Contexte

1. En mars 2023, la Médiatrice a lancé une initiative stratégique sur la manière dont la Commission européenne traite les déplacements professionnels de ses membres du personnel qui sont payés (en partie) par des tiers [1]. ^Cette initiative fait suite à des révélations selon lesquelles le directeur général de la direction générale de la mobilité et des transports (DG MOVE) de la Commission a accepté à neuf reprises des vols en classe affaires et l’hospitalité dans des hôtels de luxe du gouvernement qatari et d’une entité appartenant au gouvernement qatari. Six de ces voyages ont eu lieu alors que la DG MOVE négociait l’accord de transport aérien UE-Qatar [2].

2. En réponse aux révélations, la Commission a indiqué qu'elle avait examiné et exclu les conflits d'intérêts potentiels parce que le directeur général n'avait pas été impliqué dans les négociations sur l'accord de transport aérien UE-Qatar ^[3]. La Commission a également affirmé que les voyages de travail concernés étaient autorisés et effectués conformément aux règles alors applicables.

3. Le 7 mars 2023, la Commission a publié des instructions relatives aux déplacements professionnels avec des contributions de tiers afin d’éviter les conflits d’intérêts à l’avenir, en actualisant effectivement les règles applicables [4]. Ces instructions limitent la possibilité pour les tiers de contribuer aux déplacements professionnels aux cas où il n’y a, à première vue, aucune perception de conflit d’intérêts. Lors de la clôture de l’initiative stratégique susmentionnée en décembre 2023, la Médiatrice a conclu que, si elles sont appliquées avec diligence, ces règles empêcheront les contributions de tiers aux déplacements professionnels d’engendrer des conflits d’intérêts.

4. D’après les informations statistiques sur les déplacements professionnels qui ont eu lieu au cours des années 2021, 2022 et 2023, que la Commission a partagées avec la Médiatrice au cours de son initiative stratégique, il est apparu clairement qu’il y avait eu un certain nombre de déplacements, y compris aux plus hauts niveaux de la direction de la Commission, qui impliquaient des contributions de pays tiers et d’intérêts du secteur privé.

5. Dans ce contexte, la Médiatrice a décidé d’ouvrir une enquête d’initiative afin d’évaluer si et comment la Commission a atténué les risques de conflits d’intérêts qui auraient pu survenir.

L'enquête

6. Au cours de l’enquête, la Commission a fourni à la Médiatrice une liste des déplacements professionnels effectués par des membres du personnel d’encadrement supérieur entre le 1er janvier 2021 et le 7 mars 2023, pour lesquels des tiers (y compris des gouvernements de pays tiers ou d’autres intérêts privés [5]) couvraient (une partie des) frais de déplacement [6]. La Commission a désigné cette liste comme confidentielle [7].

7. Sur la base de cette liste, la Médiatrice a demandé d’inspecter 28 dossiers relatifs aux déplacements professionnels des membres du personnel d’encadrement supérieur [8]. Elle a également demandé à la Commission de fournir une mise à jour sur la révision de son «guide des missions».

Arguments présentés par la Commission

8. Dans le cadre de la précédente initiative de la Médiatrice, la Commission avait déjà défini les règles applicables aux déplacements professionnels payés avec des contributions de tiers - avant et après le 7 mars 2023. Il s’agit notamment du «guide des missions et des déplacements autorisés» ^{de la Commission [9];} les lignes directrices de la Commission sur les cadeaux et l'hospitalité ^[10]; et le statut des fonctionnaires ^{de l'UE [11]} (voir annexe).

9. En réponse à cette enquête, la Commission a rappelé qu’en règle générale, les frais de déplacement professionnels de ses membres du personnel sont presque toujours couverts par le budget de l’UE. Toutefois, dans des conditions spécifiques, une partie de ces frais peut être prise en charge par des tiers, notamment les organisateurs d’événements auxquels participe le membre du personnel se déplaçant pour le travail. C’est ce qui est prévu dans le «guide des missions».

10. La Commission a souligné que l’acceptation de contributions de tiers est principalement destinée à un usage diplomatique ou de courtoisie et est déclarée dans le cadre de l’«ordre de mission» et de la «déclaration des coûts» par le membre du personnel se déplaçant pour le travail. Tant l’ordre de mission que le relevé des coûts sont signés par les supérieurs hiérarchiques et sont donc soumis à un contrôle «deux paires d’yeux». Tant le membre du personnel se déplaçant pour le travail que le supérieur hiérarchique doivent confirmer l’absence de tout conflit d’intérêts lors de l’acceptation de cette contribution de tiers. La Commission a rappelé que le nombre de déplacements professionnels avec des contributions de tiers ne représente qu'une très petite partie de tous les voyages d'affaires effectués par le personnel de la Commission.

11. La Commission a expliqué que, si, par le passé, les directeurs généraux étaient en mesure d’approuver leurs propres déplacements professionnels, étant donné qu’ils sont responsables du budget de leurs services respectifs, cette règle était sans préjudice de l’obligation générale de déclarer tout intérêt personnel de nature à compromettre l’indépendance d’un fonctionnaire. Plus généralement, en cas de doute, les membres du personnel sont tenus de demander l’avis du niveau politique sur la base de la règle horizontale relative à la prévention des conflits d’intérêts inscrite dans le statut des fonctionnaires de l’UE.

12. La Commission a également rappelé que, le 7 mars 2023, elle a mis à jour ses règles applicables aux déplacements professionnels, avec effet immédiat, afin de garantir le respect du principe des deux paires d’yeux à chaque niveau, y compris pour les directeurs généraux et les chefs de service, dans le but d’éliminer non seulement tout conflit d’intérêts réel ou potentiel, mais également toute perception de celui-ci.

13. À cet égard, les règles actualisées précisent que les directeurs généraux ou les chefs de service ne peuvent plus autoriser leurs déplacements professionnels avec des contributions de tiers de manière indépendante. Au lieu de cela, ils ont besoin de l'approbation du chef de cabinet du commissaire responsable.

14. Les règles actualisées précisent en outre que les tiers susceptibles de contribuer aux déplacements professionnels des membres du personnel de la Commission sont limités aux autorités des États membres de l’UE; les autorités des pays de l’EEE et de l’AELE; les organisations internationales (ONU) ou les enceintes (G7/G20); universités publiques ou privées lorsque la mission est effectuée à des fins académiques.

15. À ce titre, la Commission est d’avis qu’à l’avenir, les déplacements professionnels lorsque des tiers couvrent des dépenses ne devraient pas, en principe, donner lieu à des risques de conflit d’intérêts ou à la perception de ceux-ci. La Commission prend en charge les frais de déplacement professionnel des membres de son personnel jugés nécessaires et organisés par des entités ne figurant pas sur la liste ci-dessus.

Évaluation du Médiateur

16. L’enquête de la Médiatrice a porté sur un échantillon de 28 modalités de déplacement professionnel de hauts fonctionnaires de la Commission, auxquels des tiers ont contribué. Tous ces voyages de travail ont eu lieu avant que la Commission ne révise ses règles le 7 mars 2023. Aucune de ces contributions de tiers n’aurait été autorisée en vertu des nouvelles règles, étant donné que les contributions ne peuvent plus être acceptées de tiers autres que les autorités des États membres de l’UE, les autorités des pays de l’EEE et de l’AELE, les organisations internationales (ONU) ou les enceintes (G7/G20), ainsi que les universités publiques ou privées lorsque le déplacement professionnel est effectué à des fins universitaires.

17. La plupart des cas examinés ne soulevaient pas de problèmes de conflit d’intérêts, contrairement à ceux de l’ancien directeur général en cause dans l’initiative précédente du Médiateur (voir note de bas de page 1).

18. Les autres affaires concernaient les révélations qui avaient donné lieu à l'initiative précédente, mais indiquaient que les questions avaient une portée plus large. Étant donné que l’Office européen de lutte antifraude a enquêté sur l’affaire et que le Parquet européen mène également une enquête, aucune autre enquête du Médiateur à ce sujet n’est justifiée.

19. L’inspection des 28 dossiers a également révélé des lacunes dans la manière dont la Commission a enregistré son évaluation des conflits d’intérêts (potentiels) avant d’autoriser des déplacements professionnels partiellement payés par des tiers.

20. En particulier, les dossiers examinés ne contenaient aucune preuve que l’agent concerné ou le supérieur hiérarchique avait procédé à une évaluation de fond des risques de conflits d’intérêts (potentiels) découlant de la contribution de tiers. Presque toutes les prestations de voyage professionnel en question comportaient une déclaration selon laquelle il n’y avait pas de conflits d’intérêts ou que tout conflit d’intérêts potentiel identifié ne porterait pas atteinte à l’indépendance de la Commission [12]. Toutefois, les déclarations ne comportaient aucune évaluation de fond, exposant les raisons pour lesquelles aucun conflit d’intérêts susceptible de porter atteinte à l’indépendance de la Commission n’avait été identifié.

21. Il y a également eu un certain nombre de cas dans lesquels la documentation fournie par la Commission sur la déclaration relative à des conflits d’intérêts potentiels n’incluait pas la signature du supérieur hiérarchique. Dans plusieurs cas, aucune information n’a été enregistrée dans l’ordre de mission ou dans l’état des coûts concernant la nature ou la valeur de la contribution du tiers (par exemple, voyage, hébergement, accueil).

22. Comme indiqué ci-dessus, si les types de contributions de tiers que la Médiatrice a constatés lors de son inspection ne sont plus autorisés, la Médiatrice est d’avis que ses observations ci-dessus sont toujours pertinentes en vertu des règles actualisées de la Commission. Bien que moins probable, il n’est pas exclu que les contributions aux déplacements professionnels des autorités nationales des États membres de l’UE, de l’Espace économique européen ou de la Zone européenne de libre-échange, ainsi que des organisations internationales et des universités publiques ou privées, puissent donner lieu à des risques de conflit d’intérêts. Dans de tels cas, la Commission devrait veiller à consigner correctement son évaluation quant au fond de ces risques avant d’autoriser la contribution en question. Le Médiateur formulera deux suggestions d'amélioration à cet effet.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée.

La Commission sera informée de cette décision.

Suggestions d'amélioration

1. Afin de permettre l’examen des évaluations des risques de conflits d’intérêts liés aux déplacements professionnels de son personnel, la Commission devrait consigner son évaluation de fond.

2. La Commission devrait veiller à ce que la nature et la valeur des contributions de tiers aux déplacements professionnels soient dûment enregistrées dans le «bon de mission» et la «déclaration des frais de mission», et à ce que toutes les autorisations aient lieu au niveau approprié.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 10/01/2025

Annexe - règles applicables aux déplacements professionnels payés par des tiers

Guide des missions

Selon le guide, l'acceptation des contributions de tiers aux missions était principalement à des fins diplomatiques ou de courtoisie. Les frais de mission ne peuvent être payés par des tiers aux membres du personnel que si l’ordonnateur délégué (par exemple une DG) estime qu’un tel paiement ne soulève pas de risques de conflits d’intérêts. Les contributions de tiers doivent être déclarées dans le cadre de l'ordre de mission et de l'état des coûts. Tant l’exécutant de la mission que le supérieur hiérarchique doivent confirmer l’absence de tout conflit d’intérêts lors de l’acceptation de ces contributions de tiers. L’évaluation des conflits d’intérêts doit être effectuée à l’avance, avant la validation de l’ordre de mission.

Dans les cas où un directeur général ou un chef de service était l’exécutant de la mission, l’évaluation des conflits d’intérêts reposait en premier lieu sur leur bon jugement, fondé sur leur expérience et dans le cadre de leurs responsabilités. Toutefois, en cas de doute sur un conflit d’intérêts potentiel, ils auraient dû demander l’avis du niveau politique et/ou du service central d’éthique de la Commission ^[13].

Lignes directrices sur les cadeaux et l'hospitalité

Selon les lignes directrices, un cadeau est défini comme une somme d'argent ou tout objet physique, ou la possibilité de participer gratuitement à des événements ouverts au public ou de nature privée, qui ne sont accessibles qu'en échange d'un paiement et représentent une certaine valeur (comme des billets gratuits pour des événements sportifs, des concerts, du théâtre, des conférences, etc.), ou tout autre avantage ayant une valeur pécuniaire tels que les frais de transport.

L'hospitalité est définie comme une offre de nourriture, de boisson, d'hébergement et/ou de divertissement provenant de toute source extérieure à l'institution, ce qui est considéré comme un type de faveur. L'ordre de mission doit normalement couvrir toutes les offres prévisibles d'hospitalité, notamment les repas, l'hébergement et le transport, sur la base du programme de la mission. Lorsque la mission est autorisée, celles-ci ne sont pas considérées comme des offres d’accueil car elles font partie de l’exercice de ses fonctions dans l’intérêt du service. L'acceptation de ces offres doit être déclarée dans l'état des frais de mission.

Les cadeaux directs et l'hospitalité, qui sont offerts au membre du personnel de l'UE, et les cadeaux indirects ou l'hospitalité, offerts à un contact étroit du membre du personnel, par exemple un conjoint) sont couverts. Les membres du personnel de l’UE ne devraient pas accepter de cadeaux ou d’hospitalité directs ou indirects offerts par des tiers. Cela est particulièrement évident lorsque des cadeaux sont offerts par des tiers qui sont impliqués dans la Commission ou qui cherchent à obtenir une action officielle de la Commission, en particulier dans un domaine sensible dans lequel le membre du personnel est, a été ou sera probablement actif dans un avenir prévisible. Tous ces cadeaux devraient en principe être refusés.

Toute situation où l'acceptation d'un cadeau ou d'une hospitalité pourrait entraîner un conflit d'intérêts réel, potentiel ou perçu doit être évitée. Tout cadeau impliquant une somme d'argent, quel qu'en soit le montant, doit être refusé.

L'acceptation de cadeaux ou d'hospitalité peut exceptionnellement être autorisée lorsqu'il est clair qu'elle ne compromet pas l'objectivité et l'indépendance du membre du personnel, ou qu'elle ne semble pas raisonnablement le faire, et qu'elle ne portera pas atteinte à la réputation de la Commission. Cette évaluation repose en premier lieu sur le bon jugement du membre du personnel et est ensuite confirmée par sa hiérarchie au sein de la Commission.

Certains facteurs peuvent indiquer la probabilité qu’une autorisation puisse être accordée, par exemple lorsque l’offre de cadeau ou d’hospitalité a une faible valeur ou s’adresse à un grand nombre de personnes. Toutefois, ces mêmes facteurs sont également révélateurs du moment où une autorisation pourrait être refusée, par exemple lorsque l’offre d’un cadeau ou d’une hospitalité a une valeur élevée ou est adressée à un seul membre du personnel.

D'autres facteurs qui devraient guider l'analyse au cas par cas pour déterminer si un cadeau ou une hospitalité peut être accordé comprennent, mais ne sont pas nécessairement limités à:

• nature de la source offrant le cadeau ou l'hospitalité (privée ou publique);
• motif apparent derrière l'offre du cadeau ou de l'hospitalité;
• lien entre l’entité offrant le cadeau ou l’hospitalité et la Commission (par exemple, procédures de passation de marchés, cas faisant l’objet d’une enquête, intérêts financiers);
• la nature et la valeur estimée du cadeau ou de l'hospitalité, y compris s'il y a eu une ou plusieurs offres de la même source;
• la destination individuelle ou collective de l'offre;
• les fonctions du membre du personnel;
• les avantages pour le service attendus de la participation du membre du personnel à l’événement en question.

L'autorisation doit également être demandée pour les cadeaux d'une valeur de 50 à 150 euros. L'autorisation pour les cadeaux d'une valeur supérieure à 150 euros est refusée. Un membre du personnel auquel un tel cadeau est offert doit informer son supérieur hiérarchique, de préférence par écrit, que le cadeau a été refusé. La valeur des cadeaux doit être estimée de bonne foi.

En cas de doute quant à la question de savoir si le refus d'un cadeau serait contraire à l'usage social, de courtoisie ou diplomatique ou pourrait autrement entraîner un risque pour la réputation, l'affaire devrait être portée à l'attention de la Commission, qui décidera alors d'un éventuel refus.

Statut du personnel

Le statut ^[14] comprend des obligations générales qui s'appliquent à tous les membres du personnel de l'UE. En ce qui concerne cette enquête, l’article 11 est particulièrement pertinent, qui dispose que « [l]e fonctionnaire ne peut, sans l’autorisation de l’autorité investie du pouvoir de nomination, accepter d’un gouvernement ou de toute autre source extérieure à l’institution à laquelle il appartient une distinction honorifique, une décoration, une faveur, un don ou une rémunération de quelque nature que ce soit, à l’exception des services rendus soit avant sa nomination, soit au cours d’un congé spécial pour service militaire ou autre service national et au titre de ce service».

Lorsqu'un membre du personnel de l'UE agit en violation de l'article 11, il peut faire l'objet de mesures disciplinaires ^[15].

[1] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/63485.

[2] Les négociations ont débuté en 2016 et se sont achevées en 2019. En raison du différend entre l’Espagne et le Royaume-Uni au sujet de l’aéroport de Gibraltar, il n’a pas été possible pour l’UE de signer l’accord avant le 18 octobre 2021. Voir: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Voir le procès-verbal de la 2452e réunion de la Commission (Bruxelles, 29 mars 2023), disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=fr.

[4] Voir pages 19 et 20 de la réponse de la Commission européenne à l’initiative stratégique SI/2/2023/KR, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/176934.

[5] Les intérêts privés comprennent, sans s'y limiter, les entreprises, les organisations et les associations.

[6] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/187444.

[7] La demande d’accès du public par laquelle les détails des missions visées dans la section «Contexte» sont devenus publics couvrait la période 2015-2021. Voir: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Il n'y a qu'une seule mission qui chevauche les dossiers que la Commission a soumis au Médiateur pour inspection.

[8] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/187337. La demande d’inspection a été clarifiée par la Commission et il a été convenu d’inclure «tous les documents pertinents pour comprendre le processus de la Commission pour avoir approuvé les demandes de mission en question [...], y compris l’évaluation par la Commission des risques de conflits d’intérêts et l’approbation».

[9] Décision C(2017) 5323 de la Commission du 27.9.2017 relative aux dispositions générales d’exécution des articles 11, 12 et 13 de l’annexe VII du statut des fonctionnaires (frais de mission) et au guide des missions et voyages autorisés, annexée à la réponse de la Commission au Médiateur dans le cadre de l’initiative stratégique précédente: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/176934.(voir annexes 3 et 4). Une «mission» est un déplacement professionnel en dehors du lieu d’affectation dans le seul intérêt de l’institution de l’Union, sur instruction d’un supérieur hiérarchique. Il est normalement financé sur le budget de l'UE. Le «voyage autorisé» est effectué sur une base volontaire, en dehors du lieu d’affectation, principalement dans l’intérêt de l’agent, mais implique également un certain bénéfice pour l’institution de l’UE.

[10] Communication du vice-président Šefčovič à la Commission sur les lignes directrices relatives aux cadeaux et à l'accueil des membres du personnel - SEC(2012) 167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] La déclaration dit: «En signant la présente mission, l’ordonnateur déclare avoir été informé du fait que cette mission, dont les frais sont pris en charge par l’organisateur, ne constitue pas un conflit d’intérêts potentiel ou, si tel est le cas, que cela ne porte pas atteinte à l’indépendance de la Commission». Cette déclaration a été incluse dans tous les dossiers inspectés, sauf un.

[13] Sur la base de la règle générale sur les conflits d’intérêts, telle que décrite dans le guide d’éthique de 2019, pages 5, 31 et 48.

[14] Voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] Conformément à l'article 86 et à l'annexe IX du statut, voir note 25.