een belangrijk document is naar voren gekomen als het belangrijkste werkinstrument van de trialoog: het document met vier kolommen. Dit document combineert de oorspronkelijke standpunten van de drie instellingen — uiteengezet in de eerste drie kolommen — met een vierde kolom — de compromistekst, zoals deze zich tijdens de besprekingen ontwikkelt, vaak regel voor regel of alinea voor alinea. Naarmate de onderhandelingen vorderen, wordt steeds meer van de vierde kolom ingevuld. De ingevulde en overeengekomen vierde kolom vormt de definitieve compromistekst, die openbaar wordt gemaakt en vervolgens door elke medewetgever volgens de formele procedure moet worden aangenomen om wet te worden. Het evoluerende document met vier kolommen volgt daarom de voortgang van een trialoog. Het is in feite de volledige "kaart" van het informele, maar beslissende trialoogonderhandelingsproces.

50. Toegang tot de evoluerende versies van het document met vier kolommen zou het publiek in staat stellen te volgen hoe een definitieve tekst is voortgekomen uit de verschillende uitgangsposities van de instellingen. De Ombudsman merkt tijdens haar inspecties op dat voor elke trialoogvergadering gewoonlijk een nieuwe versie van het document met vier kolommen wordt opgesteld. Burgers zouden, door deze versies van de documenten met vier kolommen te bestuderen, kunnen begrijpen waar en wanneer vertegenwoordigers tot een compromis zijn gekomen door in te stemmen met een formulering die afwijkt van hun oorspronkelijke standpunt. Het document stelt vertegenwoordigers ook in staat om hun onderhandelingsposities en successen te presenteren en toe te lichten. Het document zal laten zien waar compromissen zijn bereikt, onder meer waar win-winoplossingen zijn gevonden.

51. Wat van vitaal belang is voor de burger, is de mogelijkheid om verantwoording af te leggen die een dergelijke “kaart” biedt. De publicatie van dergelijke documenten biedt duidelijke en gedetailleerde inzichten in het trialoogproces en is een noodzakelijk onderdeel van de democratische verantwoordingsplicht.

52. De Ombudsman begrijpt de specifieke uitdagingen en gevoeligheden binnen het EU-systeem van interinstitutionele onderhandelingen. Er moeten echter inspanningen worden geleverd om dergelijke uitdagingen het hoofd te bieden, zodat de burgers hun democratische rechten daadwerkelijk kunnen uitoefenen.

53. De kernvraag is precies wanneer documenten met vier kolommen proactief openbaar moeten worden gemaakt.

54. Het is aanvechtbaar dat het belang van goed functionerende trialoogonderhandelingen tijdelijk zwaarder weegt dan het belang van transparantie zolang de trialoogonderhandelingen aan de gang zijn. Bij complexe trialoogonderhandelingen — de door de Ombudsman onderzochte dossiers waren complex — kan door één medewetgever een concessie worden gedaan voor een deel van het ontwerp, in de verwachting dat de andere medewetgever in een later stadium concessies kan doen. Dergelijke vervroegde concessies kunnen echter worden ingetrokken of gewijzigd, afhankelijk van het resultaat van latere onderhandelingen. Indien de gedane concessies onmiddellijk openbaar worden gemaakt op een moment waarop er nog geen tastbare resultaten zijn behaald, bestaat het risico dat dergelijke concessies, althans in de ogen van de waarnemers, “in steen worden gebeiteld”. Het publiek, dat zich misschien niet bewust is van de delicate onderhandelingsstrategieën van de medewetgevers met betrekking tot dergelijke concessies, kan ernstig worden misleid. Geconfronteerd met een dergelijk risico kunnen deelnemers afzien van het doen van ernstige concessies. Vroegtijdige openbaarmaking kan het onderhandelingsproces dus schaden.

55. Wanneer de onderhandelingen zijn afgerond, kan publieke controle geen rechtstreekse invloed hebben op de onderhandelingen, hoewel het het lot van de wetgeving zelf kan beïnvloeden. De publieke toetsing is voornamelijk gericht op de definitieve overeengekomen tekst, die vandaag al openbaar beschikbaar is voordat deze wordt aangenomen. Het is een beginsel van participatiedemocratie dat wetgeving aan een dergelijke toetsing wordt onderworpen voordat zij wordt aangenomen.

56. Het publiek moet echter ook inzicht hebben in de belangrijkste onderhandelingsstappen die tot het compromis van de trialoog leiden, door zo spoedig mogelijk na afloop van de onderhandelingen zoveel mogelijk toegang te krijgen tot de documenten met vier kolommen. Hoewel deze documenten zich ontwikkelen en vaak informeel worden uitgewisseld tijdens een trialoog, zijn de documenten met vier kolommen van groot openbaar belang die welke vóór elke trialoogvergadering zijn opgesteld. Deze documenten bieden ook nuttige informatie voor burgers die gekozen vertegenwoordigers ter verantwoording willen roepen. Ze kunnen ook nuttig zijn voor onderzoekers en historici die de bedoelingen van wetgevers beter willen begrijpen.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen proactief documenten met vier kolommen, met inbegrip van de definitieve overeengekomen tekst, zo spoedig mogelijk na afloop van de onderhandelingen beschikbaar stellen.

Trialoognota's

57. De drie instellingen stellen momenteel geen gezamenlijke trialoognotulen op; de vertegenwoordigers beperken zich tot het opstellen van hun eigen nota's met het oog op de rapportage aan hun respectieve instelling. Dergelijke documenten hebben vaak betrekking op de onderhandelingsstrategie van de instelling en beoordelen de standpunten van de andere instellingen kritisch. Het proactief vrijgeven van dergelijke informatie kan, afhankelijk van de specifieke inhoud van dergelijke nota’s, de onderhandelingen schaden en leiden tot ongedocumenteerde rapportage. De Ombudsman erkent derhalve dat dergelijke interne verslagen niet gemakkelijk proactief beschikbaar kunnen worden gesteld. Geïnteresseerde burgers kunnen echter om toegang tot deze documenten verzoeken overeenkomstig de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten [18]. De instellingen kunnen vervolgens per geval beoordelen of er redenen zijn om openbaarmaking te weigeren.

58. Sommige interne verslagen worden echter openbaar gemaakt, bijvoorbeeld via notulen of video’s van vergaderingen van de commissie van het Parlement en samenvattingen van het Coreper. Dergelijke informatie moet worden opgenomen in elke relevante databank om ervoor te zorgen dat deze gemakkelijk toegankelijk is voor alle geïnteresseerde burgers.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen in wetgevingsdatabanken en kalenders voor trialogen links opnemen naar notulen of video’s van openbare vergaderingen van de instellingen waar een trialoog is besproken.

Deelnemerslijsten

59. Om hun vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen, moeten burgers weten wie de vertegenwoordigers zijn die bij de wetgeving betrokken zijn. De trialogen worden bijgewoond door vertegenwoordigers van het Parlement, de Raad en de Commissie. Deze vertegenwoordigers zijn van de kant van het Parlement een aantal leden [19] van alle fracties en de voorzitter van de desbetreffende commissie; aan de zijde van de Raad, de verantwoordelijke nationale minister of hoge nationale ambtenaren, zoals de permanente vertegenwoordiger, van de lidstaat die momenteel het roulerende voorzitterschap van de Raad bekleedt [20]; en aan de kant van de Commissie, de verantwoordelijke commissaris [21] of andere hoge ambtenaren van de Commissie. De politieke vertegenwoordigers worden vaak ondersteund door personeelsleden. In sommige gevallen kunnen enkele tientallen mensen een trialoog bijwonen.

60. De verantwoordingsplicht vereist dat de namen van de deelnemers die politiek verantwoordelijk zijn voor de genomen besluiten aan het publiek bekend worden gemaakt. Dit zijn in de eerste plaats de parlementsleden, ministers en commissarissen, dat wil zeggen de aanwezige politici. In sommige trialogen worden instellingen echter niet vertegenwoordigd door politici, maar door hoge ambtenaren. Hoewel EP-leden altijd aanwezig zijn om het Parlement in een trialoog te vertegenwoordigen, stuurt de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt niet altijd de verantwoordelijke minister en stuurt de Commissie ook niet altijd de verantwoordelijke commissaris. Als de bevoegdheid om besluiten te nemen wordt gedelegeerd van politici aan hoge ambtenaren, moeten de identiteiten van laatstgenoemden ook proactief worden bekendgemaakt.

61. De Ombudsman merkt op dat trialogen vaak worden voorafgegaan of gevolgd door zogenaamde “technische vergaderingen”. Dit zijn vergaderingen die worden bijgewoond door ambtenaren van de drie betrokken instellingen die deskundig zijn op het gebied van de betrokken dossiers. Tijdens deze technische vergaderingen wordt de organisatie gepland of worden technische punten van het wetgevingsvoorstel besproken. De Ombudsman heeft gewezen op het belang van dergelijke vergaderingen om ervoor te zorgen dat soms complexe technische punten worden verduidelijkt. Het resultaat van een dergelijke technische vergadering moet echter in de volgende trialoog door de politieke besluitvormers worden onderschreven. Aangezien de politieke verantwoordelijkheid voor dergelijke “technische bijeenkomsten” bij de politieke vertegenwoordigers van de instelling ligt, kan het dus niet nodig zijn de namen van die ambtenaren proactief bekend te maken.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen proactief een lijst ter beschikking stellen van de vertegenwoordigers die politiek verantwoordelijk zijn voor besluiten die tijdens een trialoog worden genomen, zoals de betrokken leden van het Europees Parlement, de verantwoordelijke minister van het voorzitterschap van de Raad en de commissaris die verantwoordelijk is voor het dossier. Als de bevoegdheid om besluiten te nemen wordt gedelegeerd aan ambtenaren, moeten hun identiteiten ook proactief worden bekendgemaakt.

Andere trialoogdocumenten

62. De instellingen moeten zoveel mogelijk trialoogdocumenten zo snel mogelijk rechtstreeks ter beschikking van de burgers stellen. De Ombudsman beschouwt haar voorstellen als een rationeel en passend uitgangspunt voor de proactieve verstrekking aan burgers van informatie die van cruciaal belang is voor de doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten uit hoofde van de Verdragen.

63. Burgers en onderzoekers moeten echter ook aanvullende informatie kunnen verkrijgen over trialogen die voor hen van bijzonder belang zijn. Zij kunnen individuele verzoeken tot de instellingen richten op grond van het recht van toegang van het publiek [22] en de Ombudsman moedigt de instellingen aan om een zo ruim mogelijke toegang te verlenen tot dergelijke documenten, die in wezen “wetgevingsdocumenten” zijn [23]. Deze documenten kunnen documenten omvatten die zijn ingediend tijdens trialoogonderhandelingen en documenten die zijn ingediend tijdens technische vergaderingen voorafgaand aan of volgend op trialoogonderhandelingen.

De Ombudsman stelt voor dat de instellingen, om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te vergemakkelijken, zoveel mogelijk lijsten ter beschikking stellen van documenten die tijdens trialoogonderhandelingen zijn ingediend.

64. Dit zou de transparantie van de trialoog vergroten door burgers in staat te stellen te bepalen welk soort documenten de basis vormden voor de besluiten van hun vertegenwoordigers. Indien en wanneer de instellingen op verzoek toegang verlenen tot dergelijke aanvullende documenten, moeten zij ook proactief kopieën van dergelijke documenten online beschikbaar stellen.

C. Gezamenlijke gegevensbank

65. Het nieuw overeengekomen Interinstitutioneel Akkoord [24] bepaalt dat het Parlement, de Raad en de Commissie samenwerken om een specifieke gezamenlijke databank over de voortgang van wetgevingsdossiers op te zetten. De Ombudsman verwelkomt en moedigt dit initiatief aan. Zoals uit haar onderzoek is gebleken, is het niet alleen belangrijk dat informatie over het wetgevingsproces, met inbegrip van trialogen, beschikbaar wordt gesteld, maar ook dat deze informatie gemakkelijk en gemakkelijk toegankelijk is voor burgers, bij voorkeur op één platform en met “open data”-capaciteiten. De informatiewaarde voor burgers wordt vermenigvuldigd naarmate meer documenten aan één platform – een “one stop shop” – worden gekoppeld, waardoor het zoeken door verschillende websites en databanken overbodig wordt.

66. In het kader van trialogen zou een dergelijk platform trialoogdata, initiële standpunten van de drie instellingen, algemene trialoogagenda’s, documenten in vier kolommen, definitieve compromisteksten, openbaar gemaakte trialoognota’s, lijsten van de betrokken politieke besluitvormers en, voor zover mogelijk, een lijst van andere documenten die tijdens de onderhandelingen zijn ingediend, kunnen omvatten.

De Ombudsman moedigt de instellingen aan samen te werken om zoveel mogelijk trialooginformatie en -documentatie openbaar te maken via een gebruiksvriendelijke en gemakkelijk te begrijpen gezamenlijke databank.

D. Slotopmerkingen

67. Trialogen zijn een belangrijk onderdeel van het wetgevingsproces van de EU geworden. Informatie over trialogen is informatie over hoe de wetten die het leven van meer dan 500 miljoen burgers beheersen uiteindelijk worden aangenomen. Als burgers effectief willen deelnemen aan het democratisch bestel van de Europese Unie, door hun vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen en hun mening te uiten, dan hebben ze toegang tot deze informatie nodig. Als burgers het proces waarmee EU-wetgeving wordt aangenomen als toegankelijk en transparant ervaren, zal hun vertrouwen in de EU en haar instellingen toenemen. Dit raakt de kern van de legitimiteit van de EU-wetgeving.

68. De Ombudsman is zich bewust van de zeer zorgvuldige uitspraken die moeten worden gedaan om het juiste evenwicht te vinden tussen transparantie en andere legitieme en belangrijke openbare belangen. Zij is zich ook bewust van de bijzondere uitdagingen en gevoeligheden die gepaard gaan met het bereiken van compromissen over wetgevingsvoorstellen. Zij twijfelt er echter niet aan dat een grotere transparantie van de trialoog zal leiden tot een wetgevingsproces dat meer openstaat voor alle geledingen van de samenleving, goed geïnformeerd is en uiteindelijk meer legitiem is in de ogen van de Europese burgers. Dit onderzoek werd afgesloten in een periode van grote onzekerheid voor de EU. Hoewel niemand de gevolgen van die onzekerheid kan voorspellen, kan elke stap om de transparantie te vergroten en dus de legitimiteit van de EU-instellingen te bevorderen, alleen dienen ter ondersteuning van de democratische waarden die zijn afgekondigd in de Verdragen waarop de EU is gegrondvest en waarop zij zich laat leiden.

69. De Ombudsman hoopt dat de drie instellingen zorgvuldig zullen beraadslagen over de voorstellen voor transparantie en deze zullen beschouwen als een rationele, evenwichtige bijdrage aan een belangrijke EU-aangelegenheid. Zij is zich bewust van de oprechte bezorgdheid dat meer transparantie paradoxaal genoeg tot minder transparantie zou kunnen leiden, aangezien sommige betrokkenen bij trialogen in de verleiding zouden kunnen komen om terug te keren naar informelere en niet-geregistreerde onderhandelingsmethoden. Zij vertrouwt er echter op dat wat zij heeft waargenomen als de wens van alle drie de instellingen om nog meer inspanningen te leveren om het vertrouwen van de burgers te vergroten — met name op dit moment — ervoor zal zorgen dat dit niet zal gebeuren.

De voorstellen

Op basis van het onderzoek doet de Ombudsman het Parlement, de Raad en de Commissie de volgende voorstellen:

• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen een "trialoogkalender" openbaar maken waarin de komende trialogen worden vermeld. Zij moeten ook verwijzen naar trialogen in databanken over wetgevingsdossiers.
• De Ombudsman stelt voor dat beide medewetgevers, voordat de trialoogonderhandelingen beginnen, proactief hun standpunten over het Commissievoorstel bekendmaken, ongeacht het niveau waarop het standpunt intern is vastgesteld en ongeacht het wetgevingsvoorstel.
• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen voor of kort na trialoogvergaderingen algemene samenvattende agenda's beschikbaar stellen.
• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen proactief documenten met vier kolommen, met inbegrip van de definitieve overeengekomen tekst, zo spoedig mogelijk na afloop van de onderhandelingen beschikbaar stellen.
• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen in wetgevingsdatabanken en kalenders voor trialogen links opnemen naar notulen of video’s van openbare vergaderingen van de instellingen waar een trialoog is besproken.
• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen proactief een lijst ter beschikking stellen van de vertegenwoordigers die politiek verantwoordelijk zijn voor besluiten die tijdens een trialoog worden genomen, zoals de betrokken leden van het Europees Parlement, de verantwoordelijke minister van het voorzitterschap van de Raad en de commissaris die verantwoordelijk is voor het dossier. Als de bevoegdheid om besluiten te nemen wordt gedelegeerd aan ambtenaren, moeten hun identiteiten ook proactief worden bekendgemaakt.
• De Ombudsman stelt voor dat de instellingen, om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te vergemakkelijken, zoveel mogelijk lijsten ter beschikking stellen van documenten die tijdens trialoogonderhandelingen zijn ingediend.
• De Ombudsman moedigt de instellingen aan samen te werken om zoveel mogelijk trialooginformatie en -documentatie openbaar te maken via een gebruiksvriendelijke en gemakkelijk te begrijpen gezamenlijke databank.

Dit besluit en de voorstellen van de Ombudsman zullen worden meegedeeld aan het Parlement, de Raad en de Commissie. De Ombudsman verzoekt de instellingen haar uiterlijk op 15 december 2016 in kennis te stellen van alle maatregelen die zij met betrekking tot haar voorstellen hebben genomen.

Straatsburg, 12 juli 2016

Emily O’Reilly

Europese Ombudsman

 

[1] Richtlijn 2014/17/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen en tot wijziging van de Richtlijnen 2008/48/EG en 2013/36/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 60, blz. 34).

[2] Verordening (EU) nr. 536/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende klinische proeven met geneesmiddelen voor menselijk gebruik en tot intrekking van richtlijn 2001/20/EG (PB 2014, L 158, blz. 1).

[3] De openingsbrieven van de Ombudsman aan de instellingen, de antwoorden van de instellingen, de inspectieverslagen van de Ombudsman en de opmerkingen van het publiek naar aanleiding van de openbare raadpleging van de Ombudsman zijn hier te vinden: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven, PB 2016, L 123, blz. 1 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Arrest Zweden en Turco/Raad, gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, EU:C:2008:374, punt 46.

[6] Namelijk de Nederlandse Tweede Kamer, het Britse Lagerhuis en het Hogerhuis , de Franse Assemblée nationale en de Roemeense Senat (inzendingen beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Informatie beschikbaar op: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Informatie beschikbaar op: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Informatie beschikbaar op: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Uit de openbare raadpleging van de Ombudsman is gebleken dat dit standpunt inderdaad door veel verschillende actoren wordt ingenomen, of het nu gaat om ngo's, bedrijfsverenigingen of burgers.

[11] Zie voor meer informatie de brief van de Ombudsman over het transparantieregister aan de voorzitter van de Europese Commissie van 26 mei 2016, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Informatie beschikbaar op: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] Met name EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), de waarnemingspost wetgeving van het Parlement (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) en de medebeslissingsdatabank van de Raad (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Punt 9 van de gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 13 juni 2007 over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure (artikel 251 van het EG-Verdrag), PB C 145, blz. 5. (beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] Comités die gespecialiseerd zijn in bepaalde aspecten van de werkzaamheden van het Parlement (bijvoorbeeld milieu, landbouw, handel) en die belast zijn met de voorbereiding van de werkzaamheden van de plenaire vergadering van het Parlement. Zij bestaan uit leden van het Parlement en debatteren in het openbaar: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Het comité heeft tot taak de werkzaamheden van de Raad voor te bereiden. Het bestaat uit de permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs) of plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers van de 28 lidstaten: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] Zo bevatten alle drie de in voetnoot 13 genoemde databanken lacunes van bijna een jaar met betrekking tot de verordening klinische proeven en de richtlijn hypothecair krediet. In deze periode zijn trialogen aan de gang.

[18] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[19] Volledige lijst beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Meer informatie is te vinden op: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Lijst en rollen beschikbaar op: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Zie voetnoot 18.

[23] Verordening 1049/2001 verwijst naar “wetgevingsdocumenten” als “documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn in of voor de lidstaten”.

[24] Zie voetnoot 4.