Hintergrund: Transparenz der Rechtsvorschriften in der EU

1. Ein rechtzeitiger Zugang der Öffentlichkeit zu Gesetzgebungsdokumenten ist für die Bürgerinnen und Bürger von entscheidender Bedeutung, damit sie ihr im Vertrag verankertes Recht auf Teilhabe am demokratischen Leben der EU wahrnehmen können [1], indem sie alle einem Gesetzgebungsakt zugrunde liegenden Informationen prüfen.^[2] Die Transparenz der Gesetzgebung ermöglicht es der Öffentlichkeit auch, die EU-Gesetzgeber zur Rechenschaft für ihr Handeln zu ziehen.

2. Der Grundsatz der gesetzgeberischen Transparenz ist in den EU-Verträgen [3] verankert und spiegelt sich in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)[4] wider, wonach „gesetzgeberische Dokumente“der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich sein müssen, es sei denn, ihre Verbreitung würde ein oder mehrere ausdrücklich geschützte öffentliche oder private Interessen beeinträchtigen [5].

3. Nach der Verordnung 1049/2001 und der ständigen Rechtsprechung sind „Legislativdokumente“Dokumente, die von EU-Organen erstellt wurden oder von Dritten im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Gesetzgebungsakten und, noch weiter gefasst, von Rechtsakten, die für oder in den EU-Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind.[6] Die EU-Rechtsprechung hat festgestellt, dass „Legislativdokumente“ nicht nur Dokumente darstellen, die von den EU-Organen nach der Annahme eines Gesetzgebungsvorschlags erstellt wurden oder bei ihnen eingegangen sind, sondern auch Dokumente, die von der Europäischen Kommission als „wichtiger Akteur im Gesetzgebungsverfahren“[7] im Rahmen der Ausarbeitung eines Gesetzgebungsvorschlags erstellt wurden oder bei ihr eingegangen sind.[8]

4. In der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ist festgelegt, dass Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit „sofort“bearbeitet werden sollten. Es gibt eine Frist von 15 Arbeitstagen für die Entscheidung eines Organs, sowohl über den Erstzugangsantrag als auch über spätere Überprüfungsanträge („Bestätigungsanträge“), wenn das Organ den (vollständigen) Zugang ursprünglich verweigert hat. Jede Frist kann in „Ausnahmefällen“ um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden, was bedeutet, dass von den EU-Organen erwartet wird, dass sie in der Anfangs- und Bestätigungsphase innerhalb von höchstens 30 Arbeitstagen einen Beschluss fassen.

5. Die Verordnung 1049/2001 enthält zwar eine erschöpfende Liste von Ausnahmen vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, doch müssen diese Ausnahmen eng ausgelegt und angewandt werden.[9] Der Zugang der Öffentlichkeit kann nur in Fällen verweigert werden, in denen die Verbreitung der Dokumente ein vernünftigerweise vorhersehbares, tatsächliches und spezifisches Risiko für die durch die Verordnung 1049/2001 ausdrücklich geschützten Interessen mit sich bringen würde. [10]

6. Bei Gesetzgebungsdokumenten müssen diese Ausnahmen „umso strenger“ausgelegt werden [11], um ein Höchstmaß an Transparenz dieser Dokumente zu gewährleisten. Sofern keine konkreten, konkreten und spezifischen Beweise [12] für außergewöhnliche Umstände nachgewiesen werden können, sind die EU-Organe rechtlich verpflichtet, die angeforderten legislativen Dokumente unverzüglich offenzulegen.

7. Darüber hinaus kann dies in Bezug auf einige der Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit - wie die Notwendigkeit, einen laufenden Entscheidungsprozess, Rechtsberatung oder kommerzielle Interessen zu schützen - die Ausnahmen außer Kraft setzen, wenn ein starkes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht [13].

Die Initiativuntersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte hat stets mehr Transparenz im EU-Rechtsetzungsprozess gefordert. Sie erhält weiterhin Beschwerden über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten und über die Zeit, die für deren Offenlegung benötigt wird. In vielen dieser Fälle stellte der Bürgerbeauftragte Missstände in der Verwaltungstätigkeit fest oder kritisierte die Organe für die Zeit, die sie für die Bearbeitung der Anträge benötigten, und wie sie die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit anwendeten [14].

9. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte diese Initiativuntersuchung ein, um die Verfahren der drei Organe bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten aus systemischer Sicht zu untersuchen. Insbesondere wollte der Bürgerbeauftragte prüfen, ob die Organe die umfassende EU-Rechtsprechung zur Verordnung 1049/2001, nach der Gesetzgebungsdokumente den höchsten Transparenzstandard genießen, in vollem Umfang umsetzen.

10. In einem ersten Schritt ersuchte der Bürgerbeauftragte das Parlament, den Rat und die Kommission, Informationen über ihre Antworten auf Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zur Annahme der folgenden drei Rechtsakte vorzulegen:

• Gesetz über digitale Märkte [15];
• Überarbeitung der Richtlinie über das Emissionshandelssystem [16]; und
• Mindestlohnrichtlinie [17]

11. Die Bürgerbeauftragte wählte diese drei Rechtsakte aus, da sie wichtige Fragen betrafen, die bei verschiedenen Kategorien von Interessenträgern ein erhebliches öffentliches Interesse in Bezug auf neue Technologien, Klimaschutzmaßnahmen sowie soziale und wirtschaftliche Ungleichheit weckten.

12. Das Parlament teilte dem Bürgerbeauftragten [18] mit, dass es nur fünf Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit erhalten habe, die in den Anwendungsbereich der Untersuchung fielen.[19] Der Bürgerbeauftragte vertrat die Auffassung, dass diese geringe Zahl von Anträgen nicht repräsentativ sei und sie daher ihre Untersuchung der Praktiken des Parlaments nicht weiterverfolge.

13. Auf der Grundlage der vom Rat [20] und von der Kommission [21] vorgelegten Informationen versuchte die Bürgerbeauftragte, eine Stichprobe ihrer Antworten auf Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit einzusehen. In einigen Dossiers, die die Kommission betrafen, prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten auch die Dokumente, die die Kommission als in den Anwendungsbereich der Anträge fallend eingestuft hatte.

Antworten auf die vom Bürgerbeauftragten geprüften Anträge

Allgemeine Informationen

14. Der Rat ermittelte 101 Erstanträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten und drei Zweitanträge, die für diese Untersuchung relevant waren. Außerdem legte sie Informationen über die Anzahl der Dokumente vor, die sie (ganz oder teilweise) offenlegte oder nicht offenlegte. Aus diesen Informationen geht hervor, dass der Rat als Antwort auf die meisten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit Legislativdokumente vollständig offengelegt hat [22].

15. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte eine Stichprobe der ersten Antworten des Rates (47 Antworten), wie im nachstehenden Schaubild erläutert. Alle drei vom Rat erlassenen „Bestätigungsbeschlüsse“ waren vom Bürgerbeauftragten bereits im Rahmen früherer beschwerdebasierter Untersuchungen geprüft worden, so dass sie im Rahmen dieser Untersuchung nicht erneut geprüft wurden [23].

16. Die Kommission ermittelte 58 Erstantworten und fünf Zweitbeschlüsse, die für diese Untersuchung relevant waren.

17. Wie aus dem nachstehenden Schaubild hervorgeht, gewährte die Kommission in den meisten Fällen teilweisen Zugang zu den angeforderten legislativen Dokumenten, d. h. nur zu einigen der angeforderten Dokumente oder zu Teilen (einiger) der Dokumente.

18. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte alle 58 Erstantworten und fünf Zweitbeschlüsse der Kommission. Das Untersuchungsteam prüfte auch Dokumente, die in den Anwendungsbereich mehrerer Anträge fielen.

Für die Beantwortung von Anfragen benötigte Zeit

19. Den von ihm vorgelegten Daten zufolge war der Rat im Durchschnitt in der Lage, die gesetzliche Frist von 15 Arbeitstagen für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu den legislativen Dokumenten, die in den Anwendungsbereich dieser Untersuchung fallen, einzuhalten.

20. Nach den Daten, die sich aus den Antworten der Kommission ergaben, verzögerte sich die Bearbeitung von mehr als der Hälfte der streitigen Anträge. In der Anfangsphase kam es in neun Fällen nach Ablauf der verlängerten Frist zu einer Verzögerung von weniger als 15 Arbeitstagen. In sieben Fällen kam es zu einer Verzögerung von 15-30 Arbeitstagen. In acht Fällen kam es zu einer Verzögerung von 30-45 Arbeitstagen. In drei Fällen kam es zu einer deutlich größeren Verzögerung von etwa 60, 90 und 120 Arbeitstagen.  In der Bestätigungsphase kam es bei der Kommission zu ebenso erheblichen Verzögerungen.

Vom Rat und von der Kommission geltend gemachte Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit

21. Bei der Verweigerung des (vollständigen) Zugangs der Öffentlichkeit berief sich der Rat auf die Notwendigkeit, i) laufende Entscheidungsprozesse zu schützen [24]; und ii) Rechtsberatung und Gerichtsverfahren [25].

22. Die Kommission berief sich auf die Notwendigkeit, i) laufende Entscheidungsprozesse zu schützen; ii) geschäftliche Interessen [26]; und iii) personenbezogene Daten.[27] In einigen Fällen berief sich die Kommission auch auf andere Ausnahmen.

23. Die nachstehende Grafik zeigt die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit, auf die sich der Rat und die Kommission in den im Rahmen dieser Untersuchung geprüften Erstantworten und Zweitbeschlüssen berufen [28].

24. Der Rat und die Kommission haben in keinem der Fälle ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung festgestellt.

Argumente des Rates

25. Der Rat berief sich in 32 Fällen auf die Ausnahme zum Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses. Die in diesen Fällen angeforderten Dokumente betrafen Fragen und Kommentare der Mitgliedstaaten zu Legislativvorschlägen, Stellungnahmen ihres Juristischen Dienstes und die Arbeit ihrer Vorbereitungsgremien oder Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament.

26. Der Rat hat im Wesentlichen Folgendes vorgetragen:

• die angeforderten Dokumente Positionen enthalten, die vorläufig und intern waren;
• die in diesen Dokumenten behandelten Fragen komplex und umstritten waren;
• Die Offenlegung dieser Dokumente könnte seine Mitarbeiter und Mitglieder dem Druck von außen aussetzen;
• Die Verbreitung dieser Dokumente könnte die Chancen verringern, innerhalb des Rates und mit dem Parlament eine Einigung über die betreffenden Legislativvorschläge zu erzielen.

27. In 14 Fällen berief sich der Rat auf die gesetzliche Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung, um der Öffentlichkeit den Zugang zu Gutachten seines Juristischen Dienstes zu verweigern.

28. Sie machte geltend, dass dieser Rat an die Mitglieder des Rates gerichtet sei und dass seine Offenlegung die Mitglieder ihres Juristischen Dienstes einem Druck von außen unterwerfen würde, wodurch die Fähigkeit des Rates, in Zukunft eine offene, objektive und umfassende Rechtsberatung zu erhalten, untergraben würde. Der Rat argumentierte ferner, dass die Verbreitung von Rechtsgutachten die Fähigkeit seines Juristischen Dienstes beeinträchtigen würde, die Rechtsakte des Rates vor den Gerichten der EU zu verteidigen.

Argumente der Kommission

29. Die Kommission stützte sich in 15 Fällen auf die Ausnahme zum Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses, um der Öffentlichkeit den Zugang zu Aufzeichnungen über den Austausch mit Interessenvertretern und Mitgliedstaaten sowie zu anderen Dokumenten zu verweigern, die von den Dienststellen der Kommission bei der Ausarbeitung eines Gesetzgebungsvorschlags oder während des Gesetzgebungsverfahrens erstellt wurden.

30. Mit der Verweigerung des Zugangs machte die Kommission im Wesentlichen geltend, dass

• die angeforderten Dokumente vorläufige Ansichten enthalten, die für den internen Gebrauch erstellt wurden, und dass sich ihr Inhalt noch ändern könnte;
• die Kommission braucht Raum zum Nachdenken, um alle möglichen Optionen auszuloten, und die Offenlegung der Dokumente könnte ihre Mitarbeiter davon abhalten, ihre Ansichten in Zukunft offen zu äußern;
• die Öffentlichkeit würde die in den Dokumenten enthaltenen vorläufigen Ansichten in einem frühen Stadium des Entscheidungsprozesses falsch interpretieren, und eine frühzeitige Offenlegung könnte zu Spekulationen führen;
• Die Offenlegung der angeforderten Dokumente würde die Kommission dem Druck von außen aussetzen;
• Die Legislativvorschläge, auf die sich die Dokumente bezogen, waren äußerst sensibel.

31. In einigen Fällen wandte die Kommission diese Ausnahme an, ohne eine andere Begründung vorzulegen als die, dass das entsprechende Beschlussfassungsverfahren noch nicht abgeschlossen war.

32. Die Kommission stützte sich auch auf die Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen, um der Öffentlichkeit den Zugang zum Austausch mit Dritten (oft große Technologieunternehmen) und zu Beiträgen Dritter zu verweigern, die Lobbyarbeit für Änderungen des Entwurfs des Gesetzes über digitale Märkte betreiben.

33. In diesen Fällen argumentierte die Kommission, dass die angeforderten Dokumente „Informationen über Geschäftsstrategien, die Wettbewerbssituation auf dem Markt und andere geschäftliche Interessen von Unternehmen, einschließlich des geistigen Eigentums,“ oder „strategische Informationen ... über den Betrieb und die Entwicklung ihrer Unternehmen“ enthielten. Darüber hinaus argumentierte die Kommission, dass die Informationen nicht öffentlich zugänglich seien und nur einer begrenzten Anzahl von Personen bekannt seien. In einigen Fällen erklärte die Kommission ferner, dass die angeforderten Dokumente die „Ansichten“und „Standpunkte“Dritter enthalten.

34. Die Kommission berief sich auch in drei Fällen auf die Ausnahmeregelung zum Schutz der Rechtsberatung, um den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die den Rat ihres Juristischen Dienstes enthalten. Sie argumentierte, dass die Offenlegung der einschlägigen Dokumente „vorläufige rechtliche Beurteilungen, die für interne Diskussionen [...] bestimmt sind“, aufzeigen würde, wodurch das Interesse der Kommission daran untergraben würde, „Rechtsberatung einzuholen und offene, objektive und umfassende Beratung zu erhalten“. Die Kommission verwies auch auf die Gefahr von Rechtsstreitigkeiten über die Rechtsgrundlage des Gesetzes über digitale Märkte.

35. In einigen wenigen Fällen berief sich die Kommission auf andere Ausnahmen, wie den Schutz des öffentlichen Interesses im Bereich der internationalen Beziehungen.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

36. Der Bürgerbeauftragte prüfte (A) die Zeit, die der Rat und die Kommission für die Beantwortung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten benötigten, (B) ob die Organe bei ihren Bewertungen den legislativen Charakter der Dokumente berücksichtigten, (C) wie der Rat und die Kommission die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit anwendeten und (D) ob sie gegebenenfalls das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses beurteilten.

 A. Zeitaufwand für die Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu legislativen Dokumenten

37. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass der Rat bei der Beantwortung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten im Allgemeinen die gesetzlichen Fristen eingehalten hat.

38. Der Bürgerbeauftragte ist besorgt über die Verzögerungen, die der Kommission bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit entstanden sind. Die Prüfung der Dokumente ergab, dass die Kommission die gesetzlichen Fristen für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit in nur etwa der Hälfte der im Rahmen dieser Untersuchung untersuchten Fälle eingehalten hat. In der anderen Hälfte verzögerte sich die Antwort der Kommission, wobei in 40 % der verspäteten Fälle eine erhebliche Verzögerung von mehr als 30 Arbeitstagen auftrat.

39. Es ist von entscheidender Bedeutung, rechtzeitig Zugang zu legislativen Dokumenten zu gewähren, da dies es der Öffentlichkeit ermöglicht, die von den EU-Organen während des Gesetzgebungsverfahrens getroffenen Entscheidungen zu verstehen und darauf Einfluss zu nehmen [29].

40. Daher müssen die EU-Organe bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten die gesetzlichen Fristen, ihre Pflicht zur „sofortigen“Bearbeitung der Anträge und ihre Pflicht zur „rechtzeitigen“Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit einhalten, damit die Antragsteller am Gesetzgebungsverfahren teilnehmen können.

41. Der Bürgerbeauftragte hat bereits in einer früheren Untersuchung festgestellt, dass die systemischen und erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen, und hat die Kommission nachdrücklich aufgefordert, die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit vorrangig zu verbessern [30].

B. Berücksichtigung des legislativen Charakters der angeforderten Dokumente 

42. In den geprüften Antworten auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten haben weder der Rat noch die Kommission ausdrücklich angegeben, dass die angeforderten Dokumente legislativer Natur sind. Daher ist nicht klar, inwieweit die Organe bei ihren Bewertungen berücksichtigt haben, dass es sich bei den Dokumenten um „legislative Dokumente“ handelt, für die der höchste Transparenzstandard gilt.

43. In ihren Antworten, die den Zugang verweigern, verweisen beide Organe in der Regel auf die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit in der Verordnung 1049/2001, ohne die Rechtsprechung zu berücksichtigen, nach der diese Ausnahmen eng auszulegen und anzuwenden sind, und in Bezug auf Gesetzgebungsdokumente „umso strenger“.

44. Nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und der damit verbundenen Rechtsprechung müssen die Organe der EU bei der Prüfung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten berücksichtigen, ob die angeforderten Dokumente legislativer Natur sind, und, falls dies der Fall ist, den höchsten Transparenzstandard anwenden. Aus den geprüften Antworten des Rates und der Kommission geht nicht eindeutig hervor, dass die beiden Organe dies tun. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte in den Antworten der Organe ausdrücklich angegeben werden, ob es sich bei den angeforderten Dokumenten um „Legislativdokumente“handelt. Dies würde den Antragstellern die Gewissheit geben, dass die Organe die Art der angeforderten Dokumente berücksichtigt haben. Sie könnte auch die Organe sensibilisieren und sensibilisieren für ihre Pflicht, ein Höchstmaß an Transparenz umzusetzen, und die Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit besonders streng auslegen, wenn es um Gesetzgebungsdokumente geht. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden einen entsprechenden Verbesserungsvorschlag unterbreiten.

C. Anwendung der Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten

45. Insgesamt haben der Rat und die Kommission eine große Zahl von Gesetzgebungsdokumenten offengelegt. Darüber hinaus hat die Kommission bei der Berufung auf bestimmte Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit nur begrenzte Informationen geschwärzt und damit der Öffentlichkeit einen breiten Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt. Insbesondere habe die Kommission, als sie sich auf den Schutz personenbezogener Daten berief, grundsätzlich nur die personenbezogenen Daten ihrer Mitarbeiter geschwärzt, während die Klägerinnen kein Interesse an diesen Daten bekundet hätten.

46. Bei dieser Untersuchung wurden jedoch auch schwerwiegende Probleme festgestellt, wie der Rat und die Kommission bestimmte Ausnahmen anwenden, um der Öffentlichkeit den Zugang zu legislativen Dokumenten zu verweigern, die im Folgenden zusammengefasst werden. Eine ausführlichere Bewertung der Anwendung dieser Ausnahmen durch den Rat und die Kommission ist im Anhang enthalten.

 1. Fehlende konkrete Risikonachweise

47. In den meisten der geprüften Antworten, in denen der Zugang der Öffentlichkeit zum Schutz der laufenden Entscheidungsprozesse und der Rechtsberatung verweigert wird, berufen sich sowohl der Rat als auch die Kommission auf allgemeine Risiken, die ihrer Ansicht nach aus der Offenlegung der betreffenden Dokumente entstehen würden. Beide Institutionen beziehen sich beispielsweise auf:

• Herausforderungen bei der politischen Einigung über Legislativvorschläge innerhalb der EU-Organe und zwischen den Mitgliedstaaten;
• „externer Druck“ auf die Organe;
• die Notwendigkeit, einen internen Reflexionsraum zu erhalten;
• mögliche öffentliche Missverständnisse, die die offengelegten Dokumente verursachen könnten; und/oder
• die Sensibilität der betreffenden Legislativvorschläge,
• Herausforderungen, wenn es darum geht, in Zukunft objektive Rechtsberatung zu Legislativvorschlägen zu erhalten, die rechtliche Fragen aufwerfen.

48. Die angeführten allgemeinen Risiken stellen Standardelemente jeder demokratischen Rechtsetzung dar, und die Unionsgerichte haben solche Argumente regelmäßig unter ähnlichen Umständen zurückgewiesen.[31] Daher können sie als solche die Nichtoffenlegung nicht rechtfertigen, erst recht nicht, wenn es sich um gesetzgeberische Dokumente handelt. Kann ein Unionsorgan keine konkreten Beweise für ein konkretes, tatsächliches und vernünftigerweise vorhersehbares Risiko für die durch die geltend gemachte(n) Ausnahme(en) geschützten Interessen vorlegen, so müssen die angeforderten Dokumente offengelegt werden.

49. Das Versäumnis des Rates und der Kommission, konkrete Beispiele und konkrete Beweise für das Risiko der Offenlegung und nicht nur allgemeine Argumente zu liefern, wenn es um einige Kategorien von Gesetzgebungsdokumenten im Zusammenhang mit laufenden Entscheidungsprozessen geht, steht im Widerspruch zur geltenden Rechtsprechung, nach der die EU-Organe eine spezifische und individuelle Bewertung der angeforderten Dokumente vornehmen müssen.[32] Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden einen entsprechenden Verbesserungsvorschlag unterbreiten.

2. Zu weite Anwendung der Ausnahmeregelung für geschäftliche Interessen

50. Bei der Kommission gingen bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags für das Gesetz über digitale Märkte zahlreiche Stellungnahmen von interessierten Dritten, wie z. B. großen Technologieunternehmen, ein. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass die Kommission häufig den Zugang zu solchen Stellungnahmen verweigerte und sich dabei auf die Ausnahme zum Schutz geschäftlicher Interessen berief.

51. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass das „Lobbying“, d. h. die Beteiligung von Interessenvertretern, integraler Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens ist. Damit jedoch alle Interessenvertreter in der Lage sind, sich während des laufenden Gesetzgebungsverfahrens in Kenntnis der Sachlage auszutauschen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass im Hinblick auf den Zugang zu Informationen so weit wie möglich gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass die Offenlegung von Beiträgen Dritter es der Öffentlichkeit - einschließlich Interessenvertretern, aber auch der breiten Öffentlichkeit und Journalisten - ermöglichen würde, wirksamer und gleichberechtigter am Gesetzgebungsverfahren teilzunehmen, wodurch die Qualität und Legitimität dieses Prozesses verbessert würde.

52. Daher sollten die Organe der Öffentlichkeit nur unter wirklich außergewöhnlichen Umständen den Zugang zu Schriftsätzen Dritter im Rahmen laufender Gesetzgebungsverfahren verweigern, indem sie sich auf die Ausnahme zum Schutz geschäftlicher Interessen berufen. Sie können diese Ausnahme nicht auf jedes Dokument anwenden, das von kommerziellen Unternehmen eingereicht wird. Vielmehr sollte die Ausnahme nur dann Anwendung finden, wenn bei der Offenlegung eines Dokuments tatsächlich sensibles geistiges Eigentum, Geschäftsgeheimnisse oder Finanzinformationen offengelegt werden könnten.

53. Die diesbezügliche Praxis der Kommission scheint nicht kohärent zu sein. In bestimmten Fällen, die im Rahmen dieser Untersuchung untersucht wurden, waren die Schwärzungen begrenzt und schienen gerechtfertigt, um die Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen zu schützen. In anderen Fällen verweigerte die Kommission der Öffentlichkeit jedoch den Zugang zu vollständigen Dokumenten, in denen Unternehmen zum Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte Stellung nahmen und sogar spezifische Änderungen vorschlugen. Es war nicht ersichtlich, dass diese Dokumente Geschäftsstrategien, Know-how oder andere Geschäftsgeheimnisse enthielten, die nach der von der Kommission geltend gemachten Ausnahme schutzwürdig wären.

54. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollten die Organe sicherstellen, dass in Zukunft Dritte, die sich im Rahmen ihrer Lobbytätigkeit zu bestimmten Gesetzgebungsdossiers an die Organe wenden, wissen, dass diese Beiträge grundsätzlich auf Antrag der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden müssen. Die Organe könnten alle interessierten Dritten proaktiv auffordern, in ihren Stellungnahmen wirtschaftlich sensible Informationen klar anzugeben und ihre Gründe zu erläutern. Dieser Ansatz würde es den Organen ermöglichen, die Notwendigkeit von Konsultationen Dritter im Falle späterer Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu verringern, wodurch die Dinge beschleunigt würden, und bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu wissen, ob die angeforderten Dokumente wirtschaftlich sensible Informationen enthalten. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden einen entsprechenden Verbesserungsvorschlag unterbreiten.

D. Beurteilung des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses

55. Im Falle einiger Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit [33], selbst wenn sie Anwendung finden, müssen die Organe noch prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der Dokumente besteht. Die Organe müssen eine solche Prüfung von sich aus vornehmen [34] und sich in jedem Fall auf die diesbezüglichen Argumente der Kläger einlassen.

56. In den geprüften Antworten tendierten der Rat und die Kommission nicht dazu, detailliert zu beurteilen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht oder nicht. Die Organe kamen lediglich zu dem Schluss, dass „kein überwiegendes öffentliches Interesse festgestellt wurde“. Daher ist nicht klar, ob die Organe eine Analyse des öffentlichen Interesses an der Offenlegung durchgeführt haben und, falls vorhanden, warum es das Interesse, das die Organe schützen wollen, nicht außer Kraft gesetzt hat. Personen, die Zugang beantragen, können daher die Gründe, die der Beurteilung der Organe zugrunde liegen, nicht prüfen oder anfechten. Der Bürgerbeauftragte wird einen entsprechenden Verbesserungsvorschlag unterbreiten.

Schlussfolgerungen

Aus den im Rahmen dieser Untersuchung eingesehenen Akten geht hervor, dass es bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten bei der Kommission zu erheblichen Verzögerungen kommt. Die Bürgerbeauftragte hat sich in ihrer früheren Untersuchung OI/2/2022/OAM mit dieser Angelegenheit befasst, in der sie die Kommission nachdrücklich aufforderte, das Problem der Verzögerungen vorrangig anzugehen. Diese Verzögerungen haben besonders schwerwiegende Folgen, wenn es um Gesetzgebungsdokumente geht.

Aus den im Rahmen dieser Untersuchung eingesehenen Akten geht hervor, dass der Rat und die Kommission den in den EU-Verträgen, der Verordnung 1049/2001 und der einschlägigen Rechtsprechung verankerten Grundsatz der Transparenz der Rechtsetzung nicht in vollem Umfang umsetzen. Um die Institutionen bei der Verbesserung ihrer diesbezüglichen Praktiken zu unterstützen, unterbreitet der Bürgerbeauftragte im Folgenden eine Reihe von Vorschlägen.

Verbesserungsvorschläge

Der Rat und die Kommission sollten

• in ihren Antworten auf Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit ausdrücklich anzugeben, ob es sich bei den angeforderten Dokumenten um „legislative Dokumente“ handelt, für die die höchsten Transparenzstandards gelten;
• die angeforderten legislativen Dokumente ungeachtet der politischen Sensibilität der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften unverzüglich offenzulegen und selbst wenn dies – beispielsweise – zu externem Druck führen würde, da es sich hierbei um allgemeine Elemente eines demokratischen Gesetzgebungsprozesses handelt;
• sicherstellen, dass sie den Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten nur unter wirklich außergewöhnlichen Umständen verweigern, d. h. wenn sie ein konkretes (nicht allgemeines) Risiko für die ausdrücklich geschützten Interessen feststellen, das durch konkrete Beweise nachgewiesen werden kann; andernfalls sind die angeforderten Unterlagen offenzulegen;
• in ihren Antworten darlegen, dass sie eine echte Analyse des Bestehens eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung durchgeführt haben, und sich in jedem Fall mit den diesbezüglichen Argumenten der Kläger auseinandersetzen,
• sicherstellen, dass Dritte, die Beiträge im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren einreichen, sich darüber im Klaren sind, dass ihre Beiträge grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können und dass alle wirtschaftlich sensiblen Informationen in diesen Beiträgen im Voraus klar angegeben werden, zusammen mit einer klaren Erklärung, warum sie als vertraulich zu betrachten sind.

Der Rat der EU und die Kommission unterrichten die Bürgerbeauftragte bis zum 3. Juni 2025 darüber, wie sie diese Verbesserungsvorschläge umgesetzt haben.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 3.12.2024

Anhang – Ausführliche Bewertung der Argumente, die der Rat und die Kommission zur Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten vorgebracht haben

Argumente des Rates

Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses – Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

1. Mit der Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten in den im Rahmen dieser Untersuchung geprüften Antworten brachte der Rat vage, abstrakte und unbegründete Argumente vor, die sich auf die angeblichen Risiken für die laufenden Entscheidungsprozesse beziehen. Diese Argumente wurden von den Gerichten bereits zurückgewiesen, wie in der nachstehenden Tabelle zusammengefasst.

Argument des Rates	Wie der Gerichtshof auf dieses Argument in der Rechtsprechung eingegangen ist
Die angeforderten Dokumente enthalten vorläufige Bemerkungen zum Legislativvorschlag, und das Gesetzgebungsverfahren befindet sich noch in einem frühen Stadium.	Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten „unterscheiden nicht nach dem Stand der Beratungen“.[35] „Die bloße Tatsache, dass der Antrag auf Offenlegung in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens gestellt wurde, reichte nicht aus, um die Anwendung dieser Ausnahme zu ermöglichen.“[36] Die oben genannten Rechtsvorschriften „schließen nicht aus, dass der Antrag auf Zugang zu Dokumenten vorläufiger Art gestellt werden kann.“ Die Organe können nicht davon ausgehen, dass die Offenlegung ein Risiko mit sich bringt, solange die Entscheidungsfindung im Gange ist.[37]
Eine Offenlegung würde zu Fehlinterpretationen durch die Öffentlichkeit führen.	„Die öffentliche Meinung ist durchaus in der Lage zu verstehen, dass der Verfasser eines [vorläufigen Dokuments] seinen Inhalt wahrscheinlich später ändern wird.“[38]
Die Offenlegung würde zu externem Druck führen.	Das Risiko eines außergewöhnlichen Drucks von außen, der sich erheblich auf die endgültige Entscheidung auswirken würde, muss mit Sicherheit durch „greifbare Beweise“festgestellt werden. Die EU-Gesetzgeber müssen in der Lage sein, mit externem Druck umzugehen, der unter normalen Umständen nicht „über das hinausgeht, was von der Öffentlichkeit erwartet werden könnte“[39].
Die Offenlegung würde die Chancen auf eine politische Einigung über den Vorschlag verringern.	Eine loyale Zusammenarbeit ist eine rechtliche Pflicht der EU-Organe.[40] Die Mitgliedstaaten müssen akzeptieren, dass sich ihre im Rat vertretenen Standpunkte weiterentwickeln können. Daher ist die Offenlegung ihrer Standpunkte an sich nicht geeignet, die loyale Zusammenarbeit zu untergraben, zu der die Organe der Union und die Mitgliedstaaten rechtlich verpflichtet sind [41].
Der fragliche Legislativvorschlag ist umstritten.	Es ist der Inhalt der angeforderten Dokumente, der besonders sensibel sein muss, um ein Risiko für den laufenden Entscheidungsprozess nachzuweisen.[42] Die Komplexität der Diskussionen, die unterschiedlichen Ansichten oder der sensible Charakter der Debatte an sich reichen nicht aus, um einen ernsthaften Schaden für den Entscheidungsprozess bei der Offenlegung der Dokumente festzustellen.[43]

2. Es geht darum, dass der Rat dieselben allgemeinen Argumente wiederholt hat, die von den Gerichten bereits zurückgewiesen wurden.

3. Auf der Grundlage dieser allgemeinen Argumente ist nicht ersichtlich, dass der Rat jedes Gesetzgebungsdokument, zu dem der Zugang der Öffentlichkeit verweigert wurde, konkret und individuell geprüft hat. Vielmehr scheint der Rat eine Vermutung der Unzugänglichkeit bestimmter Kategorien von Gesetzgebungsdokumenten im Zusammenhang mit laufenden Beschlussfassungsverfahren zugrunde gelegt zu haben. Dies stünde nicht im Einklang mit der Rechtsprechung.

Schutz der Rechtsberatung – Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

4. Als sich der Rat auf die Notwendigkeit berief, seine Rechtsberatung zu schützen, legte er keine „ausführliche Begründung“ vor, in der erläutert wurde, warum ein „vernünftigerweise vorhersehbares und nicht hypothetisches Risiko“ bestand, dass die Verbreitung der angeforderten Rechtsberatung seine Fähigkeit beeinträchtigen würde, in Zukunft eine offene, objektive und umfassende Rechtsberatung zu erhalten.[44] Vielmehr machte der Rat ein solches Risiko geltend, ohne es in irgendeiner sinnvollen Weise zu begründen. Der Rat stützte sich auf Argumente, die allgemeiner Natur waren und in der Tat auf jede Rechtsberatung anwendbar sein könnten. Diese Argumente wurden von den Gerichten wie in der nachstehenden Tabelle zusammengefasst zurückgewiesen.

Argument des Rates	Wie der Gerichtshof auf dieses Argument in der Rechtsprechung eingegangen ist
Die Rechtsberatung bezog sich auf heikle Fragen, die in den laufenden Verhandlungen von entscheidender Bedeutung waren.	„Angeblich sensibler Gegenstand kann nicht mit einem sensiblen Dokument verwechselt werden... Fragen ..., die während eines Gesetzgebungsverfahrens regelmäßig aufgeworfen werden, wie die Rechtsgrundlage ..., sind nicht ... besonders sensibel.“[45] „Die Frage, ob das Gesetzgebungsverfahren als solche als sensibel angesehen werden kann, wie der Rat geltend macht, ist irrelevant. Die Tatsache, dass die im Rahmen eines solchen Verfahrens aufgeworfenen Rechtsfragen umstritten sein können und Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten sind oder dass sich der Juristische Dienst mit diesen Fragen befasst hat, ändert daran nichts.“[46] „Transparenz bei der Rechtsberatung ... trägt dazu bei, den Organen in den Augen der europäischen Bürger mehr Legitimität zu verleihen und ihr Vertrauen in sie zu stärken, indem Unterschiede zwischen verschiedenen Standpunkten offen erörtert werden können.“[47]
Die Rechtsberatung betraf Fragen, die Gegenstand eines Rechtsstreits sein könnten.	Ein solches allgemeines Argument kann keine Ausnahme von der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Offenheit rechtfertigen [48].
Die Rechtsberatung bezog sich auf ein neuartiges und ungewöhnliches Thema.	„Die Neuheit und der strittige Charakter des Dossiers sind Faktoren, die für die Verbreitung des angeforderten Dokuments plädieren.“[49] Eine besondere Sensibilität bei der Rechtsberatung in Bezug auf neuartige Fragen würde in der Praxis die Verbreitung eines großen Teils dieser Rechtsberatung behindern, da die Organe gerade bei der Behandlung neuartiger Fragen Beratung von ihren Rechtsdiensten anfordern [50].
Der Rat würde bei der künftigen Einholung von Rechtsberatung Vorsicht walten lassen.	„Dieses Risiko muss gegen die überwiegenden öffentlichen Interessen abgewogen werden, die darin bestehen, die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens und das demokratische Recht der europäischen Bürger zu erhöhen... Der Rat ist verpflichtet, Stellungnahmen seines Juristischen Dienstes zu einem Gesetzgebungsverfahren offenzulegen, es sei denn, er weist detailliert nach, dass das angeforderte Rechtsgutachten besonders sensibel ist oder einen besonders weiten Anwendungsbereich hat, der über den Kontext des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht.“[51]
Der Juristische Dienst des Rates würde unter Druck von außen geraten und in Zukunft Selbstbeschränkung üben.	„Es wäre dieser Druck und nicht die Möglichkeit der Verbreitung von Rechtsgutachten, der das Interesse dieses Organs beeinträchtigen würde ..., und es wäre eindeutig Sache des Rates, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um ihm Einhalt zu gebieten.“[52]

5. Aus den Antworten des Rates ging hervor, dass er entgegen der Rechtsprechung der EU der Auffassung war, dass die Beratung durch seinen Juristischen Dienst grundsätzlich vertraulich ist und nicht offengelegt werden kann, solange das einschlägige Gesetzgebungsverfahren im Gange ist. Dieser Ansatz stünde nicht im Einklang mit der Rechtsprechung.

Argumente der Kommission

Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

6. Die am häufigsten angewandte Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit war der Schutz personenbezogener Daten. Die Nachprüfung ergab, dass die Antragsteller im Allgemeinen kein Interesse an der Übermittlung personenbezogener Daten bekundeten und auch keine Argumente vorbrachten, die eine Notwendigkeit im öffentlichen Interesse für die Übermittlung der personenbezogenen Daten belegten. Diese Untersuchung ergab daher keine Probleme bei der Anwendung dieser Ausnahmeregelung durch die Kommission.

Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses – Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

7. Als die Kommission sich auf die Notwendigkeit stützte, einen laufenden Entscheidungsprozess zu schützen, brachte sie vage, abstrakte und unbegründete Argumente vor, die von den Gerichten zurückgewiesen wurden und in der nachstehenden Tabelle zusammengefasst sind.

Argument der Kommission	Wie der Gerichtshof auf dieses Argument in der Rechtsprechung eingegangen ist
Die angeforderten Dokumente enthalten vorläufige Ansichten, wurden für den internen Gebrauch erstellt, und ihr Inhalt könnte sich noch ändern.	Die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten „unterscheiden nicht nach dem Stand der Beratungen“.[53] „Die bloße Tatsache, dass der Antrag auf Offenlegung in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens gestellt wurde, reichte nicht aus, um die Anwendung dieser Ausnahme zu ermöglichen.“[54] Die genannten Rechtsvorschriften „schließen nicht aus, dass der Antrag auf Zugang zu Dokumenten vorläufiger Art gestellt werden kann.“ Die Organe können nicht davon ausgehen, dass die Offenlegung ein Risiko mit sich bringt, solange die Entscheidungsfindung im Gange ist.[55]
Die Kommission braucht Raum für Überlegungen, um alle möglichen Optionen auszuloten, während die Offenlegung der Dokumente ihre Mitarbeiter davon abhalten würde, ihre Ansichten offen zu äußern.	Der Gerichtshof stellte fest, dass ähnliche Behauptungen zum Schutz des „Raums für autonome Beratungen“nicht gemacht werden können, wenn keine konkrete Rechtfertigung dafür vorliegt, wie die Verbreitung der Dokumente angesichts ihres spezifischen Inhalts die Fähigkeit des Organs, völlig unabhängig zu handeln, beeinträchtigen würde [56].
Die Öffentlichkeit würde spekulieren und die in den Dokumenten enthaltenen vorläufigen Ansichten in einem frühen Stadium des Entscheidungsprozesses falsch interpretieren.	„Die öffentliche Meinung ist durchaus in der Lage zu verstehen, dass der Verfasser eines [vorläufigen Dokuments] wahrscheinlich seinen Inhalt später ändern wird.“[57] Vielmehr sollte eine öffentliche Debatte über nicht endgültige Dokumente begrüßt werden [58].
Die Offenlegung der angeforderten Dokumente würde die Kommission einem Druck von außen aussetzen.	Das Risiko eines Drucks von außen, der sich erheblich auf die endgültige Entscheidung auswirken würde, muss mit Sicherheit durch „greifbare Beweise“festgestellt werden.[59] Die EU-Gesetzgeber müssen in der Lage sein, Druck von außen zu bewältigen, der unter normalen Umständen nicht „über das hinausgeht, was von der Öffentlichkeit erwartet werden könnte“[60].
Die Legislativvorschläge, auf die sich die Dokumente bezogen, waren äußerst sensibel.	Die „hohe Sensibilität“des zu erlassenden Rechtsakts ist unerheblich. Vielmehr muss der Inhalt der angeforderten Dokumente besonders sensibel sein, um eine Gefahr für den laufenden Entscheidungsprozess nachzuweisen.[61] Ganz allgemein hat das Gericht entschieden, dass die Komplexität der Diskussionen, die unterschiedlichen Ansichten oder der sensible Charakter der Debatte an sich nicht ausreichen, um einen ernsthaften Schaden für den laufenden Entscheidungsprozess nachzuweisen [62].

8. Wie beim Rat geht es darum, dass die Kommission dieselben allgemeinen Argumente verwendet hat, die von den Gerichten zurückgewiesen wurden.

9. Auf der Grundlage dieser allgemeinen Argumente ist nicht ersichtlich, dass die Kommission jedes Gesetzgebungsdokument, zu dem der Zugang der Öffentlichkeit verweigert wurde, konkret und individuell geprüft hat. Vielmehr scheint die Kommission de facto eine Vermutung der Unzugänglichkeit einiger Kategorien von Gesetzgebungsdokumenten im Zusammenhang mit laufenden Beschlussfassungsverfahren angewandt zu haben, die nicht mit der Rechtsprechung im Einklang stünde.

Schutz geschäftlicher Interessen – Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

10. Die Kommission berief sich bei der Ausarbeitung des Gesetzes über digitale Märkte auf die Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen, um der Öffentlichkeit den Zugang zu bestimmten Informationen zu verweigern oder bestimmte Informationen in den von Dritten, in der Regel großen Technologieunternehmen, erhaltenen Dokumenten unkenntlich zu machen.

11. Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit zum Schutz geschäftlicher Interessen für Dokumente, die Informationen enthalten, die, wenn sie offengelegt werden, die geschäftlichen Interessen einer juristischen Person „ernsthaft beeinträchtigen“könnten. Diese Informationen beziehen sich insbesondere auf Geschäftsstrategien, Geschäftsbeziehungen und das Fachwissen dieser juristischen Person.[63] Eine bloße unbegründete Behauptung in Bezug auf ein allgemeines Risiko des Missbrauchs potenziell sensibler Geschäftsinformationen reicht für die Anwendung der fraglichen Ausnahme nicht aus.[64]

12. Die Praxis der Kommission scheint nicht kohärent zu sein. In bestimmten Fällen waren die Schwärzungen in den offengelegten Dokumenten begrenzt und schienen gerechtfertigt, um die Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen zu schützen. In anderen Fällen verweigerte die Kommission der Öffentlichkeit jedoch den Zugang zu vollständigen Dokumenten, in denen die Unternehmen zum Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte Stellung nahmen und sogar spezifische Änderungen vorschlugen. Es war nicht ersichtlich, dass diese Dokumente Geschäftsstrategien, Know-how oder andere Geschäftsgeheimnisse enthielten, die durch die von der Kommission geltend gemachte Ausnahme geschützt werden könnten.

Schutz der Rechtsberatung – Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

13. In ihren ersten Antworten, in denen sich die Kommission auf die Notwendigkeit des Schutzes der Rechtsberatung berief, legte sie keine „ausführliche Begründung“ vor, in der sie erläuterte, warum ein „vernünftigerweise vorhersehbares und nicht hypothetisches Risiko“ bestehe, dass die Offenlegung der angeforderten Rechtsberatung ihre Fähigkeit beeinträchtigen würde, in Zukunft eine offene, objektive und umfassende Rechtsberatung zu erhalten. [65] Vielmehr machte die Kommission ein solches Risiko geltend, ohne es in irgendeiner sinnvollen Weise zu begründen. Die Kommission stützte sich auf Argumente, die allgemeiner Natur waren und in der Tat auf jede Rechtsberatung anwendbar sein könnten. Diese Argumente wurden von den Gerichten zurückgewiesen, wie aus der Tabelle hervorgeht, in der die Argumente des Rates und die Art und Weise, wie die Gerichte auf sie eingegangen sind, zusammengefasst sind.

14. Die Prüfung der angeforderten Dokumente, die Rechtsberatung enthalten, ergab, dass diese Beratung nicht besonders komplex oder sensibel war. Vielmehr handelte es sich um eine übliche Rechtsberatung in Bezug auf die Rechtsgrundlage der vorgeschlagenen EU-Rechtsvorschriften.

15.  Die Kommission berief sich nur in einigen Fällen, die besondere Umstände betrafen, auf andere Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit. Der Bürgerbeauftragte bewertet sie daher in diesem Beschluss, der die systemische Praxis der Organe betrifft, nicht.

 

[1] Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[2] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692, Rn. 46.

[3] Artikel 15 AEUV.

[4] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[5] Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[6] Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014, Rn. 85.

[7] Ebd., Randnr. 88.

[8] Ebd., Randnrn. 88 und 90 bis 93.

[9] Urteil vom 17. Oktober 2013, C‑280/11 P, Rat/Access Info Europe, Rn. 30 und 33, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290; Rechtssache C-57/16 P, ClientEarth/Kommission, Rn. 78 und 84-85.

[10] Rechtssache C‑280/11 P, Rat gegen Access Info Europe, Rn. 31; Urteil vom 8. Juni 2023, Rechtssache C-408/21 P, Rat/Pech, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573, Rn. 34.

[11] Rechtssache C-408/21 P, Rat/Pech, Randnr. 82.

[12] Ebd., Randnr. 86; Urteil vom 25. Januar 2023, Rechtssache T-163/21, De Capitani/Rat, Rn. 83, 85 und 93. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[13] Artikel 4 Absatz 2 (mit Geldstrafe) und Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 (mit Geldstrafe) der Verordnung 1049/2001. Ausnahmen, die im öffentlichen Interesse nicht außer Kraft gesetzt werden können, sind: öffentliche Sicherheit, Verteidigung und militärische Angelegenheiten, internationale Beziehungen, Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik.

[14] Siehe Anhang 1, https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/175931.

[15] Verordnung (EU) 2022/1925 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2022 über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor, ABl. L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925 

[16] Richtlinie 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, ABl. L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj. 

[17] Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (ABl. L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041).

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628.

[19] Der Bürgerbeauftragte hatte sich bereits mit einem dieser Ersuchen im Rahmen einer beschwerdebasierten Untersuchung befasst. 253/2023/MIK zu der Frage, wie das Europäische Parlament mit einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem „vierspaltigen Dokument“ im Zusammenhang mit den Trilogverhandlungen über das EU-Gesetz über digitale Märkte umgegangen ist, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/63316.

[20] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630.

[22] Der Rat erklärte, er habe 325 Dokumente vollständig offengelegt, 47 Dokumente teilweise offengelegt und sich geweigert, 46 Dokumente offenzulegen, die in den Anwendungsbereich dieser Untersuchung fallen.

[23] Rechtssache 1834/2022/NH über die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einem Rechtsgutachten über die vorgeschlagene EU-Richtlinie über angemessene Mindestlöhne zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/62606; Rechtssache 1499/2021/SF betreffend die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/59957; Rechtssache 788/2022/SF betreffend die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte und das Gesetz über digitale Dienste zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/61556.

[24] Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[25] Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[26] Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[27] Artikel 4 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001.

[28] Dazu gehören 58 Erstantworten und 5 Zweitbeschlüsse der Kommission sowie 47 Erstantworten des Rates. Davon ausgenommen sind drei Zweitbeschlüsse des Rates. Der Bürgerbeauftragte untersuchte diese im Rahmen früherer beschwerdebasierter Untersuchungen, so dass sie im Rahmen dieser Untersuchung nicht erneut untersucht wurden. Siehe Fußnote 23.

[29] Ebd., Randnr. 84. Siehe auch Beschluss über den Umgang der Europäischen Kommission mit zwei Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Folgenabschätzungen und Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle zur geplanten Überarbeitung der EU-Verordnungen über Chemikalien (REACH) und Quecksilber (Fall 1053/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/de/beschluss/en/183548, Rn. 29-32; Beschluss darüber, wie das Europäische Parlament mit einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem vierspaltigen Dokument im Zusammenhang mit Trilogverhandlungen bei der Annahme des Gesetzes über digitale Märkte umgegangen ist (Rechtssache 253/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/172851, Ziffern 35-37.

[30] Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten in ihrer strategischen Untersuchung über die Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten benötigt (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/de/175425.

[31] Siehe Anhang.

[32] Rechtssache C-57/16 P, ClientEarth/Kommission, Randnr. 120.

[33] Dies gilt für den Schutz geschäftlicher Interessen; Gerichtsverfahren; den Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits; den laufenden Entscheidungsprozess; und den abgeschlossenen Entscheidungsprozess. Siehe Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung 1049/2001.

[34] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Randnrn. 49 und 67.

[35] Urteil des Gerichts vom 22. März 2022, Rechtssache T‑233/09, Access Info Europe/Rat, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531, Rn. 76.

[36] C‑280/11 P, Access Info/Rat, Rn. 60.

[37] Rechtssache C‑57/16 P, Client Earth/Kommission, Rn. 111-112.

[38] Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Rn. 69; Urteil des Gerichts vom 22. März 2018, Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797, Rn. 102.

[39] Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Rn. 99; Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Rn. 74.

[40] Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Randnr. 104.

[41] Rechtssache T-163/21, De Capitani/Rat, Randnr. 83.

[42] Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Randnr. 89 und nachfolgende Randnummern.

[43] Verbundene Rechtssachen T-371/20 und T-554/20, Pollinis France/Kommission, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808, Rn. 116-117.

[44] Verbundene Rechtssachen C‑39/05 P und C‑52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Randnummer 69; Urteil vom 21. April 2021, Rechtssache T-252/19, Pech/Rat, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084, Rn. 79; Urteil des Gerichtshofs vom 3. Juli 2014, Rechtssache C-350/12 P, Rat gegen ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, Rn. 96.

[45] Rechtssache T-252/19, Pech/Kommission, Randnr. 57.

[46] Ebd., Randnr. 85.

[47] Urteil des Gerichtshofs vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C-506/08 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542, Rn. 113.

[48] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Rn. 65; Rechtssache T-252/19, Pech/Kommission, Rn. 89.

[49] Urteil vom 18. September 2015, Miettinen/Rat, T-395/13, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108, Rn. 37.

[50] Ebd., Randnrn. 42-43. Siehe auch Rechtssache T-252/19, Pech/Kommission, Randnrn. 85-87.

[51] Ebd., Randnrn. 35-36.

[52] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Randnr. 64.

[53] Rechtssache T‑233/09, Access Info Europe/Rat, Rn. 76.

[54] Rechtssache C‑280/11 P, Access Info/Rat, Rn. 60.

[55] Rechtssache C‑57/16 P, Client Earth/Kommission, Rn. 111-112.

[56] Ebd., Randnrn. 107-108.

[57] Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Rn. 69; Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Rn. 102.

[58] Rechtssache T‑163/21, De Capitani/Rat, Rn. 79.

[59] Rechtssache T-252/19, Pech/Rat, Randnr. 92.

[60] Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Randnr. 99; Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Rn. 74.

[61] Rechtssache T-540/15, De Capitani/Parlament, Randnr. 89 und nachfolgende Randnummern.

[62] Verbundene Rechtssachen T-371/20 und T-554/20, Pollinis France/Kommission, Rn. 116-117.

[63] Urteil des Gerichts vom 7. Februar 2018 in der Rechtssache T-718/15, PTC Therapeutics International/Europäische Arzneimittel-Agentur, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461, Rn. 85.

[64] Ebd., 96.

[65] Verbundene Rechtssachen C‑39/05 P und C‑52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Randnummer 69; Rechtssache T-252/19, Pech/Rat, Rn. 79; Urteil des Gerichtshofs vom 3. Juli 2014, Rechtssache C-350/12 P, Rat gegen ’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, Rn. 96.