Sehr geehrter Herr Generalsekretär,

Ein rechtzeitiger Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten ist für interessierte Einzelpersonen und Organisationen von entscheidender Bedeutung, um sich wirksam an der Gestaltung des EU-Rechts zu beteiligen. Der Grundsatz der gesetzgeberischen Transparenz ist in den EU-Verträgen [1] verankert und spiegelt sich in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wider. Gemäß der Verordnung 1049/2001 müssen „Legislativdokumente“der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich sein, es sei denn, ihre Verbreitung würde ein oder mehrere ausdrücklich geschützte öffentliche oder private Interessen beeinträchtigen.[2] Nach der Rechtsprechung der EU können die EU-Organe die Offenlegung von Legislativdokumenten nur ausnahmsweise verweigern. In solchen Fällen muss ihre Begründung hinreichend spezifisch sein und auf materiellen Elementen beruhen.[3]

Ich erhalte weiterhin Beschwerden über unzureichenden und verzögerten Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten, die sich im Besitz des Europäischen Parlaments, des Rates der EU und der Europäischen Kommission befinden. Die von mir behandelten Fälle legen nahe, dass die Organe das oben genannte Unionsrecht und die damit zusammenhängende Rechtsprechung noch nicht in vollem Umfang umsetzen.

Mir ist bekannt, dass das Europäische Parlament, der Rat der EU und die Europäische Kommission jedes Jahr eine große Zahl von Zugangsanträgen erhalten und dass diese Zahl zugenommen hat. Die Beschwerden, die mein Amt erhält, stellen nur eine begrenzte Stichprobe von Fällen dar und weisen definitionsgemäß auf Probleme hin, mit denen Antragsteller konfrontiert waren. Sie spiegeln daher nicht unbedingt wider, wie die Organe die Verordnung 1049/2001 insgesamt umsetzen.

Allerdings werfen die Beschwerden [4], die mein Amt erreichen, weiterhin Bedenken hinsichtlich der Verweigerung des Zugangs zu legislativen Dokumenten, des Ausmaßes der Schwärzungen in den angeforderten Dokumenten, der unzureichenden Begründung in den Beschlüssen der Organe und/oder der für die Bearbeitung der Anträge benötigten Zeit auf, die ihrer Natur nach zeitkritisch sind.

Daher habe ich beschlossen, aus eigener Initiative eine Untersuchung einzuleiten, die sich parallel an das Europäische Parlament, den Rat der EU und die Europäische Kommission richtet, um systemische Verbesserungen in diesem äußerst wichtigen Bereich zu erreichen. Im Mittelpunkt dieser Untersuchung wird insbesondere die Art und Weise stehen, wie die drei EU-Organe Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten bearbeiten [5].   

Als ersten Schritt in dieser Untersuchung halte ich es für sinnvoll, wenn der Rat meinem Büro die in Anlage 2 zu diesem Schreiben enthaltenen Informationen zur Verfügung stellen könnte. Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie diese Informationen bis zum 30. November erhalten würden. Den gleichen Antrag richte ich an das Europäische Parlament und die Europäische Kommission.

Auf der Grundlage dieser Informationen wird mein Amt eine Stichprobe von Verwaltungsakten im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten auswählen, die bei den drei Organen eingegangen sind.

Sollten Ihre Mitarbeiter Fragen haben oder Schwierigkeiten beim Abrufen der angeforderten Informationen haben, können sie sich an den zuständigen Untersuchungsbeauftragten, Herrn Michał Krajewski, wenden.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 02.10.2023

Anhang 1 – Liste der Beispiele jüngster Beschwerden an den Bürgerbeauftragten über den Zugang der Öffentlichkeit zu EU-Rechtsdokumenten

• Das Europäische Parlament

o Rechtssache 253/2023/MIK betreffend die Behandlung eines Antrags des Europäischen Parlaments auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem „vierspaltigen Dokument“ im Zusammenhang mit Trilogverhandlungen über das EU-Gesetz über digitale Märkte, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/63316.

• Der Rat der EU

o Rechtssache 360/2021/TE betreffend die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Trilogverhandlungen über Kraftfahrzeugemissionen zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/58819.

o Rechtssache 717/2021/SF zur Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einem Rechtsgutachten im Zusammenhang mit dem Handelsabkommen der EU mit dem Vereinigten Königreich zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/59170.

o Rechtssache 788/2022/SF betreffend die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte und das Gesetz über digitale Dienste zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/61556.

o Rechtssache 1499/2021/SF betreffend die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den Entwurf des Gesetzes über digitale Märkte zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/59957.

o Rechtssache 1703/2021/AMF über die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die die laufenden Verhandlungen über die Besteuerung digitaler Dienste betreffen, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/60163.

o Rechtssache 1834/2022/NH über die Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einem Rechtsgutachten zu der vorgeschlagenen EU-Richtlinie über angemessene Mindestlöhne zu gewähren, https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/62606.

• Die Kommission

o Rechtssache 1053/2023/MIK betreffend das Versäumnis der Europäischen Kommission, innerhalb der geltenden Frist eine endgültige Entscheidung über zwei Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Folgenabschätzungen und Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle zur geplanten Überarbeitung von REACH und der Quecksilberverordnung zu treffen, https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/171657.

Anlage 2 - Auskunftsersuchen

Bitte übermitteln Sie zunächst statistische Angaben zu allen Erstanträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die im Laufe der Verfahren in Ihrem Organ erstellt wurden oder eingegangen sind (einschließlich Korrespondenz, Sitzungsprotokolle, Folgenabschätzungsdokumente, Arbeitsdokumente, Änderungsanträge, Berichte, vierspaltige Dokumente, Rechtsgutachten und sonstige Dokumente), die zur Annahme der folgenden Rechtsakte führen:

• Gesetz über digitale Märkte [6]
• Überarbeitung der Richtlinie über das Emissionshandelssystem [7]
• Mindestlohnrichtlinie [8]

Die Informationen sollten Folgendes umfassen:

• die Zahl der Erstanträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten zu den oben genannten Dossiers;
• die Anzahl der ursprünglichen Entscheidungen und in wie vielen Fällen die Kommission (a) den Zugang verweigert, (b) teilweisen Zugang gewährt, (c) uneingeschränkten Zugang gewährt hat; sowie
• die durchschnittliche und mittlere Bearbeitungszeit der Anträge.

Bitte schließen Sie aus den vorstehenden Statistiken diejenigen Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit aus, die ausschließlich Dokumente betrafen, die bereits öffentlich zugänglich waren.

Zweitens legen Sie bitte eine Liste aller Zweitanträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vor, die im Laufe der Verfahren innerhalb Ihres Organs, die zur Annahme der drei oben genannten Rechtsakte führten, erstellt wurden oder eingegangen sind.

Bitte geben Sie in die Listen Informationen über die Art der angeforderten Dokumente (z. B. „Korrespondenz zwischen ...“, „Protokoll“, „Folgenabschätzungsbericht“, „Rechtsgutachten“), das Datum der Zweitanträge und Zweitentscheidungen sowie Informationen über das Ergebnis der Entscheidung (Bestätigung der Nichtoffenlegung, Bestätigung der teilweisen Offenlegung, Gewährung eines breiteren Zugangs, Gewährung eines uneingeschränkten Zugangs) an.

[1] Artikel 15 AEUV.

[2] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[3] Urteil vom 25. Januar 2023, Rechtssache T-163/21, De Capitani/Rat, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724 

[4] In Anlage 1 zu diesem Schreiben sind diese Beschwerden aufgeführt.

[5] Siehe frühere Untersuchungen aus eigener Initiative zu diesem Thema: OI/2/2017/TE zur Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates (Sonderbericht), https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921 und OI/8/2015/JAS zur Transparenz von Trilogen, https://www.ombudsman.europa.eu/en/de/decision/en/69206

[6] Verordnung (EU) 2022/1925 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2022 über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor (ABl. L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925). 

[7] Richtlinie 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, ABl. L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj

[8] Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (ABl. L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041).