Decisión en la investigación conjunta sobre las reclamaciones 194/2017/AE, 334/2017/AE y 543/2017/AE sobre la gestión por parte de la Comisión Europea del empleo posterior al mandato de antiguos comisarios, un antiguo presidente de la Comisión y el papel de su «Comité de Ética»[1]

Antecedentes de la investigación [2]

1. La Comisión Europea debe velar por que los comisarios cumplan su deber, en virtud del artículo 245 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), de actuar con integridad y discreción tanto durante sus mandatos como una vez finalizados. Este deber no está limitado por el tiempo. En este contexto, la Comisión debe comprobar si el empleo posterior al mandato de los antiguos comisarios es compatible con su deber de actuar siempre con integridad y discreción.

2.  Con el fin de garantizar el cumplimiento del artículo 245 del TFUE, la Comisión adoptó un Código de Conducta de los Comisarios (en lo sucesivo, «Código de Conducta»). Este Código establece que, cuando los antiguos comisarios tengan la intención de aceptar un nuevo puesto de trabajo durante un período determinado («período de notificación») después de haber cesado en sus funciones, informarán de ello a la Comisión. El Código también prohíbe a un ex Comisionado ejercer presión sobre la Comisión, en nombre de un empleador o cliente, en asuntos de los que el ex Comisionado tenía una responsabilidad mientras ejercía como Comisionado. Esta prohibición de ejercer presión se aplica durante el período de notificación. Con arreglo al Código de Conducta aplicable hasta el 31 de enero de 2018 (cuando la Comisión adoptó un nuevo Código de Conducta), este plazo de notificación era de dieciocho meses.[3] Una vez notificado un nuevo puesto de trabajo propuesto, la Comisión debe solicitar a su «Comité de Ética» consultivo su dictamen sobre el nuevo puesto de trabajo propuesto cuando dicho puesto esté «relacionado con el contenido de la cartera del (antiguo) comisario». El Comité de Ética está compuesto por tres miembros nombrados por la Comisión para un mandato de tres años [4]. Una vez que obtenga el dictamen del Comité de Ética, la Comisión debe decidir si el nuevo puesto de trabajo es compatible con el artículo 245 del TFUE.

3. Esta investigación del Defensor del Pueblo se centra, en particular, en el antiguo presidente de la Comisión, que ocupó su puesto desde noviembre de 2004 hasta octubre de 2014. En julio de 2016, tras la expiración del período de notificación aplicable en ese momento, el antiguo presidente de la Comisión fue nombrado para un puesto de alto nivel en Goldman Sachs International, un banco de inversión internacional.

4. En septiembre de 2016, la Comisión decidió consultar al Comité de Ética al respecto. El Comité de Ética emitió su dictamen a la Comisión el 26 de octubre de 2016. El Comité de Ética comentó que, al aceptar un empleo en Goldman Sachs, el expresidente de la Comisión no había demostrado «el juicio considerado que se puede esperar de alguien que haya ocupado el alto cargo que ocupó durante tantos años». Sin embargo, concluyó que no había motivos suficientes para considerar que el antiguo presidente de la Comisión había incumplido su deber de actuar con integridad y discreción, tal como se establece en el artículo 245 TFUE. Para llegar a esta conclusión, el Comité de Ética señaló expresamente que tenía en cuenta la declaración realizada por el antiguo presidente de la Comisión, en una carta dirigida al presidente Juncker, de que «no había sido contratado para ejercer presión en nombre de Goldman Sachs» y de que «no tenía intención de hacerlo». En particular, el Comité de Ética concluyó que esta declaración «responde al deber de integridad y discreción impuesto por el Tratado»[5].

5. A continuación, un grupo de antiguos y actuales miembros del personal de la UE [6], dos profesores de Derecho y un grupo de la sociedad civil presentaron tres reclamaciones al Defensor del Pueblo [7].

La investigación

6. En febrero de 2017, la Defensora del Pueblo inició su investigación y, en abril de 2017, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los expedientes de la Comisión relacionados con el asunto.[8] Los expedientes inspeccionados incluían el dictamen del Comité de Ética sobre el nuevo cargo del antiguo presidente de la Comisión, así como los expedientes relativos a otros seis dictámenes recientes emitidos por el Comité.

7. En julio de 2017, el Defensor del Pueblo escribió a la Comisión pidiéndole que respondiera a preguntas sobre cómo aborda las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios y sobre el papel del Comité de Ética [9].

8. A mediados de septiembre de 2017, el presidente Juncker anunció que la Comisión tenía previsto revisar el Código de Conducta. El Código de Conducta revisado («nuevo Código de Conducta») entró en vigor el 1 de febrero de 2018.[10] En virtud del Código revisado, la prohibición de ejercer presión sobre la Comisión y el período de notificación se ampliaron a dos años; y, en el caso de un antiguo presidente de la Comisión, el período se amplió a tres años.

9. En el contexto de la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión el 20 de noviembre de 2017 y, posteriormente, las observaciones de los reclamantes en respuesta a la respuesta de la Comisión.

10. En febrero de 2018, se publicó una carta de la Comisión en la que se establecía que el 25 de octubre de 2017 se había celebrado una reunión entre un vicepresidente de la Comisión y el antiguo presidente de la Comisión, actualmente empleado de Goldman Sachs. En dicha carta se afirmaba que el vicepresidente de la Comisión y el antiguo presidente de la Comisión «debatieron principalmente asuntos comerciales y de defensa» en dicha reunión.

11. El 6 de marzo de 2018, la Defensora del Pueblo concluyó su investigación con una constatación de mala administración y formuló dos recomendaciones a la Comisión. También pidió a la Comisión que respondiera a una serie de sugerencias de mejora [11].

Constatación de mala administración y recomendaciones del Defensor del Pueblo

12. El Defensor del Pueblo señaló que el antiguo Presidente de la Comisión asumió su nuevo cargo en las semanas siguientes a la expiración del período de notificación de 18 meses y prohibición de los grupos de presión aplicable en ese momento. Por lo tanto, el Código de conducta de la Comisión no le obligaba a notificar a la Comisión este nuevo puesto de trabajo. En vista de ello, el Defensor del Pueblo acogió con especial satisfacción la decisión de la Comisión de pedir más detalles al antiguo presidente de la Comisión y de solicitar un dictamen al Comité de Ética. El Defensor del Pueblo señaló que, en general, en caso de dudas sobre la conformidad de un nuevo puesto de trabajo propuesto con el artículo 245 del TFUE, los antiguos comisarios deben notificarlo a la Comisión, incluso después de que haya expirado el plazo de notificación. El Defensor del Pueblo sugirió que, del mismo modo, cada vez que la Comisión tuviera conocimiento, de cualquier fuente, de preocupaciones en relación con un puesto de trabajo asumido por un antiguo Comisario, le solicitara más información y, en caso de duda, recabara el dictamen del Comité de Ética. Cuando la Comisión decida no consultar al Comité de Ética en tales casos, deberá explicar por qué adopta dicha decisión.

13. En cuanto a la investigación llevada a cabo por el Comité de Ética sobre el caso específico, el Defensor del Pueblo señaló que el Comité se basó únicamente en la declaración escrita del antiguo presidente de la Comisión. Esto incluyó su descripción de su nuevo papel y, específicamente, su compromiso de que no cabildearía en nombre de Goldman Sachs. El Defensor del Pueblo no tenía pruebas de que el Comité de Ética se abstuviera deliberadamente de buscar otra información específica que pudiera haber sido pertinente para su evaluación, pero consideró poco realista que el Comité de Ética intentara evaluar la compatibilidad con el artículo 245 del TFUE de un puesto de trabajo concreto a falta de información clara sobre lo que ese puesto de trabajo implicará o podría implicar.

14. En cuanto a la evaluación del Comité de Ética, el Defensor del Pueblo estuvo de acuerdo con el Comité en que el respeto del plazo de notificación establecido en el Código de Conducta «no pone fin a las obligaciones del artículo 245 ni implica que se hayan cumplido». El Defensor del Pueblo constató que el Comité de Ética observó correctamente que las obligaciones del artículo 245 del TFUE no están limitadas en el tiempo; no dejen de existir una vez finalizado el período de notificación.

15. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señaló que, al examinar si el antiguo presidente de la Comisión había incumplido sus obligaciones en virtud del artículo 245 del TFUE, el Comité de Ética desestimó determinadas objeciones haciendo referencia a «la función del período de incompatibilidad previsto en el Código de Conducta». El Defensor del Pueblo consideró que el uso del término «período de incompatibilidad» era inútil y potencialmente engañoso y consideró más apropiado el uso del término «período de notificación». La Defensora del Pueblo expresó su firme opinión de que, aunque el riesgo de incompatibilidad disminuye con el tiempo, existen determinadas actividades posteriores al mandato de antiguos comisarios que podrían plantear cuestiones de compatibilidad con el artículo 245 del TFUE, independientemente de la duración del período de notificación establecido en el Código de Conducta.

16. La Defensora del Pueblo también tomó nota de la observación del Comité de Ética de que «el alcance y el contenido precisos de los conceptos de integridad y, más concretamente, el de discrecionalidad, que parecen ser los más pertinentes para el caso presentado, no están claros». A juicio del Defensor del Pueblo, si esto significaba que el Comité de Ética creía que no podía emitir juicios sobre estos conceptos ‐ en al menos algunos casos, a falta de una aclaración judicial, entonces eso parecería socavar significativamente su papel como se entiende comúnmente. Además, el Defensor del Pueblo tomó nota de la declaración del Comité de Ética de que estaba obligado a basar su dictamen en el Código de Conducta en su versión actual, y de que no le correspondía comentar si el Código era «suficientemente estricto».

17. El Defensor del Pueblo subrayó que el Código de Conducta no es legislación. Simplemente proporciona un marco, establecido por la propia Comisión, dentro del cual la Comisión puede evaluar, caso por caso, si las acciones de un (antiguo) Comisario son compatibles con las obligaciones de dicho (antiguo) Comisario en virtud del artículo 245 TFUE. El Defensor del Pueblo añadió que, en algunos casos, y el presente caso es uno de ellos, las disposiciones del Código por sí solas pueden no proporcionar una base suficiente para llegar a una conclusión adecuada sobre si se ha incumplido o no las obligaciones de un (antiguo) Comisario en virtud del Tratado. En tales casos, sería necesario ir más allá del Código.

18. Como principio general, el Defensor del Pueblo consideró que el deber de un (antiguo) comisario de comportarse con integridad en virtud del artículo 245 del TFUE incluye la obligación de comportarse de manera coherente con la naturaleza de sus funciones como servidor público, con el fin de garantizar que sus acciones no socaven la confianza del público en la Comisión y la UE.

19. Por lo que se refiere a la obligación de un (antiguo) comisario de actuar con discreción en virtud del artículo 245 del TFUE, el Defensor del Pueblo consideró que esto incluye una obligación de actuar de una manera que, a la luz de la alta posición pública que ocupa la persona afectada, no es probable que genere grave inquietud, preocupación o delito público.

20. En el contexto específico de este asunto, el Defensor del Pueblo consideró que era totalmente previsible que un expresidente de la Comisión que asumiera un cargo en Goldman Sachs pudiera plantear serias preocupaciones públicas, incluso cuando no asumiera el cargo hasta 18 meses después de dejar el cargo. Es probable que siempre haya preocupaciones públicas en las que la persona que ocupa un empleo en Goldman Sachs haya ocupado un lugar destacado, en un papel público muy importante, y en nombre de los ciudadanos de la UE, con la crisis financiera en Europa.

21. El Defensor del Pueblo consideró que el hecho de que la Comisión no adoptara una decisión específica en el caso del antiguo presidente de la Comisión, sobre la base de una evaluación cuidadosa del dictamen del Comité de Ética, constituía mala administración. A este respecto, el Defensor del Pueblo destacó que el Comité de Ética no había expresado la conclusión positiva de que el nuevo empleo del antiguo presidente de la Comisión cumpliera su deber en virtud del artículo 245 del TFUE. Lo que el Comité de Ética dijo fue matizado, a saber, que no había «motivos suficientes para establecer una violación del deber [...] impuesto por el artículo 245 [2] del TFUE [...]». El Defensor del Pueblo también tomó nota de las observaciones del Comité de Ética en relación con el Código de Conducta. El Defensor del Pueblo consideró que estas observaciones deberían haber alertado a la Comisión de la posibilidad de que el Comité de Ética considerara realmente que el Código de Conducta proporcionaba un marco inadecuado para tratar este caso concreto. Las observaciones también suscitaron la cuestión de si el Comité de Ética habría emitido una opinión diferente si se hubiera sentido libre de llevar a cabo su evaluación dentro de un marco más amplio.

22. El Defensor del Pueblo expresó su preocupación específica por la forma en que la Comisión trató la posibilidad de ejercer presión por parte del antiguo Presidente de la Comisión. Subraya que la Comisión no expone, en ningún documento formal, con precisión cómo debe abordar los enfoques del antiguo Presidente de la Comisión. El Defensor del Pueblo consideró que era especialmente preocupante, ya que el compromiso del antiguo Presidente de la Comisión, de no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs, era aparentemente fundamental para la conclusión alcanzada por el Comité de Ética.

23. La Defensora del Pueblo añadió que los acontecimientos posteriores habían demostrado que el hecho de que la Comisión no adoptara una decisión formal, en la que podría haber hecho referencia al compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión sobre la Comisión, no carecía de consecuencias. De hecho, el Defensor del Pueblo tomó nota de la reunión del antiguo presidente de la Comisión con un vicepresidente actual de la Comisión el 25 de octubre de 2017. Aunque el vicepresidente de la Comisión declaró que la reunión era de carácter personal, se registró como una reunión con un representante de Goldman Sachs sobre «política comercial y de defensa», lo que le dio la apariencia de ejercer presión. El Defensor del Pueblo observó que, a falta de actas de esta reunión, era imposible para el público determinar su naturaleza exacta.

24. Sobre la base del análisis resumido anteriormente, el Defensor del Pueblo recomendó, por tanto, que:

1) La Comisión, a la luz de la aparente presión ejercida recientemente por un comisario por el antiguo presidente de la Comisión que ahora trabaja para Goldman Sachs, y a la luz de la importancia que se concede a la aceptación por parte del Comité de Ética del compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión, debe devolver el caso del antiguo presidente de la Comisión para que el Comité de Ética emita un dictamen. A continuación, la Comisión debe evaluar y adoptar una decisión formal sobre si el empleo del antiguo presidente de la Comisión en Goldman Sachs cumple con su deber en virtud del artículo 245 del TFUE.

2) La Comisión también debería considerar la conveniencia de exigir a su antiguo Presidente que se abstenga de ejercer presión sobre la Comisión y/o sus servicios durante un cierto número de años más. Tal decisión debe detallar las salvaguardias necesarias para dar efecto a ese requisito.

25. Además, teniendo debidamente en cuenta las mejoras positivas ya introducidas en el nuevo Código de Conducta, el Defensor del Pueblo hizo una serie de sugerencias a la Comisión sobre cómo mejorar su gestión de las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios. Las sugerencias se referían a diferentes cuestiones, como las competencias y la composición del Comité de Ética, la transparencia, la prevención de conflictos de intereses y la ampliación del plazo de notificación.

26. En particular, el Defensor del Pueblo sugirió que:  

1) La Comisión debe otorgar al Comité de Ética la facultad de actuar por iniciativa propia siempre que lo considere oportuno.

2) La Comisión debe publicar proactivamente todos los dictámenes emitidos por el Comité de Ética, así como sus propias decisiones relacionadas con dichos dictámenes.

3) La Comisión debe adoptar las medidas apropiadas para que, en el futuro, las personas que actúen como Asesores Especiales de la Comisión no sean elegibles para ser miembros del Comité de Ética.

4) La Comisión debe aumentar el número de miembros del Comité de Ética.

5) La Comisión debe ampliar el «período de notificación» del Código de Conducta a varios años para asegurarse de que se le notifiquen al menos todas las nuevas funciones de los antiguos comisarios, a las que puede reaccionar en caso necesario.

Respuesta de la Comisión a las recomendaciones y sugerencias de mejora del Defensor del Pueblo

27. El 7 de mayo de 2018, la Comisión envió su respuesta a las recomendaciones del Defensor del Pueblo.

28. La Comisión no estuvo de acuerdo con la constatación de mala administración del Defensor del Pueblo en relación con la no adopción de una decisión formal sobre el empleo de su antiguo presidente en Goldman Sachs. La Comisión consideró que no era necesaria tal decisión, dado que el dictamen del Comité de Ética afirmaba que no había motivos suficientes para establecer una violación de los deberes de integridad y discreción impuestos por el artículo 245 del TFUE. La Comisión también señaló que posteriormente tomó la decisión política de ampliar el período de notificación para los antiguos presidentes de la Comisión de dieciocho meses a tres años.

29. En cuanto a la primera recomendación del Defensor del Pueblo, sobre la devolución del caso del antiguo presidente de la Comisión al Comité de Ética tras su reunión con un vicepresidente de la Comisión, la Comisión se refirió a las declaraciones del vicepresidente en el Parlamento Europeo el 28 de febrero de 2018. Según el Vicepresidente, la reunión se celebró sobre la base de su amistad personal con el antiguo Presidente de la Comisión y fue de carácter privado.

30. La Comisión alegó además que la publicación de la reunión se ajustaba a la política establecida en la carta del presidente Juncker al Defensor del Pueblo de 9 de septiembre de 2016.[12] Según dicha carta, el antiguo presidente de la Comisión sería recibido en la Comisión como «representante de intereses» y los comisarios y el personal de la Comisión, cuando se reunieran con él, tendrían que cumplir las normas vigentes sobre transparencia y contactos con los representantes de intereses. En opinión de la Comisión, esto significa que cualquier reunión con el antiguo presidente de la Comisión, independientemente de la capacidad en la que haya actuado e independientemente de un posible carácter privado o social, debe publicarse como una reunión con un representante de intereses. A este respecto, la Comisión señaló que el acta se refería a una reunión con «Goldman Sachs» porque las normas de la Comisión prevén la publicación de nombres de organizaciones únicamente, y no de personas que representen a dichas organizaciones. Observó que la herramienta de publicación conexa está diseñada técnicamente de esta manera.

31. La Comisión también consideró que la reunión en cuestión no estaba cubierta por la prohibición de ejercer presión prevista en el artículo 11, apartado 4, del nuevo Código de Conducta, dado que, según el vicepresidente de la Comisión, no se refería a actividades «realizadas con el objetivo de influir directa o indirectamente en la formulación o aplicación de políticas y en los procesos de toma de decisiones de las instituciones de la UE»[13].

32. En cuanto a la segunda recomendación, según la cual la Comisión debe examinar si procede exigir al antiguo presidente de la Comisión que se abstenga de ejercer presión sobre la Comisión o sus servicios durante un cierto número de años más, la Comisión se remitió a la carta del antiguo presidente de la Comisión de 13 de septiembre de 2016, en la que afirmaba que no había sido contratado para ejercer presión en nombre de Goldman Sachs y que no tenía intención de hacerlo. La Comisión también alegó que consideraba que la ampliación de la prohibición de ejercer presión sobre los antiguos presidentes de la Comisión en el nuevo Código de Conducta de 18 meses a tres años era suficientemente proporcionada, y que, en cualquier caso, el antiguo presidente de la Comisión había dejado el cargo en octubre de 2014.

33. La Comisión también expresó su intención de no seguir las cinco sugerencias de mejora del Defensor del Pueblo destinadas a reforzar los procedimientos de la Comisión.

34. Por lo que se refiere a la primera sugerencia de que la Comisión conceda al Comité de Ética la facultad de actuar por iniciativa propia siempre que lo considere oportuno, la Comisión formuló sus reservas. Dado que la Comisión tiene la responsabilidad última en virtud del artículo 245 del TFUE y es responsable ante otras instituciones independientes, desea mantener la naturaleza del Comité de Ética como órgano consultivo que proporciona asesoramiento independiente cuando se le solicita.

35. En cuanto a la segunda sugerencia, según la cual la Comisión debería publicar proactivamente todos los dictámenes emitidos por el Comité de Ética (además de los relativos a las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios notificadas a la Comisión) y sus propias decisiones conexas, la Comisión prefirió abstenerse de publicar los dictámenes del Comité de Ética sobre cuestiones individuales o asuntos generales, sobre la base de consideraciones de carácter jurídico, político o institucional.

36. En respuesta a la tercera sugerencia de que la Comisión adoptara las medidas apropiadas para que, en el futuro, los Asesores Especiales de la Comisión no pudieran ser miembros del Comité de Ética, la Comisión no consideró que esas medidas fueran necesarias. La Comisión alegó que el nuevo Código de Conducta establece que los miembros del Comité de Ética firmarán una declaración sobre la ausencia de conflictos de intereses. Además, la Comisión garantiza la transparencia necesaria sobre el Comité de Ética y sus miembros. La Comisión añadió que si se produjera un caso de conflicto de intereses, el miembro en cuestión tendría que retirarse del caso.

37. La Comisión tampoco aceptó la cuarta sugerencia de aumentar el número de miembros del Comité de Ética, afirmando que no veía una correlación entre el número de miembros y la calidad del asesoramiento.

38. Por último, la Comisión rechazó la quinta sugerencia del Defensor del Pueblo de ampliar el «período de notificación» del Código de conducta a varios años para garantizar que se le notifiquen al menos todas las nuevas funciones de los antiguos comisarios, a las que puede reaccionar en caso necesario. La Comisión alegó que se trataría de una nueva prórroga del período ya prorrogado. Señaló que las obligaciones contenidas en el artículo 245 del TFUE, en particular el deber de actuar con integridad y discreción, se aplicaban sin límite de tiempo. También señaló que el nuevo «período de notificación» está en consonancia con el período máximo por el que puede abonarse la indemnización transitoria (en virtud del Reglamento (UE) 2016/300 del Consejo); y va más allá de este período para los antiguos presidentes de la Comisión. Por lo tanto, la Comisión consideró que su enfoque actual era proporcionado y que lograba el equilibrio correcto entre el interés público y los derechos individuales de las personas que han desempeñado cargos públicos a escala de la UE durante un determinado período de su carrera.

Observaciones de los denunciantes

39. En junio de 2018, tras la respuesta de la Comisión, la Defensora del Pueblo recibió observaciones de dos de los reclamantes. Como observación general, ambos reclamantes expresaron su decepción por el rechazo por parte de la Comisión de las recomendaciones y sugerencias del Defensor del Pueblo.

40. Un denunciante aportó las siguientes observaciones adicionales a la investigación:

41. El reclamante consideró frustrante que, según los órdenes del día publicados y las actas de las reuniones desde marzo de 2018, parece que no se ha debatido sobre las recomendaciones del Defensor del Pueblo en el Colegio de Comisarios.

42. El denunciante añadió que, si bien la Comisión afirma que la reforma del Código de Conducta «incorpora varias sugerencias formuladas, en particular, por el Parlamento Europeo y el Defensor del Pueblo Europeo», en lo que respecta a la cuestión del empleo posterior al mandato de los antiguos comisarios, este no es el caso. Por ejemplo, si bien el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que ampliara el período de notificación a tres años para todos los comisarios, mejorara el estatuto jurídico del Código de Conducta y aumentara la independencia del Comité de Ética, ninguna de estas propuestas se tuvo en cuenta en el nuevo Código de Conducta.[14] Además, la reforma de la Comisión se aplicó antes de la conclusión de la investigación del Defensor del Pueblo, lo que no permitió que se tuvieran en cuenta las conclusiones del Defensor del Pueblo.

43. El denunciante alegó que la falta de actuación de la Comisión tras el dictamen del Comité de Ética en el caso del antiguo presidente de la Comisión dio lugar a una «aplicación fragmentada de las normas éticas». Por ejemplo, aunque el presidente Juncker, en su carta al Defensor del Pueblo, proporcionó algunas orientaciones sobre la interacción de la Comisión con el antiguo presidente de la Comisión, no está claro si estas orientaciones se comunicaron a todos los comisarios y al personal de la Comisión. El demandante añadió que las orientaciones, según las cuales el antiguo presidente de la Comisión debía ser tratado como un miembro de un grupo de presión, parecen implicar simplemente que las reuniones con él deben registrarse, pero aparentemente no hay un seguimiento de cómo se aplica esto en la práctica.

44. El denunciante también alegó que la Comisión adopta una interpretación limitada de lo que constituye «lobbying» y que las interpretaciones de la intención no son una consideración en la lista de actividades cubiertas por el Registro de transparencia de la UE.

45. El denunciante señaló además que la respuesta de la Comisión parece considerar suficiente el compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs. El denunciante observó que aún no está claro qué actividades están cubiertas por el compromiso del antiguo presidente de la Comisión de no ejercer presión. El denunciante añadió que dicho compromiso solo es válido si hay un seguimiento real de cualquier alegación razonable de que se ha incumplido el compromiso.

46. Por último, el autor comentó que dotar al Comité de Ética de poder de iniciativa propia sería un paso en la dirección correcta, ya que ayudaría a garantizar que las evaluaciones sobre ética se lleven a cabo cuando sea necesario, aceleraría el proceso y garantizaría un marco ético cohesivo.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras las recomendaciones

Constatación de mala administración

47. La Defensora del Pueblo no está convencida de las razones de la Comisión para rechazar su conclusión de mala administración derivada de la falta de adopción de una decisión individual por parte de la Comisión en el caso del antiguo presidente de la Comisión.

48. Como punto de partida, el Defensor del Pueblo señala que el hecho de que el Comité de Ética pueda concluir, en cualquier caso, que las acciones de un (antiguo) comisario son conformes [15] con el artículo 245 del TFUE no significa que la Comisión no tenga que hacer un seguimiento en forma de decisión formal. Como se indica en la respuesta de la Comisión, el Comité de Ética es un órgano consultivo y la Comisión tiene la responsabilidad última de decidir si los (antiguos) comisarios han cumplido o no sus obligaciones de integridad y discreción en virtud del Tratado.

49. Asimismo, la práctica de la Comisión ha sido emitir una decisión después de recibir un dictamen del Comité de Ética. Sobre la base de los expedientes inspeccionados, la Comisión adoptó decisiones en los casos en que el Comité de Ética concluyó que las acciones de un antiguo comisario eran conformes con el artículo 245 del TFUE.

50. El Defensor del Pueblo destaca además las circunstancias específicas de este caso. El Comité de Ética comentó que, al aceptar un empleo en Goldman Sachs, el expresidente de la Comisión no había demostrado «el juicio considerado que se puede esperar de alguien que haya ocupado el alto cargo que ocupó durante tantos años». Concluyó que no había «motivos suficientes» para establecer una infracción de los derechos impuestos por el artículo 245 del TFUE. Claramente, esto no fue un respaldo a la posición del ex Presidente de la Comisión. El Comité de Ética no declaró que la acción del antiguo presidente de la Comisión fuera «de conformidad con» el artículo 245 del TFUE, como hizo en otros casos examinados por el Defensor del Pueblo.

51. Por último, el Comité de Ética concluyó que el compromiso del antiguo presidente de la Comisión de «no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs responde al deber de integridad y discreción impuesto por el Tratado». Por lo tanto, este compromiso fue aparentemente fundamental para la conclusión a la que llegó el Comité de Ética. La Defensora del Pueblo reitera su entendimiento de que el Comité de Ética opinó que si el ex Presidente de la Comisión ejerciera presión sobre la Comisión en nombre de Goldman Sachs, ello constituiría un incumplimiento de su deber. El Defensor del Pueblo considera que una decisión que establezca las salvaguardias adecuadas permitiría a la Comisión aplicar la declaración formulada por el Comité de Ética.

52. Las consideraciones anteriores deberían haber sido tenidas en cuenta por la Comisión y haberle alertado de la importancia de emitir su propia evaluación en este caso. A la luz de estas consideraciones, el Defensor del Pueblo considera que, tras el dictamen del Comité de Ética, la Comisión debería haber adoptado una decisión formal en el caso del antiguo presidente de la Comisión. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo mantiene su conclusión de mala administración.

Primera recomendación

53. El Defensor del Pueblo no acepta las razones de la Comisión para no devolver el caso del antiguo presidente de la Comisión al Comité de Ética para que emita un dictamen.

54. La Comisión alega, en esencia, que tal acción no está justificada, ya que, según el Vicepresidente de la Comisión que se reunió con el antiguo Presidente de la Comisión, la reunión se basó en su amistad personal y fue de carácter privado. La Comisión afirma que la inscripción de la reunión como reunión con Goldman Sachs se debió a la orientación del presidente Juncker de que, por razones de transparencia, las reuniones con el antiguo presidente de la Comisión se registrarían automáticamente como reuniones con un representante de intereses, independientemente de la naturaleza real de la reunión. La Comisión afirma además que la reunión se registró como «Goldman Sachs» porque la decisión pertinente de la Comisión solo permite la publicación de los nombres de las organizaciones y que la herramienta de publicación está diseñada técnicamente de esta manera.

55. Sin embargo, señala el Defensor del Pueblo, la información disponible sobre el contenido de la reunión muestra que la reunión no fue de carácter puramente personal. La reunión se registró en la lista en línea de las reuniones del vicepresidente en relación con el tema «Política comercial y de defensa». Además, el vicepresidente de la Comisión ha aclarado que «las cuestiones comerciales y de defensa» se debatieron principalmente durante esta reunión.[16] Goldman Sachs declara que el comercio es un ámbito de interés en el Registro de transparencia.[17] Uno de los denunciantes señala que el banco también invierte en el ámbito de la defensa y proporciona conocimientos especializados en banca de inversión a la industria «aeroespacial y de defensa». [18] Como tal, las cuestiones debatidas durante esta reunión son de interés para el actual empleador del antiguo presidente de la Comisión, Goldman Sachs. Por lo tanto, se plantea la cuestión de si la naturaleza de la reunión sólo puede calificarse válidamente de personal. Más bien, tiene la apariencia de ser, al menos en parte, «lobbying».

56.  La Defensora del Pueblo señala que las normas relativas al Registro de Transparencia establecen que las actividades cubiertas por él incluyen «el contacto con los diputados y sus asistentes, funcionarios u otro personal de las instituciones de la UE»[19], así como las actividades relacionadas con «el suministro de conocimientos especializados o la investigación sobre las actividades y políticas de la UE, que impliquen un contacto regular con las instituciones de la UE y contribuyan al proceso de elaboración de políticas de la UE», y «el seguimiento, la recopilación de información, el análisis de políticas y el asesoramiento»[20], si están vinculadas a una agenda más amplia de asuntos públicos.

57. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo recuerda a la Comisión que, aparte de la cuestión de si el antiguo Presidente de la Comisión participó o no en actividades de grupos de presión durante la reunión, se trata del hecho de que la reunión, sin embargo, y previsiblemente, creó una percepción, a los ojos del público, de los grupos de presión. Esta percepción daña la confianza en la Comisión y, por extensión, en la UE. No puede ser ignorada por una Comisión que se considera políticamente consciente y políticamente responsable.

58. En vista de estas consideraciones, el Defensor del Pueblo sigue opinando que el Comité de Ética debería volver a examinar la cuestión. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo reitera su conclusión y confirma su primera recomendación.

Segunda recomendación

59. La Comisión consideró innecesario, en el caso del antiguo Presidente de la Comisión, exigirle que se abstuviera de ejercer presión sobre los Comisarios y/o el personal de la Comisión durante algunos años más, ya que se había comprometido a no ejercer presión en nombre de Goldman Sachs. La Comisión señaló que la prohibición de ejercer presión sobre los antiguos presidentes de la Comisión se había ampliado a tres años en el nuevo Código de Conducta y señaló que el mandato del antiguo presidente de la Comisión finalizaba en octubre de 2014. El Defensor del Pueblo entiende que el comentario de la Comisión implica que el antiguo presidente de la Comisión ya no está vinculado por esta prohibición.

60. El Defensor del Pueblo no considera que la declaración del antiguo presidente de la Comisión (que no tiene intención de ejercer presión en nombre de Goldman Sachs) constituya, especialmente a la luz de los acontecimientos, una salvaguardia suficiente contra esta eventualidad. El hecho de que existan dudas legítimas sobre si el antiguo Presidente de la Comisión actuó de conformidad con ese compromiso respalda esta opinión. En este contexto, conviene incorporar este compromiso en una decisión formal que establezca las salvaguardias adecuadas.  

61. El Defensor del Pueblo ha acogido con satisfacción la ampliación de la prohibición de ejercer presión sobre la Comisión (a dos años para los antiguos comisarios y a tres años para los antiguos presidentes de la Comisión).

62. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señala en general que, especialmente en el caso de los antiguos presidentes de la Comisión, puede ser conveniente ampliar la prohibición de ejercer presión por un número adicional de años. El Defensor del Pueblo señala que el antiguo jefe de una institución debe ser tratado siempre con el debido respeto por la institución a la que prestó servicios. Como resultado, estas personas siempre estarán en una posición privilegiada en lo que respecta a los contactos con la institución y su personal, independientemente del tiempo transcurrido desde el final de su mandato. Deben establecerse las salvaguardias adecuadas para garantizar que no se abuse de este estatuto privilegiado. Esto sugiere que tanto el período de notificación como el período de prohibición de los grupos de presión deberían ampliarse más allá de los tres años actuales en el caso de un antiguo presidente de la Comisión. 

63. En el caso del antiguo presidente de la Comisión, el Comité de Ética tuvo en cuenta la declaración del antiguo presidente de la Comisión de que no ejerció presión en nombre de Goldman Sachs y de que no tenía intención de hacerlo. Esto significa que el Comité de Ética tuvo en cuenta un compromiso que no estaba limitado en el tiempo.

64. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo sigue opinando que la Comisión debería considerar la conveniencia de fijar el período de prohibición de los grupos de presión en solo tres años en el caso del antiguo Presidente de la Comisión. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo reitera su conclusión y confirma su segunda recomendación.

Sugerencias de mejora

65. La Defensora del Pueblo observa con decepción que la Comisión ha decidido no seguir ninguna de sus sugerencias de mejora.

66. La Comisión rechaza la sugerencia de que el Comité de Ética pueda adoptar dictámenes por iniciativa propia, ya que la Comisión tiene la responsabilidad última en virtud del artículo 245 del TFUE y es responsable ante otras instituciones.

67. El Defensor del Pueblo considera que estos argumentos no tienen ninguna incidencia en la sugerencia, ya que la concesión de competencias de propia iniciativa al Comité de Ética no cambiaría nada en términos de su carácter consultivo. Simplemente le permitiría identificar y examinar posibles cuestiones relativas al cumplimiento por parte de los (antiguos) comisarios de sus obligaciones en virtud del artículo 245 TFUE, sin necesidad de una solicitud previa de la Comisión. También ayudaría a acelerar los procedimientos pertinentes en determinados casos. Tras el dictamen del Comité de Ética, la Comisión seguiría estando en condiciones de hacer su propia evaluación sobre qué seguimiento, en su caso, es necesario.

68. Por lo que se refiere a la publicación proactiva de todos los dictámenes del Comité de Ética y de las decisiones pertinentes de la Comisión, la Comisión consideró que la publicación automática no sería deseable en el caso de los dictámenes sobre cuestiones individuales o generales, por razones de carácter jurídico, político o institucional.

69. La Defensora del Pueblo acogió con satisfacción la decisión de la Comisión de adoptar una política proactiva de transparencia en el marco del nuevo Código de Conducta. Sin embargo, señaló que esta política solo abarcaba los dictámenes del Comité de Ética y las decisiones de la Comisión sobre las actividades posteriores al mandato de los antiguos comisarios notificados dentro del plazo de notificación establecido. Dado que el Comité de Ética puede adoptar dictámenes sobre otras cuestiones de su competencia consultiva, el Defensor del Pueblo consideró que no hay ninguna razón válida por la que el régimen proactivo de transparencia no deba hacerse extensivo a todos los dictámenes del Comité de Ética y a las decisiones pertinentes de la Comisión.

70. El Defensor del Pueblo considera que los argumentos para rechazar la publicación proactiva de todos los dictámenes presentados por la Comisión son vagos. No está claro por qué la Comisión no puede adoptar una política para publicar proactivamente todos los dictámenes del Comité de Ética y sus propias decisiones «por defecto», con las oportunas expurgaciones de datos personales, si están justificadas.

71. La Comisión también considera que no es necesario impedir que los Asesores Especiales sean miembros del Comité de Ética ni aumentar el número de sus miembros. Sostiene que la exigencia de que los miembros del Comité de Ética firmen una declaración sobre la inexistencia de conflictos de intereses con arreglo al nuevo Código de conducta, así como las medidas de transparencia adoptadas por la Comisión, son suficientes para garantizar la inexistencia de riesgos. La Comisión alega además que aumentar el número de miembros no mejoraría la calidad del asesoramiento prestado.

72. Estos argumentos no convencen al Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo considera que los Asesores Especiales, como proveedores de asistencia directa a los Comisarios individuales, plantean un riesgo particular en términos de conflicto de intereses con respecto a la labor muy específica del Comité de Ética. El principal cometido del Comité de Ética es examinar si los Comisarios y los antiguos Comisarios cumplen las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado. Si los Asesores Especiales tienen derecho a ser miembros del Comité de Ética, podría darse el caso de que se les pida que examinen las acciones de un Comisionado para el que trabajaron o con el que aún pueden trabajar. En tal caso, la medida de mitigación sugerida por la Comisión, que el miembro en cuestión se retiraría del caso, parece impracticable, dado que el Comité de Ética tiene solo tres miembros y ningún miembro suplente.

73. El Defensor del Pueblo señala que hay otras razones por las que un miembro del Comité de Ética podría encontrarse en una situación de conflicto de intereses en un caso específico. El miembro en cuestión también tendría que retirarse del caso. Aumentar el número de miembros del Comité de Ética, o al menos prever suplentes para sustituir a los miembros en conflicto, ayudaría a abordar esas cuestiones y facilitaría la aprobación de dictámenes por el Comité de Ética en caso de opiniones discrepantes. El Defensor del Pueblo considera además que una composición más amplia, que incluya a miembros con diferentes antecedentes y experiencia, contribuiría a mejorar la calidad del asesoramiento. El Defensor del Pueblo considera que el Comité de Ética debe tener un tamaño suficiente para poder llevar a cabo sus importantes actividades de manera eficaz y oportuna, sin ser tan grande que el proceso de toma de decisiones resulte demasiado difícil o lento.

74. En cuanto a la ampliación del plazo de notificación del Código de Conducta a varios años, la Comisión señala una vez más que este plazo ya se amplió en el nuevo Código de Conducta y que, en cualquier caso, los antiguos comisarios siguen estando indefinidamente obligados por sus obligaciones de actuar con integridad y discreción en virtud del artículo 245 del TFUE. La Comisión alega, en esencia, que una nueva prórroga de este período sería desproporcionada.

75. Si bien acoge con satisfacción las mejoras introducidas a este respecto en el Código de Conducta revisado, el Defensor del Pueblo no está de acuerdo en que una prórroga del plazo de notificación durante varios años sea excesivamente onerosa.

76. En sus recomendaciones, la Defensora del Pueblo también consideró que el uso del término «período de incompatibilidad» por parte del Comité de Ética no era útil y podía inducir a error. El Defensor del Pueblo añade que este período tampoco debe percibirse como tal. No es un período durante el cual a los antiguos comisarios no se les permite asumir un nuevo puesto de trabajo. Es más bien un período durante el cual los antiguos Comisarios están obligados a notificar a la Comisión un nuevo puesto de trabajo propuesto. Esta es la razón por la que el Defensor del Pueblo sugirió como más adecuado el uso del término «período de notificación».

Conclusión:

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Defensora del Pueblo confirma su constatación de mala administración, sus recomendaciones y sus sugerencias de mejora a la Comisión, tal como se detalla en sus Recomendaciones de 6 de marzo de 2018.

Se informará de esta decisión a los denunciantes y a la Comisión.

También se informará al Parlamento Europeo de esta decisión.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 20.7.2018

 

 

[1] Las normas anteriores contenían el término «Comité de Ética ad hoc». En la normativa actual, se utiliza el término «Comité de Ética Independiente». En el texto de la presente Decisión se utiliza el término «Comité de Ética».

[2] Para más detalles sobre los «Antecedentes» y la «Investigación», véanse las secciones pertinentes de las recomendaciones del Defensor del Pueblo, disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark 

Todos los documentos relacionados con la investigación están disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[3] El Código de Conducta de los Comisarios de 20 de abril de 2011, C(2011) 2904 final, puede consultarse en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Véase, en particular, el apartado 1.2, «Actividades posteriores al mandato».

[4] El Comité fue creado por la Decisión de la Comisión, de 21 de octubre de 2003, por la que se crea el Comité de Ética ad hoc previsto en el Código de Conducta de los Comisarios, disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] Dictamen del Comité de Ética emitido el 26 de octubre de 2016 sobre las nuevas responsabilidades de

antiguo presidente de la Comisión, disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[6] El grupo lanzó una petición en línea en la que pedía que la Comisión tomara medidas contra la decisión del expresidente de la Comisión de unirse a Goldman Sachs. La petición fue firmada por más de 150 000 personas.

[7] Reglamento sobre la Alianza para la Transparencia y la Ética de los Lobbys (ALTER-UE)

[8] El informe de inspección puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark 

[9] La solicitud de respuesta enviada a la Comisión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark

[10] Decisión de la Comisión, de 31 de enero de 2018, relativa a un Código de conducta de los miembros de la Comisión Europea que deroga y sustituye el Código de conducta de 20 de abril de 2011 y la Decisión de la Comisión por la que se crea el Comité de Ética ad hoc de 21 de octubre de 2003. Está disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[11] Las recomendaciones del Defensor del Pueblo a la Comisión pueden consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/90956/html.bookmark 

[12] La correspondencia conexa entre el Defensor del Pueblo y el presidente Juncker en septiembre de 2016 es

disponible en:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[13] Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea sobre el Registro de transparencia para las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la UE, 19.9.2014, DO L 277/11, apartado 7.

[14] El demandante se remite al acta de la reunión ordinaria de la Conferencia de Presidentes de 11 de enero de 2018. Por lo que se refiere a la propuesta de ampliar el plazo de notificación a tres años para todos los comisarios, el reclamante hace referencia además a la Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de diciembre de 2016, sobre las declaraciones de intereses de los comisarios – Directrices (2016/2080(INI)) y al informe del Parlamento Europeo, de 30 de marzo de 2017, sobre transparencia, rendición de cuentas e integridad en las instituciones de la Unión (2015/2041(INI)).

[15] El Comité de Ética no hizo esta valoración positiva en el caso del ex Presidente de la Comisión.

[16] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[17] http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=701266814986-18

[18] http://www.ethicalconsumer.org/companystories.aspx?CompanyId=17473&CategoryId=192

http://www.goldmansachs.com/what-we-do/investment-banking/industry-sectors/industrial.html

[19] Véase la nota a pie de página anterior, Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea sobre el Registro de transparencia, apartado 7.

[20] Directrices de aplicación del Registro de transparencia de 5 de octubre de 2015.