Kontekst: Przejrzystość legislacyjna w UE

1. Terminowy publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych jest niezbędny, aby obywatele mogli korzystać z wynikającego z Traktatu prawa do uczestnictwa w życiu demokratycznym UE [1] poprzez kontrolę wszystkich informacji leżących u podstaw aktu ustawodawczego ^[2]. Przejrzystość legislacyjna umożliwia również społeczeństwu pociąganie prawodawców UE do odpowiedzialności za ich działania.

2. Zasada przejrzystości legislacyjnej jest zapisana w traktatach UE [3] i znajduje odzwierciedlenie w prawodawstwie UE dotyczącym publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001)[4], które stanowi, że „dokumenty ustawodawcze” muszą być bezpośrednio publicznie dostępne, chyba że ich ujawnienie naruszyłoby jeden lub kilka wyraźnie chronionych interesów publicznych lub prywatnych [5].

3. Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 i utrwalonym orzecznictwem „dokumenty ustawodawcze” są dokumentami sporządzanymi przez instytucje UE lub otrzymywanymi od osób trzecich w ramach procedur przyjmowania aktów ustawodawczych, a w jeszcze szerszym ujęciu aktów, które są prawnie wiążące dla państw członkowskich UE lub w państwach członkowskich UE [6]. W orzecznictwie UE ustalono, że „dokumenty ustawodawcze” stanowią nie tylko dokumenty sporządzane lub otrzymywane przez instytucje UE po przyjęciu wniosku ustawodawczego, ale także dokumenty sporządzane lub otrzymywane przez Komisję Europejską jako „kluczowy podmiot w procesie legislacyjnym”[7] w kontekście przygotowywania wniosku ustawodawczego [8].

4. Rozporządzenie 1049/2001 stanowi, że wnioski o publiczny dostęp należy rozpatrywać „niezwłocznie”. W przypadku gdy instytucja początkowo odmówiła (pełnego) dostępu, termin na wydanie decyzji wynosi 15 dni roboczych, zarówno w odniesieniu do pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu, jak i kolejnych wniosków o ponowne rozpatrzenie („wnioski potwierdzające”). Każdy termin może zostać przedłużony w „wyjątkowych przypadkach” o kolejne 15 dni roboczych, co oznacza, że oczekuje się, że instytucje UE podejmą decyzję, na etapie wstępnym i na etapie potwierdzającym, w ciągu maksymalnie 30 dni roboczych.

5. Chociaż rozporządzenie 1049/2001 zawiera wyczerpujący wykaz wyjątków od prawa publicznego dostępu do dokumentów, wyjątki te muszą być interpretowane i stosowane ściśle [9] Publicznego dostępu można odmówić jedynie w przypadkach, gdy ujawnienie dokumentów wiązałoby się z racjonalnie przewidywalnym, rzeczywistym i szczególnym ryzykiem dla interesów wyraźnie chronionych rozporządzeniem 1049/2001 [10].

6. W przypadku dokumentów ustawodawczych wyjątki te należy interpretować „tym bardziej rygorystycznie”[11], aby zapewnić najwyższy standard przejrzystości takich dokumentów. O ile nie można wykazać konkretnych, konkretnych i konkretnych dowodów [12] wskazujących na wyjątkowe okoliczności, instytucje UE są prawnie zobowiązane do niezwłocznego ujawnienia żądanych dokumentów ustawodawczych.

7. Ponadto w odniesieniu do niektórych wyjątków od publicznego dostępu - takich jak potrzeba ochrony trwającego procesu decyzyjnego, porady prawnej lub interesów handlowych - w przypadku gdy istnieje silny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem, może to mieć pierwszeństwo przed wyjątkami [13].

Dochodzenie z własnej inicjatywy

8. Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie wzywał do większej przejrzystości procesu legislacyjnego UE. Nadal otrzymuje skargi dotyczące odmowy publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych oraz czasu potrzebnego na ich ujawnienie. W wielu takich przypadkach Rzecznik stwierdził niewłaściwe administrowanie lub skrytykował instytucje za czas potrzebny na rozpatrzenie wniosków i sposób, w jaki zastosowały wyjątki od publicznego dostępu [14].

9. W tym kontekście Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy w celu zbadania, z systemowego punktu widzenia, praktyk trzech instytucji w zakresie rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych. W szczególności Rzecznik starał się zbadać, czy instytucje w pełni stosują obszerne orzecznictwo UE dotyczące rozporządzenia 1049/2001, zgodnie z którym dokumenty ustawodawcze korzystają z najwyższych standardów przejrzystości.

10. W pierwszej kolejności Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Parlamentu, Rady i Komisji o udzielenie informacji dotyczących ich odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp dotyczące przyjęcia następujących trzech aktów ustawodawczych:

• Akt o rynkach cyfrowych [15];
• przegląd dyrektywy w sprawie systemu handlu uprawnieniami do emisji [16]; oraz
• Dyrektywa w sprawie płacy minimalnej[17].

11. Rzecznik wybrał te trzy akty ustawodawcze, ponieważ dotyczyły one ważnych kwestii budzących istotny interes publiczny wśród różnych kategorii zainteresowanych stron w odniesieniu do nowych technologii, działań w dziedzinie klimatu, a także nierówności społecznych i gospodarczych.

12. Parlament poinformował Rzecznika [18], że otrzymał tylko pięć wniosków o publiczny dostęp objętych zakresem dochodzenia [19]. Rzecznik uznał, że ta niewielka liczba wniosków nie jest reprezentatywna i w związku z tym nie kontynuowała dochodzenia w sprawie praktyk Parlamentu.

13. Na podstawie informacji przekazanych przez Radę [20] i Komisję [21] Rzecznik starał się skontrolować próbę ich odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp. W kilku sprawach dotyczących Komisji zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również dokumenty, które Komisja uznała za wchodzące w zakres wniosków.

Odpowiedzi na wnioski rozpatrywane przez Rzecznika Praw Obywatelskich

Informacje ogólne

14. Rada zidentyfikowała 101 wstępnych wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych i trzy wnioski potwierdzające istotne dla tego dochodzenia. Przedstawiła również informacje na temat liczby dokumentów, które ujawniła (w całości lub w części) lub których ujawnienia odmówiła. Z informacji tych wynika, że Rada w pełni ujawniła dokumenty ustawodawcze w odpowiedzi na większość wniosków o publiczny dostęp [22].

15. Zespół dochodzeniowy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skontrolował próbę wstępnych odpowiedzi udzielonych przez Radę (47 odpowiedzi), jak wyjaśniono na poniższym wykresie. Wszystkie trzy „decyzje potwierdzające” wydane przez Radę zostały już zbadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście wcześniejszych dochodzeń opartych na skargach, a zatem nie zostały ponownie zbadane w kontekście niniejszego dochodzenia [23].

16. Komisja zidentyfikowała 58 wstępnych odpowiedzi i pięć decyzji potwierdzających mających znaczenie dla tego dochodzenia.

17. W większości przypadków, jak pokazano na poniższym wykresie, Komisja udzieliła częściowego dostępu do wnioskowanych dokumentów ustawodawczych, tj. dostępu wyłącznie do niektórych wnioskowanych dokumentów lub dostępu do części (niektórych) dokumentów.

18. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich skontrolował wszystkie 58 wstępnych odpowiedzi i pięć decyzji potwierdzających przekazanych przez Komisję. Zespół prowadzący dochodzenie skontrolował również dokumenty wchodzące w zakres kilku wniosków.

Czas potrzebny na udzielenie odpowiedzi na wnioski

19. Zgodnie z przekazanymi przez nią danymi Rada była średnio w stanie dotrzymać ustawowego terminu 15 dni roboczych na rozpatrzenie wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych objętych zakresem niniejszego dochodzenia.

20. Zgodnie z danymi pochodzącymi z odpowiedzi udzielonych przez Komisję miała ona opóźnienie w rozpatrzeniu ponad połowy spornych wniosków. Na początkowym etapie w dziewięciu przypadkach wystąpiło opóźnienie - po upływie przedłużonego terminu - wynoszące mniej niż 15 dni roboczych. W siedmiu przypadkach opóźnienie wynosiło 15–30 dni roboczych. W ośmiu przypadkach wystąpiło opóźnienie wynoszące 30–45 dni roboczych. W trzech przypadkach wystąpiło znacznie większe opóźnienie wynoszące około 60, 90 i 120 dni roboczych.  Na etapie potwierdzającym Komisja odnotowała równie znaczne opóźnienia.

Wyjątki od publicznego dostępu, na które powołują się Rada i Komisja

21. Odmawiając (pełnego) publicznego dostępu, Rada powołała się na potrzebę ochrony (i) toczących się procesów decyzyjnych [24] oraz (ii) porad prawnych i postępowań sądowych [25].

22. Komisja powołała się na potrzebę ochrony (i) trwających procesów decyzyjnych; (ii) interesów handlowych [26]; oraz (iii) danych osobowych [27]. W kilku przypadkach Komisja powołała się również na inne wyjątki.

23. Poniższy wykres przedstawia wyjątki od publicznego dostępu, na które powołały się Rada i Komisja we wstępnych odpowiedziach i decyzjach potwierdzających przeanalizowanych w kontekście niniejszego dochodzenia [28].

24. W żadnym z tych przypadków Rada i Komisja nie stwierdziły istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

Argumenty Rady

25. Rada powołała się na wyjątek dotyczący ochrony trwającego procesu decyzyjnego w 32 przypadkach. Dokumenty wymagane w tych sprawach dotyczyły pytań i uwag państw członkowskich do wniosków ustawodawczych, opinii Służby Prawnej oraz prac jej organów przygotowawczych lub negocjacji między Radą a Parlamentem.

26. Rada podniosła zasadniczo, że:

• żądane dokumenty zawierają wstępne i wewnętrzne stanowiska;
• kwestie poruszone w tych dokumentach były złożone i kontrowersyjne;
• ujawnienie tych dokumentów mogłoby narazić jej pracowników i członków na presję zewnętrzną;
• ujawnienie tych dokumentów mogłoby zmniejszyć szanse na osiągnięcie porozumienia w Radzie i z Parlamentem w sprawie przedmiotowych wniosków ustawodawczych.

27. W 14 przypadkach Rada powołała się na ustawowy wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej, aby odmówić publicznego dostępu do opinii swojej Służby Prawnej.

28. Argumentowała, że opinia ta jest skierowana do członków Rady i że jej ujawnienie poddałoby członków jej Służby Prawnej naciskom zewnętrznym, podważając tym samym zdolność Rady do uzyskania w przyszłości szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady prawnej. Rada argumentowała ponadto, że ujawnienie opinii prawnych osłabiłoby zdolność jej Służby Prawnej do obrony aktów Rady przed sądami UE.

Argumenty Komisji

29. Komisja oparła się na wyjątku dotyczącym ochrony trwającego procesu decyzyjnego w 15 przypadkach, aby odmówić publicznego dostępu do rejestrów wymiany informacji z przedstawicielami grup interesu i państwami członkowskimi, a także innych dokumentów sporządzonych przez służby Komisji podczas przygotowywania wniosku ustawodawczego lub w trakcie procedury ustawodawczej.

30. Odmawiając dostępu, Komisja podniosła zasadniczo, że:

• dokumenty, których dotyczy wniosek, zawierają wstępne opinie sporządzone na użytek wewnętrzny oraz że ich treść może jeszcze ulec zmianie;
• Komisja potrzebuje przestrzeni do zastanowienia się nad wszystkimi możliwymi opcjami, a ujawnienie dokumentów mogłoby zniechęcić jej pracowników do szczerego wyrażania swoich poglądów w przyszłości;
• opinia publiczna błędnie interpretowałaby wstępne opinie zawarte w dokumentach sporządzonych na wczesnym etapie procesu decyzyjnego, a wczesne ujawnienie mogłoby prowadzić do spekulacji;
• ujawnienie żądanych dokumentów naraziłoby Komisję na presję zewnętrzną;
• wnioski ustawodawcze, których dotyczyły dokumenty, były bardzo wrażliwe.

31. W niektórych przypadkach Komisja zastosowała ten wyjątek, nie przedstawiając żadnego innego uzasadnienia niż fakt, że odpowiednia procedura decyzyjna była w toku.

32. Komisja oparła się również na wyjątku dotyczącym ochrony interesów handlowych, aby odmówić publicznego dostępu do giełd i oświadczeń osób trzecich (często dużych przedsiębiorstw technologicznych) lobbingu w celu wprowadzenia zmian do projektu aktu o rynkach cyfrowych.

33. W tych przypadkach Komisja argumentowała, że żądane dokumenty „zawierały informacje dotyczące strategii biznesowych, sytuacji konkurencyjnej na rynku i innych interesów handlowych przedsiębiorstw, w tym własności intelektualnej” lub „informacje strategiczne [...] dotyczące prowadzenia i rozwoju ich działalności”. Ponadto Komisja argumentowała, że informacje te nie należą do domeny publicznej i są znane jedynie ograniczonej liczbie osób. W niektórych przypadkach Komisja stwierdziła ponadto, że żądane dokumenty zawierają „opinie” i „stanowiska” osób trzecich.

34. Komisja powołała się również na wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej w trzech przypadkach odmowy dostępu do dokumentów zawierających porady jej Służby Prawnej. Argumentowała, że ujawnienie odpowiednich dokumentów ujawniłoby „wstępne oceny prawne przeznaczone do wewnętrznych dyskusji [...]”, podważając tym samym interes Komisji w „poszukiwaniu porady prawnej i otrzymywaniu szczerych, obiektywnych i kompleksowych porad”. Komisja odniosła się również do ryzyka sporów sądowych dotyczących podstawy prawnej aktu o rynkach cyfrowych.

35. W kilku przypadkach Komisja powołała się na inne wyjątki, takie jak ochrona interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

36. Rzecznik zbadał (A) czas potrzebny Radzie i Komisji na udzielenie odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych, (B) czy instytucje uwzględniły w swoich ocenach legislacyjny charakter tych dokumentów, (C) w jaki sposób Rada i Komisja stosowały wyjątki od publicznego dostępu oraz (D) czy w stosownych przypadkach oceniły istnienie nadrzędnego interesu publicznego.

 A. Czas potrzebny na udzielenie odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów ustawodawczych

37. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Rada zasadniczo przestrzegała terminów ustawowych przy udzielaniu odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych.

38. Rzecznik jest zaniepokojony opóźnieniami Komisji w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp. Kontrola dokumentów wykazała, że Komisja dotrzymała ustawowych terminów rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp jedynie w około połowie przypadków zbadanych w kontekście niniejszego dochodzenia. W drugiej połowie odpowiedź Komisji była opóźniona, przy czym w 40 % opóźnionych spraw wystąpiło znaczne opóźnienie wynoszące ponad 30 dni roboczych.

39. Kluczowe znaczenie ma terminowe zapewnienie dostępu do dokumentów ustawodawczych, ponieważ umożliwia to społeczeństwu zrozumienie wyborów dokonywanych przez instytucje UE w trakcie procesu legislacyjnego i wywieranie wpływu na te wybory [29].

40. W związku z tym przy rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych instytucje UE muszą przestrzegać terminów ustawowych, obowiązku „niezwłocznego” rozpatrywania wniosków oraz obowiązku zapewnienia publicznego dostępu „w odpowiednim czasie”, aby umożliwić wnioskodawcom udział w procesie legislacyjnym.

41. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził już w poprzednim dochodzeniu, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o udzielenie publicznego dostępu stanowią niewłaściwe administrowanie, i wezwał Komisję do priorytetowego potraktowania sposobu rozpatrywania wniosków o udzielenie publicznego dostępu [30].

B. Biorąc pod uwagę ustawowy charakter żądanych dokumentów 

42. W skontrolowanych odpowiedziach na wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów ani Rada, ani Komisja nie stwierdziły wyraźnie, że żądane dokumenty mają charakter ustawodawczy. W związku z tym nie jest jasne, w jakim stopniu instytucje uwzględniły w swoich ocenach fakt, że dokumenty te są „dokumentami ustawodawczymi”, do których stosuje się najwyższy standard przejrzystości.

43. W odpowiedziach na odmowę dostępu obie instytucje zazwyczaj odwołują się do wyjątków od publicznego dostępu zawartych w rozporządzeniu 1049/2001, nie biorąc pod uwagę orzecznictwa, zgodnie z którym wyjątki te muszą być interpretowane i stosowane ściśle, a w odniesieniu do dokumentów ustawodawczych „tym bardziej rygorystycznie”.

44. Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 i powiązanym orzecznictwem przy ocenie wniosków o publiczny dostęp do dokumentów instytucje UE muszą wziąć pod uwagę, czy żądane dokumenty mają charakter ustawodawczy, a jeśli tak, muszą stosować najwyższe standardy przejrzystości. Na podstawie skontrolowanych odpowiedzi Rady i Komisji nie jest jasne, czy obie instytucje to robią. Zdaniem Rzecznika w odpowiedziach instytucji należy wyraźnie stwierdzić, czy żądane dokumenty są „dokumentami ustawodawczymi”. Zapewniłoby to wnioskodawców, że instytucje uwzględniły charakter żądanych dokumentów. Mogłoby to również sprawić, że instytucje byłyby bardziej świadome i wrażliwe na spoczywający na nich obowiązek wdrożenia najwyższych standardów przejrzystości oraz szczególnie rygorystycznej interpretacji wyjątków od publicznego dostępu w odniesieniu do dokumentów ustawodawczych. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej odpowiednią sugestię dotyczącą poprawy.

C. Stosowanie wyjątków od publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych

45. Ogólnie rzecz biorąc, Rada i Komisja ujawniły dużą liczbę dokumentów ustawodawczych. Ponadto, powołując się na pewne wyjątki od publicznego dostępu, Komisja utajniła jedynie ograniczone informacje, udzielając tym samym szerokiego publicznego dostępu do żądanych dokumentów. W szczególności, powołując się na ochronę danych osobowych, Komisja co do zasady utajniła jedynie dane osobowe swoich pracowników, podczas gdy skarżące nie wyraziły żadnego zainteresowania tymi danymi.

46. W toku tego dochodzenia zidentyfikowano jednak również poważne problemy związane ze sposobem, w jaki Rada i Komisja stosują pewne wyjątki w celu odmowy publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych, które podsumowano poniżej. Bardziej szczegółową ocenę stosowania tych wyjątków przez Radę i Komisję przedstawiono w załączniku.

 1. Brak konkretnych dowodów na istnienie ryzyka

47. W większości skontrolowanych odpowiedzi odmawiających publicznego dostępu w celu ochrony toczących się procesów decyzyjnych i doradztwa prawnego zarówno Rada, jak i Komisja powołują się na ogólne ryzyko, które ich zdaniem wynikałoby z ujawnienia przedmiotowych dokumentów. Na przykład obie instytucje odnoszą się do:

• wyzwania związane z osiągnięciem porozumienia politycznego w sprawie wniosków ustawodawczych w instytucjach UE i wśród państw członkowskich;
• „zewnętrzna presja” wywierana na instytucje;
• konieczność zachowania wewnętrznej przestrzeni do refleksji;
• potencjalne nieporozumienia publiczne, które mogą spowodować ujawnione dokumenty; i/lub
• delikatny charakter przedmiotowych wniosków ustawodawczych,
• wyzwania związane z uzyskaniem w przyszłości obiektywnej porady prawnej w sprawie wniosków ustawodawczych budzących wątpliwości prawne.

48. Przywołane ogólne zagrożenia stanowią standardowe elementy każdego demokratycznego stanowienia prawa, a sądy Unii regularnie oddalały takie argumenty w podobnych okolicznościach [31]. Jako takie nie mogą one same w sobie uzasadniać nieujawniania, tym bardziej w przypadku gdy przedmiotowe dokumenty mają charakter ustawodawczy. Jeżeli instytucja UE nie może przedstawić żadnych konkretnych dowodów na istnienie konkretnego, rzeczywistego i racjonalnie przewidywalnego ryzyka dla interesów chronionych przez przywołany wyjątek lub powołane wyjątki, żądane dokumenty muszą zostać ujawnione.

49. Nieprzedstawienie przez Radę i Komisję konkretnych przykładów i dowodów ryzyka ujawnienia, a nie jedynie ogólnych argumentów, w odniesieniu do niektórych kategorii dokumentów ustawodawczych związanych z trwającymi procesami decyzyjnymi jest sprzeczne z mającym zastosowanie orzecznictwem, zgodnie z którym instytucje UE muszą przeprowadzić konkretną i indywidualną ocenę żądanych dokumentów.[32] Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi odpowiednią propozycję poprawy poniżej.

2. Zbyt szerokie stosowanie wyjątku dotyczącego interesu handlowego

50. Przygotowując wniosek dotyczący aktu o rynkach cyfrowych, Komisja otrzymała znaczną liczbę uwag od zainteresowanych stron trzecich, takich jak duże przedsiębiorstwa technologiczne. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało, że Komisja często odmawiała dostępu do takich uwag, powołując się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych.

51. Rzecznik uważa, że lobbing, czyli zaangażowanie przedstawicieli grup interesu, stanowi integralną część procesu legislacyjnego. Aby jednak wszyscy przedstawiciele grup interesu mogli wymieniać się świadomymi poglądami w trakcie trwającego procesu legislacyjnego, kluczowe znaczenie ma zapewnienie, w jak największym stopniu, równych warunków działania w zakresie dostępu do informacji. Rzecznik jest zatem zdania, że ujawnienie uwag osób trzecich pozwoliłoby społeczeństwu – w tym przedstawicielom grup interesu, ale także ogółowi społeczeństwa i dziennikarzom – na skuteczniejszy i równy udział w procesie legislacyjnym, zwiększając tym samym jakość i legitymację tego procesu.

52. W związku z tym jedynie w naprawdę wyjątkowych okolicznościach instytucje powinny odmówić publicznego dostępu do oświadczeń osób trzecich w kontekście toczących się procedur ustawodawczych, powołując się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych. Nie mogą one stosować tego wyjątku do każdego dokumentu przedłożonego przez podmioty komercyjne. Wyjątek ten powinien być raczej stosowany tylko wtedy, gdy ujawnienie dokumentu mogłoby ujawnić rzeczywiście szczególnie chronione prawa własności intelektualnej, tajemnice handlowe lub informacje finansowe.

53. Praktyka Komisji w tym zakresie nie wydaje się spójna. W niektórych przypadkach zbadanych w kontekście niniejszego dochodzenia utajnienia były ograniczone i wydawały się uzasadnione w celu ochrony tajemnicy handlowej przedsiębiorstw. W innych przypadkach Komisja odmówiła jednak publicznego dostępu do całych dokumentów, w których przedsiębiorstwa wyraziły swoje opinie na temat projektu aktu o rynkach cyfrowych, a nawet zaproponowały w nim konkretne zmiany. Nie było oczywiste, że dokumenty te zawierały strategie handlowe, know-how lub inne tajemnice handlowe, które zasługują na ochronę na podstawie wyjątku powołanego przez Komisję.

54. Zdaniem Rzecznika instytucje powinny zapewnić, aby w przyszłości osoby trzecie, które przedkładają instytucjom uwagi w ramach swojej działalności lobbingowej dotyczącej konkretnych aktów ustawodawczych, były świadome, że uwagi te co do zasady muszą być podawane do wiadomości publicznej na wniosek. Instytucje mogłyby proaktywnie zwracać się do wszystkich zainteresowanych stron trzecich o wyraźne wskazanie w swoich uwagach szczególnie chronionych informacji handlowych i wyjaśnienie ich powodów. Takie podejście pozwoliłoby instytucjom ograniczyć potrzebę przeprowadzania konsultacji z osobami trzecimi w przypadku kolejnych wniosków o publiczny dostęp, a tym samym przyspieszyć rozpatrywanie wniosków o publiczny dostęp, a także dowiedzieć się, czy żądane dokumenty zawierają jakiekolwiek szczególnie chronione informacje handlowe. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej odpowiednią sugestię dotyczącą poprawy.

D. Ocena istnienia nadrzędnego interesu publicznego

55. W przypadku niektórych wyjątków od publicznego dostępu [33], nawet jeśli mają one zastosowanie, instytucje muszą jeszcze ocenić, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentów. Instytucje muszą przeprowadzić taką ocenę z własnej inicjatywy [34], a w każdym razie muszą odnieść się do argumentów skarżących przedstawionych w tym względzie.

56. W skontrolowanych odpowiedziach Rada i Komisja nie starały się szczegółowo ocenić, czy istnieje nadrzędny interes publiczny. Instytucje stwierdziły jedynie, że „nie stwierdzono istnienia nadrzędnego interesu publicznego”. W związku z tym nie jest jasne, czy instytucje przeprowadziły analizę interesu publicznego w ujawnieniu, a jeśli tak, to dlaczego nie przeważył on nad interesem, który instytucje starają się chronić. Osoby ubiegające się o dostęp nie mogą zatem analizować ani kwestionować powodów leżących u podstaw oceny instytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi odpowiednią propozycję poprawy.

Wnioski

Z akt skontrolowanych w ramach tego dochodzenia wynika, że Komisja ma do czynienia ze znacznymi opóźnieniami w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych. Rzecznik Praw Obywatelskich zajmowała się tą kwestią w swoim poprzednim dochodzeniu OI/2/2022/OAM, w którym wezwała Komisję do priorytetowego zajęcia się kwestią opóźnień. Opóźnienia te mają szczególnie poważne konsekwencje w odniesieniu do dokumentów ustawodawczych.

Z akt skontrolowanych w ramach tego dochodzenia wynika, że Rada i Komisja nie zapewniają pełnej skuteczności zasady przejrzystości legislacyjnej określonej w traktatach UE, rozporządzeniu 1049/2001 i powiązanym orzecznictwie. Aby pomóc instytucjom w poprawie ich praktyk w tym zakresie, Rzecznik przedstawia poniżej szereg sugestii.

Propozycje ulepszeń

Rada i Komisja powinny:

• wyraźnie stwierdziły w swoich odpowiedziach na wnioski o publiczny dostęp, czy żądane dokumenty są „dokumentami ustawodawczymi”, do których mają zastosowanie najwyższe standardy przejrzystości;
• bezzwłoczne ujawnienie żądanych dokumentów ustawodawczych, niezależnie od politycznej wrażliwości proponowanych przepisów, a nawet jeśli spowodowałoby to na przykład presję zewnętrzną, ponieważ są to ogólne elementy każdego demokratycznego procesu stanowienia prawa;
• zapewnić, aby odmawiały publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych wyłącznie w naprawdę wyjątkowych okolicznościach, tj. w przypadku zidentyfikowania konkretnego (nieogólnego) ryzyka dla wyraźnie chronionych interesów, co można wykazać namacalnymi dowodami; w przeciwnym razie żądane dokumenty muszą zostać ujawnione;
• wykazać w swoich odpowiedziach, że przeprowadziły rzeczywistą analizę dotyczącą istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, a w każdym razie odnieść się do wszelkich argumentów przedstawionych w tym względzie przez skarżące,
• zapewniają, aby osoby trzecie, które składają oświadczenia w kontekście procedur ustawodawczych, były świadome, że ich oświadczenia mogą co do zasady zostać podane do wiadomości publicznej, oraz aby wszelkie szczególnie chronione informacje handlowe były z wyprzedzeniem wyraźnie wskazane w tych oświadczeniach, wraz z jasnym wyjaśnieniem, dlaczego należy je uznać za poufne.

Do dnia 3 czerwca 2025 r. Rada UE i Komisja informują Rzecznika Praw Obywatelskich, w jaki sposób wdrożyły te sugestie dotyczące ulepszeń.

 

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 3 grudnia 2024 r.

Załącznik – Szczegółowa ocena argumentów podniesionych przez Radę i Komisję w celu odmowy publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych

Argumenty Rady

Ochrona toczącego się procesu decyzyjnego – art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001

1. Odmawiając publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych w odpowiedziach przeanalizowanych w kontekście niniejszego dochodzenia, Rada przedstawiła niejasne, abstrakcyjne i nieuzasadnione argumenty odnoszące się do domniemanego ryzyka dla trwających procesów decyzyjnych. Argumenty te zostały już oddalone przez sądy, co podsumowano w poniższej tabeli.

Argumentacja Rady	W jaki sposób Trybunał odniósł się do tego argumentu w orzecznictwie
Dokumenty, których dotyczy wniosek, zawierają wstępne uwagi na temat wniosku ustawodawczego, a procedura ustawodawcza jest nadal na wczesnym etapie.	Przepisy UE dotyczące publicznego dostępu do dokumentów „nie wprowadzają rozróżnienia w zależności od stanu zaawansowania dyskusji”.[35] „Sam fakt, że wniosek o ujawnienie został złożony na bardzo wczesnym etapie procesu legislacyjnego, nie był wystarczający, aby umożliwić zastosowanie tego wyjątku”.[36] Wyżej wymienione przepisy „nie wykluczają możliwości ubiegania się o dostęp do dokumentów o charakterze tymczasowym”. Instytucje nie mogą domniemywać, że ujawnienie wiąże się z ryzykiem tak długo, jak trwa proces decyzyjny [37].
Ujawnienie prowadziłoby do błędnej interpretacji przez opinię publiczną.	„Opinia publiczna jest w pełni zdolna do zrozumienia, że autor [dokumentu wstępnego] może później zmienić jego treść”.[38]
Ujawnienie informacji skutkowałoby presją zewnętrzną.	Ryzyko wyjątkowej presji zewnętrznej, która w znacznym stopniu wpłynęłaby na ostateczną decyzję, należy ustalić z całą pewnością za pomocą „namacalnych dowodów”. Unijni prawodawcy muszą być w stanie radzić sobie z presją zewnętrzną, która w normalnych okolicznościach nie wykracza „poza to, czego można by oczekiwać od społeczeństwa”[39].
Ujawnienie informacji zmniejszyłoby szanse na osiągnięcie porozumienia politycznego w sprawie wniosku.	Szczera współpraca jest prawnym obowiązkiem instytucji UE.[40] Państwa członkowskie muszą zaakceptować fakt, że ich stanowiska wyrażone w Radzie mogą ulegać zmianom. Ujawnienie ich stanowisk nie może zatem samo w sobie podważyć lojalnej współpracy, do której instytucje Unii i państwa członkowskie są prawnie zobowiązane [41].
Przedmiotowy wniosek ustawodawczy jest kontrowersyjny.	To treść żądanych dokumentów musi być szczególnie wrażliwa, aby wykazać ryzyko dla trwającego procesu decyzyjnego [42]. Złożoność dyskusji, rozbieżne poglądy lub wrażliwy charakter debaty same w sobie nie są wystarczające do stwierdzenia poważnej szkody dla procesu decyzyjnego przy ujawnianiu dokumentów [43].

2. Niepokojące jest to, że Rada powtórzyła te same ogólne argumenty, które zostały już oddalone przez sądy.

3. W oparciu o te ogólne argumenty nie jest oczywiste, że Rada zbadała konkretnie i indywidualnie każdy dokument ustawodawczy, do którego odmówiono publicznego dostępu. Wydaje się raczej, że Rada zastosowała domniemanie niedostępności niektórych kategorii dokumentów ustawodawczych związanych z toczącymi się procedurami decyzyjnymi. Nie byłoby to zgodne z orzecznictwem.

Ochrona opinii prawnych – art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001

4. Gdy Rada powołała się na potrzebę ochrony swojej porady prawnej, nie przedstawiła „szczegółowego uzasadnienia” wyjaśniającego, dlaczego istnieje „racjonalnie przewidywalne, a nie hipotetyczne ryzyko”, że ujawnienie żądanej porady prawnej naruszyłoby jej zdolność do otrzymania w przyszłości szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady prawnej [44]. Rada stwierdziła raczej takie ryzyko, nie uzasadniając go w żaden znaczący sposób. Rada wykorzystała argumenty, które miały charakter ogólny i mogły w rzeczywistości mieć zastosowanie do każdej opinii prawnej. Sądy oddaliły te argumenty, co podsumowano w poniższej tabeli.

Argumentacja Rady	W jaki sposób Trybunał odniósł się do tego argumentu w orzecznictwie
Porady prawne dotyczyły drażliwych kwestii, które miały kluczowe znaczenie w toczących się negocjacjach.	„Miejsca rzekomo newralgicznego nie można mylić z dokumentem sensytywnym... Kwestie [...] regularnie poruszane w trakcie procedury ustawodawczej, takie jak podstawa prawna [...], nie są [...] szczególnie delikatne.”[45] „Kwestia, czy proces legislacyjny może sam w sobie zostać uznany za wrażliwy, jak twierdzi Rada, nie ma znaczenia. Fakt, że kwestie prawne poruszone w kontekście takiego procesu mogą być kontrowersyjne i są przedmiotem sporów lub że Służba Prawna zajęła się tymi kwestiami, w żaden sposób tego nie zmienia.”[46] „Przejrzystość dotycząca doradztwa prawnego [...] przyczynia się do nadania instytucjom większej legitymacji w oczach obywateli europejskich i zwiększenia ich zaufania do nich, umożliwiając otwartą debatę na temat rozbieżności między różnymi punktami widzenia ”.[47]
Porady prawne dotyczyły kwestii, które mogą być przedmiotem postępowania sądowego.	Taki ogólny argument nie może uzasadniać wyjątku od otwartości przewidzianego w rozporządzeniu 1049/2001 [48].
Porada prawna dotyczyła nowej i nietypowej kwestii.	„Nowość i kontrowersyjny charakter dokumentacji są czynnikami przemawiającymi za ujawnieniem żądanego dokumentu.” [49] Przyznanie szczególnej wrażliwości na porady prawne dotyczące nowych kwestii w praktyce utrudniłoby ujawnienie dużej części tych porad prawnych, ponieważ właśnie w przypadku nowych kwestii instytucje zwracają się o poradę do swoich służb prawnych [50].
Rada zachowałaby ostrożność, zwracając się w przyszłości o poradę prawną.	„Zagrożenie to należy wyważyć z nadrzędnym interesem publicznym polegającym na zwiększeniu przejrzystości procesu legislacyjnego i demokratycznego prawa obywateli europejskich [...]. Rada jest zobowiązana ujawnić opinie swojej służby prawnej dotyczące procesu legislacyjnego, chyba że szczegółowo wykaże, że żądana opinia prawna jest szczególnie delikatna lub ma szczególnie szeroki zakres, który wykracza poza kontekst danego procesu legislacyjnego.”[51]
Służba Prawna Rady znalazłaby się pod presją zewnętrzną i w przyszłości zachowałaby powściągliwość.	„Byłaby to presja, a nie możliwość ujawnienia opinii prawnych, która zagrażałaby interesom tej instytucji [...] i oczywistym obowiązkiem Rady byłoby podjęcie niezbędnych środków, aby położyć temu kres”[52].

5. W odpowiedziach Rady zasugerowano, że wbrew orzecznictwu UE uważa ona, że opinia jej Służby Prawnej jest co do zasady poufna i nie może zostać ujawniona, dopóki trwa odpowiedni proces legislacyjny. Takie podejście nie byłoby zgodne z orzecznictwem.

Argumenty Komisji

Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej – art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001

6. Najczęściej stosowanym wyjątkiem od publicznego dostępu była ochrona danych osobowych. Kontrola wykazała, że wnioskodawcy zasadniczo nie wyrazili zainteresowania przekazaniem danych osobowych ani nie przedstawili żadnych argumentów wykazujących konieczność przekazania danych osobowych w interesie publicznym. Dochodzenie to nie ujawniło zatem żadnych problemów związanych ze stosowaniem tego wyjątku przez Komisję.

Ochrona toczącego się procesu decyzyjnego – art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001

7. Gdy Komisja oparła się na potrzebie ochrony toczącego się procesu decyzyjnego, przedstawiła niejasne, abstrakcyjne i nieuzasadnione argumenty, które zostały oddalone przez sądy, jak podsumowano w poniższej tabeli.

Argumentacja Komisji	W jaki sposób Trybunał odniósł się do tego argumentu w orzecznictwie
Dokumenty, których dotyczy wniosek, zawierają wstępne opinie, zostały sporządzone do użytku wewnętrznego, a ich treść może jeszcze ulec zmianie.	Przepisy UE dotyczące publicznego dostępu do dokumentów „nie wprowadzają rozróżnienia w zależności od stanu zaawansowania dyskusji”.[53] „Sam fakt, że wniosek o ujawnienie został złożony na bardzo wczesnym etapie procesu legislacyjnego, nie był wystarczający, aby umożliwić zastosowanie tego wyjątku”.[54] Wspomniane przepisy „nie wykluczają możliwości ubiegania się o dostęp do dokumentów o charakterze tymczasowym”. Instytucje nie mogą domniemywać, że ujawnienie wiąże się z ryzykiem tak długo, jak trwa proces decyzyjny [55].
Komisja potrzebuje przestrzeni do refleksji w celu zbadania wszystkich możliwych opcji, natomiast ujawnienie dokumentów zniechęciłoby jej pracowników do szczerego wyrażania swoich poglądów.	Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że podobnych twierdzeń dotyczących ochrony „przestrzeni autonomicznej debaty” nie można sformułować w braku konkretnego uzasadnienia, w jaki sposób ujawnienie dokumentów, ze względu na ich konkretną treść, utrudniłoby instytucji działanie w sposób w pełni niezależny [56].
Społeczeństwo spekulowałoby i błędnie interpretowałoby wstępne opinie zawarte w dokumentach sporządzonych na wczesnym etapie procesu decyzyjnego.	„Opinia publiczna jest w pełni zdolna do zrozumienia, że autor [dokumentu wstępnego] może później zmienić jego treść”.[57] Należy raczej przyjąć z zadowoleniem debatę publiczną na temat dokumentów nieostatecznych [58].
Ujawnienie żądanych dokumentów naraziłoby Komisję na presję zewnętrzną.	Ryzyko nacisków zewnętrznych, które miałyby istotny wpływ na ostateczną decyzję, należy ustalić z pewnością za pomocą „namacalnych dowodów”[59]. Decydenci prawa UE muszą być w stanie poradzić sobie z naciskami zewnętrznymi, które nie wykraczają „poza to, czego można by oczekiwać od społeczeństwa” w normalnych okolicznościach [60].
Wnioski ustawodawcze, których dotyczyły dokumenty, były bardzo wrażliwe.	„Wysoka wrażliwość” aktu ustawodawczego, który ma zostać przyjęty, jest nieistotna. To raczej treść żądanych dokumentów musi być szczególnie wrażliwa, aby wykazać ryzyko dla trwającego procesu decyzyjnego.[61] Ogólniej rzecz ujmując, Sąd orzekł, że złożoność dyskusji, rozbieżne poglądy lub delikatny charakter samej debaty nie są wystarczające, aby wykazać poważną szkodę dla trwającego procesu decyzyjnego [62].

8. Podobnie jak w przypadku Rady chodzi o to, że Komisja wykorzystała te same ogólne argumenty, które zostały oddalone przez sądy.

9. W oparciu o te ogólne argumenty nie jest oczywiste, że Komisja zbadała konkretnie i indywidualnie każdy dokument ustawodawczy, do którego odmówiono publicznego dostępu. Wydaje się raczej, że Komisja de facto zastosowała domniemanie niedostępności niektórych kategorii dokumentów ustawodawczych związanych z trwającymi procedurami decyzyjnymi, co nie byłoby zgodne z orzecznictwem.

Ochrona interesów handlowych - art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001

10. Przygotowując akt o rynkach cyfrowych, Komisja powołała się na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych w celu odmowy publicznego dostępu lub utajnienia niektórych informacji zawartych w dokumentach otrzymanych od osób trzecich, zazwyczaj dużych przedsiębiorstw technologicznych.

11. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątek od publicznego dostępu dotyczący ochrony interesów handlowych ma zastosowanie do dokumentów zawierających informacje, których ujawnienie mogłoby „poważnie naruszyć” interesy handlowe osoby prawnej. Takie informacje dotyczą w szczególności strategii biznesowych, stosunków handlowych oraz wiedzy fachowej tej osoby prawnej [63]. Samo niepoparte dowodami twierdzenie dotyczące ogólnego ryzyka niewłaściwego wykorzystania potencjalnie wrażliwych informacji handlowych nie wystarcza do zastosowania rozpatrywanego wyjątku [64].

12. Praktyka Komisji nie wydaje się spójna. W niektórych przypadkach utajnienia w ujawnionych dokumentach były ograniczone i wydawały się uzasadnione w celu ochrony tajemnic handlowych przedsiębiorstw. W innych przypadkach Komisja odmówiła jednak publicznego dostępu do całych dokumentów, w których przedsiębiorstwa wyraziły swoje opinie na temat projektu aktu o rynkach cyfrowych, a nawet zaproponowały w nim konkretne zmiany. Nie było oczywiste, że dokumenty te zawierały jakiekolwiek strategie handlowe, know-how lub inne tajemnice handlowe, które mogłyby być chronione na podstawie wyjątku powołanego przez Komisję.

Ochrona opinii prawnych – art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001

13. W swoich pierwotnych odpowiedziach, w których Komisja powołała się na potrzebę ochrony porady prawnej, nie przedstawiła „szczegółowego uzasadnienia” wyjaśniającego, dlaczego istnieje „racjonalnie przewidywalne, a nie hipotetyczne ryzyko”, że ujawnienie żądanej porady prawnej osłabiłoby jej zdolność do otrzymania w przyszłości szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady prawnej. [65] Przeciwnie, Komisja stwierdziła istnienie takiego ryzyka, nie uzasadniając go w żaden znaczący sposób. Komisja wykorzystała argumenty, które miały charakter ogólny i mogły w rzeczywistości mieć zastosowanie do każdej porady prawnej. Argumenty te zostały oddalone przez sądy, jak przedstawiono w tabeli podsumowującej argumenty Rady i sposób, w jaki sądy się do nich ustosunkowały.

14. Kontrola żądanych dokumentów, które zawierają poradę prawną, sugerowała, że porada ta nie miała szczególnie złożonego lub wrażliwego charakteru. Była to raczej standardowa porada prawna dotycząca podstawy prawnej proponowanego prawodawstwa UE.

15.  Komisja powołała się na inne wyjątki od publicznego dostępu w kilku przypadkach dotyczących wyłącznie szczególnych okoliczności. Rzecznik nie ocenia ich zatem w niniejszej decyzji, która dotyczy systemowej praktyki instytucji.

 

[1] Artykuł 10 ust. 3 TUE.

[2] Wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692, pkt 46.

[3] Artykuł 15 TFUE.

[4] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[5] Art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C-57/16 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014, pkt 85.

[7] Ibidem, pkt 88.

[8] Ibidem, pkt 88, 90–93.

[9] Wyrok z dnia 17 października 2013 r., C‑280/11 P, Rada przeciwko Access Info Europe, pkt 30 i 33, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290; sprawa C-57/16 P, ClientEarth przeciwko Komisji, pkt 78 i 84-85.

[10] Sprawa C‑280/11 P, Rada/Access Info Europe, pkt 31; wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., sprawa C-408/21 P, Rada/Pech, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573, pkt 34.

[11] Sprawa C-408/21 P, Rada przeciwko Pech, pkt 82.

[12] Ibidem, pkt 86; wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie T-163/21, De Capitani przeciwko Radzie, pkt 83, 85 i 93. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[13] Art. 4 ust. 2 in fine i art. 4 ust. 3 akapit pierwszy in fine rozporządzenia 1049/2001. Wyjątkami, których nie może zastąpić interes publiczny, są: bezpieczeństwo publiczne, sprawy obronne i wojskowe, stosunki międzynarodowe, finansowa polityka pieniężna lub gospodarcza.

[14] Zob. załącznik 1, https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/175931.

[15] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2022/1925 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym, Dz.U. L 265/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925 

[16] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Dz.U. L 130/134, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj. 

[17] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej, Dz.U. L 275/33, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041.

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628

[19] Rzecznik rozpatrzył już jeden z tych wniosków w kontekście dochodzenia opartego na skardze. 253/2023/MIK dotyczące sposobu rozpatrzenia przez Parlament Europejski wniosku o publiczny dostęp do „dokumentu czterokolumnowego” związanego z negocjacjami trójstronnymi w sprawie unijnego aktu o rynkach cyfrowych, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63316.

[20] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630

Rada stwierdziła, że w pełni ujawniła 325 dokumentów, częściowo ujawniła 47 dokumentów i odmówiła ujawnienia 46 dokumentów wchodzących w zakres tego dochodzenia.

[23] Sprawa 1834/2022/NH dotycząca odmowy udzielenia przez Radę UE pełnego publicznego dostępu do opinii prawnej w sprawie proponowanej dyrektywy UE w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62606; Sprawa 1499/2021/SF dotycząca odmowy udzielenia przez Radę UE pełnego publicznego dostępu do dokumentów związanych z negocjacjami w sprawie projektu aktu o rynkach cyfrowych, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59957; Sprawa 788/2022/SF dotycząca odmowy udzielenia przez Radę UE publicznego dostępu do dokumentów związanych z negocjacjacjami w sprawie projektu aktu o rynkach cyfrowych i aktu o usługach cyfrowych, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61556.

[24] Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001.

[25] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[26] Artykuł 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

[27] Artykuł 4 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[28] Obejmuje to 58 wstępnych odpowiedzi i 5 decyzji potwierdzających Komisji oraz 47 wstępnych odpowiedzi Rady. Nie obejmuje to trzech decyzji potwierdzających Rady. Rzecznik zbadał je w kontekście poprzednich dochodzeń opartych na skargach, w związku z czym nie zostały one ponownie zbadane w kontekście tego dochodzenia. Zob. przypis 23.

[29] Ibidem, pkt 84. Zob. również decyzja w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Komisję Europejską dwóch wniosków o publiczny dostęp do ocen skutków i opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej dotyczących planowanego przeglądu rozporządzeń UE w sprawie chemikaliów (REACH) i rtęci (sprawa 1053/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548, pkt 29–32; decyzja w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Parlament Europejski wniosku o publiczny dostęp do czterokolumnowego dokumentu dotyczącego negocjacji trójstronnych w sprawie przyjęcia aktu o rynkach cyfrowych (sprawa 253/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851, pkt 35–37.

[30] Sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dochodzenia strategicznego dotyczącego czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów (OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/175425.

[31] Zob. załącznik.

[32] Sprawa C-57/16 P, ClientEarth przeciwko Komisji, pkt 120.

[33] Dotyczy to ochrony interesów handlowych; postępowania sądowego; celu kontroli, dochodzenia i audytu; trwającego procesu decyzyjnego; oraz zakończonego procesu decyzyjnego. Zob. art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001.

[34] Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 49 i 67.

[35] Wyrok Sądu z dnia 22 marca 2022 r., sprawa T‑233/09, Access Info Europe/Rada, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531, pkt 76.

[36] C‑280/11 P, Access Info przeciwko Radzie, pkt 60.

[37] Sprawa C‑57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 111–112.

[38] Sprawa T-233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, pkt 69; wyrok Sądu z dnia 22 marca 2018 r., sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797, pkt 102.

[39] Sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 99; sprawa T-233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, pkt 74.

[40] Sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 104.

[41] Sprawa T-163/21, De Capitani przeciwko Radzie, pkt 83.

[42] Sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 89 i kolejne punkty.

[43] Sprawy połączone T-371/20 i T-554/20, Pollinis France przeciwko Komisji, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808, pkt 116–117.

[44] Sprawy połączone C‑39/05 P i C‑52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 69; wyrok z dnia 21 kwietnia 2021 r., sprawa T-252/19, Pech przeciwko Radzie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084, pkt 79; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 lipca 2014 r., sprawa C-350/12 P, Rada przeciwko in’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=& docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, pkt 96.

[45] Sprawa T-252/19, Pech przeciwko Komisji, pkt 57.

[46] Ibidem, pkt 85.

[47] Sprawy połączone C‑39/05 P i C‑52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 59 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 lipca 2011 r., sprawa C-506/08 P, Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542, pkt 113.

[48] Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 65; sprawa T-252/19, Pech przeciwko Komisji, pkt 89.

[49] Wyrok z dnia 18 września 2015 r., sprawa T-395/13, Miettinen przeciwko Radzie, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108, pkt 37.

[50] Ibidem, pkt 42–43. Zob. również sprawa T-252/19, Pech przeciwko Komisji, pkt 85–87.

[51] Ibidem, pkt 35–36.

[52] Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 64.

[53] Sprawa T‑233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, pkt 76.

[54] Sprawa C‑280/11 P, Access Info przeciwko Radzie, pkt 60.

[55] Sprawa C‑57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 111–112.

[56] Ibidem, pkt 107–108.

[57] Sprawa T-233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, pkt 69; sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 102.

[58] Sprawa T‑163/21, De Capitani przeciwko Radzie, pkt 79.

[59] Sprawa T-252/19, Pech przeciwko Radzie, pkt 92.

[60] Sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 99; sprawa T-233/09, Access Info Europe przeciwko Radzie, pkt 74.

[61] Sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 89 i kolejne punkty.

[62] Sprawy połączone T-371/20 i T-554/20, Pollinis France przeciwko Komisji, pkt 116–117.

[63] Wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie T-718/15, PTC Therapeutics International przeciwko Europejskiej Agencji Leków, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461, pkt 85.

[64] Tamże, 96.

[65] Sprawy połączone C‑39/05 P i C‑52/05 P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 69; sprawa T-252/19, Pech przeciwko Radzie, pkt 79; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 lipca 2014 r., sprawa C-350/12 P, Rada przeciwko in’t Veld, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773, pkt 96.