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Décision concernant la manière dont la Commission européenne surveille et garantit le respect des droits fondamentaux par les autorités croates dans le cadre des opérations de gestion des frontières soutenues par des fonds de l’UE (affaire 1598/2020/VS)
Décision
Affaire 1598/2020/VS - Ouvert le Vendredi | 06 novembre 2020 - Décision le Mardi | 22 février 2022 - Institution concernée Commission européenne ( Poursuite de l'enquête non justifiée ) - Pays Belgique
L’affaire concernait la manière dont la Commission européenne contrôlait et garantissait le respect des droits fondamentaux par les autorités croates dans le cadre des opérations de gestion des frontières soutenues par des fonds de l’UE. L’enquête a examiné si, conformément à un engagement pris par la Commission, l’aide d’urgence versée à la Croatie s’accompagnait de la création d’un mécanisme de suivi visant à garantir que les mesures de gestion des frontières respectent pleinement les droits fondamentaux et la législation de l’UE en matière d’asile.
La Médiatrice a constaté que la Commission créait de la confusion par la manière dont elle communiquait sur le mécanisme de suivi dans le contexte de l’aide d’urgence. En outre, même si le financement des activités de contrôle aux frontières a été assuré depuis 2018, ce n’est également qu’à l’été 2021 qu’un mécanisme de suivi indépendant chargé de superviser la protection des droits fondamentaux a été créé. C'était regrettable.
En clôturant l’enquête, la Médiatrice a exhorté la Commission à contrôler pleinement si le mécanisme est effectivement indépendant et efficace pour garantir le respect des droits fondamentaux et du droit de l’Union. Le Médiateur a formulé une suggestion d'amélioration concernant la communication de la Commission sur le mécanisme de suivi. La Médiatrice a également invité la Commission à jouer un rôle actif dans le cadre du mécanisme de suivi et à demander aux autorités croates de fournir des informations concrètes et vérifiables sur les mesures prises pour enquêter sur les informations faisant état d’expulsions collectives et de mauvais traitements de migrants et de demandeurs d’asile. Enfin, la Médiatrice a demandé à la Commission de l’informer dans un délai d’un an des mesures qu’elle a prises pour renforcer le respect des droits fondamentaux dans les opérations aux frontières bénéficiant de fonds de l’UE.
Antécédents de la plainte
1. Depuis 2018, la Commission européenne fournit une aide d’urgence à la Croatie pour soutenir les activités de contrôle aux frontières, en raison de l’augmentation de la pression migratoire.[1] Les subventions ont été octroyées au titre du Fonds pour la sécurité intérieure – Frontières et visas et de l’instrument de soutien financier aux frontières extérieures [2] au ministère croate de l’intérieur pour la réalisation des projets, dont les conditions ont été définies dans les conventions de subvention correspondantes. À l’époque, la Commission avait déclaré publiquement que le financement d’urgence serait accompagné d’un «mécanisme de suivi»[3].
2. Au cours de la même période, des institutions de défense des droits de l'homme et d'autres organisations ont signalé des cas d'expulsions collectives et d'expulsions forcées à la frontière croate, ainsi que de refus d'accès aux procédures d'asile et de violence, d'abus ou de mauvais traitements à l'encontre de personnes tentant de passer en Croatie [4].
3. Le 20 septembre 2020, le Médiateur européen a reçu une plainte d’Amnesty International contre la Commission. Il s'est inquiété du fait que la Commission n'ait pas répondu aux allégations persistantes de graves violations des droits de l'homme commises par les autorités croates dans le cadre d'opérations de gestion des frontières, pour lesquelles la Croatie a reçu des fonds de l'UE.
L'enquête
4. La Médiatrice a ouvert une enquête afin de déterminer si un mécanisme de suivi avait été mis en place et d’examiner le rôle de la Commission en la matière.
5. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a reçu la réponse [5] de la Commission sur la plainte et sur les questions supplémentaires qu’elle avait posées [6]. Par la suite, la Médiatrice a reçu les observations de la plaignante sur la réponse de la Commission. Le Médiateur a également demandé des informations au bureau du Médiateur croate. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également rencontré des représentants de la Commission [7].
Arguments présentés au Médiateur
Arguments du plaignant
6. Le plaignant était préoccupé par le fait que la Commission n’avait pas veillé à ce que les fonds de l’Union alloués à la Croatie pour la gestion des frontières soient dépensés dans le respect des normes en matière de droits fondamentaux et du droit de l’Union. En décembre 2018, la Commission a déclaré [8] qu’un mécanisme de suivi serait mis en place pour veiller à ce que toutes les mesures appliquées aux frontières extérieures de l’UE soient proportionnées et pleinement conformes aux droits fondamentaux et à la législation de l’UE en matière d’asile. Toutefois, rien n'indiquait qu'un tel mécanisme avait été mis en place. Au lieu de cela, les fonds initialement affectés à cette fin ont d'abord été réduits, puis dépensés par les autorités croates pour d'autres activités, y compris des programmes de formation et des conférences.
7. Selon le plaignant, il y avait également un manque de transparence dans la manière dont la Commission communiquait à ce sujet.
8. De l’avis du plaignant, à de nombreuses reprises, la Commission a publiquement confondu les activités de suivi [9] menées par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et le Centre juridique croate [10] avec le mécanisme de suivi envisagé dans le cadre des subventions de l’UE. Le plaignant estime en outre que, lors de l’enquête de la Médiatrice, la Commission n’a pas démontré de manière convaincante qu’elle avait pris des mesures pour veiller à ce que l’aide des fonds d’urgence de l’UE en faveur de la Croatie ne contribue pas à des violations des droits de l’homme.
9. Le plaignant a noté qu’un mécanisme de suivi avait été mis en place à l’été 2021 et a pris acte des mesures prises par la Commission à cette fin. Toutefois, elle a fait valoir que cela ne correspondait pas au mécanisme requis par les conventions de subvention. Le plaignant a également fait valoir que le mécanisme de surveillance n’est pas suffisamment indépendant et qu’il n’est pas suffisamment efficace pour garantir que les mesures de contrôle aux frontières croates sont proportionnées et pleinement conformes aux droits fondamentaux et au droit de l’Union. Les violations des droits de l'homme aux frontières croates se poursuivent sans relâche, a déclaré le plaignant, tandis que le pays continue de recevoir un financement considérable de l'UE pour les activités de gestion des frontières.
Les arguments de la Commission
10. La Commission a indiqué que les projets de gestion des frontières soutenus au titre des subventions d’aide d’urgence de 2017 et 2018 comportaient un volet de suivi technique, pour lequel les conventions de subvention prévoyaient des dotations initiales de 300 000 EUR et de 94 751 EUR, respectivement. Selon la Commission, cela comprenait le suivi des activités de la police des frontières, l’élaboration de procédures opérationnelles standard pour ces activités, la formation spécialisée et la sensibilisation des agents de la police des frontières, entre autres. Cette composante mentionnait les «contrôles indépendants» effectués par le HCR et le Centre juridique croate et les «contrôles» effectués par la direction de la police des frontières/le ministère de l’intérieur. Les subventions ne prévoyaient pas la mise en place d’un mécanisme de suivi indépendant.
11. Le projet au titre de la première subvention d’urgence et d’assistance a pris fin le 30 novembre 2019. Seule une partie des fonds alloués aux activités de suivi technique a été utilisée. Le «rapport final de mise en œuvre» n’indiquait pas si un mécanisme de suivi indépendant avait été mis en place ou était devenu opérationnel, étant donné qu’il n’était pas couvert par la convention de subvention.
12. De l’avis de la Commission, la mise en place d’un mécanisme de contrôle indépendant et efficace relève de la responsabilité des autorités croates. La Commission apporte son soutien à cette fin.
13. La Commission précise qu’il existe deux mécanismes de suivi distincts en Croatie: (i) le protocole tripartite (mentionné ci-dessus) et (ii) le mécanisme prévu par les conventions de subvention d’aide d’urgence, qui était destiné à fournir un soutien technique aux autorités croates, leur permettant de surveiller les activités de contrôle aux frontières. Le premier mécanisme ne reçoit pas de fonds de l’UE. La subvention d'aide d'urgence a été utilisée pour un certain nombre de séminaires, de procédures et de formations. De l’avis de la Commission, certains progrès ont été réalisés grâce à la subvention. Selon la Commission, les deux mécanismes étaient parallèles et n’étaient pas liés.
14. La Commission n'a ni le pouvoir ni le personnel d'enquêter seule sur les violations des droits de l'homme dans les États membres. En raison des critiques croissantes concernant l’efficacité du protocole tripartite et des signalements de violations des droits fondamentaux, à partir de 2020, la Commission a renforcé son dialogue avec les autorités croates afin de les encourager à mettre en place un mécanisme de suivi indépendant. Elle a coopéré avec les autorités croates sur les aspects pratiques de la mise en place d’un mécanisme et a constamment demandé aux autorités croates de prendre de nouvelles mesures pour renforcer l’efficacité du contrôle du respect des droits fondamentaux.
15. Étant donné que les conventions de subvention initiales ne contenaient pas d’exigences spécifiques selon lesquelles l’utilisation des fonds devait être conforme aux droits fondamentaux (ce que l’on appelle la «conditionnalité»), la Commission n’avait pas les moyens juridiques de suspendre et de rappeler les fonds à la lumière de violations alléguées des droits fondamentaux. Bien que la Commission recoure très rarement à la conditionnalité en ce qui concerne le financement d’urgence, les révélations sur la situation en Croatie l’ont incitée à inclure, dans la dernière convention de subvention conclue avec la Croatie en 2021, des dispositions en matière de conditionnalité. En particulier, la Croatie était tenue de mettre en place un mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux.
16. Les autorités croates ont mis en place un tel mécanisme en juin 2021. Les organisations de la société civile, le Médiateur croate, les organisations internationales, l’Agence des droits fondamentaux de l’UE et la Commission sont tous censés fournir des conseils sur le fonctionnement du mécanisme. Le mécanisme sera soutenu par les fonds d’aide d’urgence pendant un an (jusqu’en mai 2022). Elle évoluera à l’avenir et la Commission a indiqué qu’elle était disposée à offrir un soutien aux autorités croates pour améliorer le mécanisme si nécessaire.
17. La Commission a l’intention d’évaluer comment les futurs financements de l’UE peuvent inclure une conditionnalité au respect des droits fondamentaux. La Commission a également indiqué que le mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen [11] pourrait être mis à jour afin d’inclure l’évaluation de la capacité des États membres à garantir la protection des droits fondamentaux.
Évaluation du Médiateur
18. La législation pertinente de l'UE [12], sur laquelle se fondent les subventions d'aide d'urgence en faveur de la Croatie, dispose que toute activité financée par l'instrument de soutien financier aux frontières extérieures doit respecter les droits fondamentaux et se conformer aux dispositions de la charte des droits fondamentaux, entre autres obligations [13]. Si la Commission n’a pas l’autorité ou les moyens d’enquêter elle-même sur les activités frontalières ou de les surveiller directement, elle a l’autorité et l’obligation de veiller à ce que les fonds de l’Union accordés à un État membre soient dépensés dans le respect des droits fondamentaux et du droit de l’Union, et d’insister sur des garanties à cette fin.
19. La Médiatrice a précédemment constaté [14] que la Commission est tenue de respecter la Charte dans son intégralité, dans toutes ses activités, y compris dans la distribution et le suivi des fonds de l'UE, et que la Commission devrait veiller à ce que les fonds de l'UE ne soutiennent pas des actions qui ne sont pas conformes aux valeurs de l'UE, notamment les droits, les libertés et les principes reconnus par la Charte.
20. Les subventions initiales pour les activités de gestion des frontières en Croatie ont été versées en même temps que de plus en plus d’informations fiables provenant d’institutions et d’organisations nationales et internationales de défense des droits de l’homme sur les mauvais traitements infligés aux migrants et d’autres préoccupations en matière de droits de l’homme aux frontières croates. Dans ce contexte, il est regrettable de décaisser les fonds sans garantir la mise en place de garanties suffisantes en matière de droits fondamentaux. Le caractère d’urgence du financement de l’UE ne signifie pas que la Commission n’aurait pas dû veiller à ce que les fonds soient dépensés dans le respect des droits fondamentaux.
21. Étant donné que la convention de subvention la plus récente prévoit la conditionnalité et exige expressément la mise en place d’un mécanisme de suivi, le Médiateur estime qu’il n’est pas nécessaire de formuler une recommandation à cette fin. Le Médiateur espère toutefois que la Commission jouera un rôle actif et exigera des autorités croates des informations concrètes et vérifiables sur les mesures prises pour enquêter sur les informations faisant état d'expulsions collectives et de mauvais traitements infligés aux migrants et aux demandeurs d'asile. Elle fait une suggestion correspondante ci-dessous.
22. Les conventions de subvention d’aide d’urgence de 2017 et 2018 n’envisageaient pas la mise en place d’un mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux aux frontières [15]. Toutefois, elles comprenaient un volet [16] couvrant le «contrôle technique» des activités menées par la police des frontières, l’examen des procédures, des modalités opérationnelles et des manuels, la formation et le soutien du personnel compétent des autorités nationales pour le traitement des plaintes et des incidents signalés.
23. En revanche, la dernière subvention d’aide d’urgence en 2021 prévoyait expressément des fonds pour un mécanisme de suivi indépendant (à établir pour une période d’un an avec possibilité de prolongation). La création du mécanisme était également une condition pour le décaissement des fonds de subvention. Il s'agit là d'une amélioration significative.
24. Le suivi effectué avant 2021 par le protocole tripartite [17] a été financé par le HCR, et non par des fonds de l’UE. Dans les documents relatifs à la mise en œuvre des subventions, qui ont été inspectés par l’équipe d’enquête du Médiateur, les activités relevant du protocole tripartite sont qualifiées de «mécanisme de suivi». En outre, dans ses réponses à cette enquête, la Commission a expliqué que si le montant initial de la convention de subvention pour le suivi n’était pas ventilé par activité, elle avait prévu des «contrôles indépendants» par le HCR et le centre juridique croate.
25. Dès lors, à partir de 2018, dans diverses déclarations publiques relatives aux subventions d’aide d’urgence en faveur de la Croatie, la Commission a indiqué qu’un «mécanisme de suivi» serait mis en place. Ce n’est qu’en 2021 qu’un mécanisme indépendant a été mis en place avec l’utilisation des fonds de l’UE. Cela a créé une confusion quant au rôle de l’UE dans le contrôle du respect des droits fondamentaux en ce qui concerne les opérations aux frontières menées par les autorités croates avec le soutien de fonds de l’UE.
26. La Commission a maintenant précisé que le mécanisme de suivi mis en place à l’été 2021 est couvert par la dernière subvention d’aide d’urgence. Le Médiateur estime donc qu'il n'est pas utile de formuler une recommandation à ce sujet. Elle proposera toutefois des améliorations en ce qui concerne la transparence autour du nouveau mécanisme.
27. Le Médiateur attend également de la Commission qu'elle vérifie si le mécanisme est effectivement indépendant et efficace pour garantir le respect des droits fondamentaux et du droit de l'Union [18].
Conclusion
Sur la base de l’enquête, le Médiateur clôt cette affaire en constatant ce qui suit:
La Médiatrice a relevé d’importantes lacunes dans le contexte du financement d’urgence des activités de gestion des frontières en Croatie, notamment en ce qui concerne la manière dont le respect des droits fondamentaux était contrôlé et la manière dont la Commission communiquait sur les activités de surveillance. Étant donné que la Commission a pris des mesures pour remédier à ces lacunes, aucune enquête supplémentaire n’est justifiée.
Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.
Suggestions d'amélioration
Le Médiateur formule les suggestions d'amélioration suivantes à l'intention de la Commission:
A. La Commission devrait fournir des informations publiques claires et actualisées sur le fonctionnement du mécanisme de suivi en Croatie.
B. La Commission devrait jouer un rôle actif dans la supervision du mécanisme de surveillance et exiger des autorités croates des informations concrètes et vérifiables sur les mesures prises pour enquêter sur les informations faisant état d ' expulsions collectives et de mauvais traitements infligés aux migrants et aux demandeurs d ' asile.
C. La Commission devrait vérifier si le mécanisme est effectivement indépendant et s’il est efficace pour garantir le respect des droits fondamentaux et du droit de l’Union.
D. La Commission devrait informer le Médiateur, dans un délai d'un an, des mesures qu'elle a prises pour renforcer le respect des droits fondamentaux dans les opérations frontalières croates bénéficiant de fonds de l'UE.
Emily O'Reilly
Médiateur européen
Strasbourg, le 22 février 2022
[1] Conventions de subvention réf. HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 et HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136
[2] Conformément à l’article 14 du règlement (UE) no 515/2014 portant création, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, de l’instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas, un financement peut être accordé aux États membres se trouvant dans une situation résultant d’une pression urgente et exceptionnelle lorsqu’un nombre important ou disproportionné de ressortissants de pays tiers franchissent ou sont censés franchir une frontière extérieure. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515
[3] «La Commission soutient activement les efforts déployés par la Croatie pour garantir le plein respect des droits fondamentaux à la frontière. À cet égard, une partie du financement d’urgence de 6,8 millions d’EUR accordé à la Croatie en décembre 2018 pour renforcer la gestion des frontières a été consacrée à un nouveau mécanisme de suivi. Cela contribuerait à faire en sorte que les activités de contrôle aux frontières menées par les garde-frontières croates restent pleinement conformes au droit de l’Union, aux obligations internationales et au respect des droits fondamentaux et des droits découlant de l’acquis de l’Union en matière d’asile, y compris le principe de non-refoulement [...]» (p. 14 de la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la vérification de la pleine application de l’acquis de Schengen par la Croatie, COM/2019/497 final).
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)
Voir également: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_18_6884 et lettres de la Commission versées au dossier du Médiateur du 5 juin 2019, du 9 janvier 2020 et du 14 février 2020
[4] Voir, entre autres:
https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976
https://rm.coe.int/third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, avec d’autres références
https://www.unhcr.org/desperatejourneys/, avec d’autres références
[5] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/141110
[6] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/134843
[7] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/148061
[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_18_6884
[9] Dans le cadre du protocole tripartite entre le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le Centre juridique croate et le ministère croate de l’intérieur.
[10] Le Centre juridique croate est une organisation non gouvernementale œuvrant dans le domaine des droits de l'homme: http://www.hpc.hr.
[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_fr
[12] Règlement (UE) no 515/2014 portant création, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, de l'instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515
[13] Voir article 3, paragraphe 4, du règlement (UE) no 515/2014.
[14] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/59836
[15] Le Médiateur a examiné les documents de subvention, que la Commission a classés confidentiels.
[16] Sous-action 5 de la convention de subvention de 2017 – «Surveillance technique des activités de contrôle aux frontières».
[17] Le protocole a été signé le 14 mars 2019 par le ministère croate de l'Intérieur, le HCR et le Centre juridique croate.
[18] Les intervenants, y compris le plaignant, se sont dits préoccupés par le fait que les solutions proposées ne répondent pas aux normes clés pour qu'un mécanisme soit considéré comme indépendant et efficace:
https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf