Strasbourg den 10 mars 2017

Tillgång till handlingar som rör rådets förberedande organ när de diskuterar utkast till EU-lagstiftningsakter (OI/2/2017/AB)

Bäste Göran Tranholm-Mikkelsen,

Jag har beslutat att inleda en undersökning om utlämnande av handlingar från diskussioner om utkast till EU-lagstiftningsakter i rådets förberedande organ. Utredningen kommer att undersöka i vilken utsträckning de nuvarande arrangemangen på ett tillfredsställande sätt underlättar offentlig granskning av hur sådana diskussioner fortskrider.

Jag uppskattar att rådet redan har åtagit sig att följa principen om öppenhet och att underlätta medborgarnas kunskap om och förmåga att delta i EU:s lagstiftningsprocess. Min utredning är avsedd att vara till hjälp för rådet i detta avseende. Skälen till att jag inledde denna undersökning är närmare bestämt följande:

1. Förberedande diskussioner om utkast till lagstiftning äger rum i rådet genom Coreper I och II [1] och genom mer än 150 andra kommittéer och arbetsgrupper.[2] I vissa fall, särskilt de som rör mer tekniska frågor, kan en överenskommelse nås på förberedande organnivå. De överenskomna texterna antas sedan utan diskussion vid rådets möte på ministernivå. I andra fall, särskilt de som rör mer politiska frågor, kommer de förberedande organen att anse att frågor bäst diskuteras och beslutas vid rådsmöten där de berörda ministrarna deltar.

I skäl 6 i förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till handlingar klargörs att största möjliga direkta tillgång bör ges till ”handlingar i de fall då institutionerna handlar i egenskap av lagstiftare”. Handlingar som läggs fram i förberedande organ hör helt klart till denna kategori [3].

2. Det verkar finnas olika praxis i de förberedande organen när det gäller att ta fram dokument, såsom resultat av förfaranden, lägesrapporter eller kompromissförslag. Lagstiftningsförslag som är föremål för långa diskussioner kan ge upphov till hundratals dokument, medan det kan finnas lite information tillgänglig före Corepernivå för andra lagstiftningsförslag [4]. Tidpunkten för offentliggörandet av handlingar under förhandlingarna och efter antagandet av akten verkar också variera.

Jag är medveten om att dokument som läggs fram av förberedande organ främst tjänar till att dokumentera framstegen i diskussionerna och formalisera eventuella kompromisser, för att göra förhandlingsprocessen så effektiv som möjligt. Det är också uppenbart att det behövs en viss flexibilitet för att ta hänsyn till de olika typerna av förberedande organ och de olika ämnen som diskuteras. I många fall är dock dessa handlingar den enda möjliga informationskällan genom vilken allmänheten kan följa hur besluten förbereds innan de diskuteras eller godkänns offentligt av rådet.

3. Rådets generalsekretariat tillhandahåller inte proaktivt dokument som återspeglar enskilda medlemsstaters ståndpunkter under förhandlingarna. Detta tillvägagångssätt påverkar dock inte allmänhetens rätt till tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001 [5]. Dessa handlingar kan göras tillgängliga efter det att akten i fråga har antagits, förutsatt att de inte omfattas av något av undantagen i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001.

I sin dom i mål C-280/11 P (rådet mot Access Info Europe) slog domstolen fast att det var fel av rådet att vägra allmänheten tillgång till delar av en not från generalsekretariatet till arbetsgruppen för information som innehöll förslag till ändringar som lagts fram av ett antal medlemsstater. Domstolen konstaterade att enbart det faktum att begäran om utlämnande gjordes i ett mycket tidigt skede av lagstiftningsprocessen inte var tillräckligt för att utlösa tillämpningen av det relevanta undantaget [6].

Rådet har därefter fört interna diskussioner om konsekvenserna av domstolens beslut för dess praxis och rättegångsregler. Det är viktigt att utvärdera resultatet av dessa diskussioner.

4. Skriftliga kommentarer från delegationerna under lagstiftningsförfarandet bifogas vanligtvis en not från generalsekretariatet och görs tillgänglig i rådets register. Förberedande dokument som rör samma lagstiftningsförslag har samma interinstitutionella ärendekod. Rådets generalsekretariats vägledning för utarbetande av dokument för rådet och förberedande organ visar dock att vissa arbetsdokument ”inte har något dokumentnummer från rådet, t.ex. vissa mötesdokument”^[7]. Det skulle vara bra att veta om distribution av dokument utan nummer är en vanlig praxis under förhandlingarna och vilka typer av dokument som berörs.

Min personal har redan hållit två konstruktiva möten med rådets generalsekretariat för att diskutera dessa frågor. Jag förstår att förbättringar görs regelbundet. Jag skulle därför vara tacksam om rådet, som ett första steg i denna undersökning, kunde svara på följande frågor för att främja vår förståelse av de nuvarande arrangemangen och eventuella planer på att förbättra dem:

I. Överensstämmelse i praxis mellan arbetsgrupperna

1. När kommissionen lägger fram ett lagstiftningsförslag, anger rådet offentligt i vilka förberedande organ förslaget kommer att diskuteras?

2. Vilka åtgärder vidtar rådet för att besluta om förberedande handlingar kan göras direkt tillgängliga för allmänheten eller bör markeras som ”LIMITE” och därmed inte göras direkt tillgängliga? Det skulle till exempel vara bra att veta vem som gör bedömningen, vilka kriterier som används för att fastställa detta och hur lång tid processen tar?

3. Finns det riktlinjer för hur och när LIMITE-dokument kan göras tillgängliga för allmänheten?

4. Efter det nederländska ordförandeskapets arbete i denna fråga (januari–juni 2016), vilket ytterligare arbete har gjorts i frågan om att generalsekretariatet regelbundet ska se över statusen för LIMITE-dokument som rör pågående lagstiftningsförfaranden?

5. Efter det slutliga antagandet av en lagstiftningsakt, hur lång tid tar det i genomsnitt att göra handlingar som rör antagandet av denna akt tillgängliga för allmänheten (i enlighet med artikel 11.6 i bilaga II till rådets arbetsordning)? Hur är processen organiserad?

6. Vad gör rådet för att ytterligare förbättra utbytet av bästa praxis om de redaktionella standarder som är tillämpliga på de olika typerna av dokument, såsom att lägga fram ändringar i spårändringar, sammanfatta de tidigare stegen i diskussionerna och lyfta fram de viktigaste frågorna?

II. Registrering av medlemsstaternas enskilda ståndpunkter

7. Även om rådets register i praktiken innehåller många handlingar som återspeglar enskilda delegationers ståndpunkter hänvisas det ibland i handlingarna till ”majoriteten av delegationerna”, ”flera delegationer” eller ”ett betydande antal medlemsstater” när läget i förhandlingarna sammanfattas. Kan rådet säga hur, och av vem, beslutet fattas att registrera, eller inte registrera, den enskilda ståndpunkten för en delegation på arbetsgruppsnivå? Har generalsekretariatet utfärdat riktlinjer i denna fråga?

8. Kan rådet förklara effekterna av domstolens dom i målet Access Info Europe på dess policy för offentliggörande och offentliggöra de skriftliga resultaten av den utvärdering som generalsekretariatet genomförde under första halvåret 2015 [8]?

9. Kan rådet meddela om det anser det nödvändigt att ändra sin arbetsordning för att anpassa den till domen i målet Access Info Europe?

III. Fullständigheten i rådets register över handlingar

10. Kan rådet meddela om det är vanligt att handlingar distribueras utan nummer och vilka typer av handlingar det rör sig om?

11. Om dessa handlingar inte finns med i dess offentliga register, kan kommissionen förklara varför den inte registrerar dem efter sammanträdet som en del av lagstiftningsärendet?

12. Jag har förstått att rådet redan överväger hur insynen i dessa dokument kan förbättras. Jag skulle uppskatta om rådet kunde förklara vilka åtgärder det har vidtagit eller planerar att vidta.

IV. Tillgång till handlingar i rådets register över handlingar

13. Vad har rådet gjort, och vad planerar det att göra, för att göra det lättare att hitta förberedande handlingar om utkast till lagstiftningsakter i sitt offentliga register, och mer allmänt på sin webbplats?

14. Har rådet redan utarbetat en policy för införande i den gemensamma lagstiftningsdatabasen [9] av förberedande dokument som rör utkast till lagstiftningsakter? Om så är fallet ber jag dig att inkludera en kopia av policyn i ditt svar.

Jag vore tacksam om jag kunde få Ert svar inom tre månader från mottagandet av denna skrivelse. Om du behöver ytterligare information eller förtydliganden om utredningen kan du kontakta enheten för strategiska utredningar (Alice Bossiere, tfn: +32 228 33 401).

Tack för ert samarbete i denna fråga.

Med vänlig hälsning

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

cc: Hubert Legal, generaldirektör för rättstjänsten

Reijo Kemppinen, generaldirektör för kommunikation och information

[1] Består av de ständiga representanterna (ambassadörerna) eller de ställföreträdande ständiga representanterna för de 28 medlemsstaterna.

[2] Förberedande organ kan delas in i två huvudkategorier: Kommittéer som inrättats genom fördragen, mellanstatliga beslut eller rådsakter, som till största delen är permanenta, och kommittéer och arbetsgrupper som inrättats av Coreper och som behandlar särskilda frågor.

[3] I EU:s regler om tillgång till handlingar används en bred definition av ”lagstiftningshandlingar”: ”handlingar som upprättats eller mottagits i samband med förfaranden för antagande av akter som är rättsligt bindande i eller för medlemsstaterna ...”

[4] Ett konkret exempel på detta var rådets överläggningar under förhandlingarna om EU:s budget för 2017. Efter kommissionens förslag behandlade budgetkommittén ärendet i juni och juli 2016 och den slutliga kompromisstexten godkändes av Coreper den 20 juli 2016. Rådet godkände denna kompromiss genom skriftligt förfarande i september 2016. De tillgängliga dokumenten är budgetkommitténs dagordningar, en rad tabeller som belyser de föreslagna ändringarna jämfört med kommissionens förslag och en förklarande not. Förklaringarna i meddelandet är mycket allmänna och beskriver inte de viktigaste frågorna som diskuterades mellan medlemsstaterna eller de möjliga skillnaderna.

[5] Artikel 11 i bilaga II till rådets arbetsordning: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_the_council_en.pdf

[6] Domstolen bekräftade tribunalens dom som ogiltigförklarade rådets beslut att vägra allmänheten tillgång till delar av en not från generalsekretariatet till arbetsgruppen för information som innehöll ändringsförslag som lagts fram av ett antal medlemsstater.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] Generalsekretariatet, Guide for the drafting of documents (2011), s. 7. Finns på följande adress: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] Resultaten av denna utvärdering lades fram för arbetsgruppen för information den 19 maj 2016.

[9] I enlighet med det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning, EUT L 123, 2016, s. 1, som finns på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29