Hybridi: Etäyhteyden välityksellä ja oikeusasiamiehen toimistossa

Läsnä

Euroopan oikeusasiamies

Lampros Papadias – Euroopan oikeusasiamiehen kabinettipäällikkö

Tanja Ehnert – tiedustelukoordinaattori

Vieri Biondi – tiedusteluvastaava

Michał Krajewski – tiedusteluvastaava

Maria Resende – tiedusteluharjoittelija

Euroopan komissio

Maatalouden pääosasto (AD AGRI):

• AGRI.I – Johtaja
• AGRI.I.1 – Oikeudellinen neuvonantaja
• AGRI.A.1 – Politiikan ja talouden analyytikot

Oikeudellinen yksikkö:

• Oikeudellisen yksikön jäsen – AGRI-ryhmä

Pääsihteeristö:

• SG.C.2 – Yksikön apulaispäällikkö
• SG.C.2 – Virkamies
• SG.A.3 – Virkamies
• SG.D.3 – Politiikan koordinaattori

Kokouksen tarkoitus

Kokouksen tarkoituksena oli, että oikeusasiamiehen tutkimusryhmä saisi vastaukset tiettyihin kysymyksiin, jotka koskivat komission kirjallista vastausta tähän kanteluun ja jotka jaettiin komissiolle ennen kokousta.

Johdanto ja menettelyä koskevat tiedot

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä esitteli itsensä, kiitti komission edustajia heidän tapaamisestaan ja esitteli kokouksen tarkoituksen. He hahmottelivat oikeusasiamiehen kokouksiin sovellettavaa oikeudellista kehystä ja erityisesti sitä, että oikeusasiamies ei paljastaisi mitään komission luottamuksellisiksi määrittelemiä tietoja kantelijalle eikä kenellekään muulle oikeusasiamiehen toimiston ulkopuoliselle henkilölle ilman komission ennakkosuostumusta ^[1].

Tiedusteluryhmä selitti, että se laatii kokousta koskevan raporttiluonnoksen, joka lähetetään komissiolle sen varmistamiseksi, että sisältö on asiasisällöltään täsmällinen ja täydellinen. Kokousraportti viimeistellään, sisällytetään asiakirja-aineistoon ja toimitetaan kantelijalle. Raporttiin ei sisällytettäisi luottamuksellisia tietoja eikä niitä muutoin toimitettaisi valituksen tekijälle tai kolmannelle osapuolelle.

Vaihdetut tiedot

1. Niiden syiden avoimuus, joiden perusteella komissio poikkeaa tietyistä paremman sääntelyn ohjeiden ja välineistön vaatimuksista

Oikeusasiamiehen tutkintaryhmä totesi, että sen käsityksen mukaan komissio perusteli poikkeamistaan vaikutustenarvioinnista ja julkisesta kuulemisesta lainsäädäntöehdotuksensa (COM(2024) 139 final) perusteluissa, jotka julkaistiin 22. helmikuuta 2024, ja ehdotusta koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD(2024) 360 final), joka julkaistiin 10. joulukuuta 2024. Tutkintaryhmä ymmärsi myös, että poikkeuksia ei voitu perustella muilla julkisilla asiakirjoilla. Tutkintaryhmä pyysi komission edustajia vahvistamaan tai selventämään tätä seikkaa.

Komission edustajat vahvistivat tutkintaryhmän näkemyksen. Ne lisäsivät, että komission käytäntönä on perustella poikkeus tekemällä vaikutustenarviointi ja julkinen kuuleminen lainsäädäntöehdotuksen perusteluissa, mikä on parempaa sääntelyä koskevien ohjeiden ja välineistön mukaista.

Lisäksi komission edustajat selvittivät ehdotuksen asiayhteyttä. Komissio oli ehdottanut perussäädöksiä, joita kyseisellä ehdotuksella oli tarkoitus muuttaa [2] kesäkuussa 2018 eli ennen covid-19-pandemiaa ja Venäjän hyökkäystä Ukrainaan. Perussäädöksissä edellytettiin, että viljelijät noudattavat hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia). Tämän jälkeen komissio havaitsi, että nämä vaatimukset olivat viljelijöille liian vaativia ja raskaita täyttääkseen ne käytännössä. Viljelijöiden vuonna 2024 esittämien mielenosoitusten vuoksi komissio piti erittäin kiireellisenä perussäädösten muuttamista, mikä tarkoittaa, että vaikutustenarviointiin tai julkiseen kuulemiseen ei ollut aikaa. Tilanne oli poikkeuksellinen, koska maanviljelijöiden mielenosoitukset olivat laajoja kaikissa jäsenvaltioissa, ja ne olivat osittain muuttuneet väkivaltaisiksi. On olemassa vaara, että mielenosoitukset karkaavat käsistä. Alan haasteisiin ja viljelijöiden esiin tuomiin huolenaiheisiin vastaamiseksi Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa ja komissiota jatkamaan työtä tarpeen mukaan.[3] Komission edustajat kiinnittivät huomiota myös äskettäiseen oikeustapaukseen, jossa yhteisöjen tuomioistuin tunnusti komission harkintavallan kesannoitua maata koskevissa kiireellisissä asioissa [4].

2. Miten poikkeus myönnettiin tässä tapauksessa

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että sen käsityksen mukaan paremman sääntelyn ohjeissa ja välineistössä on kaksi menettelyä poikkeusten myöntämiseksi eli ennen lainsäädäntöehdotuksen laatimista koskevan aloitteen poliittista validointia tai sen jälkeen. Ennen validointia poikkeuksia voi myöntää sääntelyn parantamisesta vastaava komission varapuheenjohtaja. Tässä tapauksessa poikkeus kirjataan DECIDE-tietojärjestelmään, muuten poikkeusten kirjaamiseen ei ole erityistä muotoa. Validoinnin jälkeen sääntelyn parantamisesta vastaava komission pääsihteeristön johtaja voi myöntää poikkeuksia kuultuaan sääntelyn parantamisesta vastaavan varapuheenjohtajan kabinettia. Tiedusteluryhmä ymmärsi komission kirjallisen vastauksen perusteella, että tässä tapauksessa pääsihteeristö myönsi poikkeuksen puheenjohtajan kabinettia kuullen samalla, kun se pyysi aloitetta etenemään. Tutkintaryhmä ymmärsi myös komission ennen kokousta toimittamien asiakirjojen perusteella, että päätöstä edetä asiassa ei ollut dokumentoitu sisäisesti ilman vaikutustenarviointia ja julkista kuulemista.

Komission edustajat selvensivät, että nykyisten työmenetelmien mukaisesti täytäntöönpanosta ja yksinkertaistamisesta vastaava komission jäsen tekee edellä mainitut päätökset myöntääkseen poikkeuksia paremmasta sääntelystä. Pääsihteeristön johtajan on noudatettava poikkeusten myöntämismenettelyssä vahvistuksen jälkeen kyseisen komission jäsenen kabinettia ”kuullen”. Tämä tarkoittaa, että vastuu poikkeusten myöntämisestä on aina tällä komission jäsenellä. Tavallisissa tapauksissa asiasta vastaava yksikkö voi aloitteen suunnitteluvaiheessa pyytää komission jäseneltä poikkeusta edellä mainitun menettelyn mukaisesti. Käsiteltävässä asiassa aloitetta ei kuitenkaan ollut suunniteltu etukäteen, koska ehdotus oli valmisteltava kiireellisesti vastauksena käynnissä oleviin mielenosoituksiin. Tämän vuoksi poikkeuspäätöksestä tai aloitteen virallisesta poliittisesta validoinnista ei ole olemassa sisäisiä asiakirjoja.

Komission edustajat korostivat kuitenkin, että komission poliittinen taso hyväksyi hiljaisesti aloitteen etenemisen ilman vaikutustenarviointia ja julkista kuulemista. Tässä yhteydessä komission edustajat selittivät, että edellä mainittujen validointi- ja poikkeusmenettelyjen tarkoituksena on varmistaa, että komission yksiköt eivät valmistele lainsäädäntöaloitteita (ilman vaikutustenarviointia) ilman komission poliittisen tason hyväksyntää. Tässä tapauksessa komissiossa vallitsi yhteisymmärrys siitä, että tämä ehdotus on esitettävä mahdollisimman pian. Itse asiassa juuri komission poliittinen taso, mukaan lukien sääntelyn parantamisesta vastaava komission jäsen, ajoi aloitteen toteuttamista.

Aloitteen poliittisesta validoinnista on osoituksena se, että pääsihteeristö on hyväksynyt ehdotusluonnosta koskevan yksiköiden välisen kuulemisen. Tämän jälkeen pidettiin ehdotuksen valmisteluun osallistuneiden komission jäsenten kabinettien kokoukset, ja lopuksi komission jäsenten kollegio hyväksyi ehdotuksen. Tässä yhteydessä ei ole epäilystäkään siitä, että aloite ja sen valmistelumenettely saivat tarvittavan poliittisen hyväksynnän. Lisäksi tämän ehdotuksen käsittely komissiossa oli täysin avointa kaikilla tasoilla. Poikkeuksen validoinnista puuttuu kirjallinen jälki.

Komission edustajat huomauttivat tältä osin, että paremman sääntelyn suuntaviivoja sovelletaan oikeasuhteisella tavalla, jossa otetaan huomioon kunkin yksittäisen aloitteen olosuhteet, mikä tarkoittaa, että sen vaatimuksista on tehtävä poikkeuksia tietyissä tilanteissa. Tämä sisältyy erityisesti paremman sääntelyn suuntaviivoihin.

3. Sidosryhmien valinta kohdennettuun kuulemiseen

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että sen käsityksen mukaan sidosryhmien valinnasta kohdennettuun kuulemiseen on täytynyt tehdä sisäinen päätös. He kysyivät, miksi komissio ei jakanut tätä päätöstä tai mitään muutakaan sen kirjallista jälkeä tutkintaryhmän kanssa ennen kokousta. He kysyivät myös, miksi komissio päätti olla kuulematta muita sidosryhmiä samassa määräajassa.

Komission edustajat muistuttivat, että tuolloin suurin huolenaihe oli viljelijöiden hallinnollisen taakan keventäminen. Sidosryhmien kuulemisen tarkoituksena oli saada viljelijöiltä palautetta siitä, mistä taakka on peräisin, auttaa heitä selviytymään siitä ja kartoittaa parannuskohteita. Tämän vuoksi komission asiasta vastaava yksikkö pyysi apua tärkeimmiltä maatalousjärjestöiltä (jotka edustavat viljelijöitä ja maatalousosuuskuntia yleensä, luomualaa, nuoria viljelijöitä sekä pieniä ja keskisuuria viljelijöitä). Katsottiin, että nämä organisaatiot voisivat tarjota komissiolle mahdollisimman käytännönläheistä tietoa, jonka avulla se voisi kehittää lainsäädäntöehdotuksessa esitettyjä käytännön ratkaisuja. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston asiasta vastaava osasto ehdotti tärkeimpien maatalousjärjestöjen kohdennettua kuulemista. Tämän jälkeen pääjohtaja hyväksyi ehdotuksen ja allekirjoitti kirjeet, joissa neljää tärkeintä organisaatiota pyydettiin esittämään näkemyksensä asiasta. Tässä ehdotuksen laatimisen varhaisessa vaiheessa katsottiin, että muiden sidosryhmien kuuleminen ei olisi mielekästä, koska komissio halusi keskustella niiden sidosryhmien kanssa, joita asia suoraan koskee. Näin ollen oli tietoinen päätös olla kuulematta muita sidosryhmiä samanaikaisesti neljän tärkeimmän maatalousjärjestön kanssa. Kohdennettujen kuulemisten, toisin kuin julkisten kuulemisten, tarkoituksena on kerätä palautetta tietyiltä sidosryhmiltä, joihin asia suoraan vaikuttaa, kun taas julkisissa kuulemisissa kuultaisiin kaikkia sidosryhmiä, mutta tämä ei ollut mahdollista tässä tapauksessa poikkeuksellisen kiireellisyyden vuoksi.

Lisäksi komissio oli yleisesti ottaen tietoinen ympäristöjärjestöjen kannasta asiaan. Ennakkoarvioinnin ja julkisen kuulemisen yhteydessä oli jo kerätty riittävästi tietoa, minkä jälkeen komissio sai säännöllisesti palautetta eri sidosryhmiltä.

4. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan julkaisuaikataulu

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että sen käsityksen mukaan vaikutustenarvioinnit korvaavat komission yksiköiden valmisteluasiakirjat olisi periaatteessa julkaistava kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on hyväksynyt lainsäädäntöehdotuksen. Tällä tavoin komission yksiköiden valmisteluasiakirjat voivat olla perustana lainsäätäjien lopulliselle päätökselle ja edistää lainsäädäntöprosessin avoimuutta yleisöä kohtaan. Muuten on vaikea nähdä, mihin tarkoitukseen nämä asiakirjat palvelisivat. Tässä tapauksessa komission yksiköiden valmisteluasiakirja julkaistiin noin seitsemän kuukautta sen jälkeen, kun lainsäätäjät olivat hyväksyneet lainsäädännön (huhti-toukokuussa 2024). Tiedusteluryhmä kysyi, olisiko paremman sääntelyn suuntaviivoja tarkistettava komission yksiköiden valmisteluasiakirjojen julkaisemisen aikataulun selventämiseksi.

Komission edustajat korostivat, että aloitteesta vastaavat komission yksiköt toimivat kiireellisesti heti saatuaan asiaankuuluvan palautteen kuulluilta sidosryhmiltä. Komission yksiköiden valmisteluasiakirja koskee myös lainsäädäntöehdotusta pidemmälle meneviä kysymyksiä eli muita yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyviä ja siihen liittyviä toimia, jotka olivat osa komission helmikuussa 2024 ilmoittamaa yksinkertaistamispakettia. Näillä toimilla puututtiin myös joihinkin sidosryhmien esiin tuomiin huolenaiheisiin ja ehdotuksiin. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitettiin kattavasti ja avoimella, organisoidulla ja selkeällä tavalla saatu palaute (yhteisestä maatalouspolitiikasta mutta myös muista asiaan liittyvistä EU:n politiikoista), sen arviointi ja se, käsiteltiinkö sitä ja miten se käsiteltiin, minkä vuoksi sen viimeistelyyn tarvittiin lisäaikaa. Komission edustajat lisäsivät, että paremman sääntelyn suuntaviivoja hyväksyttäessä kolmen kuukauden määräaika komission ehdotuksen hyväksymisestä vaikutti kohtuulliselta ja toteuttamiskelpoiselta, ja näin on edelleen lähes kaikissa tapauksissa. Itse asiassa monissa tapauksissa komission yksiköiden valmisteluasiakirja toimitetaan ennen kolmen kuukauden määräaikaa ja joskus yhdessä ehdotuksen kanssa. Käsiteltävänä oleva asia oli kuitenkin poikkeuksellinen, koska lainsäätäjät hyväksyivät komission ehdotuksen muutoksitta ainoastaan kahden kuukauden kuluessa. Tämä erittäin nopea hyväksyminen osoittaa, että lainsäätäjät olivat samaa mieltä EU:n maatalousalan erittäin vakavasta kiireellisyydestä.

5. Ilmaston johdonmukaisuuden arviointi

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä totesi, että sen käsityksen mukaan ja komission ennen kokousta toimittamien asiakirjojen perusteella ennen komission yksiköiden valmisteluasiakirjan julkaisemista tehtävästä ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista ei ollut olemassa sisäisiä asiakirjoja. Tiedusteluryhmä kysyi, onko olemassa erillinen sisäinen menettely ilmaston yhdenmukaisuuden arvioinnin kirjaamiseksi, jos vaikutustenarviointia ei ole tehty. Ne pyysivät myös, että komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa viitattaisiin erityisesti ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointiin.

Komission edustajat vahvistivat, että tässä tapauksessa ilmastotoimien johdonmukaisuuden tarkastus tehtiin, mutta ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista ei ole olemassa kirjallisia asiakirjoja ennen komission yksiköiden valmisteluasiakirjan julkaisemista. Komission arvioinnissa todettiin, että ehdotuksella oli minimaaliset vaikutukset ilmakehään joutuviin päästöihin (kuten komission yksiköiden valmisteluasiakirjan sivulla 31 selitetään), mikä tarkoittaa, että ehdotuksella ei olisi merkittävää vaikutusta EU:n ilmastotavoitteisiin. Tämä käy ilmi komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta, vaikka sen parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen mukaisesti vaikutustenarvioinnin puuttuessa ei ole olemassa erityistä raportointimuotoa.

Kokouksen päättäminen

Oikeusasiamiehen tutkimusryhmä kiitti komission edustajia heidän ajastaan ja annetuista selvityksistä, ja kokous päättyi.

Bryssel 8. lokakuuta 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Tiedustelut Koordinaattori Tiedusteluvastaava

[1] Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 4 artiklan 8 kohta.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2115, annettu 2 päivänä joulukuuta 2021, jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä (EUVL L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2116, annettu 2 päivänä joulukuuta 2021, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta (...) (EUVL L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng).

[3] 20240201-special-euco-conclusions-fi.pdf

[4] Tuomio 10.7.2025, asia C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100