Összefoglaló

Ez a stratégiai vizsgálat az uniós jogalkotási folyamat egyik fontos informális részének, nevezetesen a „háromoldalú egyeztetések” átláthatóságára vonatkozik.

Az EU két jogalkotó szerve, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa az Európai Bizottság javaslata alapján jogszabályokat fogad el. E folyamat során mindkét társjogalkotó – a Bizottság támogatásával – gyakran úgynevezett háromoldalú egyeztetéseken tárgyal, amelyek a három érintett intézmény képviselői közötti informális találkozók. A háromoldalú egyeztetés során a Parlament és a Tanács eredeti álláspontjaik alapján megpróbál megállapodni egy közös szövegről, amelyről ezt követően a hivatalos jogalkotási eljárásnak megfelelően szavaznak. A háromoldalú egyeztetések nagyon hatékonynak bizonyultak az ilyen megállapodások elérésében, és a legtöbb jogszabályt most így fogadják el.

Az Európai Unió képviseleti demokrácia, ahol a polgároknak joguk van ahhoz, hogy képviselőiket felelősségre vonják a nevükben hozott politikai döntésekért. A polgároknak joguk van ahhoz is, hogy részt vegyenek az EU demokratikus folyamatában. A háromoldalú egyeztetések átláthatósága kulcsfontosságú szerepet játszik e jogok érvényesülésének biztosításában és az EU által hozott jogszabályok legitimálásában. Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy demokratikus jogaik hatékony gyakorlásának előfeltétele, hogy az uniós polgárok megismerhessék a jogalkotási intézkedések alapjául szolgáló megfontolásokat.

Bár az uniós jogalkotási folyamat általában véve meglehetősen átlátható, számos tagállammal összehasonlítva is, a folyamatnak ez a része aggályokat vetett fel a háromoldalú egyeztetési folyamat hatékonysága és átláthatósága közötti egyensúly tekintetében.

Mindezek alapján az európai ombudsman stratégiai vizsgálatot indított. Megvizsgálja, hogy mely információkat és dokumentumokat kell proaktívan a nyilvánosság rendelkezésére bocsátani, és mikor, hogy a polgárok élhessenek jogaikkal.

A háromoldalú egyeztetések átláthatósága az uniós jogalkotás legitimitásának alapvető eleme. A polgároknak képesnek kell lenniük arra, hogy ellenőrizzék képviselőik teljesítményét a jogalkotási folyamat e kulcsfontosságú szakaszában. A polgároknak a háromoldalú egyeztetések során megvitatott témákról is tájékoztatást kell kapniuk ahhoz, hogy hatékonyan részt vehessenek a jogalkotási folyamatban.

Az ombudsman üdvözli a háromoldalú egyeztetések átláthatóságának javítása terén eddig elért eredményeket, ugyanakkor azt javasolja, hogy a három intézmény tegye nyilvánosan hozzáférhetővé a következő dokumentumokat és információkat: a háromoldalú egyeztetések időpontjai, a három intézmény kezdeti álláspontjai, a háromoldalú egyeztetések általános napirendjei, „négyhasábos” dokumentumok, végleges kompromisszumos szövegek, nyilvánosságra hozott háromoldalú egyeztetési feljegyzések, az érintett politikai döntéshozók jegyzékei és lehetőség szerint a tárgyalások során benyújtott egyéb dokumentumok jegyzéke. Mindezeket egy könnyen használható és könnyen érthető közös adatbázisban kell elérhetővé tenni. Míg egyes dokumentumokat a háromoldalú tárgyalások ideje alatt hozzáférhetővé lehetne tenni, az intézmények közérdekből szükségesnek ítélhetik, hogy bizonyos típusú dokumentumokhoz csak a tárgyalások lezárását követően biztosítsanak proaktív nyilvános hozzáférést.

A háttér

1. Ez a stratégiai vizsgálat a „háromoldalú egyeztetések” átláthatóságára vonatkozik, amely az uniós jogalkotási folyamat azon informális része, amelynek során a Parlament és a Tanács, a „társjogalkotók” megállapodásra jutnak a javasolt jogszabályról. A folyamat e fontos része a társjogalkotók közötti közvetlen, személyes tárgyalásokon alapul, amelyeket a Bizottság segít.

2. Az Európai Parlament, amelynek tagjait az uniós polgárok közvetlenül választják, és akiknek demokratikusan felelnek, valamint az Európai Unió Tanácsa, amely minden tagállam minisztereiből áll, akik demokratikusan elszámoltathatók nemzeti parlamentjeik és tagállamaik polgárai felé, az Európai Bizottság által hozzájuk benyújtott javaslat megvitatása után uniós jogszabályokat fogad el. A Parlament és a Tanács módosíthatja, vagy ha úgy kívánja, teljes egészében elutasíthatja a Bizottság javaslatait. A javasolt jogszabályról folytatott tanácskozásaik során a társjogalkotók a közös álláspont kialakítása érdekében figyelembe veszik egymás álláspontját is. Ha megállapodás születik, elfogadják az uniós jogszabályokat.

3. Az uniós szerződések részletes szabályokat tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy miként kell ilyen megállapodásokat kötni a társjogalkotók között. A megállapodás hivatalos folyamata azonban összetett és időigényes lehet. Potenciálisan a tanácskozások és szavazások több szakaszát foglalja magában. A társjogalkotók (egyeztetőbizottságban tartott) hivatalos üléseire sor kerülhet, de csak a folyamat legvégén. Ez hosszadalmas és nehéz folyamatot eredményezhet.

4. A társjogalkotók azonban rugalmasabb eszközöket tártak fel és hajtottak végre a javasolt jogszabályokkal kapcsolatos álláspontok egyeztetésére, amelyek háromoldalú egyeztetések formájában valósultak meg. A háromoldalú egyeztetések a Parlament és a Tanács képviselői közötti informális tárgyalások, amelyeket a Bizottság segít, és amelyek célja, hogy – általában a jogalkotási folyamat korai szakaszában – megállapodás szülessen a jogszabályokról. A háromoldalú egyeztetések során a társjogalkotók képviselői közvetlenül tárgyalnak egymással a nézetkülönbségek áthidalása érdekében. A nem nyilvános háromoldalú egyeztetésekre a jogalkotási eljárás bármely szakaszában sor kerülhet, miután a Bizottság benyújtotta javaslatát. Ha a tárgyalások sikeresek, kompromisszumos szöveget terjesztenek a Parlament és a Tanács plenáris ülése elé. Ha minden társjogalkotó hivatalosan jóváhagyja a kompromisszumos szöveget, az jogszabállyá válik.

5. Bár a háromoldalú egyeztetésekről a Szerződések kifejezetten nem rendelkeznek, azok rendkívül hatékony és eredményes eszköznek bizonyultak a társjogalkotók közötti megállapodás elérésére. A legtöbb jogszabályt jelenleg háromoldalú egyeztetések segítségével fogadják el, mindkét jogalkotó vitáit, módosításait és szavazását követően, hogy kialakítsák kezdeti álláspontjukat. A többfordulós hivatalos tanácskozások (vagy „olvasások”) alkalmazása inkább kivétel, mint szabály lett.

6. A strukturált háromoldalú egyeztetési rendszer javulást jelent a múltban szóbeli tárgyalások révén alkalmazott, még informálisabb eszközökhöz képest, amelyek nem tették lehetővé a megfelelő szintű demokratikus felügyeletet.

7. Az uniós szerződésekben rögzített számos demokratikus elv közül kettő különös jelentőséggel bír e vizsgálat összefüggésében. Először is, az Európai Unióról szóló szerződés 10. cikkével összhangban „az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul”. A képviseleti demokrácia nemcsak azt követeli meg, hogy megválasszák azokat, akik jogszabályokat fogadnak el, hanem azt is, hogy a polgárokat ténylegesen felhatalmazzák arra, hogy választott képviselőiket felelősségre vonják a képviselőik által a nevükben hozott konkrét döntésekért. Másodszor, a polgároknak joguk van „az Unió demokratikus életében való részvételhez”, amelyet az Európai Unióról szóló szerződés 10. cikke is rögzít, amely kimondja továbbá, hogy „a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni”.

8. Ezen elvek alkalmazásának biztosítása érdekében az uniós szerződések előírják, hogy a jogalkotási folyamatnak átláthatónak kell lennie. A polgárok csak akkor számoltathatják el választott képviselőiket, ha tudják, hogy képviselőik milyen döntéseket hoztak és milyen kompromisszumokat kötöttek a nevükben. A polgárok csak akkor vehetnek részt ténylegesen és érdemben a jogalkotási folyamatban, ha tájékozott módon hangot tudnak adni véleményüknek. Ha az uniós intézmények biztosítani tudják ezen elvek betartását, a polgárok elszámoltathatóbbnak és inkluzívabbnak, és ezáltal legitimebbnek fogják őket tekinteni.

9. Mindezek alapján az ombudsman megindította a háromoldalú egyeztetések átláthatóságára vonatkozó stratégiai vizsgálatot. A vizsgálat célja a társjogalkotók támogatása, akik végső soron felelősek annak meghatározásáért, hogy az EU demokratikus elveit hogyan lehet és kell alkalmazni a háromoldalú tárgyalások keretében.

A stratégiai vizsgálat

10. Ez a stratégiai vizsgálat a háromoldalú egyeztetések proaktív átláthatóságáról szól. Konkrétan azt vizsgálja, hogy mely információk és dokumentumok tehetők proaktívan hozzáférhetővé a nyilvánosság számára, és mikor. A vizsgálat nem foglalkozik sem azzal, hogy az intézmények hogyan strukturálják a jogalkotási folyamatot, sem azzal, hogy hogyan szervezik meg a háromoldalú egyeztetéseket. A vizsgálat nem terjed ki arra sem, hogy az intézmények hogyan kezelik az egyes háromoldalú egyeztetések dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés iránti egyedi kérelmeket.

11. Első lépésként az ombudsman felkérte a Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot, hogy válaszoljanak a háromoldalú egyeztetésekkel kapcsolatos kérdésekre. Az ombudsman megvizsgált két lezárt háromoldalú egyeztetési ügyet, nevezetesen a jelzáloghitel-irányelvvel [1] és a klinikai vizsgálatokról szóló rendelettel [2] kapcsolatos ügyeket annak érdekében, hogy világos képet alkosson a háromoldalú egyeztetések működéséről és a háromoldalú egyeztetések során általában benyújtott dokumentumtípusokról. Az intézmények válaszainak elemzését és az aktaellenőrzések átgondolását követően az ombudsman nyilvános konzultációt indított. A polgároktól, a nem kormányzati szervezetektől, a tudományos szakemberektől és a nemzeti parlamentektől kapott beadványok túlnyomórészt a háromoldalú egyeztetések fokozott átláthatósága mellett érveltek, de néhányan aggodalmukat fejezték ki a dokumentumok idő előtti közzétételével kapcsolatban is, hivatkozva arra, hogy a tárgyalások érzékeny időszakban kárt okozhatnak. Az ombudsman ezt a visszajelzést figyelembe veszi értékelésében [3].

12. A vizsgálat alatt a Parlament, a Tanács és a Bizottság új intézményközi megállapodást kötött a jogalkotás minőségének javításáról, amely határozott elkötelezettséget tartalmaz a jogalkotás átláthatósága iránt [4]. Az ombudsman üdvözli és ösztönzi ezeket az erőfeszítéseket.

13. Végezetül az ombudsman köszönetet mond mindazoknak, akik hozzájárultak a nyilvános konzultációhoz, valamint a három intézménynek a vizsgálat során tanúsított őszinte és konstruktív együttműködésükért.

Az ombudsman értékelése

14. Az ombudsman először is felvázolja, hogy miért van szükség átlátható háromoldalú egyeztetési eljárásra. Következtetéseket fog levonni ebből az átláthatósági igényből, és elmagyarázza, hogy ez mit jelenthet és mit kell jelentenie a gyakorlatban, figyelembe véve az intézmények azon jogos igényét, hogy megállapodásra jussanak a jogalkotási javaslatokról. Végezetül javaslatokat fog tenni arra vonatkozóan, hogy az intézmények hogyan javíthatnák a nyilvánosságnak a folyamatba vetett bizalmát és annak megértését azáltal, hogy proaktív módon, ideális esetben egy felhasználóbarát közös nyilvános nyilvántartásban nyújtanak tájékoztatást.

A. Az átláthatóság szükségessége

Demokratikus elszámoltathatóság

15. A képviseleti demokráciában a polgárok képviselőket választanak, hogy nevükben eljárjanak a döntéshozatali folyamatokban, legfőképpen a jogalkotási folyamatban. A polgárok ezután elszámoltatják képviselőiket a teljesítményükért, különösen a választásokon. Ez egyaránt vonatkozik az európai parlamenti képviselőkre (az európai parlamenti képviselőkre, akiket felelősségre vonnak az európai parlamenti választásokon hozott döntéseikért), valamint a tagállamok minisztereire (akik nemzeti választásokon vagy nemzeti parlamentjeiken keresztül számoltathatók el).

16. Annak érdekében, hogy képet lehessen alkotni képviselőik teljesítményéről, a polgároknak képesnek kell lenniük arra, hogy tájékozódjanak a képviselőik által a nevükben hozott döntésekről. A valódi demokratikus elszámoltathatóság lehetetlenné válna, ha a polgárok nem tudnának tájékozódni a képviselőik által a jogalkotási folyamat során képviselt álláspontokról. A képviseleti demokrácia jogalkotási folyamata ezért a képviseleti demokrácia megfelelő működéséhez magas szintű átláthatóságot igényel. Az Európai Unió Bírósága kimondta, hogy az uniós polgárok azon képessége, hogy „megértsék a jogalkotási intézkedéseket alátámasztó megfontolásokat, demokratikus jogaik hatékony gyakorlásának előfeltétele”[5].

17. Az elszámoltathatóság nem korlátozódik az arra vonatkozó információkra, hogy a képviselők hogyan adják le szavazataikat. Magában foglalja a képviselők által egy adott jogalkotási javaslat mellett és ellen felhozott érveket. Ez nemcsak a polgárok javát szolgálja, akik jobban megértik a szóban forgó kérdéseket, hanem a képviselőkét is, akik számíthatnak arra, hogy a polgárok jobban megértik munkájuk összetettségét. Ezek a megfontolások a háromoldalú egyeztetésekre is vonatkoznak.

18. Az első szakaszban egyre több uniós jogszabályt fogadnak el – a legutóbbi parlamenti ciklusban (2009–2014) 85%-ot, szemben a két ciklussal korábbi 29%-kal –, ami csökkenti a többfordulós hivatalos tanácskozások és szavazások (úgynevezett „olvasások”) szükségességét. A jogszabályok első olvasatban történő elfogadásának növekedése nem kis mértékben annak tudható be, hogy a társjogalkotók háromoldalú tárgyalások keretében képesek megállapodásra jutni egymással.

19. Mindegyik társjogalkotó hajlandóbb lesz jóhiszeműen tárgyalni a másik társjogalkotóval a háromoldalú egyeztetés során, ha úgy véli, hogy az elért megállapodást ezt követően hivatalosan változatlan formában fogadják el. Ezért a szövegnek a következő hivatalos eljárás (a parlamenti szavazás és a Tanács általi megvitatás) során történő módosításai nem gyakoriak. Ezért sok jogszabály esetleges tartalma szempontjából kulcsfontosságú, hogy mi történik a háromoldalú tárgyalásokon.

20. Ebből következik, hogy amikor a polgárok ellenőrizni kívánják képviselőik – akár európai parlamenti képviselők, akár nemzeti miniszterek – munkáját, képesnek kell lenniük arra, hogy ellenőrizzék a jogalkotási folyamat e kulcsfontosságú részében való részvételüket. Még akkor is, ha egy adott európai parlamenti képviselő vagy tagállami képviselő nem vesz részt közvetlenül egy adott háromoldalú egyeztetésen, ez a képviselő jóváhagyhatja a háromoldalú egyeztetés eredményét, amikor a jogalkotási szöveg hivatalos eljárásban történő jóváhagyásáról szavaz. A polgárokat ezért fel kell hatalmazni arra, hogy az európai parlamenti képviselők és a nemzeti miniszterek munkájának értékelése érdekében ellenőrizzék ezt a háromoldalú egyeztetési folyamatot.

21. Az uniós szerződések azt is hangsúlyozzák, hogy a nemzeti parlamentek különleges szerepet töltenek be az uniós jogszabályok elfogadásában. Az ombudsman nyilvános konzultációja során több nemzeti parlament is aggodalmát fejezte ki a háromoldalú egyeztetések átláthatóságával kapcsolatban [6]. A nemzeti parlamenteket fel kell hatalmazni arra, hogy demokratikus ellenőrzést gyakoroljanak a kormányaik által az uniós jogalkotási folyamat során képviselt álláspontok felett. A tagállamok polgárai ezt követően elszámoltathatják nemzeti parlamentjeiket azzal, hogy hogyan látják el ezt a fontos szerepet. Ha ez az elszámoltathatósági lánc megszakad, sérül az uniós jogalkotásba és az EU-ba vetett bizalom. A háromoldalú tárgyalások megfelelő átláthatósága fontos eleme annak, hogy a nemzeti parlamentek hatékonyan gyakorolhassák szerepüket. Emellett alátámasztja azt a nagyon is szükséges demokratikus kapcsolatot, amely a tagállamokban és az uniós intézményekben zajló események között áll fenn, különösen a minden uniós polgárt érintő jogalkotás tekintetében.

A nyilvánosság részvétele

22. A demokráciák elfogadják és ösztönzik polgáraik azon kívánságát, hogy ne csak a szavazóurnáknál vegyenek részt a demokratikus folyamatban, hanem a jogalkotási javaslatok érdemeiről folytatott nyilvános viták révén is. Az ilyen viták erősítik az elfogadott jogszabályok demokratikus legitimitását, mivel a polgárok úgy érzik, hogy lehetőségük van arra, hogy meghallgassák véleményüket. A nyilvános vita javíthatja a jogszabályok tartalmát is, mivel az érdekelt felek érveket terjesztenek elő mellette és ellene, és ezáltal megalapozottabb jogalkotási döntéshozatalt tesznek lehetővé. Az uniós szerződések kifejezetten elismerik a nyilvánosságnak az Unió demokratikus életében való részvétele előnyeit, és arra törekszenek, hogy előmozdítsák az intézmények, az érdekelt felek és a polgárok közötti nyílt és átlátható párbeszédet.

23. Már léteznek olyan konkrét mechanizmusok, amelyek a Bizottság jogalkotási javaslatának benyújtását megelőzően biztosítják az ilyen uniós szintű részvételt. E mechanizmusok közé tartoznak az európai polgári kezdeményezések [7], az érdekelt felekkel folytatott konzultációk [8] és a nyilvános konzultációk [9]. Ezek a mechanizmusok – megfelelő alkalmazásuk esetén – hozzájárulnak a polgárok szélesebb körű jogalkotási folyamatban való részvételének növeléséhez, legalábbis addig a pontig, amikor a Bizottság jogalkotási javaslatot terjeszt elő. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága is tanácsot ad az uniós jogszabályokkal kapcsolatban. A két társjogalkotó ezt követően eldöntheti, hogy figyelembe veszi-e ezeket az álláspontokat a jogalkotással kapcsolatos tanácskozás, módosítás, tárgyalás és szavazás során, és ha igen, milyen mértékben.

24. A nyilvánosság részvétele átlátható jogalkotási folyamatot igényel. A folyamat nagy része már most is átlátható. A Parlament például a bizottsági szakaszban nyilvánosan vitatja meg, módosítja és szavazza meg eredeti álláspontját, míg a Tanács proaktív módon elérhetővé teszi a munkacsoportjai által készített számos dokumentumot. A társjogalkotók között zárt ajtók mögött – megfelelő dokumentáció nyilvánosságra hozatala nélkül – folytatott megbeszélések azonban a közvélemény gyanújának és bizonytalanságának kialakulását kockáztatják, és akadályozhatják a tartalmáról folytatott tájékozott vitát. A közvélemény bizalmát gyengítheti, ha a polgároknak aggályaik vannak azzal kapcsolatban, hogy csak bizonyos kiváltságos csoportok, az úgynevezett bennfentesek férnek hozzá az információkhoz, és kapnak felhatalmazást arra, hogy szorosan részt vegyenek a jogalkotási folyamatban [10]. Mivel viszonylag kevés ember vesz közvetlenül részt a háromoldalú tárgyalásokon, az átláthatóság iránti igény még sürgetőbbé válik a demokratikus legitimitás összefüggésében.

25. Ebben az összefüggésben fontos elhárítani az attól való félelmet, hogy bizonyos érdekcsoportok a dokumentumokhoz és a tárgyalások résztvevőihez való kiváltságos hozzáférés révén nagyobb fokú tájékoztatást kapnak a háromoldalú tárgyalásokról. Az információk nyilvános közzétételének fokozása azáltal, hogy valamennyi polgár és érdekelt fél számára hozzáférhetővé teszik azokat az információkat, amelyeket egyesek attól tartanak, hogy csak a megfelelő forrásokkal rendelkezők élveznek, segíthet megnyugtatni a szélesebb nyilvánosságot arról, hogy valóban „egyenlő versenyfeltételek” vannak.

26. Aggályok merültek fel azzal kapcsolatban, hogy a fokozott átláthatóság az állami képviselők „lobbizását” fogja eredményezni. Ebből az következik, hogy az állami képviselők „lobbizása” problémát jelent. Az ombudsman véleménye szerint a „lobbizás” csak akkor jogszerű és problematikus, ha a jól összekapcsolt és megfelelő forrásokkal rendelkező kevesek kiváltsága. Ha azonban az információkat mindenki számára egyenlő mértékben hozzáférhetővé teszik, ez az aggodalom némileg megoldódik.

27. A „lobbizás” akkor is problémás lehet, ha olyan időszakban fordul elő, amikor az állami képviselőknek némi mozgástérre van szükségük a javasolt jogszabályok megvitatásához és megvitatásához. Amint azonban az alábbiakban kitérünk rá, ez még inkább szükségessé teszi, hogy az információk mindenki számára megfelelő módon és időben rendelkezésre álljanak. Végső soron a nyilvánosságnak az egyéb jogos igényeket figyelembe vevő részvétele csak erősítheti a demokratikus folyamatot és annak eredményeit.

28. Az ombudsman azonban nagyra értékeli azokat az aggályokat és kihívásokat, amelyeket a fokozott lobbitevékenység jelenthet, és megismétli felhívását egy erős, megbízható és kötelező átláthatósági nyilvántartás létrehozására, amely „központi átláthatósági központként” szolgálna, és amelyhez több uniós igazgatási rendszer kapcsolódna [11]. A jogalkotók és a polgárok egyaránt tudni szeretnék, hogy ki lobbizik az EU-ban, és rendelkeznek egy megbízható és könnyen használható eszközzel, amellyel bármely érdekcsoportról megtudhatják a szükséges háttér-információkat, és biztosak lehetnek abban, hogy a csoportok teljes mértékben megfelelnek az átláthatósági nyilvántartás magatartási kódexének [12].

A jogalkotási folyamat hatékony megszervezése biztosításának jogos szükségességéről

29. A polgárokkal szembeni elszámoltathatóság és a polgárok részvétele kiemelkedő fontosságú a demokratikus folyamat legitimitása szempontjából. Ugyanakkor az olyan képviseleti demokráciák, mint az EU, a választott képviselőket bízzák meg azzal a felelősséggel és megbízatással, hogy a polgárok nevében tárgyaljanak a jogszabályok tartalmáról. Ahhoz, hogy ez megfelelően működjön, a választott képviselőknek bizonyos kiváltságos mozgástérrel kell rendelkezniük a tárgyaláshoz. Ellentétes lenne a képviseleti demokrácia lényegével, ha a parlamenti vitában közvetlenül részt venni kívánó harmadik felek megszakítanák a demokratikusan megválasztott képviselők közötti vitát (például azáltal, hogy a vita alatt nyilvános galériából kívánnak beavatkozni).

30. Ezért egyensúlyt kell teremteni az átlátható eljáráshoz fűződő érdek és a kiváltságos tárgyalási mozgástér biztosításának jogos igénye között. Míg a nyilvánosságnak a jogalkotási folyamatban való részvételhez való jogát védeni kell és elő kell mozdítani, bizonyos helyzetekben szükség lehet az e jog gyakorlására szolgáló pontos mechanizmusok körülhatárolására. Ilyen esetekben azonban még fontosabb, hogy a nyilvánosságot utólag tájékoztassák minden olyan információról, amely a folyamat megértéséhez és ellenőrzéséhez szükséges.

31. Az ombudsman a demokratikus elszámoltathatóság és a nyilvánosság részvétele elvének a háromoldalú egyeztetések során történő megfelelő érvényesüléséhez szükséges gyakorlati intézkedésekre vonatkozó javaslataiban elismeri a jogalkotási folyamat hatékony és eredményes működésének lehetővé tételéhez fűződő közérdeket. Végső soron egy olyan folyamat, amelyben a résztvevők nem kapnak lehetőséget arra, hogy egy ideig négyszemközt tanácskozzanak, kevés célt szolgál, ha nem képes eredményeket produkálni. Az ilyen magánjellegű tanácskozások terjedelmének azonban arányosnak kell lennie a szóban forgó kérdések tényleges érzékenységével.

B. A háromoldalú egyeztetések átláthatósága

32. Az ombudsman három alapvető kérdést azonosított a polgárok számára felmerülő háromoldalú egyeztetések átláthatóságával kapcsolatban: a polgároknak tudniuk kell, hogy jogalkotási javaslatról folytatnak-e háromoldalú egyeztetést; általános információkra van szükségük e tárgyalások tartalmáról; és tudniuk kell, hogy ki vesz részt a tárgyalásokon. Az ombudsman javaslatokat fog tenni arra vonatkozóan, hogy miként javítható a háromoldalú egyeztetési folyamat átláthatósága azáltal, hogy azokra a dokumentumokra összpontosít, amelyek ezekkel az alapvető kérdésekkel foglalkoznak.

33. Elöljáróban az ombudsman elismeri, hogy az uniós intézmények már most is jelentős információkat és dokumentumokat tesznek közzé a jogalkotási folyamattal és bizonyos háromoldalú egyeztetésekkel kapcsolatban. Sajnálatos módon e nyilvánosan hozzáférhető információk nagy része gyakran különböző adatbázisokban és weboldalakon oszlik meg, mivel nincs olyan közös intézményi tér, ahol a polgárok könnyebben hozzáférhetnének az összes releváns dokumentumhoz.

34. Míg a szakértők és a bennfentesek nyomon követhetik és megtalálhatják ezt a szétszórt információt, a legtöbb polgár számára nehéz a hasznos hozzáférés. Ez sajnálatos módon növeli a háromoldalú egyeztetések „misztikáját”, eltántorítja a polgárokat a szerepvállalástól, és ezáltal csökkenti demokratikus jogaikat. Ezért fokozott erőfeszítéseket kell tenni az ilyen információk konszolidálása érdekében, mivel ennek elmulasztása azzal a kockázattal jár, hogy nő a bennfentesek és az átlagpolgárok közötti hozzáférési szakadék.

„Trilógusnaptárak”

35. Az átlátható jogalkotás egyik kulcsfontosságú szempontja annak ismerete, hogy mikor zajlanak a megbeszélések. A polgárok az uniós jogalkotási javaslatok életciklusát külön nyilvános weboldalakon [13] követhetik nyomon, de ezek a weboldalak nem tartalmaznak átfogó információkat az egyes háromoldalú tárgyalásokról, különösen a folyamatban lévő és a soron következő háromoldalú egyeztetésekről. A Parlament és a Bizottság az ombudsmannak adott válaszában elismerte, hogy a háromoldalú egyeztetéseket nem jelentik be rendszeresen nyilvánosan. A Parlament azt is felvázolta, hogy milyen erőfeszítéseket tesz a további tájékoztatás érdekében.

36. Az ombudsman úgy véli, hogy a háromoldalú egyeztetések időpontjának előzetes közzététele nagyban elősegítené az átláthatóságot. Még ha a háromoldalú egyeztetések hivatalosan nem is képezik a jogalkotási eljárás részét, elismert központi szerepük a folyamatban szükségessé teszi az ülések közzétételét. Az intézmények háromoldalú egyeztetésekről szóló együttes nyilatkozata elismeri ezt, és előírja, hogy a háromoldalú egyeztetéseket lehetőség szerint be kell jelenteni [14]. Néhány információt már nyilvánosságra hoztak a parlamenti bizottságokon [15] és a Tanács Állandó Képviselők Bizottságán (COREPER)[16] keresztül, ahol a közelmúltban vagy a jövőben háromoldalú egyeztetéseket jelentettek be. Ezek az információk ezután az ülés jegyzőkönyvének vagy a vonatkozó videofolyamnak a részét képezik. Nehéz lehet azonban megtalálni, ha nem kapcsolódik a teljes eljárást lefedő weboldalakhoz. Ez ismét szükségessé teszi az ilyen alapvető, de kritikus információk nyilvános terjesztésére szolgáló közös intézményi tér létrehozását.

37. Maguknak az intézményeknek is hasznára válna, ha közzétennék a háromoldalú egyeztetések időpontjait. Mivel a hivatalos eljárás a háromoldalú tárgyalások során megszűnik, a jogalkotási adatbázisok nagy hiányosságokat tartalmaznak, amelyek során a folyamat szunnyadónak tűnik [17]. Az ilyen információk rendelkezésre bocsátásával az intézmények azt mutatják, hogy előrelépés történt.

Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények tegyenek nyilvánosan hozzáférhetővé egy „háromoldalú egyeztetési menetrendet”, amely azonosítja a soron következő háromoldalú egyeztetéseket. Hivatkozniuk kell továbbá a jogalkotási dossziékkal kapcsolatos adatbázisokban szereplő háromoldalú egyeztetésekre.

38. Amint azt az intézmények válaszai is mutatják, a szükséges információk már rendelkezésre állnak az intézményen belül. Az ombudsman úgy véli, hogy a háromoldalú egyeztetések nyilvános naptára létrehozható anélkül, hogy túlságosan formális és merev lenne – a polgárok képesek megérteni, hogy az időpontok változhatnak, és hogy nem minden egyes ülést lehet előre bejelenteni (például a rövid időn belül összehívott üléseket). Szükség esetén a naptár „tervezetként” is megjelölhető.

39. Az ilyen naptár összeállításával kapcsolatos adminisztratív nehézségek nem akadályozzák meg a polgárokat abban, hogy nyomon kövessék a jogalkotási eljárás előrehaladását. Az ilyen alapvető információk a szerepvállalás előfeltételei.

Az intézmények „kezdeti pozíciói”

40. Az uniós jogalkotási eljárás egy bizottsági javaslattal kezdődik, amelyet aztán benyújtanak a társjogalkotóknak – a Parlamentnek és a Tanácsnak –, és nyilvánosságra hoznak. A háromoldalú tárgyalások megkezdése előtt minden társjogalkotó belső szinten megállapodik a javaslattal kapcsolatos saját álláspontjáról, azaz a bizottsági szöveg esetleges módosításairól. Ezt követően ezek a „kezdeti álláspontok” szolgálnak a tárgyalások kiindulópontjául.

41. A Parlament részéről az álláspontot vagy az illetékes bizottság, vagy a teljes Parlament, a plenáris ülés fogadja el a szöveg nyilvános megvitatását, módosítását és az arról való szavazást követően. A Tanács részéről a COREPER vagy maguk a miniszterek állapodnak meg az eredeti álláspontról. A háromoldalú egyeztetés célja, hogy ezen álláspontok alapján elfogadható kompromisszumos szövegről állapodjanak meg. Eközben a Bizottság segíti a háromoldalú tárgyalásokat azáltal, hogy kifejti, és ha szükségesnek tartja, megvédi javaslatának érdemeit. A Bizottság kivételes körülmények között is visszavonhatja a javaslatot.

42. Ahhoz, hogy a polgárok ellenőrizni tudják képviselőik teljesítményét, képesnek kell lenniük arra, hogy összehasonlítsák a folyamat eredményét képviselőik eredeti álláspontjával, hogy szükség esetén megkérdezhessék, miért változtak az álláspontok, és meggyőződhessenek arról, hogy a folyamat minden érdeket és szempontot figyelembe vett. Ez általában igaz a jogalkotási folyamatra, és ennek igaznak kell lennie a háromoldalú egyeztetés informális, de nagyon határozott folyamatára is.

43. Az intézmények közötti háromoldalú tárgyalások csak azt követően kezdődnek meg, hogy a társjogalkotók kialakították kezdeti álláspontjukat. Ezért ezeknek az álláspontoknak a proaktív nyilvánosságra hozatala nem sértené a tárgyalók tárgyalási képességét a háromoldalú egyeztetés során. A nyitóálláspontok világos képet adnak a polgároknak a hamarosan sorra kerülő részletes tárgyalások paramétereiről is.

44. A Parlament álláspontját már mindig nyilvánosságra hozzák, míg a Tanács általi közzétételre alkalmanként kerül sor. A közzététel – még ha a Tanács időszakosan is – hallgatólagosan elismeri, hogy ez nem veszélyezteti a tárgyalási képességet. Ami még hátra van, az az, hogy szisztematikusan közzétegyék az egyes jogalkotási javaslatokkal kapcsolatos kiinduló álláspontokat.

45. A közzétételnek függetlennek kell lennie attól a belső szinttől, amelyen az álláspontot elfogadták. A Tanácsban például néhány kezdeti álláspontról a miniszter szintjénél alacsonyabb szinten állapodtak meg. A polgárok tudomásul veszik, hogy a dokumentum tartalmazza az intézmény nem kötelező erejű nyitó álláspontját, és hogy ez az álláspont valószínűleg (ha nem biztos) megváltozik a tárgyalások során annak érdekében, hogy megállapodás szülessen. Ez számos tagállam parlamentjében is előfordul, ahol a kormányjavaslat módosításai láthatók a polgárok számára. Bár az uniós intézményközi környezetben sajátos kihívások állnak fenn, ezek a kihívások nem foszthatják meg a polgárokat attól a joguktól, hogy megfelelően részt vegyenek a jogalkotási folyamatban. Az ilyen kezdeti pozíciók közzététele tartalmazhat olyan nyilatkozatokat, amelyek egyértelművé teszik, hogy ezek csak nyitó pozíciók.

Az ombudsman azt javasolja, hogy a háromoldalú tárgyalások megkezdése előtt mindkét társjogalkotó proaktívan bocsássa rendelkezésre a bizottsági javaslattal kapcsolatos álláspontját, függetlenül attól, hogy az álláspontot milyen szinten fogadták el belsőleg és függetlenül a jogalkotási javaslattól.

A háromoldalú egyeztetések napirendjei

46. Bár az ülésnaptárak és a nyitóálláspontok fontosak, tájékozott nyilvános vitára csak akkor kerül sor, ha információkat bocsátanak rendelkezésre a jelenleg tárgyalt javaslat szempontjairól. Az intézményeknek a háromoldalú egyeztetések napirendjének közzétételével elő kell mozdítaniuk ezt a tájékozott vitát.

47. Az intézmények már kidolgozzák az egyes háromoldalú egyeztetések napirendjét. Ezek a napirendek általában felvázolják, hogy a jogalkotási javaslat mely konkrét részét vitatják meg az adott ülésen. Ezért lehetővé kell tenni az intézmények számára, hogy a nyilvánosság rendelkezésére bocsássák e napirend általánosabb összefoglaló változatát, amely a háromoldalú egyeztetésen megvitatandó főbb pontokra összpontosít. Az információkat az egyéni stratégiák feltárása vagy a tárgyalások veszélyeztetése nélkül bocsátanák a nyilvánosság rendelkezésére.

48. A napirend azonban csak akkor lesz releváns, ha azt a vonatkozó háromoldalú egyeztető ülés előtt közzéteszik. Amennyiben az idő szűkössége akadályozza az ülés előtti közzétételt, a közzétételre röviddel azt követően kell sort keríteni.

Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények a háromoldalú egyeztetések előtt vagy röviddel azok után bocsássák rendelkezésre az általános összefoglaló napirendeket.

„Négyhasábos” dokumentumok és végleges kompromisszumos szöveg

49. Egy kulcsfontosságú dokumentum vált a háromoldalú egyeztetések fő munkaeszközévé: a „négyhasábos” dokumentum. Ez a dokumentum egyesíti a három intézménynek az első három oszlopban kifejtett kezdeti álláspontját egy negyedik oszloppal – a kompromisszumos szöveggel, ahogyan az a megbeszélések során alakul, gyakran sorról sorra vagy bekezdésről bekezdésre. A tárgyalások előrehaladtával a negyedik oszlopból egyre több kerül kitöltésre. A kitöltött és jóváhagyott negyedik oszlop képezi a végleges kompromisszumos szöveget, amelyet nyilvánosságra hoznak, és amelyet a hivatalos eljárás során minden társjogalkotónak el kell fogadnia ahhoz, hogy jogszabállyá váljon. A kialakulóban lévő négyhasábos dokumentum ezért nyomon követi a háromoldalú egyeztetés előrehaladását. Valójában ez az informális, de döntő jelentőségű háromoldalú tárgyalási folyamat teljes „térképe”.

50. A négyhasábos dokumentum folyamatosan fejlődő változataihoz való hozzáférés lehetővé tenné a nyilvánosság számára, hogy nyomon kövesse, hogyan alakult ki a végleges szöveg az intézmények eltérő kiindulási helyzetéből. Az ombudsman az ellenőrzései alapján megjegyzi, hogy a négyhasábos dokumentum új változatát általában minden háromoldalú egyeztető ülésre elkészítik. A polgárok a négyhasábos dokumentumok e változatainak vizsgálatával megérthetik, hogy a képviselők hol és mikor jutottak kompromisszumra azáltal, hogy az eredeti álláspontjuktól eltérő megfogalmazásban állapodtak meg. A dokumentum azt is lehetővé teszi a képviselők számára, hogy ismertessék és elmagyarázzák tárgyalási álláspontjukat és sikereiket. A dokumentum bemutatja, hogy hol sikerült kompromisszumokat elérni, beleértve azt is, hogy hol sikerült mindenki számára előnyös megoldásokat találni.

51. Ami létfontosságú a polgárok számára, az az elszámoltathatóság lehetősége, amelyet egy ilyen „térkép” biztosít. Az ilyen dokumentumok közzététele egyértelmű és részletes betekintést nyújt a háromoldalú egyeztetés folyamatába, és a demokratikus elszámoltathatóság szükséges részét képezi.

52. Az ombudsman tisztában van az intézményközi tárgyalások uniós rendszerén belüli sajátos kihívásokkal és érzékeny pontokkal. Az ilyen kihívások leküzdésére azonban erőfeszítéseket kell tenni annak érdekében, hogy a polgárok hatékonyan gyakorolhassák demokratikus jogaikat.

53. A fő kérdés pontosan az, hogy mikor kell a négyhasábos dokumentumokat proaktívan közzétenni.

54. Vitatható, hogy a jól működő háromoldalú tárgyalásokhoz fűződő érdek ideiglenesen meghaladja az átláthatósághoz fűződő érdeket mindaddig, amíg a háromoldalú tárgyalások folyamatban vannak. Összetett háromoldalú tárgyalások során – az ombudsman által megvizsgált ügyek összetettek voltak – az egyik társjogalkotó engedményt tehet a tervezet egyik részére, arra számítva, hogy a másik társjogalkotó egy későbbi szakaszban engedményeket tehet. Az ilyen korai engedmények azonban a későbbi tárgyalások eredményétől függően visszavonhatók vagy módosíthatók. Ha egy olyan ponton, ahol még nem érhetők el kézzelfogható eredmények, a megtett engedményeket azonnal nyilvánosságra hozzák, fennáll annak a kockázata, hogy az ilyen engedmények – legalábbis a megfigyelők szemében – „kőbe vésett” engedményekké válnak. A nyilvánosságot, amely esetleg nincs tisztában a társjogalkotók ilyen engedményekkel kapcsolatos kényes tárgyalási stratégiáival, súlyosan félrevezethetik. Ilyen kockázattal szembesülve a résztvevők tartózkodhatnak attól, hogy komoly engedményeket tegyenek. Így a korai közzététel potenciálisan károsíthatja a tárgyalási folyamatot.

55. A tárgyalások lezárását követően a nyilvános ellenőrzésnek nem lehet közvetlen hatása a tárgyalásokra, bár hatással lehet magának a jogszabálynak a sorsára. A nyilvános ellenőrzés elsősorban az elfogadott végleges szövegre összpontosít, amely ma már az elfogadás előtt nyilvánosan hozzáférhető. A részvételi demokrácia elve, hogy a jogszabályokat elfogadásuk előtt ilyen ellenőrzésnek vetik alá.

56. A nyilvánosság számára azonban azt is lehetővé kell tenni, hogy megértse a háromoldalú egyeztetés kompromisszumához vezető fő tárgyalási lépéseket azáltal, hogy a tárgyalások lezárását követően a lehető leghamarabb hozzáfér a négyhasábos dokumentumokhoz. Míg ezek a dokumentumok a háromoldalú egyeztetések során gyakran alakulnak ki és cserélődnek informálisan, a fő közérdeklődésre számot tartó négyhasábos dokumentumok azok, amelyek az egyes háromoldalú egyeztetések előtt készültek. Ezek a dokumentumok hasznos információkkal szolgálnak azon polgárok számára is, akik elszámoltatni kívánják a választott képviselőket. Hasznosak lehetnek olyan kutatók és történészek számára is, akik jobban meg akarják érteni a jogalkotók szándékait.

Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények a tárgyalások lezárását követően a lehető leghamarabb bocsássák proaktív módon rendelkezésre a négyhasábos dokumentumokat, beleértve a végleges elfogadott szöveget is.

Háromoldalú egyeztetések feljegyzései

57. A három intézmény jelenleg nem készít közös háromoldalú egyeztetési jegyzőkönyvet; a képviselők arra szorítkoznak, hogy saját feljegyzéseket készítsenek az intézményüknek való jelentéstétel céljából. Ezek a dokumentumok gyakran lefedik az intézmény tárgyalási stratégiáját, és kritikusan értékelik a többi intézmény álláspontját. Az ilyen információk proaktív közzététele – az ilyen feljegyzések konkrét tartalmától függően – sértheti a tárgyalásokat, és nem dokumentált jelentéstételhez vezethet. Az ombudsman ezért elismeri, hogy az ilyen belső jelentéseket nem lehet könnyen proaktív módon rendelkezésre bocsátani. Az érdeklődő polgárok azonban a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós törvénnyel [18] összhangban kérhetnek hozzáférést ezekhez a dokumentumokhoz. Az intézmények ezt követően eseti alapon értékelhetik, hogy van-e ok a közzététel megtagadására.

58. Néhány belső jelentést azonban nyilvánosan hozzáférhetővé tesznek, például a parlamenti bizottság üléseinek jegyzőkönyvein vagy videókon, valamint a COREPER összefoglaló feljegyzésein keresztül. Ezeket az információkat minden releváns adatbázisban fel kell tüntetni annak biztosítása érdekében, hogy azok minden érdeklődő polgár számára könnyen hozzáférhetők legyenek.

Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények vegyék fel a háromoldalú egyeztetésekre vonatkozó jogalkotási adatbázisokba és naptárakba az intézmények azon nyilvános üléseiről készült jegyzőkönyvekre vagy videókra mutató linkeket, amelyeken a háromoldalú egyeztetést megvitatták.

Résztvevők listája

59. Képviselőik elszámoltatása érdekében a polgároknak tudniuk kell, hogy kik a jogalkotásban részt vevő képviselők. A háromoldalú egyeztetéseken a Parlament, a Tanács és a Bizottság képviselői vesznek részt. Ezek a képviselők a Parlament részéről valamennyi képviselőcsoport több képviselője [19] és az illetékes bizottság elnöke; a Tanács részéről a Tanács soros elnökségét jelenleg betöltő tagállam felelős nemzeti minisztere vagy vezető nemzeti köztisztviselői, például állandó képviselője [20]; a Bizottság részéről pedig az illetékes biztos [21] vagy más magas rangú bizottsági tisztviselők. A politikai képviselőket gyakran a személyzet tagjai támogatják. Néhány esetben több tucat ember vehet részt a háromoldalú egyeztetésen.

60. Az elszámoltathatóság megköveteli, hogy a meghozott döntésekért politikai felelősséggel tartozó résztvevők nevét nyilvánosságra hozzák. Ezek elsősorban a parlamenti képviselők, a miniszterek és a biztosok, azaz a jelen lévő politikusok. Egyes háromoldalú egyeztetéseken azonban az intézményeket nem politikusok, hanem magas rangú köztisztviselők képviselik. Míg az európai parlamenti képviselők mindig jelen vannak a Parlament képviseletében a háromoldalú egyeztetésen, a Tanács elnökségét betöltő tagállam nem mindig küldi el az illetékes minisztert, és a Bizottság sem mindig küldi el az illetékes biztost. Ha a döntéshozatali hatáskört politikusokról magas rangú köztisztviselőkre ruházzák át, ez utóbbiak kilétét is proaktív módon közzé kell tenni.

61. Az ombudsman megjegyzi, hogy a háromoldalú egyeztetéseket gyakran úgynevezett „technikai találkozók” előzik meg vagy követik. Ezek olyan találkozók, amelyeken a három érintett intézmény azon köztisztviselői vesznek részt, akik szakértelemmel rendelkeznek a szóban forgó ügyiratok tekintetében. Ezek a technikai ülések vagy szervezési tervezést végeznek, vagy megvitatják a jogalkotási javaslat technikai kérdéseit. Az ombudsman megjegyezte az ilyen találkozók fontosságát az olykor összetett technikai kérdések tisztázásának biztosítása szempontjából. E szakértői ülés eredményét azonban a politikai döntéshozóknak a következő háromoldalú egyeztetés során jóvá kell hagyniuk. Mivel az ilyen „technikai találkozók” politikai felelőssége az intézmény politikai képviselőit terheli, előfordulhat, hogy nem szükséges proaktívan közzétenni e köztisztviselők nevét.

Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények proaktív módon bocsássák rendelkezésre a háromoldalú egyeztetés során hozott döntésekért politikailag felelős képviselők listáját, például az érintett európai parlamenti képviselőket, a Tanács elnökségének felelős miniszterét és az ügyért felelős biztost. Amennyiben a döntéshozatali hatáskört köztisztviselőkre ruházzák át, a köztisztviselők kilétét is proaktív módon közzé kell tenni.

A háromoldalú egyeztetés egyéb dokumentumai

62. Az intézményeknek a lehető leghamarabb a lehető legtöbb háromoldalú egyeztetési dokumentumot közvetlenül hozzáférhetővé kell tenniük a polgárok számára. Az ombudsman úgy véli, hogy javaslatai racionális és megfelelő kiindulópontot jelentenek ahhoz, hogy proaktív módon tájékoztassák a polgárokat a Szerződések szerinti demokratikus jogaik hatékony gyakorlása szempontjából kritikus fontosságú információkról.

63. A polgárok és a kutatók számára azonban lehetővé kell tenni, hogy további információkat szerezzenek az őket különösen érdeklő háromoldalú egyeztetésekről. A nyilvános hozzáférésről szóló törvény [22] értelmében egyéni kérelmeket nyújthatnak be az intézményekhez, és az ombudsman arra ösztönzi az intézményeket, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsák az ilyen dokumentumokhoz, amelyek lényegében „jogalkotási dokumentumok”[23]. Ezek a dokumentumok magukban foglalhatják a háromoldalú tárgyalások során benyújtott dokumentumokat, valamint a háromoldalú tárgyalásokat megelőző vagy követő technikai üléseken benyújtott dokumentumokat.

Az ombudsman azt javasolja, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek megkönnyítése érdekében az intézmények lehetőség szerint bocsássák rendelkezésre a háromoldalú tárgyalások során benyújtott dokumentumok listáját.

64. Ez növelné a háromoldalú egyeztetések átláthatóságát azáltal, hogy lehetővé tenné a polgárok számára annak azonosítását, hogy milyen típusú dokumentumok képezték képviselőik határozatainak alapját. Ha és amikor az intézmények kérésre hozzáférést biztosítanak az ilyen kiegészítő dokumentumokhoz, az ilyen dokumentumok másolatait proaktív módon online is elérhetővé kell tenniük.

C. Közös adatbázis

65. Az újonnan elfogadott intézményközi megállapodás [24] előírja, hogy a Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak együtt kell működnie annak érdekében, hogy külön közös adatbázist hozzanak létre a jogalkotási dossziék előrehaladásáról. Az ombudsman üdvözli és ösztönzi ezt a kezdeményezést. Amint azt vizsgálata kimutatta, nemcsak az a fontos, hogy a jogalkotási folyamatra – többek között a háromoldalú egyeztetésekre – vonatkozó információk rendelkezésre álljanak, hanem az is, hogy ezek az információk könnyen és könnyen hozzáférhetők legyenek a polgárok számára, lehetőleg egyetlen platformon és „nyílt adat”-képességekkel. A polgárok számára biztosított információs érték megsokszorozódik, mivel több dokumentum kapcsolódik egyetlen platformhoz – egy „egyablakos ügyintézési ponthoz” –, ami szükségtelenné teszi a különböző weboldalakon és adatbázisokban való keresést.

66. A háromoldalú egyeztetések keretében egy ilyen platform magában foglalhatja a háromoldalú egyeztetések időpontjait, a három intézmény kezdeti álláspontjait, az általános háromoldalú egyeztetések napirendjét, a „négyhasábos” dokumentumokat, a végleges kompromisszumos szövegeket, a háromoldalú egyeztetések nyilvánosságra hozott feljegyzéseit, az érintett politikai döntéshozók listáját, valamint lehetőség szerint a tárgyalások során benyújtott egyéb dokumentumok listáját.

Az ombudsman arra ösztönzi az intézményeket, hogy működjenek együtt annak érdekében, hogy egy könnyen használható és könnyen érthető közös adatbázison keresztül a lehető legtöbb háromoldalú egyeztetéssel kapcsolatos információt és dokumentációt nyilvánosan hozzáférhetővé tegyék.

D. Záró megjegyzések

67. A háromoldalú egyeztetések az uniós jogalkotási folyamat kulcsfontosságú elemévé váltak. A háromoldalú egyeztetésekkel kapcsolatos információk arra vonatkoznak, hogy végül hogyan fogadják el a több mint 500 millió polgár életét szabályozó jogszabályokat. Ahhoz, hogy a polgárok hatékonyan részt vehessenek az Európai Unió demokratikus életében azáltal, hogy elszámoltatják képviselőiket és hangot adnak véleményüknek, hozzá kell férniük ezekhez az információkhoz. Ha a polgárok úgy érzik, hogy az uniós jog elfogadásának folyamata hozzáférhető és átlátható, növekedni fog az EU-ba és intézményeibe vetett bizalmuk. Ez az uniós jogalkotás legitimitásának központi kérdése.

68. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy az átláthatóság és más jogos és fontos közérdekek közötti megfelelő egyensúly megtalálása érdekében nagyon körültekintő ítélethozatalra van szükség. Tisztában van továbbá a jogalkotási javaslatokkal kapcsolatos kompromisszumok elérésével járó sajátos kihívásokkal és érzékenységekkel. Nincs azonban kétsége afelől, hogy a háromoldalú egyeztetések nagyobb átláthatósága olyan jogalkotási folyamathoz vezet, amely a társadalom minden rétege számára nyitottabb, tájékozottabb, és végső soron legitimebb az európai polgárok szemében. A vizsgálat az EU számára igen bizonytalan időszakban zárult le. Bár senki sem tudja megjósolni e bizonytalanság következményeit, az átláthatóság növelésére és ezáltal az uniós intézmények legitimitásának előmozdítására irányuló bármely lépés csak az EU alapját képező és általa vezérelt Szerződésekben kihirdetett demokratikus értékek támogatását szolgálhatja.

69. Az ombudsman reméli, hogy az átláthatóságra vonatkozó javaslatokat a három intézmény nagy gondossággal fogja megvitatni, és azokat racionális, kiegyensúlyozott hozzájárulásnak fogják tekinteni egy fontos uniós ügyhöz. Tisztában van azokkal a valódi aggályokkal, amelyek szerint a nagyobb átláthatóság paradox módon kevesebbet eredményezhet, mivel a háromoldalú egyeztetésekben részt vevő egyesek hajlamosak lehetnek arra, hogy visszatérjenek az informálisabb és nyilvántartásba nem vett tárgyalási módszerekhez. Bízik azonban abban, hogy mindhárom intézmény azon kívánsága, hogy – különösen most – még nagyobb erőfeszítéseket tegyenek a polgárok bizalmának növelése érdekében, biztosítani fogja, hogy ez ne történjen meg.

A javaslatok

A vizsgálat alapján az ombudsman a következő javaslatokat teszi a Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak:

• Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények tegyenek nyilvánosan hozzáférhetővé egy „háromoldalú egyeztetési menetrendet”, amely azonosítja a soron következő háromoldalú egyeztetéseket. Hivatkozniuk kell továbbá a jogalkotási dossziékkal kapcsolatos adatbázisokban szereplő háromoldalú egyeztetésekre.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy a háromoldalú tárgyalások megkezdése előtt mindkét társjogalkotó proaktívan bocsássa rendelkezésre a bizottsági javaslattal kapcsolatos álláspontját, függetlenül attól, hogy az álláspontot milyen szinten fogadták el belsőleg és függetlenül a jogalkotási javaslattól.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények a háromoldalú egyeztetések előtt vagy röviddel azok után bocsássák rendelkezésre az általános összefoglaló napirendeket.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények a tárgyalások lezárását követően a lehető leghamarabb bocsássák proaktív módon rendelkezésre a négyhasábos dokumentumokat, beleértve a végleges elfogadott szöveget is.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények vegyék fel a háromoldalú egyeztetésekkel foglalkozó jogalkotási adatbázisokba és naptárakba az intézmények azon nyilvános üléseiről készült jegyzőkönyvekre vagy videókra mutató linkeket, amelyeken a háromoldalú egyeztetést megvitatták.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy az intézmények proaktív módon bocsássák rendelkezésre a háromoldalú egyeztetés során hozott döntésekért politikailag felelős képviselők listáját, például az érintett európai parlamenti képviselőket, a Tanács elnökségének felelős miniszterét és az ügyért felelős biztost. Amennyiben a döntéshozatali hatáskört köztisztviselőkre ruházzák át, a köztisztviselők kilétét is proaktív módon közzé kell tenni.
• Az ombudsman azt javasolja, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek megkönnyítése érdekében az intézmények lehetőség szerint bocsássák rendelkezésre a háromoldalú tárgyalások során benyújtott dokumentumok listáját.
• Az ombudsman arra ösztönzi az intézményeket, hogy működjenek együtt annak érdekében, hogy egy könnyen használható és könnyen érthető közös adatbázison keresztül a lehető legtöbb háromoldalú egyeztetéssel kapcsolatos információt és dokumentációt nyilvánosan hozzáférhetővé tegyék.

Ezt a határozatot és az ombudsman javaslatait közlik a Parlamenttel, a Tanáccsal és a Bizottsággal. Az ombudsman felkéri az intézményeket, hogy 2016. december 15-ig tájékoztassák őt a javaslataival kapcsolatban tett intézkedéseikről.

Strasbourg, 2016. július 12.

Emily O’Reilly

Európai ombudsman

 

[1] A lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4-i 2014/17/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 60., 34. o.).

[2] Az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek klinikai vizsgálatairól és a 2001/20/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 16-i 536/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2014. L 158., 1. o.).

[3] Az ombudsmannak az intézményekhez intézett nyitólevelei, az intézmények válaszai, az ombudsman vizsgálati jelentései és az ombudsman nyilvános konzultációjára válaszul a nyilvánosság által benyújtott beadványok itt találhatók: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról (HL 2016. L 123., 1. o.) (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] A C-39/05. P. és C-52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EU:C:2008:374) 46. pontja.

[6] Nevezetesen a holland Tweede Kamer, a brit House of Commons és House of Lords, a francia Assemblée nationale és a román Senat (a beadványok elérhetők a következő internetcímen: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] A tájékoztatás a következő internetcímen érhető el: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] További információk: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] További információk: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Az ombudsman nyilvános konzultációja megmutatta, hogy ezt az álláspontot valóban számos különböző szereplő képviseli, legyen szó nem kormányzati szervezetekről, vállalkozói szövetségekről vagy polgárokról.

[11] További információkért lásd az ombudsmannak az átláthatósági nyilvántartásról szóló, az Európai Bizottság elnökéhez intézett 2016. május 26-i levelét, amely a következő címen érhető el: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Az információk a következő címen érhetők el: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] Nevezetesen az EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), a Parlament Jogalkotási Figyelője (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) és a Tanács együttdöntési adatbázisa (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Az együttdöntési eljárás gyakorlati vonatkozásairól (az EK-Szerződés 251. cikke) szóló, 2007. június 13-i európai parlamenti, tanácsi és bizottsági együttes nyilatkozat (HL 2007. C 145., 5. o.) 9. pontja. (elérhető a következő internetcímen: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] A Parlament tevékenységének bizonyos aspektusaira (például környezetvédelem, mezőgazdaság, kereskedelem) szakosodott bizottságok, amelyek feladata a Parlament plenáris ülésének előkészítése. Parlamenti képviselőkből állnak, és nyilvánosan vitáznak: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] A bizottság feladata a Tanács munkájának előkészítése. A 28 tagállam állandó képviselőiből (nagyköveteiből) vagy helyettes állandó képviselőiből áll: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] Például a 13. lábjegyzetben említett mindhárom adatbázis közel egyéves hiányosságokat tartalmaz a klinikai vizsgálatokról szóló rendelettel és a jelzáloghitel-irányelvvel kapcsolatban. Ebben az időszakban folytak a háromoldalú tárgyalások.

[18] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).

[19] A teljes lista a következő címen érhető el: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] További információk: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] A lista és a szerepek a következő címen érhetők el: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Lásd a 18. lábjegyzetet.

[23] Az 1049/2001/EK rendelet a „jogalkotási dokumentumokra” úgy hivatkozik, mint „a tagállamokban vagy a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során készített vagy kapott dokumentumokra”.

[24] Lásd a 4. lábjegyzetet.