Tiedustelujen tausta

1. Komissiolla on keskeinen rooli EU:n lainsäädäntöprosessissa, sillä sillä on periaatteessa yksinoikeus tehdä lainsäädäntöehdotuksia.^[1] Laajaa harkintavaltaansa käyttäessään sen on noudatettava perussopimukseen perustuvia avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteita [2] muun muassa kuulemalla laajasti asianomaisia osapuolia.[3] Komissio toteutti edellä mainitut periaatteet hyväksymällä parempaa sääntelyä koskevat säännöt, jäljempänä ’suuntaviivat’[4] ja ’työkalupakki’[5], jotka perustuvat paremmasta lainsäädännöstä tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen [6], jossa määrätään laajoista sidosryhmien kuulemisista ja vaikutustenarvioinneista ennen lainsäädäntöehdotusten ja muiden toimenpiteiden hyväksymistä.

2. Oikeusasiamies vastaanotti kolme kantelua, joissa tuotiin esiin samankaltaisia kysymyksiä siitä, noudattaako komissio paremman sääntelyn sääntöjä ja muita eurooppalaiseen ilmastolakiin [7] ja komission työjärjestykseen [8] sisältyviä sääntöjä. Oikeusasiamies valmisteli useita lainsäädäntöehdotuksia, joita se piti ”kiireellisinä”:

• kantelu 983/2025/MIK, jäljempänä ’koontitapaus’, joka koskee Omnibus I -ehdotusta [9],
• kantelu 2031/2024/VB, jäljempänä ’muuttoliiketapaus’, joka koskee kahta ehdotusta: i) asetus muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja tutkimiseen liittyvän poliisiyhteistyön tehostamisesta ja Euroopan unionin lainvalvontayhteistyöviraston (Europol) tuen tehostamisesta tällaisten rikosten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä asetuksen (EU) 2016/794 muuttamisesta [10] ja ii) direktiivi vähimmäissäännöistä laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä neuvoston direktiivin 2002/90/EY ja neuvoston puitepäätöksen 2002/946 YOS korvaamisesta [11],
• kantelu 1379/2024/MIK, jäljempänä ’YMP-tapaus’, joka koskee ehdotusta muuttaa yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) liittyvää lainsäädäntöä [12].

3. Kaikissa kolmessa tapauksessa kantelijat olivat huolissaan siitä, että komissio oli rikkonut parempaa sääntelyä koskevia sääntöjään esittämällä asiaankuuluvat lainsäädäntöehdotukset tekemättä vaikutustenarviointeja. Kantelijat eivät olleet vakuuttuneita komission kannasta, jonka mukaan sen oli toimittava kiireellisesti, minkä vuoksi se saattoi poiketa vaikutustenarviointia koskevasta vaatimuksesta.

4. Koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa kantelijat olivat myös huolissaan siitä, että komissio oli rikkonut eurooppalaista ilmastolakia, koska se ei ollut tehnyt ja julkaissut ilmastotoimien johdonmukaisuutta koskevaa arviointia lainsäädäntöehdotuksista [13].

5. Koontiasiassa kantelija oli lisäksi huolissaan siitä, että komissio oli rikkonut työjärjestystään järjestämällä nopeutetun yksiköiden välisen kuulemisen kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta.

6. Oikeusasiamies tutki kanteluissa esiin tuotuja kysymyksiä, erityisesti seuraavia:

• miten komissio arvioi, olivatko lainsäädäntöehdotukset ”kiireellisiä” ja edellyttivätkö ne siten poikkeusta tietyistä paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista;
• noudattiko komissio sovellettavia menettelyjä poiketakseen paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista ja miten asiaan liittyvät päätökset kirjattiin;
• miten komissio varmisti, että poikkeuksesta huolimatta lainsäädäntöehdotusten kiireellisessä valmistelussa noudatettiin avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteita;
• onko komissio tehnyt ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointeja” eurooppalaisen ilmastolain mukaisesti ja miten tällaisten arviointien tulokset on kirjattu (koontiasetusta ja YMP:tä koskevat tapaukset); ja
• miten komissio toteutti komission sisäisen kuulemisen lainsäädäntöehdotuksesta koontiasetuksessa.

7. Oikeusasiamies pyysi komissiolta kirjallisia vastauksia tiettyihin kysymyksiin [14], tarkasti komission asiakirjat, jotka tukivat kyseessä olevien ehdotusten valmistelua, ja hänen tutkintaryhmänsä piti kokouksia komission edustajien kanssa koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa [15]. Hän myös kehotti kantelijoita lähettämään huomautuksia komission vastauksista ja kokousraporteista, minkä he tekivät.

Oikeusasiamiehen suositus

8. Suosituksessaan [16] oikeusasiamies muistutti komissiota näkemyksestään, jonka mukaan EU:n toimielinten ja elinten on sovellettava itse laatimiaan sääntöjä, jotta varmistetaan johdonmukaisuus ja avoimuus ja vältetään mielivaltaisuuden tunne EU:n hallinnon toiminnassa. [17] Oikeusasiamies totesi myös, että EU:n oikeuskäytännön mukaan EU:n toimielimet rajoittavat harkintavaltansa käyttöä julkaisemalla sisäisiä sääntöjä. Näin ollen ne eivät voi poiketa näistä säännöistä luottamuksensuojan yleisten periaatteiden [18] eivätkä hyvän hallinnon nojalla.

9. Kaikissa kolmessa tapauksessa komissio poikkesi paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista, jotka koskevat vaikutustenarviointien ja julkisten kuulemisten tekemistä sen ehdotuksista, viitaten tilanteen ”kiireellisyyteen”. Vaikka säännöissä periaatteessa sallitaan tällaiset poikkeukset, niissä ei määritellä, mitä ”kiireellisyys” tarkoittaa. Näin ollen komissio piti aloitteitaan ”kiireellisinä” hyvin erilaisin perustein, kuten ottaen huomioon komission johdon muuttuvat poliittiset painopisteet vastauksena nykyisiin haasteisiin (Omnibus-tapaus), muuttuvat geopoliittiset suuntaukset ja haasteet (muuttoliiketapaus) ja kasvavat ja voimakkaat sosiaaliset protestit tiettyjä EU:n politiikkoja vastaan (YMP-tapaus).

10. Oikeusasiamies katsoi, että vaikka komissiolla on varmasti oltava harkintavaltaa määritellessään olosuhteita, joita se pitää ”kiireellisinä”, sen kolmessa tapauksessa käyttämä laaja tulkinta ”kiireellisyydestä” saattoi tehdä paremman sääntelyn sääntöjen vaatimusten soveltamisesta yleisön kannalta haastavaa ymmärtää ja ennustaa. Komission laajan tulkinnan mukaan kaikkia tilanteita voitaisiin periaatteessa pitää ”kiireellisinä”, jos komission poliittinen johto niin päättää. Tämän vuoksi oikeusasiamies totesi, että ”kiireellisyyden” määritelmän puuttuminen paremman sääntelyn säännöistä heikensi ennakoitavuutta, johdonmukaisuutta ja oikeusvarmuutta.

11. Oikeusasiamies havaitsi tarkastetuissa tapauksissa muita puutteita siinä, miten komissio oli soveltanut paremman sääntelyn sääntöjä. Puutteita olivat muun muassa asianmukaisen kirjanpidon puuttuminen menettelystä ja myöhemmistä päätöksistä vapauttaa kyseiset aloitteet parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen vaatimuksista, sellaisten analyyttisten asiakirjojen myöhäinen julkaiseminen, jotka korvaavat täysimittaiset vaikutustenarvioinnit kiireellisissä tilanteissa, sekä se, että komissio ei pyrkinyt kuulemaan sidosryhmiä laajasti ja tasapainoisesti YMP:tä ja koontiasetusta koskevissa asioissa käsiteltävistä lainsäädäntöehdotuksista.

12.  Oikeusasiamiehen tutkimuksessa ilmeni myös puutteita paremman sääntelyn säännöissä sinänsä. Oikeusasiamies pani erityisesti merkille, että parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä ei ole menettelyä, jolla varmistettaisiin, että lainsäädäntöehdotusten kiireellinen valmistelu ei heikennä avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin keskeistä sisältöä. Tähän sisältyi se, että ei ollut kuvausta siitä, mitä tietoja analyyttisten asiakirjojen olisi sisällettävä, ja se, että ei ollut ohjeita siitä, miten sidosryhmien kuulemiset olisi toteutettava kiireellisenä.

13. Tämän vuoksi oikeusasiamies suositteli, että komissio varmistaisi paremman sääntelyn sääntöjen ennakoitavan, johdonmukaisen ja ei-mielivaltaisen soveltamisen

• ”kiireellisyyden” käsitteen määrittely paremman sääntelyn yhteydessä, mahdollisesti sääntöjen tulevan tarkistamisen yhteydessä;
• sellaisten sisäisten päätösten kirjaaminen, joilla lainsäädäntöehdotukset vapautetaan paremman sääntelyn sääntöjen vaatimuksista, mukaan lukien se, kuka pyysi poikkeusta, millä perusteilla ja kuka sen myönsi;
• selittää selkeästi lainsäädäntöehdotuksiinsa liitetyissä perusteluissa, miksi poikkeus oli tarpeen.

14. Oikeusasiamies suositteli myös, että jos poikkeuksia myönnetään, komission olisi otettava käyttöön menettely sen varmistamiseksi, että lainsäädäntöehdotusten kiireellinen valmistelu on edelleen avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin periaatteiden mukaista, kuten perussopimuksissa ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä edellytetään. Komissio voisi tehdä niin paremman sääntelyn sääntöjen tulevan tarkistamisen yhteydessä. [19]

15. Oikeusasiamies ehdotti tältä osin myös seuraavaa:

• Komission olisi varmistettava, että analyyttinen asiakirja, joka korvaa vaikutustenarvioinnin kiireellisissä tapauksissa, tiedottaa lainsäätäjille ja yleisölle näytöstä, johon lainsäädäntöehdotukset perustuvat, hyvissä ajoin ja heti, kun lainsäädäntöehdotus on hyväksytty, mikä kuvastaa asian kiireellisyyttä. Paremman sääntelyn säännöissä olisi vahvistettava aineelliset vähimmäisvaatimukset, jotka analyysiasiakirjojen olisi tältä osin täytettävä.
• Komission olisi selvennettävä, että sidosryhmien kuulemisissa, jotka toteutetaan, kun vaikutustenarviointivaatimuksesta on myönnetty poikkeus, on edelleen noudatettava kaikkiin julkisiin kuulemisiin sovellettavia yleisiä periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia. Paremman sääntelyn säännöissä olisi annettava ohjeita siitä, miten tällaiset sidosryhmien kuulemiset on toteutettava kiireellisenä.

16. Lisäksi oikeusasiamies tutki, miten komissio oli soveltanut eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohtaa, jossa edellytetään kaikkien komission toimenpide-ehdotusten ja lainsäädäntöehdotusten arviointia EU:n ilmastotavoitteiden kannalta. Oikeusasiamiehen tutkimuksessa kävi ilmi, että komissio ei pitänyt selkeää sisäistä kirjanpitoa ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnista, joka oli tosiasiallisesti tehty ennen koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa asioissa kyseessä olevien lainsäädäntöehdotusten hyväksymistä. Oikeusasiamies totesi myös, että komissio ei julkaissut selkeästi minkään ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnin tuloksia hyväksyessään asiaankuuluvia lainsäädäntöehdotuksia, kuten eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdassa säädetään.

17. Tämän vuoksi oikeusasiamies ehdotti, että komission olisi selvennettävä, että ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit on tehtävä kaikista lainsäädäntöehdotuksista, myös niistä, joihin ei liity vaikutustenarviointia, ja että tällaiset arvioinnit olisi kirjattava sisäisesti. Komission olisi myös täsmennettävä, missä asiakirjassa ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit ja niiden tulokset on julkaistava, kun se hyväksyy lainsäädäntöehdotuksia, joihin ei liity vaikutustenarviointia.

18. Lopuksi oikeusasiamies tutki, miten komissio sovelsi työjärjestystään yksiköiden välisiin kuulemisiin koontiasiassa. Oikeusasiamies totesi, että yksiköiden välisillä kuulemisilla varmistetaan, että komissio ottaa toimintapoliittisia ehdotuksia laatiessaan asiaan kokonaisvaltaisen ja tasapainoisen näkökulman. Hän katsoi, että lyhentämällä yksiköiden välisen kuulemisen alle 24 tuntiin viikonlopun aikana komissio rajoitti kohtuuttomasti yksiköidensä mahdollisuutta antaa merkityksellisiä tietoja kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta.

19. Oikeusasiamies ehdotti siksi, että komission olisi varmistettava, että kun se päättää, että yksiköiden välisen kuulemisen kestoa on lyhennettävä, päätöksen perustelut kirjataan asianmukaisesti. Vain poikkeuksellisissa kiireellisissä tilanteissa keston olisi oltava lyhyempi kuin nopeutetussa menettelyssä vahvistettu 48 tuntia, ja se olisi perusteltava asianmukaisesti.

20. Kaiken kaikkiaan oikeusasiamies katsoi, että hänen havaitsemansa erilaiset menettelylliset puutteet siinä, miten komissio valmisteli kyseessä olevat lainsäädäntöehdotukset, olivat yhdessä hallinnollisia epäkohtia.

Komission lausunto ja kantelijan huomautukset

Paremman sääntelyn säännöt

21. Helmikuussa 2026 antamassaan lausunnossa oikeusasiamiehen suosituksesta [20] komissio suostui pohtimaan ”avoimempia parametreja” sen arvioimiseksi, onko tarpeen toimia kiireellisesti paremman sääntelyn sääntöjen tulevassa tarkistuksessa. Se totesi tekevänsä näin ja varmistavansa samalla, ettei komission harkintavaltaa kiireellisissä tilanteissa rajoiteta. Se korosti myös, että päätökset on voitava tehdä nopeasti ja että sillä on harkintavaltaa niiden olosuhteiden määrittelyssä, joissa se katsoo, että toimiin olisi ryhdyttävä kiireellisesti.

22. Lähetettyään lausuntonsa oikeusasiamiehelle komissio antoi huhtikuussa 2026 tiedonannon ”Yksinkertaisempi, selkeämpi ja paremmin täytäntöönpantu EU:n säännöstö”[21], jossa se viittasi oikeusasiamiehen suositukseen ja antoi lisätietoja sen täytäntöönpanosta. Kiireellisyyden arvioinnissa käytettävien parametrien osalta komissio luetteli seuraavat seikat: i) häiriöiden tai kriisien ennakointi, myös unionin ulkosuhteissa, ii) mahdolliset seuraukset, jos välittömiä toimia ei toteuteta, iii) lakisääteiset määräajat ja iv) poliittinen tilanne, joka edellyttää kiireellisiä toimia.   

23. Samaan aikaan komissio toisti oikeusasiamiehelle antamassaan lausunnossa, että koontiasetusta, YMP:tä ja muuttoliikettä koskevissa tapauksissa oli objektiivisia syitä toimia kiireellisesti ja käyttää parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä säädettyä joustavuutta.

24. Komissio totesi myös, että on tärkeää kirjata asianmukaisesti ja selittää julkisesti poikkeukset paremman sääntelyn säännöistä mahdollisimman suuren avoimuuden varmistamiseksi. Se totesi, että asianomaisten yksiköiden on toimitettava poikkeuspyyntönsä komission pääsihteeristölle mahdollisimman varhaisessa vaiheessa aloitteiden valmistelua. Pyyntöihin liitetään yksityiskohtaiset perustelut ja selkeä selvitys asian kiireellisyydestä. Komissio pitää kirjaa myös myönnetyistä poikkeuksista ja varmistaa, että asianomaisten ehdotusten perusteluissa kuvataan poikkeukset selkeästi ja perustellaan ne.

25. Komissio lisäsi, että se pyrkii julkaisemaan analyyttiset asiakirjat, jotka korvaavat vaikutustenarvioinnit kiireellisissä tilanteissa, mahdollisimman pian ja viimeistään kolmen kuukauden kuluttua ehdotuksensa hyväksymisestä, kuten nykyisissä paremman sääntelyn säännöissä säädetään. Analyysiasiakirjat kattavat tulevaisuudessa ainakin seuraavat seikat: i) ongelman määrittely, ii) aloitetta varten yksilöity lähestymistapa ja toimenpiteet, iii) aloitteen keskeisten vaikutusten arviointi, iv) yhteenveto sidosryhmien panoksesta ja v) ilmastotoimien johdonmukaisuuden arviointi ja sen tulokset. Huhtikuussa 2026 antamassaan tiedonannossa komissio ei kuitenkaan enää maininnut neljättä osatekijää eli yhteenvetoa sidosryhmien panoksesta.

26. Lisäksi komissio pyrkii varmistamaan mahdollisimman suuren osallistavuuden kiireellisyydestä huolimatta valmistelemaan sidosryhmiltä ”näyttöpyynnön”, toteuttamaan ”todellisuustarkastuksen” tai muita kohdennettuja kuulemisia. Tiedonannossaan se täsmensi, että kannanottopyyntö on tärkein väline, jolla ylläpidetään sidosryhmien merkityksellistä osallistumista nopeutetussa menettelyssä ja annetaan sidosryhmille mahdollisuus muokata komission aloitteita. Kohdennetut kuulemiset mainitaan myös valinnaisena elementtinä, myös ”todellisuustarkastusten” yhteydessä.

27. Komission lausuntoa koskevissa huomautuksissaan kantelijat katsoivat, että komission ehdottamat toimenpiteet eivät riitä oikeusasiamiehen suosituksen täytäntöönpanoon.

28. Ne huomauttivat, että komissio sitoutui oikeusasiamiehen suositusta koskevassa lausunnossaan vain pohtimaan ”kiireellisyyden” käsitettä muttei määrittelemään sitä, kun taas sen tiedonannossa esitetyt parametrit ovat liian epämääräisiä. Kantelijat olivat myös huolissaan siitä, että komissio voi sisällyttää kiireellisyyden käsitteeseen ”poliittiset painopisteet”, koska tämä jättäisi komissiolle vapaan harkintavallan pitää kaikkia aloitteita kiireellisinä ja poiketa paremman sääntelyn säännöistä ennakoimattomalla, epäjohdonmukaisella ja mielivaltaisella tavalla. Kantelijoiden mielestä komission on varmistettava, että kiireellinen lainsäädäntö parempaa sääntelyä koskevista säännöistä poiketen pysyy ehdottomana poikkeuksena. Kaiken kaikkiaan kantelijat katsoivat, että kiireellisyys olisi rajoitettava tarkoin määriteltyihin tilanteisiin (kuten luonnonkatastrofeihin ja kansanterveysuhkiin) ja että olisi otettava käyttöön vankat suojatoimet lainsäädäntöprosessin täyden avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden varmistamiseksi. Ne huomauttivat, että politiikan tavoitteita, kuten ”yksinkertaistamista” tai ”hallinnollista tehokkuutta”, ei pitäisi pitää kiireellisyysperusteina.

29. Kantelijat ilmaisivat huolensa myös komission tiedonannossaan ”kohdennetuista aloitteista” esittämistä lausunnoista ja vaikutustenarviointivaatimuksesta. Ne katsovat näiden lausuntojen osoittavan, että vaikka komissio pyrkii tuottamaan enemmän vaikutustenarviointeja, nämä vaikutustenarvioinnit koskevat vähäisempää määrää ehdotettujen aloitteiden merkittäviä vaikutuksia, mukaan lukien vaikutukset ympäristöön, terveyteen, yhteiskuntaan ja perusoikeuksiin.

30. Lisäksi kantelijat olivat huolissaan komission poikkeusten myöntämismenettelyn puolueettomuudesta. Tämä johtuu siitä, että täytäntöönpanosta ja yksinkertaistamisesta vastaava komission jäsen vastaa myös poikkeusten myöntämisestä, kun taas säännöissä ei määrätä vaihtoehtoisesta päätöksentekijästä, jos sama komission jäsen vastaa myös sen lainsäädäntöehdotuksen kohteesta, jolle poikkeusta haetaan.

31. Kantelijat olivat tyytyväisiä siihen, että komissio määritteli vähimmäistiedot, jotka analyyttisten asiakirjojen olisi sisällettävä. Ne kuitenkin toistivat, että oikeusasiamiehen tutkimusten yhteydessä tutkituissa tapauksissa komissio ei toimittanut riittävää näyttöä lainsäädäntöehdotustensa tueksi.[22] Lisäksi kantelijat katsoivat, että analyyttisissä asiakirjoissa olisi myös ilmoitettava, mitkä tiedot puuttuvat, jos täydellistä vaikutustenarviointia ei ole tehty. He totesivat myös, että kolmen kuukauden määräaika analyyttisten asiakirjojen esittämiselle lainsäädäntöehdotusten hyväksymisen jälkeen on kohtuuton, koska joitakin kiireellisiä säädöksiä voidaan antaa kuukausien kuluessa.

32. Kantelijat katsoivat, että komissio ei selittänyt, miten konkreettisesti se aikoo varmistaa sidosryhmien asianmukaisen osallistumisen kiireellisissä tapauksissa. Niiden mielestä komission olisi sitouduttava nimeämään kansalaisyhteiskunnan organisaatiot asiaankuuluviksi sidosryhmiksi myös kiireellisissä tapauksissa, ja paremman sääntelyn sääntöjä olisi täydennettävä lisätiedoilla siitä, miten sidosryhmät on tosiasiallisesti kartoitettu kohdennettuja kuulemisia varten. Lisäksi kantelijat väittivät, että ”todellisuustarkastukset”, jotka komissio luetteli esimerkkinä kohdennetuista sidosryhmien kuulemisista, ovat laajuudeltaan rajallisia eivätkä yleensä sisällä muita sidosryhmiä kuin yritysten edustajia, mikä sulkee pois kansalaisyhteiskunnan, kansalaiset ja tutkijat.

Eurooppalainen ilmastolaki

33. Komissio toisti oikeusasiamiehen suositusta koskevassa lausunnossaan, että se oli tehnyt vaaditut ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit koontiasetusta ja YMP:tä koskevissa tapauksissa, mutta sovellettavien sääntöjen mukaisesti analyysia ei ollut tarpeen toistaa analyysiasiakirjoissa tai muussa erityisessä muodossa. Komissio oli kuitenkin tehnyt yhteenvedon näiden arviointien päätelmistä analyysiasiakirjoissa ja riidanalaisiin lainsäädäntöehdotuksiin liitetyissä muistioissa.

34. Komissio varmistaa kuitenkin, että ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinneista raportoidaan vaikutustenarviointien lisäksi myös vaikutustenarvioinnit korvaavissa analyyttisissä asiakirjoissa ja että niiden tuloksista raportoidaan selkeästi myös asiaankuuluviin lainsäädäntöehdotuksiin liitetyissä perusteluissa.

35.  Kantelijat väittivät, että komission kanta ei ollut selkeä sen suhteen, julkaiseeko se ainoastaan ilmaston johdonmukaisuutta koskevien arviointiensa tulokset vai näihin tuloksiin johtavan täydellisen analyysin ja missä määrin ilmaston johdonmukaisuutta koskevat arvioinnit tai ainakin niiden tulokset julkaistaan analyysiasiakirjoissa.

Komission työjärjestys yksiköiden välisistä kuulemisista

36. Komissio totesi, että jos pääsihteeristö poikkeuksellisesti suostuu alle 48 tuntia kestävään yksiköiden väliseen kuulemiseen, se perustelee sen.

Oikeusasiamiehen arvio suosituksen jälkeen

37. Oikeusasiamies on tyytyväinen komission yleisesti ottaen rakentavaan lausuntoon hänen suosituksestaan. Hän arvostaa erityisesti sitä, että komissio mainitsi toimenpiteet, joita se aikoo toteuttaa kunkin suosituksen ja parannusehdotuksen osalta.

38. Samalla oikeusasiamies on huolissaan siitä, että lausunnossa kuvataan vain yleisesti ne toimenpiteet, joihin komissio aikoo ryhtyä, eikä siinä useinkaan anneta täsmällisiä ja konkreettisia sitoumuksia. Toimitettujen tietojen perusteella oikeusasiamiehelle ei ole selvää, miten komissio tarkalleen ottaen korjaa hänen havaitsemansa puutteet ja pystyykö komissio siten saavuttamaan hänen suosituksensa aiotun tarkoituksen eli varmistamaan riittävän avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan lainsäädäntöprosessin kiireellisissä tilanteissa. Tiedonanto ei myöskään hälvennä oikeusasiamiehen epäilyksiä.

39. Erityisesti kiireellisyyden käsitteen määrittelemistä koskevan suosituksensa osalta oikeusasiamies tunnustaa komission harkintavallan reagoida hätätilanteisiin, kriiseihin ja uusiin haasteisiin mahdollisimman tehokkaasti. Komission lausunnolla ja tiedonannolla ei kuitenkaan lievennetä riittävästi riskiä siitä, että ”kiireellisestä” lainsäädännöstä voisi tulla vallitseva unionin lainsäädäntötapa.

40. Komissio totesi tiedonannossaan, että ”poliittinen tilanne” voi olla yksi niistä tekijöistä, jotka ”aiheuttavat kiireellisten toimien tarpeen”. Oikeusasiamies katsoo, että tämä on liian epämääräinen lausunto. Tältä osin hän on edelleen huolissaan siitä, että poliittisten painopisteiden toteuttamista voitaisiin käyttää oikeuttamaan turvautuminen ”kiireelliseen” lainsäädäntöön. Näin ollen oikeusasiamies ei voi arvioida, tekeekö komissio paremman sääntelyn sääntöjen vaatimusten soveltamisen ennakoitavammaksi, koska hän ei ole nähnyt lopullista luetteloa ja muotoilua ”avoimemmista parametreista” sen arvioimiseksi, onko tarpeen toimia kiireellisesti komission tulevassa paremman sääntelyn sääntöjen tarkistuksessa, ja koska hän ei ole nähnyt näiden parametrien käytännön soveltamista.

41. Lisäksi tiedonannossa komissio erottaa toisistaan ”suuret uudet lainsäädäntöaloitteet tai tarkistukset” ja ”kohdennetut aloitteet”, ja vaikuttaa siltä, että paremman sääntelyn vaatimusten soveltaminen voi vaihdella näiden kahden luokan osalta.[23] ”Kohdennetuilla aloitteilla” tarkoitetaan ”aloitteita, jotka eivät merkittävästi muuta voimassa olevan lainsäädännön poliittisia tavoitteita ja joissa ehdotetaan muutoksia lainsäädännön vaikuttavuuden ja tehokkuuden optimoimiseksi”. Koska komission lähestymistapaa ”kohdennettuihin aloitteisiin” koskevat yksityiskohdat ovat kuitenkin tässä vaiheessa epäselviä, mukaan lukien vaikutukset, joita aiheutuu siitä, että aloitteita pidetään ”kohdennettuina” paremman sääntelyn sääntöjen soveltamiseksi, oikeusasiamies ei voi tässä vaiheessa ottaa lopullista kantaa myöskään tähän äskettäin käyttöön otettuun eriyttämiseen.

42. Paremman sääntelyn säännöistä tehtävien poikkeusten kirjaamisen ja julkaisemisen osalta oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti komission sitoumukseen parantaa käytäntöjään tältä osin. Hän toteaa kuitenkin, että nämä sitoumukset näyttävät koskevan vain alhaalta ylöspäin suuntautuvia poikkeuspyyntöjä eli pyyntöjä, jotka ovat peräisin asianomaisista aloitteista vastaavilta pääosastoilta. Oikeusasiamiehen tutkimissa tapauksissa poikkeuspyynnöt esitettiin ylhäältä alaspäin, koska ne olivat peräisin varapääsihteeriltä ja komission poliittiselta tasolta.[24] Oikeusasiamies toteaa, että komission lausunnossa ei esitetä mitään toimenpidettä, joka koskisi erityisesti sitä, miten komissio kirjaa tällaiset ylhäältä alaspäin suuntautuvat poikkeuspyynnöt. Oikeusasiamies luottaa siihen, että komissio varmistaa, että myös nämä pyynnöt ja niiden perustelut kirjataan asianmukaisesti.

43. Analyysiasiakirjojen osalta oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että komissio on nyt määritellyt niiden vähimmäiselementit, vaikka tiedonannossa esitettyyn näiden elementtien luetteloon ei sisälly sidosryhmien kannanottojen yhteenvetoa, jonka komissio nimenomaisesti mainitsi suosituksesta antamassaan lausunnossa. Joka tapauksessa, kuten kantelijat ovat todenneet, kolmen kuukauden määräaika analyyttisten asiakirjojen julkaisemiselle ei välttämättä ole riittävä niiden tarkoituksen saavuttamiseksi, toisin sanoen julkista keskustelua varten ennen lainsäädännön hyväksymistä, erityisesti jos lainsäädäntömenettely saadaan päätökseen vain muutaman kuukauden kuluessa. Oikeusasiamies kehottaa komissiota pohtimaan asiaa tarkemmin paremman sääntelyn sääntöjen tulevassa tarkistuksessa.

44. Oikeusasiamies panee myös merkille komission sitoumukset, jotka koskevat oikeusasiamiehen suositusta koskevassa komission lausunnossa esitettyjä kohdennettuja kuulemisia. Komissio totesi kuitenkin tiedonannossaan, että tärkein väline sidosryhmien osallistumiselle nopeutetussa menettelyssä on kannanottopyyntö. Oikeusasiamies ymmärtää, että ”todisteiden pyytäminen” antaa sidosryhmille mahdollisuuden toimittaa komissiolle tietoja suunnitelluista aloitteistaan heti päätöksentekoprosessin alussa eli silloin, kun komission suunnittelemista toimintavaihtoehdoista on saatavilla vain suhteellisen vähän tietoa. Komissio katsoo, että ”todisteiden pyytäminen” antaa sidosryhmille mahdollisuuden ”osallistua aloitteen muotoiluun”. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että komission olisi myös annettava sidosryhmille mahdollisuus kommentoida komission suosimia toimintavaihtoehtoja sen jälkeen, kun ne on täydennetty. Näin ollen oikeusasiamies ei ole vakuuttunut siitä, onko kannanottopyyntö riittävä väline sidosryhmien sitouttamiseksi nopeutetussa menettelyssä.

45. Tässä yhteydessä oikeusasiamies toteaa, että tiedonannon mukaan ei ole selvää, järjestetäänkö erityisiä toimintavaihtoehtoja koskevia kohdennettuja kuulemisia aina, koska komissio aikoo ottaa sidosryhmät mukaan täytäntöönpanovuoropuhelujen tai todellisuuden tarkastusten avulla. On myös epäselvää, onko jälkimmäinen sidosryhmien osallistumisen muoto kuulemista komission täysimittaisista poliittisista aloitteista ja mahdollistaako se kaikkien sidosryhmien tasapainoisen edustuksen.

46. Kuten oikeusasiamiehen suosituksessa todetaan, oikeusasiamies katsoo, että kaikissa komission kiireellisissä lainsäädäntötoimissaan toteuttamissa kohdennetuissa kuulemisissa olisi noudatettava tiettyjä vähimmäisvaatimuksia, jotka komission olisi täsmennettävä parempaa sääntelyä koskevissa säännöissä. Kohdennettujen kuulemisten mahdollinen korvaaminen ”näyttöpyynnöillä” tai muilla sidosryhmien osallistumisen muodoilla, jotka eivät vastaa poliittisten aloitteiden täysimääräisiä kohdennettuja kuulemisia, ei näytä menevän oikeusasiamiehen ehdottamaan suuntaan.

47. Lisäksi eurooppalaisen ilmastolain 6 artiklan 4 kohdan mukaan komission on sisällytettävä ”ilmaston johdonmukaisuuden arviointi” kaikkiin lainsäädäntöehdotuksiinsa liittyviin vaikutustenarviointeihin ” ja asetettava arvioinnin tulokset julkisesti saataville hyväksymisen yhteydessä”.[25] Säännöksessä ei täsmennetä, mihin ilmaston johdonmukaisuuden arviointi olisi sisällytettävä, jos vaikutustenarviointia ei ole tehty. Oikeusasiamies suhtautuu näin ollen myönteisesti komission sitoumukseen julkaista ”ilmaston johdonmukaisuutta koskevat arvioinnit” paitsi vaikutustenarviointikertomuksissa myös niiden puuttuessa analyysiasiakirjoissa. Oikeusasiamies panee lisäksi merkille, että komissio on sitoutunut nimenomaisesti ilmoittamaan ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnin tuloksen ehdotustensa perusteluissa. Hän seuraa tämän sitoumuksen täytäntöönpanoa saamiensa tulevien valitusten perusteella.

48. Yksiköiden välisten nopeutettujen kuulemisten osalta oikeusasiamies panee merkille, että komissio on sitoutunut esittämään perustelut poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa yksiköiden väliset kuulemiset on saatettava päätökseen alle 48 tunnin kuluessa. Hän huomauttaa kuitenkin myös, että komission on varmistettava, ettei se yksiköiden välisiä kuulemisia lyhentäessään rajoita kohtuuttomasti yksiköidensä mahdollisuutta antaa merkityksellisiä tietoja kyseisistä lainsäädäntöehdotuksista esimerkiksi antamalla niille vain muutaman tunnin viikonloppuna huomautusten esittämistä varten.

49. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ei voi vielä tehdä lopullisia päätelmiä siitä, otetaanko hänen suosituksensa täysimääräisesti ja asianmukaisesti huomioon toimenpiteissä, joihin komissio on sitoutunut. Oikeusasiamies voi ottaa tähän kantaa vasta sen jälkeen, kun komissio on tarkistanut paremman sääntelyn sääntöjään ja soveltanut tarkistettuja sääntöjä valmistellessaan tulevia lainsäädäntöehdotuksia. Mahdollisten tulevien kantelujen perusteella oikeusasiamies seuraa tiiviisti tarkistettujen sääntöjen riittävyyttä ja täytäntöönpanoa. Ennen kuin näin tapahtuu, oikeusasiamies toteaa, että asiaa koskevat lisätutkimukset eivät ole perusteltuja, ja päättää näin ollen asian käsittelyn.

Päätelmä

Tutkinnan perusteella oikeusasiamies päättää asian käsittelyn ja tekee seuraavan päätelmän:

Lisätutkimukset eivät ole tässä vaiheessa perusteltuja, koska komissio on yleisesti ottaen samaa mieltä oikeusasiamiehen suositusten ja parannusehdotusten täytäntöönpanosta. Komission tässä tarkoituksessa toteuttamien konkreettisten toimenpiteiden tehokkuutta on kuitenkin vielä arvioitava. Oikeusasiamies seuraa näin ollen niiden täytäntöönpanoa tulevien kantelujen yhteydessä ja sen jälkeen, kun komissio on saanut päätökseen parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen tarkistamisen.

Tästä päätöksestä ilmoitetaan kantelijoille ja komissiolle.

Teresa Anjinho
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 23.6.2026

 

[1] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 17 artiklan 2 kohta.

[2] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 1 artikla ja 10 artiklan 3 kohta sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 15 artiklan 1 kohta.

[3] SEU-sopimuksen 11 artiklan 3 kohta.

[4] Euroopan komissio, Paremman sääntelyn suuntaviivat, komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2021) 305 final, saatavilla osoitteessa https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021 _305_en.pdf.

[5] Euroopan komissio, Better Regulation Toolbox, heinäkuu 2023, saatavilla osoitteessa https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] SEUT-sopimuksen 295 artiklan mukaan toimielinten väliset sopimukset ”voivat olla sitovia”. Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä, EUVL 2016, L 123, s. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1119, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2021, puitteiden vahvistamisesta ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sekä asetusten (EY) N:o 401/2009 ja (EU) 2018/1999 muuttamisesta (eurooppalainen ilmastolaki) (EUVL L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119).

[8] Komission päätös 2024/3080, annettu 4 päivänä joulukuuta 2024, komission työjärjestyksen vahvistamisesta, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] KOM(2025) 81 lopullinen, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] Eurooppalaisessa ilmastolaissa asetettiin komissiolle vaatimus varmistaa, että sekä voimassa oleva EU:n lainsäädäntö että uudet lainsäädäntöehdotukset ovat ilmastopoliittisten tavoitteiden mukaisia (6 artiklan 4 kohta).

[14] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Ks. https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Suositus siitä, miten Euroopan komissio noudattaa paremman sääntelyn sääntöjä ja muita menettelyvaatimuksia valmistellessaan kiireellisinä pitämiään lainsäädäntöehdotuksia (983/2025/MAS – Omnibus-tapaus, 2031/2024/VB – muuttoliiketapaus ja 1379/2024/MIK – YMP-tapaus), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/215920.

[17] Päätös asiassa 1474/2018/TE, joka koskee väitettyjä puutteita ja vääristymiä Euroopan komission valmistellessa kertakäyttöisten muovituotteiden vähentämistä koskevaa toimintapolitiikkaansa ja lainsäädäntöehdotustaan, 28–30, saatavilla osoitteessa https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] Yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S v. komissio, tuomio 28.6.2005, 209-211, saatavilla osoitteessa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] Euroopan komission Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle antaman tiedonannon ”Komission työohjelma 2026” (COM(2025) 870 final, 21. lokakuuta 2025) mukaan, saatavilla osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Ks. komission lausunto: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Yksinkertaisempi, selkeämpi ja paremmin täytäntöönpantu EU:n säännöstö, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] Erityisesti muuttoliikettä koskevassa asiassa kantelijat huomauttivat, että Euroopan parlamentti oli katsonut tarpeelliseksi tehdä korvaavia vaikutustenarviointeja, ks. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; ks. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Sääntelyntarkastelulautakunta antaa edelleen varauman sisältäviä lausuntoja ”merkittävistä uusista lainsäädäntöaloitteista tai tarkistuksista”, kun taas kohdennettujen aloitteiden osalta se antaa ”parannussuosituksia, joista tiedotetaan avoimesti ja jotka otetaan huomioon”.

[24] Suositus, alaviite 16, 57 kohta.

[25] ”Komissio arvioi kaikkien toimenpide-ehdotusten tai lainsäädäntöehdotusten, myös talousarvioehdotusten, johdonmukaisuutta 2 artiklan 1 kohdassa vahvistetun ilmastoneutraaliustavoitteen sekä vuosien 2030 ja 2040 unionin ilmastotavoitteiden kanssa ennen niiden hyväksymistä ja sisällyttää kyseisen arvioinnin kaikkiin näihin toimenpiteisiin tai ehdotuksiin liittyviin vaikutustenarviointeihin ja asettaa arvioinnin tulokset julkisesti saataville hyväksymisen yhteydessä.”(korostus lisätty).