Recomendaciones del Defensor del Pueblo Europeo en la investigación conjunta de las reclamaciones 194/2017/AE, 334/2017/AE y 543/2017/AE sobre la gestión por parte de la Comisión Europea del empleo posterior al mandato de antiguos comisarios, un antiguo presidente de la Comisión y el papel de su «Comité de Ética»[1]

Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [2]

La Comisión Europea debe velar por que los comisarios cumplan su deber de actuar con integridad y discreción en virtud del artículo 245 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), incluso después de que finalicen sus mandatos como comisarios. Estas obligaciones no están limitadas en el tiempo.

En este contexto, el Código de Conducta de los Comisarios establece que los antiguos Comisarios deben informar a la Comisión si tienen la intención de aceptar una nueva oferta de empleo durante un determinado período de tiempo después de haber dejado el cargo. A continuación, la Comisión, previa consulta a un Comité de Ética compuesto por tres personas, decide si el puesto propuesto es compatible con el artículo 245 del TFUE.

Las quejas surgieron del supuesto manejo inadecuado de la decisión de un ex presidente de la Comisión de trabajar para Goldman Sachs International. La Comisión tardó en reaccionar, pero finalmente consultó al Comité de Ética, que llegó a la conclusión de que no había motivos suficientes para establecer una violación de las obligaciones legales. Al llegar a esta conclusión, el Comité de Ética tuvo en cuenta la declaración escrita del antiguo presidente de la Comisión de que no había sido contratado para ejercer presión en nombre de Goldman Sachs y de que no tenía intención de hacerlo. 

La Defensora del Pueblo considera que, si bien se ha avanzado en la mejora del Código de Conducta de los Comisarios, este caso plantea cuestiones sistémicas en lo que respecta a la forma en que la Comisión gestiona estos casos y al papel del Comité de Ética.

Tras una investigación de un año, y a la luz de una reciente reunión entre el antiguo presidente de la Comisión y un actual vicepresidente de la Comisión, registrada como reunión oficial con Goldman Sachs, el Defensor del Pueblo recomienda que el caso se devuelva al Comité de Ética de la Comisión. A continuación, el Comité puede volver a evaluar si el empleo del antiguo presidente de la Comisión en Goldman Sachs cumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 245 del TFUE. La Comisión también debería considerar la posibilidad de exigir a su antiguo Presidente que se abstenga de ejercer presión sobre la Comisión durante un cierto número de años más.

1. Antecedentes de la investigación

1. La Comisión Europea debe velar por que los comisarios cumplan su deber de actuar con integridad y discreción en virtud del artículo 245 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), tanto durante sus mandatos como una vez finalizados. Estas obligaciones no están limitadas en el tiempo. La confianza del público en la Comisión y, por extensión, en el proyecto de la UE en su conjunto, corre el riesgo de verse socavada si la Comisión no adopta todas las medidas necesarias para garantizar que los comisarios cumplan, y se considere que cumplen, con esta obligación.

2. Los antiguos comisarios tienen derecho a aprovechar las oportunidades de empleo tras abandonar la Comisión. Sin embargo, al ejercer este derecho, deben tener en cuenta su deber de actuar siempre con integridad y discreción. En este contexto, la Comisión debe comprobar si dicho empleo es realmente compatible con el deber de actuar siempre con integridad y discreción. En 1999, la Comisión adoptó un Código de Conducta de los Comisarios, que establece que, siempre que los antiguos Comisarios tengan la intención de aceptar un nuevo puesto de trabajo durante un período determinado después de haber cesado en sus funciones, informarán de ello a la Comisión. Con arreglo al Código de Conducta aplicable hasta el 31 de enero de 2018 (cuando la Comisión adoptó un nuevo Código de Conducta), dicho plazo de notificación era de dieciocho meses.[3] Una vez notificado un nuevo puesto de trabajo propuesto, la Comisión debe solicitar a su «Comité de Ética» consultivo su dictamen sobre el nuevo puesto de trabajo propuesto cuando dicho puesto esté «relacionado con el contenido de la cartera del (antiguo) comisario». El Comité de Ética está compuesto por tres miembros nombrados por la Comisión para un mandato de tres años [4]. Una vez que obtenga el dictamen del Comité de Ética, la Comisión debe decidir si el nuevo puesto de trabajo es compatible con el artículo 245 del TFUE.

3. La presente investigación del Defensor del Pueblo se refiere al antiguo Presidente de la Comisión, que ocupó su cargo desde noviembre de 2004 hasta octubre de 2014. En julio de 2016, fue nombrado para un puesto senior en Goldman Sachs International, un banco de inversión internacional.

4. Después de que Goldman Sachs hiciera público este nombramiento el 8 de julio de 2016 [5], el Defensor del Pueblo emitió una declaración en la que exponía sus preocupaciones y pedía un Código de Conducta revisado.[6] Además de las preocupaciones expresadas por varios diputados al Parlamento Europeo y grupos de la sociedad civil, un grupo de antiguos y actuales miembros del personal de la UE lanzó una petición en línea en la que protestaba contra la situación y pedía a la Comisión que tomara medidas. Más de 150 000 personas firmaron la petición antes de su transmisión a la Comisión.

5. En septiembre de 2016, en respuesta a una carta de seguimiento del Defensor del Pueblo [7], el presidente Juncker declaró que el antiguo presidente de la Comisión sería «recibido en la Comisión no como antiguo presidente, sino como representante de intereses» y «presentado a las mismas normas que todos los demás representantes de intereses en lo que respecta al Registro de transparencia».

6. Al mismo tiempo, la Comisión decidió consultar al Comité de Ética al respecto. La Comisión escribió al antiguo Presidente de la Comisión pidiéndole que le facilitara información sobre su nuevo puesto de trabajo. A continuación, la Comisión transmitió su respuesta al Comité de Ética. El Comité de Ética emitió su dictamen a la Comisión el 26 de octubre de 2016. Concluyó que no había motivos suficientes para considerar que el antiguo presidente de la Comisión había incumplido su deber de actuar con integridad y discreción, tal como se establece en el artículo 245 TFUE. Para llegar a esta conclusión, el Comité de Ética tuvo en cuenta el compromiso asumido por el antiguo presidente de la Comisión, en una carta dirigida al presidente Juncker, de no ejercer presión sobre la Comisión en nombre de Goldman Sachs. El Comité de Ética concluyó que este compromiso del antiguo presidente de la Comisión de «no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs responde al deber de integridad y discreción impuesto por el Tratado»[8].

7. Del registro público, no había evidencia de que el Comité de Ética hubiera hablado directamente o por escrito con el ex Presidente de la Comisión para buscar o asegurar detalles de sus obligaciones laborales con Goldman Sachs.

8. A continuación, el grupo de antiguos y actuales miembros del personal de la UE mencionados anteriormente, dos profesores de Derecho y un grupo de la sociedad civil presentaron tres reclamaciones al Defensor del Pueblo [9].

2. La investigación

9. En febrero de 2017, la Defensora del Pueblo inició su investigación y en abril de 2017 [10] inspeccionó los expedientes de la Comisión relacionados con el asunto. Entre ellos figuraba el dictamen del Comité de Ética sobre el nuevo puesto del antiguo presidente de la Comisión, así como otros seis dictámenes recientes relativos a otros antiguos comisarios.

10. A raíz de ello, en julio de 2017, el Defensor del Pueblo escribió a la Comisión para pedirle que respondiera a las preguntas sobre cómo aborda la Comisión las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios y sobre el papel del Comité de Ética.[11] El Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que respondiera antes de finales de septiembre de 2017.

11. A mediados de septiembre de 2017, el presidente Juncker anunció, en su discurso anual sobre el estado de la Unión en el Parlamento Europeo, que la Comisión tenía previsto revisar el Código de Conducta. Esta revisión trataría de reforzar los requisitos de integridad de los comisarios tanto durante como después de sus mandatos. El Defensor del Pueblo acogió con satisfacción públicamente estos avances anunciados por el presidente Juncker [12]. Posteriormente, la Comisión publicó su propuesta de revisión del Código de Conducta. El Código de Conducta revisado («nuevo Código de Conducta») entró en vigor el 1 de febrero de 2018 [13]. 

12. En el contexto de la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión el 20 de noviembre de 2017 y, posteriormente, las observaciones de los reclamantes en respuesta a la respuesta de la Comisión.

13. En enero de 2018, la Defensora del Pueblo escribió a la antigua presidenta de la Comisión para informarle de que su equipo de investigación le había hecho una propuesta sobre cómo proceder en el caso. El antiguo presidente de la Comisión presentó sus puntos de vista al Defensor del Pueblo en febrero de 2018.

14. En febrero de 2018, se publicó una carta de la Comisión en la que se establecía que el 25 de octubre de 2017 se había celebrado una reunión entre un vicepresidente de la Comisión y el antiguo presidente de la Comisión, actualmente empleado de Goldman Sachs. En dicha carta se afirmaba que el vicepresidente y el antiguo presidente de la Comisión «debatieron principalmente asuntos comerciales y de defensa» en dicha reunión.

15. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por los demandantes y la Comisión, así como los argumentos y puntos de vista presentados por el antiguo Presidente de la Comisión. 

3. Observaciones preliminares

16. El Defensor del Pueblo toma nota de la observación realizada por el Comité de Ética de que, al ocupar un puesto en Goldman Sachs, el expresidente de la Comisión no ha demostrado «el juicio considerado que cabe esperar de alguien que haya ocupado el alto cargo que ocupó durante tantos años». También toma nota de la declaración del presidente Juncker de que no tiene ningún problema con que el antiguo presidente de la Comisión trabaje para un banco privado, «pero tal vez no para este banco»[14].

17. El Defensor del Pueblo comparte estos sentimientos. Como señaló el Comité de Ética en su dictamen, Goldman Sachs International ha sido «más particularmente criticado por su papel en el desencadenamiento de la crisis financiera (hipotecas de alto riesgo) y por asesorar sobre construcciones financieras que permiten ocultar la realidad de la posición de deuda de Grecia». Por lo tanto, es comprensible que haya habido preocupación pública por la decisión del antiguo Presidente de la Comisión de adoptar una posición en este banco de inversión.

4. Evaluación del Defensor del Pueblo

A. La labor del Comité de Ética

i) Consulta al Comité de Ética

18. El Código de Conducta exige a los antiguos comisarios que informen a la Comisión si tienen la intención, en un plazo determinado tras abandonar la Comisión, de asumir un nuevo puesto de trabajo. En virtud del Código de Conducta vigente hasta el 31 de enero de 2018, este plazo de notificación se limitó a dieciocho meses. Una vez notificado un puesto de trabajo propuesto, la Comisión estaba obligada a consultar al Comité de Ética si el puesto en cuestión «estaba relacionado con el contenido de la cartera del (antiguo) comisario». A continuación, se exigió a la Comisión «a la luz de las conclusiones del Comité» que «decidiera si la ocupación prevista es compatible con el artículo 245 del Tratado (TFUE)». El nuevo Código de Conducta contiene una disposición similar.

19. Como proposición general, es cierto que, con el paso del tiempo, disminuye la probabilidad de que un nuevo puesto de trabajo ocupado por un antiguo Comisario suscite preocupaciones sobre el deber de actuar con integridad y discreción. En este contexto, puede ser proporcionado limitar en el tiempo la obligación de notificar nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, el hecho de que pueda ser proporcionado limitar en el tiempo la obligación de notificar los nuevos puestos de trabajo propuestos no implica que ningún puesto de trabajo ocupado por un antiguo Comisario, una vez que expire ese plazo, no dé lugar a preocupaciones sobre el deber de actuar con integridad y discreción. En este contexto, el Defensor del Pueblo coincide con el Comité de Ética en que el respeto del plazo de notificación «no pone fin a las obligaciones del artículo 245 ni implica que se hayan cumplido». El Defensor del Pueblo considera que determinadas actividades emprendidas por antiguos comisarios pueden suscitar preocupaciones públicas graves y legítimas y constituir un incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 245 del TFUE, incluso después de que haya expirado el plazo de notificación previsto en el Código de Conducta.

20. Por lo tanto, los antiguos comisarios deben utilizar el buen juicio al aceptar ofertas de trabajo, incluso después de que expire el período de notificación. Actuando razonablemente, si tienen dudas sobre si un puesto de trabajo propuesto podría suscitar dudas razonables en lo que respecta al cumplimiento del artículo 245 del TFUE, deben notificarlo a la Comisión. A continuación, la Comisión puede decidir si es necesario recabar el dictamen del Comité de Ética. Del mismo modo, siempre que la Comisión tenga conocimiento, por cualquier fuente, de preocupaciones en relación con un puesto de trabajo ocupado por un antiguo Comisario, debe ponerse en contacto con el antiguo Comisario en cuestión para obtener más información. Entonces, si persisten las preocupaciones, debe solicitar el dictamen del Comité de Ética. Si decide no consultar al Comité de Ética, deberá explicar por qué opina así.

21.  El antiguo Presidente de la Comisión asumió su nuevo cargo en las semanas siguientes a la expiración del plazo de notificación de 18 meses y ya no estaba obligado, en virtud de las disposiciones del Código, a notificarlo a la Comisión. En ese caso, el ex Presidente de la Comisión decidió no informar a la Comisión sobre su nuevo puesto de trabajo. La Comisión tuvo conocimiento de este nuevo trabajo, aparentemente a través de informes de prensa. A la luz de las amplias preocupaciones planteadas en su momento por el Defensor del Pueblo, los diputados al Parlamento Europeo y la sociedad civil en general, la Comisión decidió solicitar al antiguo presidente de la Comisión detalles sobre el nuevo puesto y solicitar un dictamen al Comité de Ética. El Defensor del Pueblo acogió con satisfacción la decisión adoptada en ese momento [15].

ii) Investigación del Comité de Ética

22. Los denunciantes alegaron que el Comité de Ética debería haber buscado más pruebas sobre las funciones del antiguo presidente de la Comisión en su nuevo puesto de trabajo.

23. Durante la inspección, la Defensora del Pueblo constató que la investigación del Comité de Ética se centró únicamente en la información que le facilitó la Comisión cuando solicitó su dictamen. La información facilitada al Comité de Ética incluía la carta del antiguo presidente de la Comisión al presidente Juncker, en la que proporcionaba información sobre su nuevo puesto de trabajo [16].

24. El Defensor del Pueblo señala que los (antiguos) comisarios afectados por una investigación están obligados a cooperar plenamente con el Comité de Ética, en particular facilitando toda la información adicional pertinente que se les solicite [17].

25. Si la información facilitada por el antiguo Comisario se considera insuficiente, la Comisión, por iniciativa propia, debe solicitar información adicional al antiguo Comisario, antes de solicitar un dictamen al Comité de Ética. Si bien esto no está previsto explícitamente en el Código, es razonable esperar que el Comité de Ética tenga derecho, en caso necesario, a solicitar información adicional al antiguo Comisario sobre su nuevo puesto de trabajo (es la Comisión la que envía oficialmente dichas solicitudes). También es razonable esperar que el Comité de Ética tenga derecho a tener en cuenta otra información de dominio público o cualquier otra información pertinente que pueda solicitar a la Comisión.

26. El Defensor del Pueblo considera que el Comité de Ética debe decidir, caso por caso, qué información necesita para llevar a cabo su evaluación. El Defensor del Pueblo inspeccionó expedientes de casos en los que el Comité de Ética había solicitado información adicional. En uno de esos casos, el Comité de Ética pidió al antiguo Comisario que le facilitara el texto de la cláusula contractual en la que se definían las cuestiones que debían abordarse en el puesto de trabajo previsto. Esto demuestra que el Comité de Ética es consciente de sus prerrogativas y las ejerce cuando lo considera necesario.

27. En el caso del ex Presidente de la Comisión, el Comité de Ética se basó en sus declaraciones escritas en las que describió su papel en Goldman Sachs. Específicamente, el ex presidente de la Comisión declaró que no presionaría en nombre de Goldman Sachs. El Defensor del Pueblo no tiene pruebas de que el Comité de Ética se haya abstenido deliberadamente de solicitar otra información específica, que podría haber sido pertinente para su evaluación, pero considera poco realista que el Comité intente evaluar la compatibilidad con el artículo 245 del TFUE de un puesto de trabajo concreto a falta de información clara sobre lo que dicho puesto de trabajo implicará o puede implicar.

28. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que el artículo 12, apartado 3, del nuevo Código de Conducta prevea explícitamente la celebración de entrevistas con (antiguos) comisarios cuando el Comité de Ética esté considerando la posibilidad de «emitir un dictamen negativo».[18] Sin embargo, subraya que las normas revisadas no deben interpretarse de manera restrictiva. La facultad de entrevistar a (antiguos) comisarios debe aplicarse a todos los casos y no solo a los casos en que el Comité de Ética esté considerando emitir un dictamen negativo. El derecho de un (antiguo) Comisario a que se le dé la oportunidad de presentar su caso, cuando se esté contemplando un dictamen negativo, no debe interpretarse en el sentido de que se impida al Comité de Ética adoptar las medidas que considere justificadas para investigar a fondo cada caso. Por lo tanto, el Comité de Ética debería poder realizar entrevistas con (antiguos) comisarios en cualquier caso que lo considere oportuno.

iii) Evaluación del Comité de Ética

29. En su dictamen sobre el caso, el Comité de Ética expresó ciertas preocupaciones sobre el buen juicio del ex Presidente de la Comisión cuando asumió su cargo con Goldman Sachs. Declaró que «debería haber sido consciente y haber evaluado (sic) que al hacerlo [asumir una posición con Goldman Sachs] daría lugar a críticas y podría causar daños a la reputación de la Comisión y de la Unión en general». Observó que «este daño ya se ha hecho». Afirmó que el antiguo presidente de la Comisión «no ha demostrado el juicio considerado que cabe esperar de alguien que haya ocupado el alto cargo que ocupó durante tantos años [...]». El Defensor del Pueblo está de acuerdo con estas evaluaciones.

30. No obstante lo anterior, el Comité de Ética concluyó que «no hay motivos suficientes» para establecer una violación por parte del antiguo presidente de la Comisión del deber de comportarse con integridad y discreción, tal como se establece en el artículo 245 del TFUE. Para llegar a esta conclusión, tomó nota en particular del hecho de que el ex Presidente de la Comisión se había comprometido a no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs.

31. El Comité de Ética señaló que «el alcance y el contenido precisos de los conceptos de integridad y, más concretamente, de discrecionalidad, que parecen ser los más pertinentes para el asunto presentado, no están claros.[19] Son conceptos vagos cuya interpretación el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de aclarar plenamente».

32. Es cierto que el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de aclarar estos conceptos. Sin embargo, en tales circunstancias, es aún más importante que servicios como el Comité de Ética y un organismo independiente como el Defensor del Pueblo Europeo traten de aclarar estos conceptos para que la Comisión los aplique correcta y plenamente. Si se da el caso de que la declaración del Comité de Ética, como se ha citado anteriormente, significa que cree que no puede emitir estas sentencias, al menos en algunos casos, a falta de una aclaración judicial, entonces eso parece socavar significativamente su papel como se entiende comúnmente.

33. El Comité de Ética declaró que debía basar su dictamen en el Código de Conducta vigente en ese momento. Añadió que no correspondía al Comité de Ética responder «si el Código es suficientemente estricto».

34. Si bien el Comité de Ética no considera que tenga el mandato de comentar si el Código de Conducta es adecuado para su propósito, el Defensor del Pueblo es libre de hacerlo. Señala que el Código de Conducta no es legislación. El Código simplemente proporciona un marco para evaluar, caso por caso, si las acciones de un (antiguo) Comisario son compatibles con la obligación de dicho (antiguo) Comisario en virtud del artículo 245 TFUE. El Código no limita ni restringe en modo alguno las disposiciones vigentes del Tratado. Si bien cabe esperar que el Código proporcione una ayuda útil en la tarea de evaluar el cumplimiento por parte de los (antiguos) Comisarios de sus obligaciones en virtud del Tratado, no excluye la necesidad de que la Comisión examine también, y de manera más amplia, las propias disposiciones del Tratado. Esta necesidad de mirar más allá del Código puede no ser necesaria en muchos casos. Pero en algunos casos, y el presente caso es uno de ellos, las disposiciones del Código por sí solas pueden no proporcionar una base suficiente para llegar a una conclusión adecuada sobre si ha habido o no un incumplimiento de las obligaciones de un (antiguo) Comisario en virtud del Tratado.

35. Por lo que se refiere a la evaluación específica de que se trata, el Comité de Ética señaló que el antiguo Presidente de la Comisión no estaba obligado, en virtud de las normas aplicables en ese momento, a informar a la Comisión de su intención de asumir el nuevo puesto de trabajo. Esto se debió a que asumió el cargo después de la expiración del período de notificación de 18 meses establecido en el anterior Código de Conducta. Sin embargo, como observó acertadamente el Comité de Ética, las obligaciones del artículo 245 del TFUE no dejan de existir una vez finalizado el plazo de notificación. Por lo tanto, el Comité de Ética procedió a examinar si se había incumplido el deber del antiguo presidente de la Comisión de comportarse con integridad y discreción.

36. El Comité de Ética identificó tres objeciones al nuevo empleo del antiguo presidente de la Comisión que tuvo que examinar para evaluar si había incumplido sus obligaciones en virtud del artículo 245 TFUE. Estas objeciones se referían a 1) el papel de Goldman Sachs en la crisis financiera, 2) el posible papel consultivo del antiguo presidente de la Comisión sobre cuestiones relacionadas con el Brexit y, 3) de manera más general, la cuestión de pasar de un alto cargo público al sector privado («puertas giratorias»).

37. En cuanto a la cuestión de que el ex presidente se haya unido a Goldman Sachs, el Comité de Ética reconoció el daño que esto había causado. Sin embargo, señaló que habían transcurrido más de 18 meses desde su salida de la Comisión y que, con arreglo al Código, ya no era obligatorio que el antiguo Presidente de la Comisión notificara a la Comisión su nuevo empleo. En su opinión, el objetivo de este período es lograr un equilibrio entre los diferentes intereses en juego, en particular el interés público y el interés legítimo de los antiguos comisarios para ser empleados después de dejar el cargo. El Comité de Ética se refirió al período de 18 meses como un período de «refrigeración» en el sentido de un período durante el cual un antiguo comisario no puede aceptar un nuevo empleo sin el consentimiento de la Comisión. A continuación, expresa la opinión de que, una vez expirado este período de «refrigeración», es razonable concluir que un antiguo comisario tiene derecho a aceptar un nuevo empleo sin notificarlo a la Comisión [20].

38. El Defensor del Pueblo considera que el uso del término «período de reflexión» no es útil y puede inducir a error. No es un término utilizado en el Código. El período de 18 meses puede describirse más adecuadamente como un «período de notificación» durante el cual existía la obligación de notificar a la Comisión cualquier nuevo empleo. El Defensor del Pueblo sugiere a la Comisión que, en futuras revisiones del Código, amplíe este período de notificación a un período mucho más largo que el establecido en el Código de Conducta revisado. Este período es independiente de la «prohibición de grupos de presión» de dos años prevista en el artículo 11, apartado 4, del Código de Conducta revisado.

39. El Defensor del Pueblo está firmemente convencido de que existen determinadas actividades posteriores al mandato de antiguos comisarios que podrían plantear cuestiones de compatibilidad con el artículo 245 del TFUE, independientemente de la duración del plazo de notificación establecido en el Código de Conducta. Sin embargo, el Defensor del Pueblo reconoce que el riesgo de incompatibilidad disminuye con el tiempo.

40. En el caso de las otras dos objeciones que el Comité de Ética había identificado (posible asesor del Brexit y la cuestión de las «puertas giratorias»), desestimó estas objeciones por la misma razón que desestimó la cuestión de Goldman Sachs. El Comité de Ética se refirió de nuevo a «la función del período de incompatibilidad previsto en el Código de Conducta».

41. Como principio general, el Defensor del Pueblo considera que el deber de un (antiguo) comisario de comportarse con integridad incluye la obligación de comportarse de manera coherente con la naturaleza de sus funciones como servidor público, con el fin de garantizar que sus acciones no socaven la confianza del público en la Comisión y la UE.

42. El Defensor del Pueblo considera que el deber de un (antiguo) comisario de actuar con discreción debe entenderse en el sentido de que tiene dos componentes. Entendido estrictamente, implica el deber de no revelar información confidencial. Entendida en términos generales, también abarca un deber general de actuar de una manera que, a la luz de la alta posición pública que ocupa la persona en cuestión, no es probable que genere grave inquietud, preocupación u ofensa pública. El Defensor del Pueblo considera que es probable que una acción, que puede generar un grado significativo de inquietud pública entre los ciudadanos europeos, no cumpla con el deber de actuar con discreción.

43. El Defensor del Pueblo señala que el Comité de Ética concluyó que no había «motivos suficientes para establecer una violación del deber de actuar con integridad y discreción, impuesto por el artículo 245 del TFUE». Al llegar a esta conclusión, señaló que Goldman Sachs opera legalmente en el mercado interior de la UE y que no era contrario a la ley aceptar una posición en dicho Banco.

44. Ciertamente, asumir un puesto en una empresa que no opera legalmente constituiría una grave violación de la facultad de apreciación. Sin embargo, el mero hecho de que una sociedad pueda actuar con arreglo a la ley no implica que el empleo en dicha sociedad no pueda dar lugar a un incumplimiento de la obligación de actuar con discreción.

45. La Defensora del Pueblo señala que las acciones del antiguo presidente de la Comisión generaron efectivamente una gran inquietud pública en toda Europa, lo que afectó negativamente a la confianza pública en la Comisión y en la UE. El Defensor del Pueblo señala que, durante su mandato (2004-2014), la Comisión, encabezada por el antiguo presidente de la Comisión, tuvo que hacer frente a la crisis financiera mundial. Esa crisis tuvo un impacto enorme y negativo en millones de ciudadanos europeos. Durante ese período, Goldman Sachs fue fuertemente criticado por su papel en la crisis. En abril de 2016, se anunció que se había producido un acuerdo por valor de 5 100 millones de dólares entre Goldman Sachs y las autoridades estadounidenses sobre valores respaldados por hipotecas.[21] Como señaló el Comité de Ética, los ciudadanos consideran a Goldman Sachs «el exponente de la banca de inversión agresiva, más particularmente criticado por su papel en el desencadenamiento de la crisis financiera (hipotecas de alto riesgo) y por asesorar sobre construcciones financieras que permiten ocultar la realidad de la posición de deuda de Grecia». El Comité de Ética señaló que se considera que el nombramiento del antiguo presidente de la Comisión para Goldman Sachs en julio de 2016 «asocia a la Comisión y a la Unión con la imagen negativa de la codicia financiera atribuida a [Goldman Sachs]». Otro ejemplo de la magnitud de este impacto negativo se desprende claramente del hecho de que la petición en línea de uno de los denunciantes, en la que pedía que la Comisión tomara medidas contra la decisión del antiguo presidente de la Comisión de unirse a Goldman Sachs, fue firmada por más de 150 000 personas [22].

46. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que, en este contexto específico, era totalmente previsible que un expresidente de la Comisión que asumiera un cargo en Goldman Sachs pudiera plantear estas graves preocupaciones públicas, incluso cuando no asumió el cargo hasta 18 meses después de dejar el cargo. Es probable que siempre haya preocupaciones públicas en las que la persona que ocupa un empleo en Goldman Sachs haya ocupado un lugar destacado, en un papel público muy importante, y en nombre de los ciudadanos de la UE, con la crisis financiera en Europa.

B. Seguimiento por la Comisión

47. Es importante señalar que la función del Comité de Ética consiste en emitir un dictamen a la Comisión sobre si, en el caso concreto, el nuevo empleo del (antiguo) comisario es compatible con el artículo 245 del TFUE. La decisión sobre esta cuestión corresponde exclusivamente a la propia Comisión, aunque debe tener en cuenta las conclusiones del Comité de Ética. Los denunciantes alegan que la Comisión no hizo nada después de que el Comité de Ética emitiera su dictamen. Sostienen que la Comisión debería haber remitido el asunto al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

48. La Comisión afirma que «tomó nota» del dictamen del Comité de Ética. La Comisión considera que hizo un seguimiento de las cuestiones planteadas en este caso proponiendo ampliar el plazo de notificación de 18 meses en el nuevo Código de Conducta. Según la Comisión, no era necesaria ninguna decisión individual adicional para dar seguimiento al dictamen del Comité de Ética.

49. El Defensor del Pueblo no acepta que fuera innecesario que la Comisión emitiera una decisión individual en este caso. De hecho, hay aspectos del dictamen del Comité de Ética que deberían haber alertado a la Comisión de la necesidad de examinarlo con mucho cuidado. Es pertinente señalar que el Comité de Ética no llegó a la conclusión positiva de que el nuevo empleo del antiguo presidente de la Comisión cumpliera realmente su deber en virtud del artículo 245 TFUE. Lo que sí dijo el Comité de Ética es que no había «motivos suficientes para establecer una infracción del deber [...] impuesto por el artículo 245 [2] del TFUE [...]». Esto no fue un respaldo a la posición del ex Presidente de la Comisión. También es pertinente tomar nota de las observaciones del Comité de Ética sobre el Código. El Comité de Ética deja claro que basó su dictamen únicamente en el Código de Conducta tal como estaba entonces, al tiempo que observa que no le correspondía comentar si el Código era «suficientemente estricto». Estas observaciones deberían haber alertado a la Comisión de la posibilidad de que el Comité de Ética considerara realmente que el Código proporcionaba un marco inadecuado para tratar este caso concreto. Las observaciones también suscitan la cuestión de si el Comité de Ética habría emitido una opinión diferente si se hubiera sentido libre de llevar a cabo su evaluación dentro de un marco más amplio.

50. El artículo 245 del TFUE establece que «en caso de incumplimiento de [las obligaciones derivadas del artículo 245 del TFUE], el Tribunal de Justicia podrá [...] decidir que el diputado de que se trate sea, según las circunstancias, jubilado obligatoriamente [...] o privado de su derecho a una pensión u otras prestaciones en su lugar [...]». La redacción del artículo 245 TFUE implica claramente que el Tribunal de Justicia dispone de un margen de apreciación, al examinar una infracción del artículo 245 TFUE, en cuanto a si la infracción específica es suficientemente caracterizada como para justificar sanciones financieras. Sin embargo, el hecho de que un incumplimiento concreto de la obligación de actuar con integridad y discreción pueda no ser tan grave como para justificar la imposición de una sanción pecuniaria por el Tribunal de Justicia no implica que la Comisión deba tolerar tal incumplimiento.

51. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión tiene una serie de posibles respuestas a situaciones en las que considera que un (antiguo) Comisario ha incumplido sus obligaciones en virtud del Tratado. Una solicitud al Tribunal de Justicia para la imposición de sanciones pecuniarias se encuentra en un extremo de esta gama de respuestas. Otras posibles respuestas incluyen la emisión de una amonestación pública o (en el caso de un antiguo Comisario) la imposición de restricciones a las interacciones con la Comisión y con los Comisarios.

52. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción que la opción de emitir una amonestación esté ahora expresamente incluida en el nuevo Código de Conducta en vigor desde el 1 de febrero de 2018. Sin embargo, el hecho de que tal posibilidad no se mencionara expresamente en el anterior Código de conducta no implica que la emisión de una amonestación no fuera una opción para la Comisión en ese momento. De hecho, de sus inspecciones de los expedientes de la Comisión, la Defensora del Pueblo tiene conocimiento de al menos un caso en el que se impuso tal amonestación a un antiguo comisario.

53. El Defensor del Pueblo considera que el hecho de que la Comisión no adoptara una decisión específica en el caso del antiguo presidente de la Comisión, sobre la base de una evaluación cuidadosa del dictamen del Comité de Ética, constituía una mala administración.

54. El Defensor del Pueblo tiene algunas preocupaciones específicas sobre la forma en que la Comisión trató la posibilidad de que el antiguo presidente de la Comisión pudiera ejercer presión sobre la Comisión.

55. El Defensor del Pueblo ha examinado expedientes relativos a varios antiguos comisarios. Señala que, en los demás casos en que el Comité de Ética planteó la necesidad de que los antiguos comisarios se abstuvieran de ejercer presión sobre la Comisión o sus servicios, la Comisión aceptó expresamente esta opinión en sus decisiones pertinentes. Según su respuesta al Defensor del Pueblo, en algunos casos la Comisión ha impuesto restricciones específicas incluso cuando el Comité de Ética no había sugerido tales restricciones.

56. En el caso del antiguo Presidente de la Comisión, sin embargo, la Comisión no tomó ninguna decisión sobre su caso. No incorporó en una decisión formal el compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs. No expuso, en ningún documento formal, exactamente cómo debería abordar la Comisión los enfoques del antiguo Presidente de la Comisión. Esto es especialmente preocupante, ya que ese compromiso del ex Presidente de la Comisión fue, al parecer, fundamental para la conclusión a la que llegó el Comité de Ética.

57. Los acontecimientos posteriores han puesto de manifiesto que el hecho de que la Comisión no adoptara una decisión formal, en la que podría haber hecho referencia al compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión sobre la Comisión, no carecía de consecuencias.

58. En una carta de 31 de enero de 2018 [23], uno de los vicepresidentes de la Comisión confirmó que, el 25 de octubre de 2017, se reunió con el antiguo presidente de la Comisión en un hotel de Bruselas, donde debatieron asuntos comerciales y de defensa. El vicepresidente dice que la reunión fue organizada por teléfono por su oficina, después de que una solicitud de reunión proviniera del ahora empleado de Goldman Sachs. El Vicepresidente confirma que se reunió solo con el antiguo Presidente de la Comisión y que no hay documentos relativos a este acontecimiento. A continuación, la reunión se incluyó, en la lista en línea de las reuniones del vicepresidente, como una reunión con «The Goldman Sachs Group, Inc. (GS)» sobre «política de comercio y defensa».

59. El Defensor del Pueblo señala que, en su carta de 13 de septiembre de 2016 al presidente de la Comisión, el antiguo presidente de la Comisión declaró lo siguiente: «No he sido contratado para ejercer presión en nombre de Goldman Sachs y no tengo intención de hacerlo».[24] En su dictamen de 26 de octubre de 2016 sobre el nombramiento del antiguo presidente de la Comisión en Goldman Sachs, el Comité de Ética tomó nota de la declaración anterior. En su conclusión, el Comité de Ética consideró que el compromiso del antiguo presidente de la Comisión de «no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs responde al deber de integridad y discreción impuesto por el Tratado».

60. El Defensor del Pueblo deduce de ello que el Comité de Ética opinó que si el ex Presidente de la Comisión ejerciera presión sobre la Comisión en nombre de Goldman Sachs, ello constituiría un incumplimiento de su deber de actuar con integridad y discreción.

61. El Defensor del Pueblo señala que el registro público indica que el antiguo presidente de la Comisión participó en la reunión con el vicepresidente como representante de Goldman Sachs. El Defensor del Pueblo también señala que los asuntos debatidos en dicha reunión, la política comercial y de defensa, pueden ser de interés para un banco de inversión como Goldman Sachs. Incluso si se argumentara que la mayor parte de la información intercambiada sobre esos asuntos durante la reunión provino del Vicepresidente,[25] esto no alteraría la naturaleza de la reunión. Después de todo, uno de los objetivos clave de un cabildero es reunirse con funcionarios públicos y obtener de ellos información que pueda ser útil para la empresa a la que representan.

62. El Defensor del Pueblo también señala que las responsabilidades del vicepresidente de la Comisión en particular son ciertamente de interés para un banco de inversión como Goldman Sachs, ya que es responsable de Empleo, Crecimiento, Inversión y Competitividad.

63. Además, el Defensor del Pueblo señala que, en una entrevista publicada el 20 de febrero de 2018, el vicepresidente en cuestión afirma ahora que la reunión con el antiguo presidente de la Comisión fue de carácter personal. A falta de un acta adecuada del contenido de la reunión [26], no puede confirmarse ahora la exactitud de la declaración posterior del vicepresidente. La Defensora del Pueblo señala que las reuniones de «carácter puramente privado o social» no están cubiertas por las normas pertinentes que rigen las reuniones con representantes de intereses [artículo 2, letra a)][27]; sin embargo, se publicaron detalles de esta reunión en particular describiéndola como una reunión con una organización representativa de intereses inscrita en el Registro de transparencia de la UE. Por lo tanto, la naturaleza exacta de la reunión no está clara.

64. Cualquiera que sea la naturaleza y el contenido precisos de la reunión con el ex Presidente de la Comisión, existen preocupaciones comprensibles sobre este incidente, específicamente que el ex Presidente de la Comisión está utilizando su estado anterior y sus contactos con antiguos colegas, para abrir puertas, influir y obtener información.

65. El Defensor del Pueblo ya ha constatado que el hecho de que la Comisión no adoptara una decisión específica en el caso del antiguo presidente de la Comisión constituía una mala administración. Este fracaso se vio agravado por la pérdida de la oportunidad, en una decisión formal, de exigir al antiguo Presidente de la Comisión que se abstuviera de ejercer presión sobre la Comisión y/o sus servicios en nombre de su nuevo empleador. Tal decisión también podría haber llevado a la Comisión a imponer las salvaguardias necesarias para evitar tales grupos de presión.

66. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe garantizar que las lecciones aprendidas de esta experiencia se reflejen adecuadamente en la práctica futura y en las revisiones de los códigos de conducta. Por lo tanto, formulará sugerencias de mejora a tal fin. Estas sugerencias tendrán debidamente en cuenta las mejoras positivas ya introducidas por la Comisión en su Código de Conducta actualizado de febrero de 2018.

Composición del Comité de Ética

67. El Defensor del Pueblo señala que dos miembros del Comité de Ética eran «asesores especiales» de la Comisión en el momento de su nombramiento para el Comité.

68. Un asesor especial puede prestar asistencia directa a los distintos comisarios en cuestiones que sean de su competencia. Los miembros del Comité de Ética deben evaluar los posibles incumplimientos de las obligaciones de los (antiguos) comisarios. Por lo tanto, puede concluirse que existe un riesgo de conflictos de intereses derivados de las estrechas relaciones de trabajo de los asesores especiales con comisarios específicos, cuando también actúan como miembros del Comité de Ética, y tienen el deber de evaluar el comportamiento de los mismos comisarios. El Ombudsman considera que ocupar el puesto de Asesor Especial, aunque al mismo tiempo sea miembro del Comité de Ética, puede no ser apropiado en algunas situaciones.

69. Las medidas de mitigación descritas por la Comisión, como la sustitución del Asesor Especial para casos específicos en los que pueda existir un posible conflicto de intereses, no pueden considerarse viables, dado que solo hay tres miembros del Comité de Ética y no hay miembros suplentes.

70. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que no es aconsejable ni viable que el Comité de Ética tenga, como miembros, personas que actúen como asesores especiales de la Comisión. También considera que el Comité de Ética debería estar compuesto por un mayor número de miembros (al menos cinco). El aumento del número de miembros del Comité de Ética daría lugar a una composición más amplia. Esto reforzaría su carácter independiente y garantizaría su buen funcionamiento.

Recomendaciones

Sobre la base de la investigación conjunta de estas reclamaciones, el Defensor del Pueblo formula las siguientes recomendaciones a la Comisión:

1) La Comisión, a la luz de la aparente presión ejercida recientemente por un comisario por el antiguo presidente de la Comisión que ahora trabaja para Goldman Sachs, y a la luz de la importancia que se concede a la aceptación por parte del Comité de Ética del compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión, debe devolver el caso del antiguo presidente de la Comisión para que el Comité de Ética emita un dictamen. A continuación, la Comisión debe evaluar y adoptar una decisión formal sobre si el empleo del antiguo presidente de la Comisión en Goldman Sachs cumple con su deber en virtud del artículo 245 del TFUE. 

2) La Comisión también debería considerar la conveniencia de exigir a su antiguo Presidente que se abstenga de ejercer presión sobre la Comisión y/o sus servicios durante un cierto número de años más. Tal decisión debe detallar las salvaguardias necesarias para dar efecto a ese requisito.

Sugerencias de mejora

La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el Código de Conducta revisado, pero considera que la Comisión puede seguir reforzando sus procedimientos de varias maneras. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo hace las siguientes sugerencias a la Comisión:

1. La Comisión debe otorgar al Comité de Ética la facultad de actuar por iniciativa propia siempre que lo considere oportuno.

2. La Comisión debe publicar proactivamente todos los dictámenes emitidos por el Comité de Ética, así como sus propias decisiones relacionadas con dichos dictámenes.

3. La Comisión debería adoptar las medidas apropiadas para que, en el futuro, las personas que actúen como asesores especiales de la Comisión no puedan ser miembros del Comité de Ética.

4. La Comisión debe aumentar el número de miembros del Comité de Ética.

5. La Comisión debe ampliar el «período de notificación» del Código de Conducta a varios años para asegurarse de que se le notifiquen al menos todas las nuevas funciones de los antiguos comisarios, a las que puede reaccionar en caso necesario.

Se informará de estas recomendaciones a la Comisión y a los denunciantes. De conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 6 de junio de 2018.

 

Emily O’Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 6.3.2018

 

[1] Las normas anteriores contenían el término «Comité de Ética ad hoc». En la normativa actual, se utiliza el término «Comité de Ética Independiente». En el texto de la presente Decisión se utiliza el término «Comité de Ética».

[2] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[3] El Código de Conducta de los Comisarios de 20 de abril de 2011, C(2011) 2904 final, está disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Véase, en particular, el apartado 1.2, «Actividades posteriores al mandato».

[4] El Comité fue creado por la Decisión de la Comisión, de 21 de octubre de 2003, por la que se crea el Comité de Ética ad hoc previsto en el Código de Conducta de los Comisarios, disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] http://www.goldmansachs.com/media-relations/press-releases/current/jose-manuel-barroso-appointed.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/es/press/release.faces/es/69172/html.bookmark

[7] La correspondencia conexa entre el Defensor del Pueblo y el presidente Juncker en septiembre de 2016 puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/activities/strategicinitiative.faces/es/48644/html.bookmark

[8] Dictamen del Comité de Ética emitido el 26 de octubre de 2016 sobre las nuevas responsabilidades del antiguo presidente de la Comisión, disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[9] Reglamento sobre la Alianza para la Transparencia y la Ética de los Lobbys (ALTER-UE)

[10] Todos los documentos relacionados con la investigación están disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/case.faces/es/49443/html.bookmark

[11] La solicitud de respuesta enviada a la Comisión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/correspondence.faces/es/81348/html.bookmark

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/es/press/release.faces/en/83557/html.bookmark

[13] Decisión de la Comisión, de 31 de enero de 2018, relativa a un Código de conducta de los miembros de la Comisión Europea que deroga y sustituye el Código de conducta de 20 de abril de 2011 y la Decisión de la Comisión por la que se crea el Comité de Ética ad hoc de 21 de octubre de 2003. Está disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[14] https://www.theguardian.com/business/2016/sep/15/jean-claude-juncker-jose-manuel-barroso-decision-to-join-goldman-sachs

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/es/press/release.faces/es/71040/html.bookmark

[16] Véase el informe de inspección para la lista de documentos incluidos en el expediente, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/es/80345/html.bookmark

[17] El (antiguo) deber de los comisarios de cooperar plenamente con el Comité de Ética está ahora previsto en el artículo 12, apartado 3, del nuevo Código de Conducta. Con arreglo a las normas anteriores, estaba previsto en el artículo 3 de la Decisión de la Comisión por la que se crea el Comité Especial de Ética (véase más arriba).

[18] El Defensor del Pueblo toma nota de un caso a principios de 2017 relativo a un antiguo comisario, que fue entrevistado por el Comité de Ética a petición propia.

[19] Énfasis añadido por el Defensor del Pueblo.

[20] Aunque conviene señalar que el Comité de Ética reconoció que puede plantearse la cuestión de si el Código es «suficientemente estricto» a este respecto.

[21] Véanse los comunicados de prensa de 11 de abril de 2016 emitidos por la Oficina del Fiscal General del Estado de Nueva York y el Departamento de Justicia de los Estados Unidos, Oficina de Asuntos Públicos, disponibles en: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-led-state-federal-working-group-announces-5-billion-settlement-goldman https://www.justice.gov/opa/pr/goldman-sachs-agrees-pay-more-5billion-connection-its-sale-residential-mortgage-backed

[22] Junto con esta petición, en octubre de 2016 se entregó a la Comisión una segunda petición similar en línea, creada por Transparency International EU, ALTER-EU y la organización de campaña europea WeMove.EU. Se informó de que había levantado alrededor de 60 000 firmas para esa fecha.

[23] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[24] La carta del antiguo presidente al Sr. Juncker está disponible en: https://www.lopinion.fr/sites/nb.com/files/2016/09/letter_to_juncker_13sept2016.pdf

[25] Tomo nota de la entrevista publicada el 20 de febrero de 2017 en la que el vicepresidente afirma que así fue. Véase https://euobserver.com/institutional/141044.

[26] Según la Guía práctica de la Comisión sobre ética y conducta del personal, cuando las reuniones con representantes de grupos de interés se consideren adecuadas, las reuniones deben celebrarse de manera profesionalmente correcta. La Guía establece que, en la medida de lo posible, las reuniones deberían celebrarse en los locales de la Comisión (lo que no sucedía en el presente caso). En la Guía se indica que, de ser posible, las reuniones deberían celebrarse en presencia de otro colega (lo que no sucedía en el presente caso). En la Guía se dispone que se debe dejar constancia escrita de esas reuniones cuando contengan información importante o puedan entrañar la adopción de medidas por la Comisión, y que esos informes deben registrarse y archivarse. El vicepresidente de la Comisión ha confirmado que se ha debatido la política comercial y de defensa. Estos temas ciertamente pueden ser clasificados como importantes. La Guía práctica de la Comisión sobre ética y conducta del personal está disponible en: https://www.asktheeu.org/es/request/5092/response/16072/attach/3/Practical%20Guide%20to%20Staff%20Ethics%20and%20Conduct.pdf

[27] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.343.01.0022.01.ESG