Antecedentes da denúncia

1. Os projetos de interesse comum (PIC) são projetos de infraestruturas transfronteiriças fundamentais que ligam os sistemas energéticos dos países da UE, com vista a ajudar a UE a alcançar os seus objetivos em matéria de política energética e clima. De dois em dois anos, desde 2013, a Comissão Europeia elabora uma lista de projetos de interesse comum (a lista de projetos de interesse comum). Os projetos incluídos nesta lista podem beneficiar de procedimentos acelerados de planeamento e licenciamento e ser elegíveis para financiamento da UE ao abrigo do Mecanismo Interligar a Europa ^[1].

2. O Regulamento RTE-E ^[2] estabelece um quadro para a identificação, o planeamento e a execução dos PIC. Identifica nove corredores estratégicos de infraestruturas energéticas geográficas prioritárias nos domínios da eletricidade, do gás e do petróleo.

3. O queixoso trabalha para uma ONG ambiental. Entre 19 e 28 de outubro de 2019, o autor da denúncia e a Comissão trocaram várias mensagens de correio eletrónico sobre a inclusão de projetos de combustíveis fósseis na quarta lista de projetos de interesse comum (a lista mais recente). O autor da denúncia estava preocupado com a sustentabilidade de um determinado projeto de gás e com a forma como este tinha sido avaliado antes de a Comissão decidir incluir o projeto na lista de projetos de interesse comum.

4. Neste intercâmbio, a Comissão remeteu para um parecer da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER), que manifestou preocupações sobre a forma como a sustentabilidade dos projetos de gás é avaliada no contexto da elaboração da lista de projetos de interesse comum e o que isso significa para a viabilidade a longo prazo desses projetos ^[3].  

5. A Comissão indicou ao autor da denúncia que está a trabalhar na melhoria dos instrumentos e procedimentos analíticos para avaliar a sustentabilidade dos projetos de gás no âmbito da análise dos projetos candidatos a futuras listas de PIC.

6. No entanto, o autor da denúncia reiterou a sua preocupação com o facto de a quarta lista de PIC conter projetos que não tinham sido avaliados de forma significativa em termos de impactos climáticos ou de sustentabilidade. Insatisfeito com a resposta da Comissão, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em 29 de outubro de 2019.

O inquérito

7. A Provedora de Justiça abriu um inquérito para examinar se e de que forma a Comissão procurou assegurar que a sustentabilidade dos projetos de gás fosse avaliada antes da sua inclusão na lista de projetos de interesse comum ^[4].

8. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça enviou perguntas pormenorizadas à Comissão ^[5] e recebeu a sua resposta ^[6], sobre a qual o queixoso se pronunciou ^[7].

9. Em 22 de setembro de 2020, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça solicitou à Comissão uma atualização do novo critério de sustentabilidade anunciado para meados de 2020, bem como um estudo conexo. A Comissão apresentou a atualização em 27 de outubro de 2020.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Avaliações de sustentabilidade anteriores dos PIC

10. A Comissão afirmou que, antes da quarta lista de projetos de interesse comum, a sustentabilidade dos projetos de gás candidatos era avaliada de diferentes formas. No entanto, a falta de dados uniformemente disponíveis, coerentes e exatos impediu uma avaliação plenamente satisfatória e coerente. Um dos objetivos da quarta lista de PIC era corrigir esta situação. Como tal, a Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás (REORTG)^[8] foi incumbida de incluir uma avaliação da sustentabilidade na sua análise custo-benefício. O objetivo era assegurar a avaliação uniforme e a coerência necessárias para a sustentabilidade, a utilizar na classificação dos projetos de gás candidatos. Pela primeira vez, tentou-se quantificar os benefícios da sustentabilidade sob a forma de redução das emissões de CO2.

11. A Comissão afirmou que a abordagem proposta pela REORT-G se baseava no pressuposto de que todos os projetos de gás apenas apresentariam automaticamente benefícios positivos para a atenuação das emissões de CO2, devido à passagem do carvão para o gás e a uma parte significativa do gás renovável ^[9]. Os impactos negativos, tais como possíveis aumentos dos gases com efeito de estufa, não foram tidos em conta. Uma vez que não foi realizada uma análise pormenorizada das diferentes situações nos diferentes países, os benefícios reais para a sustentabilidade específicos dos projetos continuariam a ser invisíveis e inquantificáveis. Por conseguinte, esta abordagem não permitiu fazer qualquer distinção entre os projetos que realmente trazem benefícios em termos de sustentabilidade e os que não o fazem e que podem mesmo aumentar as emissões de gases com efeito de estufa. A Comissão indicou que se apercebeu das falhas na avaliação da sustentabilidade dos projetos de gás candidatos quando a metodologia de avaliação da quarta lista de projetos de interesse comum foi desenvolvida e aplicada na primavera de 2019.

12. Em setembro de 2019, a falta de metodologia de avaliação foi referida publicamente pela ACER. Observou que a abordagem adotada no processo de seleção dos PIC, nomeadamente a de não utilizar a avaliação da sustentabilidade fornecida pela REORT-G e de não sugerir qualquer alternativa, conduz a lacunas significativas na avaliação dos méritos ou desvantagens importantes dos projetos. Segundo a ACER, a ausência de uma avaliação sólida do contributo dos projetos para a sustentabilidade conduz a grandes incertezas e dúvidas quanto à viabilidade (ou mesmo à necessidade) dos projetos a longo prazo.

13. A Comissão observou que a avaliação da sustentabilidade não constituía uma base para a concessão do estatuto de PIC a estes projetos de gás. Afirmou que todos os projetos de gás constantes das listas de projetos de interesse comum «demonstraram, até à data, contributos para os restantes critérios [...] com base nos quais foram selecionados como projetos de interesse comum»^[10].

14. O autor da denúncia discordou da conclusão da Comissão de que a sustentabilidade dos projetos de gás constantes da lista de projetos de interesse comum tinha sido avaliada de forma adequada. Alegou que o parecer da ACER indicava que a avaliação era incorreta e que, por conseguinte, não podia ser plenamente conforme com o direito da UE. O autor da denúncia manteve a opinião de que a Comissão deveria reavaliar todos os projetos de combustíveis fósseis constantes da atual lista de projetos de interesse comum.

Avaliações futuras da sustentabilidade dos projetos de interesse comum

15. A Comissão declarou que estava a ser desenvolvido um critério de sustentabilidade atualizado, que deveria estar pronto para avaliar os projetos candidatos à quinta lista de projetos de interesse comum ^[11]. Para o efeito, a Comissão encomendou um estudo para determinar a recolha de dados pertinentes e o fornecimento de metodologias analíticas para analisar a sustentabilidade dos projetos candidatos à lista de projetos de interesse comum. Este estudo foi publicado.^[12]

16. Com base nos resultados do estudo, a Comissão indicou que tornará operacional o critério de sustentabilidade. O estudo inclui uma série de recomendações que a Comissão está a trabalhar com a REORTG para incluir. Além disso, será desenvolvida uma metodologia nos grupos regionais para incluir o critério de sustentabilidade no processo de seleção dos futuros PIC ^[13]. A Comissão indicou igualmente que está a basear-se no Pacto Ecológico Europeu ^[14] e na transição para a descarbonização para uma nova definição de como avaliar a sustentabilidade dos projetos ^[15].

17. O critério de sustentabilidade atualizado deve assegurar que o nível de emissões de CO2 e de metano, bem como os impactos em termos de eficiência, são tidos em conta na avaliação dos projetos. Em especial, tal deve ter em conta o impacto esperado da infraestrutura proposta na intensidade global de gases com efeito de estufa da produção de energia num determinado Estado-Membro da UE e as emissões relacionadas com o funcionamento da própria infraestrutura.

18. Por último, a Comissão indicou que a sua Direção-Geral da Energia começou a realizar investigação em 2019 sobre as emissões de metano lançadas. O estudo final está previsto para 2020 e analisa o aspeto climático da «cadeia de valor do gás», ou seja, a totalidade da exploração e produção de gás, do tratamento e liquefação, do transporte e da distribuição ^[16]. Está também prevista uma estratégia da UE para reduzir as emissões de metano mineral.

Avaliação do Provedor de Justiça

19. Tanto a Comissão como o autor da denúncia concordam que as avaliações da sustentabilidade dos projetos de gás candidatos têm sido insuficientes. Consequentemente, a sustentabilidade dos projetos de gás incluídos na quarta lista de projetos de interesse comum (e nas listas anteriores) não foi suficientemente tida em conta.

20. A Provedora de Justiça observa que os objetivos da UE relativos às metas em matéria de alterações climáticas e à sustentabilidade ganharam urgência com a crescente sensibilização para a aceleração da crise climática. Neste contexto, a Provedora de Justiça considera lamentável que a Comissão não tenha tentado, numa fase precoce, melhorar os dados disponíveis e as metodologias analíticas aplicadas, de modo que teria sido possível uma classificação dos projetos de interesse comum no domínio do gás candidatos com base na sua sustentabilidade.

21. A Provedora de Justiça observa que a Comissão está a trabalhar no sentido de melhorar a metodologia de avaliação da sustentabilidade dos projetos de gás candidatos, com vista a ter em conta as emissões de gases com efeito de estufa (CO ₂ e metano) dos projetos, bem como os potenciais impactos em termos de eficiência.

22. O Regulamento RTE-E ^[17] exige que um projeto de gás candidato contribua significativamente para, pelo menos, um dos quatro critérios alternativos acima enumerados (sendo a sustentabilidade um deles). O inquérito da Provedora de Justiça permitiu concluir que nenhum dos projetos de gás candidatos foi selecionado com base na expectativa de que contribuiria significativamente para a sustentabilidade. Como tal, a seleção dos projetos de interesse comum, que se baseou noutros critérios, parece ter ocorrido em conformidade com as regras aplicáveis.

23. O Regulamento RTE-E enumera indicadores ^[18] que devem ser tidos em conta na avaliação dos projetos de gás, afirmando que a sustentabilidade «deve ser medida como o contributo de um projeto para reduzir as emissões, apoiar a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis ou o transporte de eletricidade a gás e biogás, tendo em conta as alterações previstas nas condições climáticas».

24. A Provedora de Justiça observa que, para futuros PIC, a avaliação da sustentabilidade terá em conta o nível de emissões de gases com efeito de estufa e os impactos na eficiência, bem como o impacto na intensidade global de gases com efeito de estufa da produção de energia nos Estados-Membros da UE e as emissões relacionadas com o funcionamento da própria infraestrutura.

25. Dado que a Comissão está agora a tomar as medidas necessárias, o Provedor de Justiça conclui que não se justificam novos inquéritos. As medidas previstas pela Comissão devem colmatar as lacunas na avaliação da sustentabilidade dos projetos de gás candidatos de interesse comum. Tal implica, em especial, a atualização do critério de sustentabilidade, de modo a ter em conta as emissões de gases com efeito de estufa e os impactos na eficiência, bem como o impacto na intensidade global de gases com efeito de estufa da produção de energia nos Estados-Membros da UE e as emissões relacionadas com o funcionamento da própria infraestrutura proposta. Este critério atualizado deve estar em vigor antes da avaliação dos projetos de gás candidatos à quinta lista de projetos de interesse comum, que deverá ser adotada no último trimestre de 2021.

26. Por último, a Provedora de Justiça toma nota do compromisso da Comissão para com a sustentabilidade no contexto do Pacto Ecológico Europeu, bem como da iniciativa tomada pela Comissão no contexto do objetivo de alcançar a neutralidade climática da UE até 2050. É indiscutível que o público espera que tal se reflicta nas políticas e iniciativas concretas propostas pela Comissão no futuro, por exemplo no domínio da energia. Para o efeito, os projetos incluídos em futuras listas de PIC devem ter sustentabilidade em primeiro plano e a avaliação dos projetos de gás candidatos deve basear-se em critérios.  Melhorar a forma como a sustentabilidade dos projetos de gás candidatos é avaliada seria um passo importante para este fim.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Uma vez que a Comissão está a trabalhar no sentido de melhorar a metodologia e a recolha de dados para avaliar a sustentabilidade dos projetos de gás candidatos à lista de projetos de interesse comum, a Provedora de Justiça Europeia considera que, neste momento, não se justificam mais inquéritos.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 17/11/2020

 

ANEXO

O procedimento conducente à adoção da lista de PIC pela Comissão é o seguinte:

1) Os projectos candidatos são propostos pelos seus promotores.

2) A avaliação inicial e a seleção dos projetos de interesse comum são efetuadas por grupos regionais ^[19] compostos por representantes dos ministérios competentes, das entidades reguladoras nacionais, dos operadores individuais das redes de transporte de gás e eletricidade e de outros promotores de projetos, da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Gás (REORT), da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia e da Comissão Europeia.

Os grupos regionais avaliam as candidaturas em função dos critérios gerais e específicos definidos no Regulamento RTE-E.

As reuniões dos grupos regionais estão abertas a todas as partes interessadas, como as organizações ambientais e de consumidores e os representantes da sociedade civil, que são convidados, consultados e que deverão contribuir para o trabalho realizado por estes grupos.

3) Após estas avaliações, a Comissão adota a lista de projetos de interesse comum aprovados através de um procedimento de ato delegado ^[20].

4) A lista de projectos é seguidamente apresentada pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Estas instituições dispõem de dois meses para se oporem à lista ou podem solicitar uma prorrogação de dois meses para finalizar a sua posição. Se nem o Parlamento nem o Conselho rejeitarem a lista, esta entra em vigor. O Parlamento e o Conselho não podem solicitar alterações à lista.

 

[1] Ver: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects#content-heading-1.

[2] Regulamento (UE) n.o 347/2013 relativo às orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] O parecer da ACER de 25 de setembro de 2019 está disponível em: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] A questão relativa ao critério da utilização eficiente e sustentável dos recursos para os projetos petrolíferos constantes da lista de projetos de interesse comum estava implícita na denúncia. Por conseguinte, a Provedora de Justiça acrescentou-o por sua própria iniciativa, a fim de permitir que a Comissão também aborde esta questão. Após receber a explicação da Comissão, o Provedor de Justiça decidiu que não havia motivos suficientes para investigar mais aprofundadamente este aspeto.

[5] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] A REORTG tem por missão facilitar e reforçar a cooperação entre os operadores das redes nacionais de transporte de gás (ORT) em toda a Europa, a fim de assegurar o desenvolvimento de uma rede de transporte pan-europeia em consonância com os objetivos energéticos da UE. De dois em dois anos, a REORT-G adota um «plano decenal de desenvolvimento da rede». Os projetos incluídos no plano podem solicitar a sua inclusão na lista de projetos de interesse comum. Ver: https://www.entsog.eu/.

[9] A Comissão explicou que tal se deveu à passagem de combustíveis poluentes para combustíveis fósseis menos poluentes, por exemplo, do carvão para o gás, e a um volume significativo de gás renovável.

[10] O Regulamento RTE-E não exige necessariamente que um projecto de gás dê um contributo significativo em termos de sustentabilidade. Nos termos do artigo 4.o, alínea b), «os projetos de gás [devem] contribuir significativamente para, pelo menos, um dos seguintes critérios específicos:

i) integração do mercado...; ii) segurança do aprovisionamento...; iii) concorrência...; iv) sustentabilidade. Ver também a nota de rodapé 1.

[11] O processo de seleção dos projetos de gás para inclusão na próxima lista terá início no final de 2020. A adoção da lista está prevista para o último trimestre de 2021.

[12] O estudo pode ser consultado no seguinte endereço: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. A data da versão final do estudo é junho de 2020. Antes da publicação, o relatório foi apresentado e debatido internamente. O relatório foi enviado para publicação em outubro e publicado antes do Fórum Anual das Infraestruturas Energéticas, que foi organizado em Copenhaga, em 29 de outubro. Neste contexto, o estudo foi apresentado e debatido com as partes interessadas.

[13] Para mais pormenores sobre o procedimento de elaboração de uma lista de projetos de interesse comum, ver o anexo.

[14] Ver: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] Ver: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] Ver: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en#a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-methane-.

[17] N.o 2, alínea b), do artigo 4.o

[18] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, do regulamento: «Para os projetos pertencentes às categorias de infraestruturas energéticas definidas nos anexos II.1 a III, os critérios enumerados no presente artigo devem ser avaliados em conformidade com os indicadores estabelecidos nos anexos IV.2 a 5.».

[19] Ver: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-their-role.

[20] Para mais informações, consultar: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_en.