Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 1 kohdan ^{mukaisesti [1]}

Taustaa

1. Euroopan komissio ”on keskeinen toimija lainsäädäntöprosessissa”.^[2] Sillä on periaatteessa yksinoikeus käynnistää EU:n lainsäädäntöprosessi esittämällä lainsäädäntöehdotuksia.^[3] Komission aloitevaltaan kuuluu toimivalta määrittää ehdotuksen kohde, tavoite ja sisältö [4].

2. Komissiolla on laaja harkintavalta tämän toimivallan käytössä, koska sen toimintaan liittyy poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia valintoja sekä monitahoisia arviointeja.[5] Sen on kuitenkin kyettävä osoittamaan, että se on ottanut huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, olosuhteet ja todisteet.[6] Komissiota sitovat lisäksi avoimuuden periaate [7] ja perustamissopimukseen perustuva velvollisuus tehdä päätökset ” mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”[8]. Tätä varten komission on kuultava laajasti asianomaisia osapuolia sen varmistamiseksi, että unionin toimet ovat johdonmukaisia ja avoimia [9].

3. Tässä yhteydessä komissio hyväksyi parempaa sääntelyä koskevat sääntönsä, jotka koostuvat suuntaviivoista [10] ja niihin liittyvästä välineistöstä [11]. Paremman sääntelyn säännöillä pyritään varmistamaan, että ”poliittiset päätökset valmistellaan avoimella ja läpinäkyvällä tavalla parhaan saatavilla olevan näytön perusteella, myös sidosryhmien kattavan osallistumisen avulla”[12]. Paremman sääntelyn keskeisiä osatekijöitä ovat kaikkien asianomaisten osapuolten laaja kuuleminen, jäljempänä ’sidosryhmien kuulemiset’[13], ja eri toimintavaihtoehtojen ympäristövaikutusten sekä sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten arvioinnit, jäljempänä ’vaikutusten arvioinnit’,[14] ennen lainsäädäntöehdotusten hyväksymistä tai aloitteiden ehdottamista. Komissio katsoo, että sen paremman sääntelyn säännöt ovat ”yksi maailman edistyneimmistä sääntelytavoista”.[15]

4. Paremman sääntelyn säännöt ilmentävät konkreettisesti perussopimuksissa vahvistettuja perustuslaillisia perusperiaatteita ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytäntöä, jotka sitovat komissiota. Vaikutustenarviointia ja julkista kuulemista koskevat vaatimukset perustuvat lisäksi paremmasta lainsäädännöstä tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen [16], jonka mukaan ”komissio tekee vaikutustenarviointeja lainsäädäntöaloitteistaan […], joilla odotetaan olevan merkittäviä taloudellisia, ympäristöön liittyviä tai sosiaalisia vaikutuksia. Komission työohjelmaan tai yhteiseen julistukseen sisältyviin aloitteisiin liitetään yleensä vaikutustenarviointi. Komissio kuulee omassa vaikutustenarviointiprosessissaan mahdollisimman laajasti ”.

5. Oikeusasiamies vastaanotti kolme kantelua, joissa tuotiin esiin samankaltaisia kysymyksiä siitä, miten komissio valmisteli useita kiireellisinä pitämiään lainsäädäntöehdotuksia.

• Asiassa 983/2025/MAS, jäljempänä ’koontiasetus’, on kyse siitä, miten komissio laati lainsäädäntöehdotuksen yritysten kestävyysraportointia koskevan direktiivin ja yritysten kestävää toimintaa koskevasta huolellisuusvelvoitteesta annetun direktiivin muuttamisesta [17], joka on yksi ehdotuksista, jotka ovat osa komission koontiasetusta I koskevaa yksinkertaistamispakettia [18]. Ehdotuksen tavoitteena on turvata EU:n talouden kilpailukyky geopoliittisten haasteiden edessä. Kantelu koskee ainoastaan arvopaperikeskusdirektiivin muuttamista.
• Komissio esitti lainsäädäntöehdotuksen ilman vaikutustenarviointia 26. helmikuuta 2025. Ehdotukseen liitetyissä perusteluissa todetaan, että komissio ei laatinut vaikutustenarviointia, koska kilpailukyky on erittäin kiireellinen kysymys, koska se vaikuttaa suoraan Euroopan unionin kykyyn saavuttaa kestävä talouskasvu ja säilyttää asemansa maailmanmarkkinoilla [19].
• Neuvosto hyväksyi 23. kesäkuuta 2025 valtuutuksensa, jäljempänä ’yleisnäkemys’, parlamentin ja komission kanssa käytäviä neuvotteluja varten. Euroopan parlamentti vahvisti neuvottelukantansa 13. marraskuuta 2025.
• Asiassa 2031/2024/VB, jäljempänä ’muuttoliiketapaus’, on kyse siitä, miten komissio laati kaksi lainsäädäntöehdotusta muuttajien salakuljetuksen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan EU:n lainsäädännön vahvistamiseksi. Nämä kaksi lainsäädäntöehdotusta ovat i) ehdotus asetukseksi muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja tutkimiseen liittyvän poliisiyhteistyön tehostamisesta ja Euroopan unionin lainvalvontayhteistyöviraston (Europol) tuen tehostamisesta tällaisten rikosten ehkäisemisessä ja torjunnassa sekä asetuksen (EU) 2016/794 muuttamisesta [20] ja ii) direktiivi vähimmäissäännöistä laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä neuvoston direktiivin 2002/90/EY ja neuvoston puitepäätöksen 2002/946 YOS [21] korvaamisesta. Näiden ehdotusten tavoitteena on vastata EU:n ulkorajoilla käynnissä oleviin haasteisiin ja panna täytäntöön uudistettu maahanmuuttajien salakuljetuksen vastainen EU:n toimintasuunnitelma.
• Komissio esitti nämä kaksi lainsäädäntöehdotusta 28. marraskuuta 2023 ilman vaikutustenarviointia. Asetusehdotukseen liitetyissä perusteluissa todetaan, että komissio ei laatinut vaikutustenarviointia, koska sillä oli vain vähän tai ei lainkaan valinnanvaraa, koska Europolilla oli kiireellinen operatiivinen tarve parantaa jäsenvaltioille annettavaa tukea muuttajien salakuljetuksen torjunnassa. Direktiiviehdotuksen perusteluissa ei esitetä mitään syytä, miksi vaikutustenarviointia ei olisi tehty.
• Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä hyväksyneet näitä kahta säädöstä.
• Asia 1379/2024/MIK, jäljempänä ’YMP-asia’, koskee sitä, miten komissio laati ehdotuksen yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) liittyvän lainsäädännön muuttamiseksi.[22] Lainsäädäntöehdotus hyväksyttiin vastauksena useiden EU:n jäsenvaltioiden viljelijöiden protesteihin, joissa vastustettiin muun muassa tiettyjä EU:n sääntöjä, joiden viljelijät katsoivat aiheuttavan heille kohtuuttoman taakan. Lainsäädäntöehdotuksen tarkoituksena oli antaa viljelijöille enemmän joustovaraa tiettyjen ympäristönsuojelua koskevien EU:n sääntöjen noudattamisessa.
• Komissio esitti lainsäädäntöehdotuksensa ilman vaikutustenarviointia 15. maaliskuuta 2024. Ehdotukseen liitetyissä perusteluissa todettiin, että komissio ei laatinut vaikutustenarviointia, koska ehdotuksen jättäminen oli poliittisesti kiireellistä.
• Säädös annettiin 13. toukokuuta 2024 [23].

6. Kantelijat [24] kaikissa kolmessa tapauksessa olivat huolissaan siitä, että komissio rikkoi parempaa sääntelyä koskevia sääntöjään esittämällä asiaankuuluvat lainsäädäntöehdotukset tekemättä vaikutustenarviointeja, vaikka tiesi, että näillä ehdotuksilla olisi merkittäviä vaikutuksia. Kantelijat korostivat näiden ehdotusten merkittäviä vaikutuksia esimerkiksi ympäristöön, kestävyyteen ja EU:n ilmastotavoitteisiin sekä ihmisoikeuksiin. Kantelijat eivät olleet vakuuttuneita komission kannasta, jonka mukaan kunkin tapauksen erityisolosuhteissa komission olisi pitänyt toimia kiireellisesti, minkä vuoksi se olisi voinut poiketa vaikutustenarviointivaatimuksesta.

7. Koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa kantelijat olivat myös huolissaan siitä, että komissio rikkoi eurooppalaista ilmastolakia [25], koska se ei tehnyt ja julkaissut ilmastotoimien johdonmukaisuutta koskevaa arviointia lainsäädäntöehdotuksista [26].

8. Koontiasiassa kantelija oli lisäksi huolissaan siitä, että komissio rikkoi työjärjestystään järjestämällä nopeutetun yksiköiden välisen kuulemisen kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta.

9. Kaikissa kolmessa tapauksessa kantelijat kirjoittivat komissiolle huolenaiheistaan, ja tyytymättöminä komission vastauksiin he kääntyivät oikeusasiamiehen puoleen heinäkuussa 2024 (YMP-tapaus), marraskuussa 2024 (muuttoliiketapaus) ja huhtikuussa 2025 (Omnibus-tapaus).

Tiedustelu

10. Oikeusasiamies aloitti kolmea kantelua koskevat tutkimukset selvittääkseen, oliko komissio noudattanut parempaa sääntelyä koskevia sääntöjään ja muita menettelyvaatimuksia valmistellessaan kyseisiä lainsäädäntöehdotuksia. Oikeusasiamies tutki erityisesti seuraavia kysymyksiä:

• miten komissio arvioi, olivatko lainsäädäntöehdotukset ”kiireellisiä” ja edellyttivätkö ne siten poikkeusta tietyistä paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista;
• noudattiko komissio sovellettavia menettelyjä poiketakseen paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista ja miten asiaan liittyvät päätökset kirjattiin;
• miten komissio varmisti, että poikkeuksesta huolimatta lainsäädäntöehdotusten kiireellisessä valmistelussa noudatettiin avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteita;
• onko komissio tehnyt ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointeja” eurooppalaisen ilmastolain mukaisesti ja miten tällaisten arviointien tulokset on kirjattu (koontiasetusta ja YMP:tä koskevat tapaukset); ja
• miten komissio toteutti komission sisäisen kuulemisen lainsäädäntöehdotuksesta koontiasetuksessa.
• Liitteessä I on yleiskatsaus oikeusasiamiehen tutkimissa kolmessa kantelussa esiin tulleista kysymyksistä.

11. Oikeusasiamies pyysi tutkimusten aikana tutustumaan komission asiakirja-aineistoon, mukaan lukien komission asiakirja-aineistoon, joka koskee poikkeuksia parempaa sääntelyä koskeviin sääntöihin, sekä asiakirja-aineistoon, joka koskee ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointeja, analyyttisiä asiakirjoja ja sidosryhmien kuulemisia kyseessä olevien lainsäädäntöehdotusten osalta.

12. Oikeusasiamies sai komission kirjalliset vastaukset kaikissa kolmessa asiassa [27], ja hänen tutkimusryhmänsä pitivät kokouksia komission edustajien kanssa koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa [28]. Tämän jälkeen oikeusasiamies sai kantelijoiden huomautukset komission vastauksista ja kokouskertomuksista.

1. Paremman sääntelyn sääntöjen noudattaminen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

Kantelijoiden toimesta

13. Kaikissa kolmessa tapauksessa kantelijat väittivät, että komissio rikkoi paremman sääntelyn sääntöjään jättämällä pois tietyt menettelyvaatimukset.

14. Koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa kantelijat väittivät, että yleisöllä on ”perusteltu luottamus” siihen, että komissio on johdonmukainen soveltaessaan parempaa sääntelyä koskevia sisäisiä sääntöjään. Vaikka paremman sääntelyn säännöt eivät sinänsä ole sitova säädös, ne muodostavat ” joukon konkreettisia sääntöjä ja välineitä, joilla pannaan täytäntöön yleisön oikeus demokraattiseen osallistumiseen lainsäädäntöprosesseihin”. Tältä osin kantelijat katsoivat, että paremman sääntelyn säännöt ovat väline, jolla pannaan täytäntöön Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 10 ja 11 artikla, joiden mukaan ”kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa”[29] ja ”Euroopan komissio kuulee laajasti asianomaisia osapuolia varmistaakseen, että unionin toimet ovat johdonmukaisia ja avoimia”.[30]

15. Koontiasetusta ja muuttoliikettä koskevissa asioissa kantelijat väittivät, että kyseessä olevilla lainsäädäntöehdotuksilla on merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, kestävyyteen ja ihmisoikeuksiin ja että komissiolla oli useita toimintavaihtoehtoja, joista valita. Tällaisissa tapauksissa vaikutustenarviointi on tavallisesti tehtävä ennen kuin komissio hyväksyy lainsäädäntöehdotuksensa. Sen lisäksi, että komissio viittasi käsiteltävässä asiassa tilanteen kiireellisyyteen, se ei selittänyt, miksi se ei ollut voinut tehdä vaikutustenarviointia. Tämän vuoksi kantelijat katsoivat, että komissio oli käyttänyt väärin paremman sääntelyn säännöissä säädettyä joustomahdollisuutta.

16. Yleisemmällä tasolla kantelijat ovat huolissaan riskistä, että komissio soveltaa paremman sääntelyn sääntöjä mielivaltaisesti, mitä pahentaa avoimuuden puute päätöksissä vapauttaa ”kiireellisiksi” katsotut lainsäädäntöaloitteet tietyistä näissä säännöissä asetetuista vaatimuksista.

17. Kantelijat väittivät lisäksi, että vaikutustenarviointien puuttuessa komissio ei selittänyt, miten se otti lainsäädäntöehdotuksia valmistellessaan huomioon parhaan saatavilla olevan näytön, mukaan lukien tieteelliset tiedot. Kantelijat kyseenalaistivat erityisesti logiikan, jonka mukaan komissio viittasi asianomaisia lainsäädäntöehdotuksia koskevien aiempien vaikutustenarviointien tuloksiin.

18. Esimerkiksi Omnibus-asiassa kantelijat väittivät, että jos olosuhteet olivat muuttuneet niin voimakkaasti, että oli tarpeen muuttaa lainsäädäntöä, joka ei ollut edes tullut voimaan, oli vaikea nähdä, miten komissio voisi luottaa aiempaan vaikutustenarviointiin, jonka mukaan laaja soveltamisala ja vankat velvoitteet katsottiin asianmukaisiksi. Jos komissio olisi havainnut olosuhteiden muuttuneen, sen olisi pitänyt kerätä näyttöä ja arvioida, vaikuttivatko nämä uudet olosuhteet sen alkuperäiseen vaikutustenarviointiin ja miten.

19. Lisäksi kantelijat olivat huolissaan siitä, että komissio oli vaikutustenarvioinnin puuttuessa kerännyt riittämätöntä näyttöä ympäristö- ja ihmisoikeusvaikutuksista:

• Koontiasetusta koskevan ehdotuksen osalta kantelijat katsoivat, että ”analyyttisessä asiakirjassa”, joka paremman sääntelyn sääntöjen mukaan korvaa täydellisen vaikutustenarvioinnin, komissio ainoastaan kuvaili eri vaatimuksia, joita elinkeinoelämän järjestöt olivat esittäneet CSDDD:n muuttamiseksi, ja selitti, miten se vertasi näitä pyyntöjä CSDDD:n tavoitteisiin.
• Muuttoliikettä koskevien ehdotusten osalta kantelijat väittivät, että komission ehdotusten perustana olevat tiedot olivat vanhentuneita ja valikoivia.
• YMP:tä koskevan ehdotuksen osalta kantelijat väittivät, että tietyt analyysiasiakirjassa viitatut tutkimukset olivat vielä valmisteilla, kun taas asiakirja sisälsi myös perusteettomia lausuntoja ja siinä keskityttiin tietoihin viljelijöille aiheutuvasta hallinnollisesta rasitteesta.

20. YMP:tä ja muuttoliikettä koskevien tapausten osalta kantelijat huomauttivat, että komissio ei ollut julkaissut analyysiasiakirjaa parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä asetetussa kolmen kuukauden määräajassa. Tällä asiakirjalla on tarkoitus korvata vaikutustenarviointi ja tehdä yhteenveto ehdotuksen näyttöpohjasta. YMP:n tapauksessa komissio julkaisi analyysiasiakirjan yli yhdeksän kuukautta sen jälkeen, kun se oli hyväksynyt ehdotuksen, ja seitsemän kuukautta sen jälkeen, kun lainsäätäjät olivat hyväksyneet lainsäädännön. Näin ollen kantelijan mielestä tämä asiakirja ei olisi voinut olla perustana julkiselle keskustelulle ja/tai auttaa lainsäätäjiä tekemään tietoon perustuvaa päätöstä.

21. Lopuksi kantelijat väittivät koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa, että komissio rikkoi paremman sääntelyn sääntöjään, koska se ei järjestänyt julkisia kuulemisia tällaisista tärkeistä poliittisista aloitteista.

• Kantelija väitti koontiasiassa, että komission perusteluissaan mainitsemat vuoden 2023 kannanottopyyntö ja vuoden 2024 hybriditapahtumat kattoivat ainoastaan arvopaperikeskusasetuksen eivätkä arvopaperikeskusdirektiiviä. Lisäksi se väitti, että sidosryhmien oma-aloitteiset kannanotot eivät voi korvata virallista julkista kuulemista, koska ne tehdään tietämättä ehdotuksen valmisteluprosessista tai sen sisällöstä. Kantelija väitti myös, että helmikuussa 2025 tehtyä ”todellisuustarkastusta” ei tehty ainoastaan ilman, että sidosryhmät olivat tietoisia ehdotuksen sisällöstä, vaan että oli myös epäselvää, miten osallistujat valittiin ja pystyivätkö kaikki sidosryhmät ilmaisemaan mielipiteensä näissä kokouksissa. Lisäksi komissio kutsui hyvin vähän kansalaisyhteiskunnan edustajia verrattuna liike-elämän edustajiin.
• YMP:tä koskevassa tapauksessa kantelijat väittivät, että komission tapauskohtaisia kuulemisia ei voitu pitää ”kohdennettuina kuulemisina”, koska komissio ei ollut kartoittanut asiaankuuluvia sidosryhmiä eikä etsinyt ”koko kirjoa näkemyksiä puolueellisuuden tai väärien päätelmien välttämiseksi”. Sen sijaan se kuuli ainoastaan maatalousalan edustajia.

22. Lisäksi kantelijat väittivät sekä koontiasetusta että YMP:tä koskevissa asioissa, että oikeutta osallistua ympäristöasioita koskeviin EU:n päätöksentekoprosesseihin suojellaan EU:n lainsäädännöllä (SEU:n 10 ja 11 artikla sekä Århusin yleissopimuksen 6–8 artikla ^[31]).

Komissio

23. Komissio väitti, että paremman sääntelyn säännöissä ei vahvisteta sitovia oikeudellisia sääntöjä, jotka rajoittaisivat komission harkintavaltaa, eivätkä ne muodosta sitovia oikeudellisia sitoumuksia yleisöä kohtaan, kuten säännöissä nimenomaisesti todetaan.[32] Paremman sääntelyn säännöt ovat pikemminkin välinekokonaisuus, jota komission yksiköiden olisi sovellettava oikeasuhteisesti sen varmistamiseksi, että komissiolla on asiaankuuluvat ja oikea-aikaiset tiedot, joihin se voi perustaa ehdotuksensa.

24. Komissio huomautti, että parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä säädetään nimenomaisesti mahdollisuudesta soveltaa poikkeuksia erityisvaatimuksista esimerkiksi kiireellisissä tapauksissa.

25. Oikeusasiamiehen tutkimusten yhteydessä komissio esitti useita syitä, joiden vuoksi se piti kyseessä olevia erityisiä lainsäädäntöehdotuksia ”kiireellisinä”. Osa näistä syistä oli jo mainittu lainsäädäntöehdotuksiin liitetyissä perusteluissa.

• Komissio viittasi Omnibus-asiassa taloudellisen ilmapiirin heikkenemiseen viittaamalla ”Draghin raporttiin”^[33]. Komissio katsoo, että EU:n talouden toimijoiden kilpailukykyä on kiireellisesti vahvistettava ja sääntelytaakkaa vähennettävä. Komissio korosti, että yritysten kestävyysraportointia koskevassa direktiivissä ja arvopaperikeskuksia koskevassa direktiivissä asetettuja vaativia raportointivelvoitteita oli tarkoitus soveltaa pian, kun taas komissio halusi antaa yrityksille ja jäsenvaltioille enemmän aikaa ja ohjausta niiden valmisteluun. Komission oli esitettävä ehdotukset kiireellisesti sekä lykätäkseen asiaankuuluvien vaatimusten soveltamista että yksinkertaistaakseen niitä samanaikaisesti. Muutoin muutosprosessi olisi ollut pidempi ja monimutkaisempi, mikä olisi lisännyt yritysten epävarmuutta.
• Muuttoliikettä koskevassa tapauksessa komissio totesi, että vaikutustenarviointia ei tehty, koska komissiolla oli vain vähän tai ei lainkaan toimintapoliittisia valintoja, mikä johtui erityisesti kiireellisistä operatiivisista tarpeista parantaa Europolin tukea jäsenvaltioille muuttajien salakuljetuksen torjunnassa. Komissio lisäsi, että nimenomaiset poliittiset sitoumukset osoittivat asian kiireellisyyden, minkä myös poliittinen tuki ehdotuksen valmistelun aikana vahvisti. Se viittasi puheenjohtajansa ilmoitukseen tarpeesta ja aikomuksesta toimia kentällä.^[34] Komissio viittasi myös muuttoliikkeen kasvusuuntaukseen vuonna 2023 ja EU:n virastoilta saatuihin tietoihin nopeasti kehittyvästä salakuljetustoiminnasta. Komissio huomautti, että Eurooppa-neuvosto ja neuvosto olivat tunnustaneet muuttajien salakuljetuksen torjunnan merkityksen.
• YMP:tä koskevassa tapauksessa komissio totesi, että YMP:tä koskeva perussäädös, jota ehdotuksella oli tarkoitus muuttaa, oli hyväksytty ennen covid-19-pandemiaa ja Venäjän hyökkäystä Ukrainaan. Komissio totesi, että perussäädöksessä asetetut vaatimukset olivat viljelijöille liian raskaita täyttääkseen ne käytännössä. Viljelijöiden vuonna 2024 esittämien vastalauseiden vuoksi komissio piti erittäin kiireellisenä muuttaa perussäädöstä, mikä tarkoittaa, että vaikutustenarviointiin tai julkiseen kuulemiseen ei ollut aikaa. Tilanne oli poikkeuksellinen, koska maanviljelijöiden mielenosoitukset olivat laajoja kaikissa jäsenvaltioissa, ja ne olivat osittain muuttuneet väkivaltaisiksi. On olemassa vaara, että mielenosoitukset karkaavat käsistä. Komissio totesi, että sen arvion vahvistaa se, että lainsäätäjät hyväksyivät komission ehdotuksen kahden kuukauden kuluessa ja lisäksi ilman merkittäviä muutoksia.

26. Mitä tulee mahdollisiin poikkeuksiin paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista, komissio selitti, että päätöksen poikkeusten myöntämisestä tekee aina paremmasta sääntelystä vastaava komission jäsen, joka on tällä hetkellä täytäntöönpanosta ja yksinkertaistamisesta vastaava komission jäsen.

27. Vaikka parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä mainitaan virallisesti kaksi menettelyä - yksi, jota sovelletaan ennen aloitteen poliittista validointia ja toinen sen jälkeen ^[35] - molemmissa menettelyissä edellytetään kyseisen komission jäsenen osallistumista. Näin ollen merkityksellinen päätös kuuluu aina komission jäsenelle, joka edustaa komission poliittista tasoa. Poikkeuksellisen kiireellisissä tapauksissa, joissa aloitetta ei ole suunniteltu etukäteen, pääsihteeristö ja/tai puheenjohtajan kabinetti osallistuvat aloitteen hyväksymiseen johtavan ensimmäisen menettelyvaiheen, kuten yksiköiden välisen kuulemisen, validointiin ^[36]. Tähän voi liittyä myös päätös vapauttaa aloite tietyistä paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista.

28. Komissio selvensi lisäksi, että paremman sääntelyn säännöt on suunniteltu siten, että komission hallintoyksiköt (pääosastot) pyytävät asiasta vastaavalta komission jäseneltä suunnitelmiensa poliittista validointia, mukaan lukien mahdolliset poikkeukset paremman sääntelyn vaatimuksista. Järjestelmän tavoitteena on varmistaa, että komission hallintoyksiköt investoivat resurssinsa ainoastaan näiden aloitteiden valmisteluun ja komission poliittisen tason tukemaan muotoon.

29. Komissio lisäsi, että kun poikkeuksia pyydetään ehdotuksen suunnitteluvaiheessa, ne kirjataan komission sisäiseen D ecide -järjestelmään, kun taas myönnettyjen poikkeusten kirjaamiseen ei ole vakiomuotoa, jos aloitetta ei suunnitella kiireellisyyden vuoksi.

30. Komissio selitti kyseessä olevista neljästä konkreettisesta lainsäädäntöehdotuksesta seuraavaa:

• Koontiasiassa kyseessä olevan aloitteen osalta politiikan koordinoinnista vastaava apulaispääsihteeri oli täytäntöönpanosta ja yksinkertaistamisesta vastaavan komission jäsenen kabinettia kuullen ilmoittanut aloitteesta vastaavan komission jäsenen kabinetille sähköpostitse, että olisi laadittava ”henkilöstön valmisteluasiakirja”. Tämä tarkoitti sitä, että pyydettiin analyyttistä asiakirjaa eikä kattavaa vaikutustenarviointia. Komissio totesi, että D ecide -merkintää ei laadittu poliittisen kiireellisyyden vuoksi.
• Muuttoliikettä koskevassa asiassa kyseessä olevien aloitteiden osalta komissio totesi, että”aloitteita ei ollut suunniteltu” kiireellisyyden vuoksi, minkä vuoksi asiasta vastaava pääosasto ei esittänyt virallista poikkeuspyyntöä.
• YMP:tä koskevassa asiassa kyseessä olevan aloitteen osalta ”komission pääsihteeristöä kuultiin aloitteen valmisteluvaiheessa, ja se myönsi 5. maaliskuuta 2024 luvan käynnistää lainsäädäntöehdotusta koskeva nopeutettu yksiköiden välinen kuuleminen. Tämä vahvisti aloitteen poliittisen validoinnin.” Tämä lupa oli implisiittinen vahvistus sille, että aloite laadittaisiin ilman vaikutustenarviointia ja julkista kuulemista. Sisäisesti oli ilmeistä, että komission poliittinen johto oli validoinut kyseisen aloitteen, koska se itse pyysi asiasta vastaavaa pääosastoa valmistelemaan aloitteen ja esittämään sen kiireellisesti valmistelematta vaikutustenarviointia ja järjestämättä julkista kuulemista. Komissio selvensi lisäksi, että koska aloitetta ei ollut suunniteltu, se ei ollut virallisesti kirjannut poikkeuksia parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen vaatimuksista.

31. Komissio korosti, että kaikki aloitteet oli vahvistettu poliittisesti ja valmisteltu komission poliittisen tason ohjeiden mukaisesti.

32. Komissio piti kaikkien kolmen tutkimuksen kohteena olevien aloitteiden näyttöpohjaa riittävänä, vaikka vaikutustenarviointia ei ollut tehty. Koontiasiaa koskevan tutkimuksen yhteydessä komissio toimitti joitakin lisätietoja siitä, miten yritysten kestävyysraportointia koskevan direktiivin ja arvopaperikeskuksia koskevan direktiivin perustana olevat alustavat vaikutustenarvioinnit antoivat tietoa komission työstä tämän lainsäädännön muuttamista koskevan ehdotuksen osalta. Komissio viittasi erityisesti kustannuslaskelmiin ja vaikutustenarviointeihin, jotka oli laadittu alkuperäisten säädösten yhteydessä, sekä tiettyihin päivitettyihin lukuihin.

33. Analyysiasiakirjojen julkaisuaikataulun osalta komissio selitti, että

•  YMP:tä koskevan tutkimuksen yhteydessä parempaa sääntelyä koskevia sääntöjä hyväksyttäessä julkaisun kolmen kuukauden määräaika vaikutti kohtuulliselta ja toteuttamiskelpoiselta, ja se on edelleen voimassa lähes kaikissa tapauksissa. YMP:tä koskeva tapaus oli kuitenkin poikkeuksellinen kiireellisyyden ja sen vuoksi, että analyysiasiakirja kattoi myös muita aloitteita.
• Siirtymätapauksesta ja siitä, että komissio ei julkaissut analyysiasiakirjaa kolmen kuukauden määräajassa, komissio totesi, että sen on sisällytettävä siihen tietoja, jotka koskevat jäsenvaltioiden kyselyjä, ja otettava huomioon tammi- ja maaliskuun 2024 välisenä aikana käytyjen keskustelujen tulokset ^[37].

34. Komissio väitti vielä, että paremman sääntelyn sääntöjen mukaan julkisen kuulemisen järjestäminen ei ole pakollista, jos vaikutustenarviointia ei ole tehty.

• Koontiasetusta koskevassa asiassa komissio totesi, että julkinen kuuleminen korvattiin useilla tapahtumilla ja muilla sidosryhmiltä kerätyillä tiedoilla, jotka komissio luetteli.
• YMP:n tapauksessa komissio totesi, että sen tavoitteena oli saada viljelijöiden panos siihen, mistä taakka on peräisin, auttaa heitä selviytymään siitä ja yksilöidä parannuskohteita. Katsottiin, että tärkeimmät maatalousjärjestöt voisivat tarjota käytännönläheisintä tietoa, jonka avulla komissio voisi kehittää lainsäädäntöehdotuksessa esitettyjä käytännön ratkaisuja. Katsottiin, että muiden sidosryhmien kuuleminen ei olisi mielekästä tässä varhaisessa vaiheessa, koska komissio halusi keskustella niiden sidosryhmien kanssa, joita asia suoraan koskee. Näin ollen oli tietoinen päätös olla kuulematta muita sidosryhmiä samanaikaisesti neljän tärkeimmän maatalousjärjestön kanssa. Lisäksi komissio totesi olevansa yleisesti ottaen tietoinen ympäristöjärjestöjen kannasta asiaan. Myös jäsenvaltioilta ja Euroopan parlamentin maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnalta saadusta palautteesta sekä vuonna 2018 tehdystä vaikutusten ennakkoarvioinnista ja sitä edeltävästä julkisesta kuulemisesta oli kerätty riittävästi tietoa.

Oikeusasiamiehen arviointi

Alustavat huomautukset parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen luonteesta

35. Komissio on sitoutunut parempaa sääntelyä koskeviin sääntöihin varmistaakseen avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan politiikka- ja lainsäädäntöprosessin perussopimusten ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaisesti. Oikeusasiamies on johdonmukaisesti katsonut, että EU:n toimielinten ja elinten olisi sovellettava omia sääntöjään.[38] Näin varmistetaan johdonmukaisuus ja avoimuus ja vältetään mielivallan tunne EU:n hallinnon toiminnassa.[39] Paremman sääntelyn sääntöihin viitataan paremmasta lainsäädännöstä tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa.[40]

36. Unionin tuomioistuin on katsonut, että vaikka unionin hallintoviranomaisen toteuttamia sisäisiä toimenpiteitä ei voida pitää ”oikeussääntöinä”, joita hallinto on aina velvollinen noudattamaan, ne muodostavat kuitenkin käytännesääntöjä, joista hallinto ei voi poiketa tietyssä tapauksessa esittämättä perusteluja, jotka ovat sopusoinnussa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa. Unionin tuomioistuimet ovat erityisesti todenneet, että antaessaan tällaisia käytännesääntöjä ja ilmoittaessaan niitä julkaisemalla, että ne soveltavat näitä sääntöjä niissä tarkoitettuihin tapauksiin, kyseinen hallintoviranomainen rajoittaa harkintavaltansa käyttöä eikä voi näin ollen poiketa näistä säännöistä ”sen uhalla, että sen mahdollisesti todetaan rikkovan yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta ”.[41] Tällaisissa sisäisissä toimenpiteissä määritetään lähinnä yleisesti ja abstraktisti ne menettelyt ja menetelmät, joita komissio on itse sitoutunut käyttämään.

37. Mitä tulee siihen, että komissio noudattaa omia paremman sääntelyn sääntöjään, edellä mainitut seikat ovat erityisen tärkeitä komission valmistellessa lainsäädäntöehdotuksia. Kuten edellä todettiin, komissio on keskeinen toimija lainsäädäntöprosessissa [42], koska sillä on periaatteessa yksinomainen toimivalta käynnistää EU:n lainsäädäntöprosessi esittämällä lainsäädäntöehdotuksia [43].

38. Lainsäädäntöprosessin valmisteluvaiheiden valvomiseksi ja niihin vaikuttamiseksi sidosryhmät luottavat siihen, että niiden toiminta suunnitellaan komission paremman sääntelyn sääntöjen mukaisesti. Asianomaiset osapuolet, talouden toimijat, kansalaisyhteiskunnan järjestöt ja yleisemmin sidosryhmät odottavat saavansa tietoa komission aloitteista, esittävänsä näkemyksensä näistä aloitteista kohdennetuissa ja julkisissa kuulemisissa ja sen jälkeen saavansa pääsyn komission vaikutustenarviointeihin ja esittävänsä näkemyksensä näistä arvioinneista mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jopa ennen kuin lainsäädäntömenettely käynnistetään virallisesti, kun lainsäädäntöehdotus esitetään Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Tästä ovat osoituksena EU:n tuomioistuimissa nostetut kanteet, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua komission vaikutustenarviointiluonnoksiin [44] ja niihin liittyviä kanteluja oikeusasiamiehelle [45].

39. Edellä mainitusta oikeuskäytännöstä  seuraa, että komission hyväksymät säännöt, kuten parempaa sääntelyä koskevat säännöt, herättävät yleisössä perusteltuja odotuksia siitä, että komissio noudattaa kyseisiä sääntöjä. Se on myös hyvä hallintokäytäntö.

40. Se, että parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä todetaan nimenomaisesti, että niissä ei vahvisteta sitovia oikeussääntöjä, ei muuta sitä, että antamalla nämä säännöt komissio on rajoittanut harkintavaltansa käyttöä.^[46] Jos komissio poikkeaa parempaa sääntelyä koskevista säännöistä esimerkiksi perustelematta riittävästi poikkeamistaan vaatimuksista, vaarana on, että yleisön perusteltua luottamusta ja samalla hyvän hallinnon periaatteita loukataan.

41. Paremman sääntelyn taustalla olevista säännöistä ja periaatteista poiketen on joka tapauksessa vaarana, että lainsäädäntöehdotuksen hyväksymiseen johtava prosessi ei ole enää avoin, näyttöön perustuva ja osallistava, mikä on yksi paremman sääntelyn sääntöjen tavoitteista.[47]

42. Tätä taustaa vasten oikeusasiamies arvioi kolmessa kyseessä olevassa kantelussa, onko komissio noudattanut parempaa sääntelyä koskevia sääntöjään.

Kiireellisyyden käsite

43. Ei ole epäilystäkään siitä, että komissio on viime vuosina joutunut ennennäkemättömiin tilanteisiin, kuten covid-19-pandemiaan, muuttoliikekriisiin, Venäjän Ukrainaan kohdistamaa hyökkäystä seuranneeseen energiakriisiin ja siitä johtuviin humanitaarisiin, taloudellisiin ja sotilaallisiin haasteisiin, kun se on antanut Ukrainalle kiireellistä apua epävakaassa geopoliittisessa tilanteessa, mikä on vaatinut sitä reagoimaan ”kiireellisesti”. Käytössä on oltava menettelyt, joiden avulla komissio voi päättää nopeasti muun muassa lainsäädäntöehdotusten hyväksymisestä.

44. Tämän vuoksi kolmessa oikeusasiamiehen tutkimuksessa esiin nousevat kysymykset ovat seuraavat: a) mitkä olosuhteet oikeuttivat kiireellisen menettelyn käyttämisen, b) kuka päätti käyttää kiireellistä menettelyä ja c) miten komissio varmisti, että lainsäädäntöehdotusten kiireellisessä valmistelussa noudatettiin edelleen avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteita.

a. Mitkä olosuhteet oikeuttivat turvautumaan kiireelliseen menettelyyn?

45. On kiistatonta, että oikeusasiamiehen kolmen tutkimuksen kohteena olevat aloitteet olisivat yleensä edellyttäneet vaikutustenarvioinnin tekemistä.

46. Vaikutustenarviointeja eli näyttöön perustuvia analyysejä, joissa tarkastellaan ratkaistavia ongelmia, saavutettavia tavoitteita, harkittavia kompromisseja, toimintavaihtoehtoja ja niiden mahdollisia vaikutuksia,^[48] tarvitaan, jos lainsäädäntöehdotuksella on todennäköisesti merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia ja jos komissiolla on valittavanaan erilaisia toimintavaihtoehtoja.^[49] Vaikutustenarviointia edellyttävät aloitteet edellyttävät myös julkista kuulemista.[50]

47. Paremman sääntelyn säännöissä säädetään kuitenkin mahdollisuudesta poiketa niiden vaatimuksista ”hyvistä syistä”, kuten ”poliittisesta kiireellisyydestä, tarpeesta kunnioittaa luottamuksellisuuteen ja turvallisuuteen liittyviä huolenaiheita”.[51] ”Poliittisen kiireellisyyden” käsitettä ei kuitenkaan ole määritelty kyseisissä säännöissä.

48. Kaikissa kolmessa tutkimuksessa komissio poikkesi velvollisuudesta tehdä vaikutustenarviointi aloitteistaan ja viittasi tilanteen ”kiireellisyyteen”.

49. Oikeusasiamiehen tutkimusten yhteydessä komissio esitti ”kiireellisyyden” laajan tulkinnan ja harkintavaltansa poiketa paremman sääntelyn säännöistä, myös ottaen huomioon edellä esitetyn käsityksen, jonka mukaan kyse on sisäisistä säännöistä, jotka eivät sido komissiota. Komissio piti näin ollen oikeusasiamiehen tutkimusten kohteena olevia aloitteita ”kiireellisinä” hyvin erilaisista syistä, kuten ottaen huomioon komission johdon muuttuvat poliittiset painopisteet vastauksena nykyisiin haasteisiin (Omnibus-tapaus), muuttuvat geopoliittiset suuntaukset ja haasteet (muuttoliiketapaus) ja lisääntyvät ja voimakkaat sosiaaliset protestit tiettyjä EU:n politiikkoja vastaan (YMP-tapaus).

50. Komissiolla on varmasti oltava harkintavaltaa määritellessään ”kiireellisinä” pitämiään olosuhteita. Komission näissä kolmessa tapauksessa käyttämä laaja tulkinta ”poliittisesta kiireellisyydestä” saattaa kuitenkin tehdä paremman sääntelyn sääntöjen vaatimusten soveltamisesta yleisön kannalta haastavaa ymmärtää ja ennustaa. Komission laajan tulkinnan mukaan kaikkia tilanteita voitaisiin periaatteessa pitää ”kiireellisinä”, jos komission poliittinen johto niin päättää.

51. Oikeusasiamies toteaa tältä osin lisäksi, että komission selittävissä muistioissa antamat selitykset siitä, miksi tilanne kussakin näistä kolmesta tapauksesta oli ”kiireellinen”, olivat joko lyhyitä tai puuttuivat. Erityisesti muuttoliikettä koskevassa tapauksessa komissio totesi asetusehdotuksen osalta, että sillä oli vain vähän tai ei lainkaan valinnanvaraa, koska Europolin tukea jäsenvaltioille muuttajien salakuljetuksen torjunnassa on parannettava kiireellisten operatiivisten tarpeiden vuoksi. Komissio ei kuitenkaan selittänyt muistion asianomaisessa kohdassa, miten väitetty kiireellisyys rajoittaisi sen käytettävissä olevia toimintavaihtoehtoja. Direktiiviehdotuksen osalta oikeusasiamies panee huolestuneena merkille, että perustelujen asianomaisessa kohdassa komissio ainoastaan totesi, että se ei poikkeuksellisesti tee vaikutustenarviointia antamatta mitään selitystä.

52. Lisäksi vaikka koontiasiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen johdanto-osan kappaleissa viitataan siihen, että kilpailukyky on ”kriittinen kiire”, koska se vaikuttaa suoraan Euroopan unionin kykyyn saavuttaa kestävä talouskasvu ja säilyttää asemansa maailmanmarkkinoilla, yksinkertaistamisprosessia ja paremman sääntelyn sääntöjä käsittelevällä komission verkkosivustolla yksinkertaistamistavoite esitetään selvästi (poliittisena) painopisteenä. Samoin molemmissa koontisäädöspakettiin liitetyissä analyyttisissä asiakirjoissa viitataan siihen, että komissio yksinkertaistaa voimassa olevia asiaankuuluvia direktiivejä ”ensisijaisena”. Oikeusasiamiehelle kiireellisyyden ja ensisijaisuuden käsitteet eivät ole synonyymejä.

53. Ei ole selvää, poikkesiko komissio koontiasiassa kyseessä olevaa ehdotusta valmistellessaan joistakin paremman sääntelyn säännöistä ”kiireellisyyden” tai komission työohjelmien perustana olevan ”ensisijaisuuden” vuoksi [52]. Komission koko verkkosivusto, joka on omistettu lukuisille toteutetuille ja käynnissä oleville lainsäädäntötoimille (yhteensä 13 lainsäädäntöpakettia) sääntelyn yksinkertaistamiseksi ja sääntelytaakan keventämiseksi”kilpailukykyisemmän ja houkuttelevamman Euroopan” aikaansaamiseksi, näyttää pikemminkin heijastavan komission painopisteitä kuin olevan objektiivisesti kiireellinen.

54. Se, että parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä ei ole kiireellisyyden määritelmää, jonka nojalla komissio voi poiketa vaatimuksista, joita se on asettanut omalle lainsäädäntötoiminnalleen, heikentää ennakoitavuutta, johdonmukaisuutta ja oikeusvarmuutta eikä näin ollen voi olla hyvää hallintoa. Näiden kolmen asian perusteluissa ei myöskään esitetty riittäviä perusteluja kyseisten lainsäädäntöehdotusten ”kiireellisyydelle”, joka ei myöskään voi olla hyvää hallintoa.

55. Oikeusasiamiehen osalta komission olisi varmistettava parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen ennakoitavampi, johdonmukaisempi ja ei-mielivaltaisempi soveltaminen

• ”kiireellisyyden” käsitteen määrittely paremman sääntelyn yhteydessä; ja
• selittää selkeästi lainsäädäntöehdotuksiinsa liitetyissä perusteluissa, miksi poikkeus oli tarpeen.

b. Kuka päätti käyttää kiireellistä menettelyä ja miten

56. Paremman sääntelyn välineistössä vahvistetaan poikkeusten myöntämismenettely [53], jonka mukaan

• ”– Kun poliittisesti arkaluonteinen ja tärkeä aloite esitetään ensimmäisen kerran poliittista validointia varten, joustavuuden tai poikkeuksen tarve olisi jo kuvattava (ja perustelut esitettävä) Decide-tietoteknisen alustan asiaankuuluvilla aloilla. Tärkeimmät poikkeukset koskevat seuraavia seikkoja: poikkeaminen ”arviointi ensin” -periaatteesta, vaikutustenarvioinnin tekemättä jättäminen, julkisen kuulemisen toteuttamatta jättäminen (jos menettely sitä edellyttää). Sääntelyn parantamisesta vastaavan varapuhemiehen suostumus kattaa tällöin nimenomaisesti suunnitellun poikkeuksen.
• – Jos validoinnin jälkeen vaaditaan poikkeus, pääosastojen on pyydettävä pääsihteeristön ”sääntelyn parantamisesta” vastaavan johtajan hyväksyntä yhdessä ”sääntelyn parantamisesta” vastaavan varapuhemiehen kabinetin kanssa.
• Pääosastojen on pyydettävä hyväksyntää lähettämällä viesti seuraavaan asiointipostilaatikkoon, ja niiden on kuvattava (1), mitä pyydetään; 2) Miksi se on tarpeen: [...]”

57. Oikeusasiamies tarkasti kaikissa kolmessa tutkimuksessa asiakirjat, jotka liittyivät sisäisiin päätöksiin vapauttaa kyseiset aloitteet parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen vaatimuksista.

• Koontiasiassa komissio toimitti oikeusasiamiehelle sähköpostia silloiselta varapääsihteeriltä, joka ilmoitti asiasta vastaaville pääosastoille, että olisi laadittava ”henkilöstön valmisteluasiakirja”, jonka komission hallinto tulkitsi tarkoittavan vaikutustenarvioinnin korvaavaa ”analyyttistä asiakirjaa”. Päätökselle ei esitetty mitään syytä.
• YMP:tä ja muuttoliikettä koskevissa tapauksissa komissio ei toimittanut oikeusasiamiehelle kirjallista pöytäkirjaa päätöksestä. Sen sijaan komissio toimitti oikeusasiamiehelle asiakirjoja, jotka liittyivät ehdotusten hyväksymiseen ja asiaankuuluvien yksiköiden välisten kuulemisten käynnistämiseen, ja väitti, että tällaisten toimien poliittinen validointi osoittaa, että parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen vaatimuksista poikkeamista koskevalle päätökselle oli poliittista tukea.

58. Oikeusasiamies ei näin ollen voinut todeta, noudatettiinko parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä vahvistettua menettelyä.

59. Oikeusasiamies on huolissaan siitä, että menettelystä ja myöhemmistä päätöksistä vapauttaa kyseiset aloitteet parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen vaatimuksista ei ole asianmukaista kirjanpitoa. Tällaiset epäviralliset työjärjestelyt, jotka liittyvät komission lainsäädäntöehdotuksen valmistelun tärkeisiin vaiheisiin, kuten vaikutustenarviointia (ja julkista kuulemista) koskevan poikkeuksen validointiin, voivat nopeasti heikentää avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta [54], eivätkä ne voi antaa yleisölle riittäviä takeita siitä, että komissio on soveltanut paremman sääntelyn sääntöjä johdonmukaisella, ei-mielivaltaisella ja ennakoitavalla tavalla. Tällaisten virallisten asiakirjojen puuttuminen ei voi olla hyvää hallintotapaa.

60. Komission olisi sen vuoksi kirjattava asianmukaisesti kaikki sisäiset päätökset, joilla lainsäädäntöehdotus vapautetaan paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista, mukaan lukien se, kuka on pyytänyt poikkeusta, millä perusteilla ja kuka sen on myöntänyt.

c. Miten komissio varmisti, että kiireellisessä menettelyssä noudatettiin avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteita?

61. Paremman sääntelyn sääntöjen mukaan silloin, kun vaikutustenarviointia edellytetään mutta poikkeus myönnetään, kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on hyväksynyt aloitteen, olisi laadittava ”analyyttinen asiakirja”, jossa esitetään ehdotuksen taustalla oleva näyttö ja kustannusarviot.^[55] Oikeusasiamies ymmärtää, että analyyttisten asiakirjojen tarkoituksena on varmistaa vaikutustenarvioinnin puuttuessa, että lainsäädäntöehdotukset esitetään mahdollisimman avoimesti, ja tiedottaa lainsäätäjille ja yleisölle ehdotusten perustana olevasta näytöstä.

62. Komissio laati tällaiset analyysiasiakirjat kaikista oikeusasiamiehen tutkimusten kohteena olevista lainsäädäntöehdotuksista.

63. Oikeusasiamies ymmärtää, että kantelijat olivat huolissaan siitä, että komission julkaisemissa analyysiasiakirjoissa ei esitetä kattavaa analyysia vaikutuksista ympäristöön, kestävyyteen ja ihmisoikeuksiin.

64. Oikeusasiamiehen tehtävänä ei ole arvioida lainsäädäntöehdotusten perustana olevaa näyttöä, mukaan lukien komission laatimien ja niihin liittyvien analyyttisten asiakirjojen sisältö. Lainsäätäjien tehtävänä on ensisijaisesti päättää, ovatko ne saaneet komissiolta riittävästi näyttöä voidakseen tehdä tietoon perustuvan päätöksen edessään olevista lainsäädäntöehdotuksista. Oikeusasiamies huomauttaa kuitenkin, että koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa komissio tukeutui aiempien aloitteiden yhteydessä ja vuosia ennen lainsäädäntöehdotusten hyväksymistä tehdyistä vaikutustenarvioinneista saatuihin tietoihin. YMP:tä koskevassa tapauksessa komissio viittasi myös tiettyihin tutkimuksiin, jotka olivat edelleen käynnissä, ja joka tapauksessa suurin osa tutkimuksista, joihin nojauduttiin, koski pikemminkin viljelijöille aiheutuvaa hallinnollista rasitetta kuin esimerkiksi ympäristövaikutuksia. Tämä voi herättää perusteltuja epäilyjä komission analyysin perustana olevan näytön kattavuudesta. Tällaisissa tapauksissa on erityisen tärkeää, että komissio selittää yleisölle, ovatko aiempien vaikutustenarviointien tulokset edelleen päteviä tai onko niitä päivitetty ja miten se on varmistanut, että kaikki merkityksellinen näyttö on otettu huomioon. Oikeusasiamies toteaa tältä osin, että paremman sääntelyn säännöissä ei kuvata millään erityisellä tavalla, mitä tietoja analyyttisten asiakirjojen olisi sisällettävä ja missä muodossa.

65. Myös YMP:tä ja muuttoliikettä koskevissa asioissa kantelijat olivat huolissaan analyyttisten asiakirjojen julkaisemisen ajoituksesta.

• YMP:n tapauksessa analyysiasiakirja julkaistiin yli yhdeksän kuukautta sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt ehdotuksen, ja seitsemän kuukautta sen jälkeen, kun lainsäätäjät olivat jo hyväksyneet kyseisen lainsäädännön.
• Siirtymätapauksessa analyyttiset asiakirjat julkaistiin neljä ja puoli ja viisi ja puoli kuukautta sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt ehdotukset, mutta ennen kyseisen lainsäädännön hyväksymistä.

66. Jos analyyttisten asiakirjojen julkaisemisen tarkoituksena on varmistaa, että vaikutustenarvioinnin puuttuessa lainsäädäntöehdotukset esitetään mahdollisimman avoimesti, jolloin lainsäätäjille ja yleisölle tiedotetaan ehdotusten perustana olevasta näytöstä, on ratkaisevan tärkeää, että komissio julkaisee tällaiset asiakirjat oikea-aikaisesti. Oikeusasiamiehen on vaikea nähdä, mikä rooli analyyttisillä asiakirjoilla voisi olla, jos ne julkaistaan kuukausia lainsäädäntöehdotuksen ja jopa lainsäädännön hyväksymisen jälkeen.

67. Analyysiasiakirjojen julkaiseminen parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä asetetun kolmen kuukauden määräajan jälkeen tai jopa lainsäädännön hyväksymisen jälkeen ei voi olla hyvää hallintoa. Jotta tällaisia tilanteita ei syntyisi tulevaisuudessa, oikeusasiamies ehdottaa parannuksia jäljempänä.

68. Julkisten kuulemisten osalta parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä ^[56] säädetään, että vähintään 12 viikon pituiset internetpohjaiset julkiset kuulemiset ovat pakollisia aloitteissa, joista on tehty vaikutustenarviointi. Välineistön mukaan ”julkinen kuuleminen ei aina ole tarpeen sellaisten poliittisten ja/tai arkaluonteisten aloitteiden osalta, joista ei ole tehty vaikutustenarviointia. Näissä tapauksissa on [pääosaston] harkintavallassa, tarvitaanko julkista kuulemista. Tällaisten aloitteiden osalta kannanottopyyntöä voidaan täydentää tiettyjen sidosryhmien, asiantuntijoiden tai EU:n erillisvirastojen ja muiden EU:n elinten kohdennetuilla tai erityisillä kuulemisilla, jotka voivat olla tarkoituksenmukaisempia erityisten teknisten kannanottojen keräämiseksi.”[57]

69. Komissio vahvisti koontiasetusta ja YMP:tä koskevien tutkimusten aikana, että koska vaikutustenarviointivaatimuksesta oli myönnetty poikkeuksia, komission ei tarvinnut järjestää täysimittaista julkista kuulemista. Sen vuoksi erillistä poikkeusta ei tarvittu. Sen sijaan komissio selitti kuulleensa sidosryhmiä seuraavasti:

• Omnibus-asiassa kyseessä olevien aloitteiden osalta komissio totesi tukeutuneensa erilaisiin toimiin ja lähteisiin, kuten loka- ja joulukuun 2023 välisenä aikana toteutettuun raportointivaatimusten järkeistämistä koskevaan ”näyttöpyyntöön”, marraskuussa 2024 järjestettyihin hybriditapahtumiin sidosryhmien kanssa, spontaaneihin sidosryhmien kannanottoihin sekä kaksipäiväiseen ”todellisuustarkistukseen” ja poliittisella tasolla helmikuussa 2025 järjestettyyn työpajaan valittujen sidosryhmien kanssa.
• Asiassa YMP kyseessä olleen aloitteen osalta komission julkinen kuuleminen korvattiin neljän tärkeimmän maatalousjärjestön tapauskohtaisella kuulemisella.

70. Oikeusasiamiehen mielestä on kyseenalaista, onko komissio tehnyt ”kiireellisen” päätöksentekonsa näissä tapauksissa ”mahdollisimman avoimesti”, kuten perussopimuksissa edellytetään [58].

71. Omnibus-tapauksen osalta komissio ei pystynyt selittämään, miten se valitsi sidosryhmät helmikuun 2025 tapahtumiin ja varmisti tasapainoisen edustuksen. Lisäksi valitsemalla aktiivisesti sidosryhmiä osallistumaan näihin kokouksiin komissio olisi voinut sulkea muut mahdollisesti kiinnostuneet sidosryhmät pois osallistumisesta, erityisesti kun otetaan huomioon, että oikeusasiamiehelle toimitettujen asiakirjojen mukaan useimmat kutsutut sidosryhmät olivat teollisuuden edustajia.  

72.  Muita komission koontiasiassa mainitsemia sidosryhmien toimia olivat muun muassa kannanottopyyntö loka-joulukuussa 2023, hybriditapahtumat touko- ja marraskuussa 2024 sekä eri sidosryhmien kannanotot, kirjeet ja kahdenväliset kokoukset. Nämä toimet eivät kuitenkaan liittyneet nimenomaisesti kyseisiin lainsäädäntöehdotuksiin, vaan niissä viitattiin yksinkertaistamis- ja raportointivelvoitteisiin yleisemmin. Vaikka monet sidosryhmät viittasivat kannanotoissaan kestävyysraportointivaatimuksiin, toiset eivät ehkä olleet tietoisia kuulemisen laajuudesta eivätkä voineet tuoda esiin erityisiä huolenaiheitaan.

73. YMP:tä koskevan tapauksen osalta oikeusasiamies katsoo, että komissio ei selittänyt, miksi se ei voinut kuulla samassa määräajassa useampia sidosryhmäryhmiä kuin neljä tärkeintä maatalousjärjestöä. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että komissio olisi voinut perustellusti katsoa, että lainsäädäntöehdotus, joka saattaa vaikuttaa ympäristöön, ei koskenut suoraan muita kansalaisia, kuten ympäristöjärjestöjä.

74. Se, että komissio ei ole pyrkinyt sidosryhmien laajaan ja tasapainoisempaan kuulemiseen koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa käsiteltävistä lainsäädäntöehdotuksista, ei voi olla hyvää hallintoa.

75. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoo, että oikeusasiamiehen tutkimuksissa kyseessä olevien lainsäädäntöehdotusten kiireellinen valmistelu ei ollut täysin avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteiden mukaista.

76. Tutkimuksissa ilmeni myös tiettyjä puutteita paremman sääntelyn säännöissä sinänsä. Näiden sääntöjen mukaan joko tehdään vaikutustenarviointi ja järjestetään julkinen kuuleminen tai myönnetään poikkeus.

77. Jos poikkeuksia myönnetään, komission olisi otettava käyttöön menettely, jolla varmistetaan, että lainsäädäntöehdotusten kiireellinen valmistelu ei heikennä avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin keskeistä sisältöä. Oikeusasiamies panee merkille, että komissio suunnittelee parempaa sääntelyä koskevan kehyksensä yksinkertaistamista vuoden 2026 alkupuoliskolla.[59] Hän kehottaa komissiota ottamaan huomioon tässä tutkimuksessa tekemänsä havainnot, mukaan lukien seuraavat:

78. Ensinnäkin komission olisi varmistettava, että analyyttinen asiakirja ^[60], joka korvaa vaikutustenarvioinnin kiireellisissä tapauksissa, tiedottaa lainsäätäjille ja yleisölle näytöstä, johon lainsäädäntöehdotukset perustuvat, hyvissä ajoin ja heti, kun lainsäädäntöehdotus on hyväksytty, mikä kuvastaa asian kiireellisyyttä. Paremman sääntelyn säännöissä olisi myös vahvistettava aineelliset vähimmäisvaatimukset, jotka analyysiasiakirjojen olisi täytettävä.

79. Toiseksi komission olisi selvennettävä, että jos vaikutustenarviointivaatimuksesta on myönnetty poikkeus, sidosryhmien kuulemisissa on edelleen noudatettava kaikkiin julkisiin kuulemisiin sovellettavia yleisiä periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia. [61] Paremman sääntelyn säännöissä olisi sen vuoksi annettava ohjeita siitä, miten sidosryhmien kuulemiset on toteutettava kiireellisessä menettelyssä.

2. Eurooppalaisen ilmastolain noudattaminen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

80. Kantelijat väittivät koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa, että komissio ei tehnyt asiaankuuluvista lainsäädäntöehdotuksista ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointeja”, kuten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdassa edellytetään. Kantelijoiden mukaan ”ilmaston yhdenmukaisuuden arvioinnit” ovat pakollisia kaikissa komission poliittisissa aloitteissa, vaikka komissio poikkeaisi vaikutustenarviointivaatimuksesta. Kantelijat olivat huolissaan siitä, että käytännössä komissio tekee ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointeja vain aloitteista, joihin liittyy vaikutustenarviointi.

81. Komissio totesi, että kaikkiin vaikutustenarviointeihin olisi sisällyttävä ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointi. Koontiasetusta koskevan tutkimuksen yhteydessä komissio selvensi, että vaikka ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnin kirjaamiselle ei ole erityistä muotoa, jos vaikutustenarviointia ei ole tehty, se tehdään edelleen. Erityisesti:

• Omnibus-tapauksen osalta komissio totesi tehneensä ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnin ja viittasi tältä osin lainsäädäntöehdotuksensa perustelujen useisiin jaksoihin sekä sähköpostiviestiin, jonka se toimitti oikeusasiamiehen tutkintaryhmälle tarkastusta varten. Komissio täsmensi laskeneensa, kuinka moneen yritykseen lainsäädäntöehdotus vaikuttaisi eri raportointirajoilla. Tätä laskelmaa ei nimenomaisesti luokiteltu ”ilmaston johdonmukaisuuden arvioinniksi”.
• YMP:tä koskevan tapauksen osalta komissio totesi, että ilmastotoimien johdonmukaisuutta on arvioitu ja että analyysiasiakirjassa käsitellään ilmasto- ja ympäristövaikutuksia. Komissio ei kuitenkaan toimittanut tietoja ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista, joka olisi tehty ennen analyyttisen asiakirjan julkaisemista, mikä tapahtui yli yhdeksän kuukautta lainsäädäntöehdotuksen hyväksymisen jälkeen. Komissio totesi, että sen arvioinnissa oli todettu, että lainsäädäntöehdotuksella oli minimaaliset vaikutukset ilmakehään joutuviin päästöihin, mitä selitettiin myöhemmin analyysiasiakirjassa [62], mikä tarkoitti, että ehdotuksella ei olisi merkittävää vaikutusta EU:n ilmastotavoitteisiin.

Oikeusasiamiehen arviointi

82. Eurooppalaisessa ilmastolaissa asetetaan oikeudellisesti sitova tavoite kasvihuonekaasujen nollanettopäästöistä vuoteen 2050 mennessä. EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet EU:n ja kansallisella tasolla tavoitteen saavuttamiseksi, kun otetaan huomioon, että on tärkeää edistää oikeudenmukaisuutta ja solidaarisuutta jäsenvaltioiden välillä.

83. Eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komission on tehtävä ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointi” ennen ”toimenpide-ehdotuksen tai lainsäädäntöehdotuksen” hyväksymistä. On selvää, että tämä oikeudellinen velvoite ei riipu siitä, tekeekö komissio lainsäädäntöehdotuksen vaikutustenarvioinnin vai ei.

84. Lisäksi eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdasta seuraa, että komission on sisällytettävä ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointi” kaikkiin näihin toimenpiteisiin tai ehdotuksiin liittyviin vaikutustenarviointeihin ” ja asetettava arvioinnin tulokset julkisesti saataville hyväksymisen yhteydessä”. Säännöksessä ei täsmennetä, mihin ilmaston yhdenmukaisuuden arviointi olisi sisällytettävä, jos vaikutustenarviointia ei ole tehty. Tämän arvioinnin tuloksen on kuitenkin joka tapauksessa oltava julkisesti saatavilla ehdotuksen hyväksymisajankohtana.

85. Koontiasetusta koskevassa asiassa komissio totesi perusteluissa ja analyysiasiakirjassa, että lainsäädäntöehdotuksista ei aiheudu kielteisiä ilmastovaikutuksia, mutta muita selityksiä ei esitetty. Oikeusasiamies pyysi komissiota tarkastamaan kaikki ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointia koskevat sisäiset asiakirjat, mutta ei saanut selkeää näyttöä. Siltä osin kuin komissio viittasi perusteluissa ja analyysiasiakirjassa yleisiin laskelmiin yrityksistä, joihin muuttuneet raportointivelvoitteet vaikuttavat eri skenaarioissa, ei ole viitteitä siitä, että tämä laskelma olisi tehty osana ilmaston yhdenmukaisuuden arviointia. Tämän vuoksi oikeusasiamiehen on vaikea varmistaa, että kyseiset asiakirjat sisältävät riittävästi näyttöä siitä, että ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointi on suoritettu tehokkaasti.

86. YMP:tä koskevassa tapauksessa komissio viittasi perusteluissaan ja analyysiasiakirjassaan lyhyisiin tai yleisiin toteamuksiin osoittaakseen, että se oli tehnyt ilmaston yhdenmukaisuuden arvioinnin. Komissio ei toimittanut oikeusasiamiehelle mitään sisäistä näyttöä siitä, että ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointi olisi tosiasiallisesti tehty ennen lainsäädäntöehdotuksen hyväksymistä.

87. Oikeusasiamies on huolissaan siitä, että ei ole olemassa selkeitä sisäisiä rekistereitä ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista, joka olisi tosiasiallisesti tehty ennen koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa kyseessä olevien lainsäädäntöehdotusten hyväksymistä. Oikeusasiamies toteaa myös, että komissio ei julkaissut selkeästi minkään ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnin tuloksia hyväksyessään asiaankuuluvia lainsäädäntöehdotuksia, kuten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdassa säädetään. Tämä ei voi olla hyvää hallintoa.

88. Komission olisi annettava esimerkiksi paremman sääntelyn säännöissään ohjeita siitä, miten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohta olisi pantava täytäntöön sellaisten lainsäädäntöehdotusten osalta, joihin ei liity vaikutustenarviointia. Komission olisi selvennettävä erityisesti seuraavia seikkoja:

• ilmastotoimien johdonmukaisuutta koskevat arvioinnit olisi tehtävä kaikista lainsäädäntöehdotuksista, myös niistä, joista ei ole tehty vaikutustenarviointia, ja tällaiset arvioinnit olisi kirjattava sisäisesti.
• missä asiakirjassa ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit ja niiden tulokset on julkaistava hyväksyttäessä lainsäädäntöehdotuksia, joihin ei liity vaikutustenarviointia.

3. Yksiköiden välisiä kuulemisia koskevan komission työjärjestyksen noudattaminen

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

89. Omnibus-asian kantelijat totesivat, että lainsäädäntöehdotusluonnosta koskeva yksiköiden välinen kuuleminen saatiin päätökseen 24 tunnin kuluessa perjantai-iltana, ja määräaika päättyi lauantai-iltana. Kantelijat olivat huolissaan siitä, että näin lyhyt yksiköiden välinen kuuleminen olisi saattanut heikentää ehdotetun EU:n lainsäädännön johdonmukaisuutta.

90. Komissio totesi, että sen työjärjestyksessä määrätään mahdollisuudesta nopeutettuun yksiköiden väliseen kuulemiseen.[63] Tässä tapauksessa komission yksiköiden väliseen kuulemiseen osallistuville komission yksiköille järjestettiin lauantaiaamuna ylimääräinen tekninen kokous, jolla varmistettiin, että kuuleminen toteutettiin asianmukaisesti. Komissio vahvisti, että kaikki kuulemiseen osallistuneet yksiköt toimittivat huomautuksensa ennen määräaikaa.

Oikeusasiamiehen arviointi

91. Komission työjärjestyksessä [64] määrätään vähintään kymmenestä työpäivästä yksiköiden väliselle kuulemiselle. Kiireellisissä tapauksissa komissio voi lyhentää kuulemisajan vähintään 48 tuntiin, ellei pääsihteeristö toisin määrää. Yleensä yksiköiden välinen kuuleminen toteutetaan D ecide -tietoteknisen välineen avulla.

92. Komissiolla on laaja harkintavalta, kun se vahvistaa sisäisen organisaationsa ja päättää hallintoyksiköidensä välisistä yhteistyötavoista. Se, että komissio on vahvistanut yksiköiden välisiä kuulemisia koskevat erityiset säännöt, varmistaa, että komissio ottaa toimintapoliittisia ehdotuksia laatiessaan asiaan kokonaisvaltaisen ja tasapainoisen näkökulman antamalla asiasta vastaaville yksiköilleen, joista kukin tarjoaa oman erityisasiantuntemuksensa ja tietämyksensä sidosryhmiensä kannasta asiaan, mahdollisuuden antaa merkityksellinen panos ehdotukseen.

93. Vaikka komission työjärjestyksessä määrätään nopeutetusta yksiköiden välisestä kuulemisesta kiireellisissä aloitteissa ja jopa pääsihteeristön mahdollisuudesta päättää erikseen kiireellisen yksiköiden välisen kuulemisen kestosta, hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että tällaiset päätökset perustellaan ja kirjataan. Lisäksi yksiköiden välisen kuulemisen kestossa ja ajoituksessa olisi otettava huomioon paitsi tilanteen kiireellisyys myös se, että komission eri osastot voivat osallistua siihen mielekkäällä tavalla.

94. Oikeusasiamies myöntää, että voi olla olosuhteita, jotka edellyttävät huomattavasti lyhyempää yksiköiden välistä kuulemista. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että olosuhteet olisivat olleet tällaiset asiassa Omnibus kyseessä olleen lainsäädäntöehdotuksen kannalta. Komissio ei etenkään toimittanut hänelle mitään tietoja syistä, joiden vuoksi se oli päättänyt poiketa tavanomaisesta kymmenen työpäivän määräajasta tavanomaisessa menettelyssä ja 48 tunnin määräajasta nopeutetussa menettelyssä. Oikeusasiamiehen tutkimusryhmän tarkastaman aineiston perusteella oikeusasiamies ei kuitenkaan voi päätellä, että kaikki kuullut pääosastot voisivat antaa merkityksellisen panoksen alle 24 tunnissa.

95. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että lyhentämällä yksiköiden välisen kuulemisen alle 24 tuntiin viikonlopun aikana komissio rajoitti liikaa yksiköidensä mahdollisuutta antaa merkityksellisiä tietoja kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta.

96. Hyvä hallinto edellyttää lisäksi, että komissio varmistaa, että kun se päättää, että yksiköiden välisen kuulemisen kestoa on lyhennettävä kiireellisyyden vuoksi, päätöksen perustelut kirjataan asianmukaisesti.

97. Oikeusasiamies havaitsi kolmen tutkimuksen perusteella erilaisia menettelyllisiä puutteita siinä, miten komissio valmisteli kyseessä olevat lainsäädäntöehdotukset, mikä yhdessä merkitsee hallinnollista epäkohtaa:

• Parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä olevan ”poliittisen kiireen” käsitteen määritelmän ja laajan tulkinnan puuttuminen, mikä saattaa tehdä komission omalle lainsäädäntötoiminnalleen asettamien vaatimusten soveltamisen ennakoimattomaksi, epäjohdonmukaiseksi ja mielivaltaiseksi.
• Lainsäädäntöehdotusten kiireellisyyttä ei ole perusteltu riittävästi.
• Paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista poikkeamista koskevista komission sisäisistä päätöksistä ja niiden taustalla olevista perusteluista ei ole selkeää näyttöä.
• YMP:tä ja muuttoliikettä koskevien analyyttisten asiakirjojen julkaiseminen viivästyi.
• Ei ole varmistettu kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien kuulemista koontiasetusta ja YMP:tä koskevista lainsäädäntöehdotuksista.
• Ei ole olemassa selkeitä sisäisiä rekistereitä ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista, joka on tehty ennen lainsäädäntöehdotusten hyväksymistä koontiasetuksen ja YMP:n tapauksissa, eikä arvioinnin tuloksia ole julkaistu selkeästi, kuten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdassa säädetään.
• Komissio ei ole varmistanut, että sen yksiköt voisivat antaa merkityksellisen panoksen koontiasetusta koskevaan lainsäädäntöehdotukseen lyhentämällä yksiköiden välisen kuulemisen alle 24 tuntiin viikonlopun aikana, eikä se ole kirjannut perusteluja päätökselleen käynnistää huomattavasti lyhennetty yksiköiden välinen kuuleminen.

98. Näiden puutteiden korjaamiseksi oikeusasiamies antaa jäljempänä kaksi suositusta ja neljä ehdotusta.

Suositukset

Kanteluja 983/2025/MAS, 2031/2024/VB ja 1379/2024/MIG koskevien tutkimusten perusteella oikeusasiamies antaa Euroopan komissiolle seuraavat suositukset:

1. Komission olisi varmistettava parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen ennakoitava, johdonmukainen ja ei-mielivaltainen soveltaminen

• ”kiireellisyyden” käsitteen määrittely paremman sääntelyn yhteydessä, mahdollisesti sääntöjen tulevan tarkistamisen yhteydessä;
• sellaisten sisäisten päätösten kirjaaminen, joilla lainsäädäntöehdotukset vapautetaan paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista, mukaan lukien se, kuka pyysi poikkeusta, millä perusteilla ja kuka sen myönsi;
• selittää selkeästi lainsäädäntöehdotuksiinsa liitetyissä perusteluissa, miksi poikkeus oli tarpeen.

2. Jos poikkeuksia myönnetään, komission olisi otettava käyttöön menettely sen varmistamiseksi, että lainsäädäntöehdotusten kiireellinen valmistelu on edelleen avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteiden mukaista, kuten perussopimuksissa ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä edellytetään. Komissio voisi tehdä niin paremman sääntelyn sääntöjen tulevan tarkistamisen yhteydessä. Auttaakseen komissiota tässä tehtävässä oikeusasiamies tekee myös neljä ehdotusta jäljempänä.

Tästä suosituksesta ilmoitetaan komissiolle ja kantelijoille. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 25 päivänä helmikuuta 2026.

Parannusehdotuksia

1. Komission olisi varmistettava, että analyyttinen asiakirja, joka korvaa vaikutustenarvioinnin kiireellisissä tapauksissa, tiedottaa lainsäätäjille ja yleisölle näytöstä, johon lainsäädäntöehdotukset perustuvat, hyvissä ajoin ja heti, kun lainsäädäntöehdotus on hyväksytty, mikä kuvastaa asian kiireellisyyttä. Paremman sääntelyn säännöissä olisi vahvistettava aineelliset vähimmäisvaatimukset, jotka analyysiasiakirjojen olisi tältä osin täytettävä.

2. Komission olisi selvennettävä, että sidosryhmien kuulemisissa, jotka toteutetaan, kun vaikutustenarviointivaatimuksesta on myönnetty poikkeus, on edelleen noudatettava kaikkiin julkisiin kuulemisiin sovellettavia yleisiä periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia. Paremman sääntelyn säännöissä olisi annettava ohjeita siitä, miten tällaiset sidosryhmien kuulemiset on toteutettava kiireellisenä.

3. Komission olisi annettava esimerkiksi paremman sääntelyn säännöissään ohjeita siitä, miten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohta olisi pantava täytäntöön sellaisten lainsäädäntöehdotusten osalta, joihin ei liity vaikutustenarviointia. Komission olisi selvennettävä erityisesti seuraavia seikkoja:

• ilmastotoimien johdonmukaisuutta koskevat arvioinnit olisi tehtävä kaikista lainsäädäntöehdotuksista, myös niistä, joista ei ole tehty vaikutustenarviointia, ja tällaiset arvioinnit olisi kirjattava sisäisesti;
• missä asiakirjassa ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit ja niiden tulokset on julkaistava hyväksyttäessä lainsäädäntöehdotuksia, joihin ei liity vaikutustenarviointia.

4. Komission olisi varmistettava, että kun se päättää, että yksiköiden välisen kuulemisen kestoa on lyhennettävä, päätöksen perustelut kirjataan asianmukaisesti. Vain poikkeuksellisissa kiireellisissä tilanteissa keston olisi oltava lyhyempi kuin nopeutetussa menettelyssä vahvistettu 48 tuntia, ja se olisi perusteltava asianmukaisesti.

 

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 25.11.2025

 

Liite I

Kantelijoiden esiin tuomat kysymykset	Asia 983/2025/MAS	Asia 1379/2024/MIK	Asia 2031/2024/VB
Paremman sääntelyn sääntöjen noudattaminen	Komissio ei noudattanut paremman sääntelyn sääntöjään, koska se ei tehnyt vaikutustenarviointeja.
Analyysiasiakirjat	”Analyyttiset asiakirjat”, joilla korvattiin vaikutustenarvioinnit, eivät sisältäneet riittävää näyttöä ehdotusten perustelemiseksi.
		Analyyttinen asiakirja julkaistiin liian myöhään.
Eurooppalainen ilmastolaki	Komissio ei tehnyt ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointeja”, mikä rikkoi eurooppalaisen ilmastolain 6 §:n 4 momenttia.
Sidosryhmien kuulemiset	Julkiset kuulemiset korvaavissa tapauskohtaisissa kuulemisissa asetettiin etusijalle tietyt sidosryhmät, minkä vuoksi ne olivat riittämättömiä.
Yksiköiden väliset kuulemiset	Yksiköiden välinen kuuleminen oli kiireellinen, eikä se ollut komission työjärjestyksen mukainen.

 

[1] Saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, tuomio 4.9.2018, 88 kohta.

[3] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 17 artiklan 2 kohta.

[4] Asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, tuomio 4.9.2018, 87 kohta.

[5] Asia C-482/17, Tšekki v. Unkari, tuomio 3.12.2019, 77 kohta.

[6] Asia C-482/17, Tšekki v. Unkari, tuomio 3.12.2019, 81 kohta.

[7] SEU-sopimuksen 10 artiklan 3 kohta ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artiklan 1 kohta.

[8] SEU-sopimuksen 1 artikla ja 10 artiklan 3 kohta.

[9] SEU-sopimuksen 11 artiklan 3 kohta.

[10] Euroopan komissio, Paremman sääntelyn suuntaviivat, komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2021) 305 final, saatavilla osoitteessa https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021 _305_en.pdf.

[11] Euroopan komissio, Parempaa sääntelyä koskeva välineistö, heinäkuu 2023, saatavilla osoitteessa https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[12] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 5.

[13] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 9.

[14] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 10.

[15] Euroopan komissio, Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Parempaa sääntelyä: ”Yhteistyöllä parempaa lainsäädäntöä”, COM(2021) 219 final, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2021:219:FIN.

[16] SEUT-sopimuksen 295 artiklan mukaan toimielinten väliset sopimukset voivat olla luonteeltaan sitovia. Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä, EUVL 2016, L 123, s. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[17] KOM(2025) 81 lopullinen, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[18] Lisätietoja: https://commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en.

[19] KOM(2025) 81 lopullinen, s. 12.

[20] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[21] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[22] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[23] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1468, annettu 14 päivänä toukokuuta 2024, asetusten (EU) 2021/2115 ja 2021/2116 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksista, ilmastoa, ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskevista järjestelmistä, YMP:n strategiasuunnitelmien muuttamisesta, YMP:n strategiasuunnitelmien tarkistamisesta sekä valvontaa ja seuraamuksia koskevista poikkeuksista (EUVL L 2024/1468, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1468).

[24] Valituksen 983/2025/MAS esittivät ClientEarth, Notre Affaire A Tous, Clean Clothes Campaign, European Coalition for Corporate Justice, Global Witness, Transport & Environment, Antislavery International ja Friends of

Euroopan maapallo, valituksen 2031/2024/VB tekivät European Digital Rights (EDRi) ja PICUM (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants) ProtectNotSurveil-koalition puolesta; kantelun 1379/2024/MIK tekivät ClientEarth ja BirdLife Europe ja Keski-Aasia.

[25] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1119, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2021, puitteiden vahvistamisesta ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sekä asetusten (EY) N:o 401/2009 ja (EU) 2018/1999 muuttamisesta (eurooppalainen ilmastolaki), EUVL L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[26] Eurooppalaisessa ilmastolaissa otettiin käyttöön vaatimus, jonka mukaan komission on tarkistettava, että sekä voimassa oleva EU:n lainsäädäntö että uudet lainsäädäntöehdotukset ovat ilmastopolitiikan tavoitteiden mukaisia (6 artiklan 4 kohta).

[27] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/215919, https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[28] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118, https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215918.

[29] SEU-sopimuksen 10 artiklan 3 kohta.

[30] SEU-sopimuksen 11 artiklan 3 kohta.

[31] YK:n Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (Århusin yleissopimus), 25.6.1998, 6-8 artikla, saatavilla osoitteessa https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[32] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 3.

[33] Draghin raportti: Euroopan kilpailukykystrategia (A osa), syyskuu 2024, saatavilla osoitteessa https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/draghi-report_en.

[34] Komissio viittasi unionin tilaa koskevaan vuoden 2023 puheeseen, joka oli Euroopan parlamentille osoitettu kirje, jossa ilmoitettiin aikomuksesta asettaa etusijalle tätä aihetta koskeva työ eli komission vuoden 2024 työohjelma; toimintakehotus, joka perustuu syyskuussa 2023 pidetyn ministerikokouksen päätökseen saattamiseen ja päätökseen kutsua marraskuussa 2023 koolle maahanmuuttajien salakuljetuksen vastaisen maailmanlaajuisen allianssin konferenssi, jossa puheenjohtaja esitteli ehdotuksen.

[35] Poikkeusten myöntämisessä on kaksi menettelyä, eli ennen lainsäädäntöehdotuksen laatimista koskevan aloitteen poliittista validointia ja sen jälkeen. Sääntelyn parantamisesta vastaava komission varapuheenjohtaja voi myöntää poikkeuksia ennen poliittista validointia. Tällaisessa tapauksessa poikkeus kirjataan komission sisäiseen D ecide -järjestelmään. Poliittisen validoinnin jälkeen poikkeuslupa voidaan myöntää sääntelyn parantamisesta vastaavalle komission pääsihteeristön johtajalle, joka kuulee kyseisen varapuheenjohtajan kabinettia.

[36] Euroopan komissio, puheenjohtajan tiedonanto komissiolle, Euroopan komission työmenetelmät, Bryssel, 1.12.2019, P(2019) 2, s. 9, saatavilla osoitteessa https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf.

[37] Komissio julkaisi näitä kahta ehdotusta koskevan analyysiasiakirjan neljä ja puoli ja viisi ja puoli kuukautta lainsäädäntöehdotusten hyväksymisen jälkeen.

[38] Päätös asiassa 1474/2018/TE, joka koskee väitettyjä puutteita ja vääristymiä Euroopan komission valmistellessa kertakäyttöisten muovituotteiden vähentämistä koskevaa toimintapolitiikkaansa ja lainsäädäntöehdotustaan, 28–30, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[39] Päätös asiassa 1474/2018/TE, ks. edellinen alaviite, 29 kohta.

[40] Ks. alaviite 16.

[41] Yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S v. komissio, tuomio 28.6.2005, 209-211, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[42] Asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, tuomio 4.9.2018, 88 kohta.

[43] SEU-sopimuksen 17 artiklan 2 kohta.

[44] Asia C-57/16 P, ClientEarth v. komissio, tuomio 4.9.2018, 92 kohta.

[45] Ks. esimerkiksi asia 1053/2023/MIK, joka koskee sitä, että Euroopan komissio ei ole tehnyt sovellettavassa määräajassa lopullista päätöstä kahdesta pyynnöstä saada tutustua sääntelyntarkastelulautakunnan vaikutustenarviointeihin ja lausuntoihin REACH-asetuksen ja elohopea-asetuksen suunnitellusta tarkistamisesta, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548.

[46] Yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S v. komissio, tuomio 28.6.2005, 209-211, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[47] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 3.

[48] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 3.

[49] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 30.

[50] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 18.

[51] Paremman sääntelyn välineistö, s. 10.

[52] https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation/simplification_en.

[53] Paremman sääntelyn välineistö, s. 10.

[54] Ks. Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 24 artikla, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510.

[55] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 30.

[56] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 16.

[57] Paremman sääntelyn välineistö, s. 463.

[58] SEU-sopimuksen 1 artikla ja 10 artiklan 3 kohta.

[59] Euroopan komission Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle antaman tiedonannon ”Komission työohjelma 2026” (COM(2025) 870 final, 21. lokakuuta 2025) mukaan, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[60] Paremman sääntelyn suuntaviivoissa, s. 30, todetaan seuraavaa: ”Jos periaatteessa edellytetään vaikutustenarviointia, mutta se ei ole mahdollista ja poikkeus myönnetään, kolmen kuukauden kuluessa aloitteen hyväksymisestä olisi laadittava komission yksiköiden valmisteluasiakirjan muodossa oleva analyysiasiakirja, jossa esitetään ehdotuksen taustalla oleva näyttö ja kustannusarviot.”

[61] Paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 14/15.

[62] Komissio viittasi analyysiasiakirjan s. 31, joka on saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024SC0360.

[63] Komission työjärjestyksen vahvistamisesta 4 päivänä joulukuuta 2024 annetun komission päätöksen 2024/3080 60 artikla, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[64] Ks. edellinen alaviite, 59 artikla.