Kontekst skargi

1. Rozporządzenie w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH)[1] ma na celu poprawę ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed potencjalnymi zagrożeniami związanymi z chemikaliami, przy jednoczesnym zwiększeniu konkurencyjności unijnego przemysłu chemicznego. W 2020 r. Komisja Europejska ogłosiła zamiar dokonania przeglądu rozporządzenia REACH [2].

2. Rozporządzenie w sprawie rtęci [3] określa zasady stosowania i przetwarzania rtęci w całym jej cyklu życia. W 2023 r. Komisja zaproponowała zmianę rozporządzenia w sprawie rtęci [4].

Wniosek o publiczny dostęp do dokumentów związanych z REACH

3. 25 listopada 2022 r. skarżący, organizacja społeczeństwa obywatelskiego, zwrócił się o publiczny dostęp [5] do ocen skutków i powiązanych opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB) dotyczących wszelkich planowanych zmian rozporządzenia REACH.

4. 13 stycznia 2023 r. Komisja udzieliła publicznego dostępu do mocno zredagowanej wersji tych dokumentów. Utajniając informacje, Komisja powołała się na wyjątki przewidziane w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001), argumentując, że ujawnienie tych informacji podważyłoby trwający proces decyzyjny [6].

5. 19 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”). Przedłużony termin na udzielenie odpowiedzi przez Komisję upłynął 2 marca 2023 r.

6. 12 czerwca 2023 r., nie otrzymawszy odpowiedzi, skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wniosek o publiczny dostęp do dokumentów związanych z rozporządzeniem w sprawie rtęci

7. 17 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się o publiczny dostęp do ocen skutków i powiązanych opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, a także do wykazu i protokołów wszelkich „spotkań poprzedzających”, które odbyły się między Radą ds. Kontroli Regulacyjnej a pracownikami Komisji w sprawie przeglądu rozporządzenia w sprawie rtęci.

8. W dniu 24 lutego 2023 r. Komisja odmówiła ujawnienia żądanych dokumentów.

9. 1 marca 2023 r. skarżący złożył ponowny wniosek. Przedłużony termin na udzielenie odpowiedzi przez Komisję upłynął 18 kwietnia 2023 r.

10. 12 czerwca 2023 r., nie otrzymawszy odpowiedzi, skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik wszczął dochodzenie w celu uzyskania szybkiej odpowiedzi na ponowne wnioski skarżącego. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał również sporne dokumenty w celu zbadania zakresu przyznanego publicznego dostępu oraz konkretnych powodów przedstawionych przez Komisję w celu uzasadnienia (częściowej) odmowy.

12. W toku dochodzenia 5 lipca 2023 r. Komisja wydała decyzję potwierdzającą wniosek o publiczny dostęp do rozporządzenia REACH, podtrzymując swoje wstępne stanowisko w sprawie potrzeby ochrony trwającego procesu decyzyjnego. Ponadto Komisja argumentowała, że ujawnienie naruszyłoby ochronę interesów handlowych [7].

13. 14 lipca 2023 r. Komisja opublikowała zmienioną ocenę skutków i odnośną drugą opinię Rady ds. Kontroli Regulacyjnej w sprawie proponowanego przeglądu rozporządzenia w sprawie rtęci, kończąc tym samym swój proces decyzyjny. W dniu 10 sierpnia 2023 r. Komisja udzieliła publicznego dostępu do żądanych dokumentów związanych z tym rozporządzeniem, tj. do wcześniejszej wersji oceny skutków, powiązanej opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej oraz protokołu posiedzenia wyższego szczebla z wyjątkiem danych osobowych.

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

14. Ponieważ skarżący uzyskał w międzyczasie dostęp do dokumentów związanych z rozporządzeniem w sprawie rtęci, zalecenie Rzecznika dotyczyło wyłącznie dokumentów związanych ze zmianą rozporządzenia REACH.

15. W swoim zaleceniu Rzecznik zauważyła, że obywatele mają „prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii”[8] oraz że decyzje powinny być podejmowane „w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywateli” [9]. Jak jasno wynika z przepisów UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów [10] i orzecznictwa UE [11], jest to szczególnie ważne, gdy instytucje UE działają w ramach swoich „funkcji ustawodawczych”.

16. Dokumenty będące przedmiotem niniejszego dochodzenia są wyraźnie dokumentami ustawodawczymi, do których muszą mieć zastosowanie najwyższe standardy przejrzystości. W orzecznictwie UE ustalono już, że sprawozdania z oceny skutków i towarzyszące im opinie Rady ds. Kontroli Regulacyjnej stanowią istotne elementy procesu legislacyjnego UE [12], a zatem są „dokumentami ustawodawczymi” w rozumieniu art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 [13]. Ponadto przedmiotowe dokumenty zawierają „informacje dotyczące środowiska” w rozumieniu rozporządzenia UE w sprawie konwencji z Aarhus, ponieważ dotyczą badania wpływu różnych wariantów strategicznych przewidzianych w odniesieniu do kwestii środowiskowych [14]. Również z tego powodu wyjątki przewidziane w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu należy interpretować w sposób zawężający [15].

17. Po sprawdzeniu niezredagowanych wersji żądanych dokumentów Rzecznik stwierdził, że zredagowane części nie są szczególnie wrażliwe i stanowią zwykłą pracę ustawodawczą. Fakt, że proces decyzyjny był w toku, nie może sam w sobie stanowić argumentu przemawiającego za odmową ujawnienia. Sądy Unii wielokrotnie orzekały, że opinia publiczna jest w stanie doskonale zrozumieć, że niektóre dokumenty mają charakter tymczasowy, a zatem mogą podlegać zmianom [16]. Obywatele UE mają demokratyczne prawo do wyrażania swoich poglądów na temat wariantów strategicznych przewidzianych przez Komisję przed ogłoszeniem konkretnych wniosków ustawodawczych [17].

18. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że wbrew temu, co wymaga orzecznictwo, Komisja nie przedstawiła „namacalnych dowodów”, że ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby proces przyjmowania przez nią wniosku ustawodawczego [18].

19. Rzecznika nie przekonywały również argumenty Komisji dotyczące konieczności ochrony interesów handlowych jej wykonawców, którzy nie sfinalizowali jeszcze niektórych części oceny skutków. [19] Rzecznik przypomniał orzecznictwo, zgodnie z którym ochrona przyznana prawom własności intelektualnej nie ma systematycznie pierwszeństwa przed prawem publicznego dostępu do dokumentów instytucji UE.[20] Rzecznik uznał, że Komisja nie wykazała, w jaki konkretny sposób ujawnienie mogłoby naruszyć interesy handlowe jej wykonawców.

20. W związku z tym Rzecznik uznał, że odmowa udzielenia przez Komisję pełnego publicznego dostępu do spornych dokumentów ustawodawczych stanowi niewłaściwe administrowanie. Wydała następującą rekomendację:[21]

Komisja Europejska powinna niezwłocznie w pełni ujawnić wymagane dokumenty dotyczące przeglądu rozporządzenia REACH.

21. W odpowiedzi Komisja podtrzymała swoje stanowisko. Stwierdziła, że prace nad przedmiotowym wnioskiem ustawodawczym są przejrzyste i pluralistyczne. Ponadto argumentowała, że „ryzyko zewnętrznej presji wywieranej przez media i lobbystów na proces decyzyjny było poważne i przewidywalne” oraz że istniała już presja ze względu na wyciek informacji z projektu oceny skutków. Twierdził również, że nie był zobowiązany do oceny, czy ryzyko presji zewnętrznej w tym przypadku było wyjątkowe czy wyższe niż w innych przypadkach.

22. Komisja podniosła również, że nawet jeśli utajnione informacje zawarte w żądanych dokumentach stanowiły informacje dotyczące środowiska, wzięła już pod uwagę zawężającą wykładnię wyjątków, zgodnie z orzecznictwem Unii, i udzieliła możliwie najszerszego dostępu do żądanych dokumentów.

23. Ponadto Komisja twierdziła, że w momencie wydania decyzji potwierdzającej nie nabyła jeszcze wszystkich praw własności intelektualnej do badań przeprowadzonych przez jej wykonawców. Komisja uznała, że „ujawnienie utajnionych fragmentów na podstawie niesfinalizowanych badań naruszyłoby prawa autorskie wykonawcy, a tym samym naruszyłoby jego interesy handlowe, ujawniając jego know-how i metodologię” oraz że „naraziłoby Komisję Europejską na ryzyko postępowania sądowego”.

24. W uwagach do odpowiedzi Komisji skarżący argumentował, że Komisja nie uwzględniła orzecznictwa UE dotyczącego publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych. W szczególności skarżący uznał, że Komisja nie wykazała, iż nie była w stanie zapobiec wpływowi presji zewnętrznej na jej proces decyzyjny oraz że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby interesy handlowe jej wykonawców.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

25. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje swoją opinię, że Komisja nie przedstawiła „namacalnych dowodów” wskazujących na dające się racjonalnie przewidzieć ryzyko, że przyjęcie przez nią tego wniosku ustawodawczego wywrze znaczny wpływ ze względu na zwiększoną presję zewnętrzną, jak twierdzi, wynikającą z dalszego ujawnienia. Rzecznik nie znajduje żadnych elementów, które odróżniałyby tę sprawę ustawodawczą od jakiejkolwiek innej takiej sprawy badanej przez instytucje UE. Komisja oparła swoją odmowę udzielenia szerszego publicznego dostępu do przedmiotowych dokumentów na ogólnych i niepopartych dowodami twierdzeniach dotyczących nacisków zewnętrznych.

26. Stanowisko Komisji jest szczególnie niepokojące, biorąc pod uwagę jasne orzecznictwo dotyczące publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych, w którym sądy odrzuciły już ogólne argumenty, takie jak te podniesione przez Komisję w tej sprawie, uzasadniające nieujawnianie. Takie ogólne argumenty obejmują, że dokumentacja dotycząca polityki jest dokumentem sensytywnym [22], że dokument, którego dotyczy wniosek, nie został jeszcze sfinalizowany [23], że „konkretne zdania w utajnionych częściach mogą zostać wyjęte z kontekstu”[24] lub że w przypadku udostępnienia dokument „może spowodować niepożądane naciski zewnętrzne”, w tym ze strony społeczeństwa obywatelskiego [25].

27. Procesy podejmowania decyzji ustawodawczych w UE często budzą istotny interes publiczny, w tym ze strony różnych przedstawicieli grup interesu. W związku z tym Rzecznik nie kwestionuje, że podczas prac nad wnioskami ustawodawczymi Komisja znajduje się pod „zewnętrzną presją”. Jednakże, jak orzekły sądy UE, odmowa udzielenia publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych nie może być wykorzystywana jako zabezpieczenie przez instytucje UE w obliczu nacisków zewnętrznych.[26] Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że lobbing jest oczekiwanym aspektem procesu legislacyjnego. Ujawnianie informacji umożliwiłoby społeczeństwu, w tym zainteresowanym stronom i mediom, skuteczniejszy udział w procesie decyzyjnym, zwiększając tym samym jego jakość i legitymację. Aby wszystkie interesy były w stanie dzielić się świadomymi poglądami podczas trwających procesów legislacyjnych, szczególnie ważne jest, aby w jak największym stopniu istniały równe warunki działania w zakresie dostępu do informacji.

28. Rzecznika nie przekonują również argumenty Komisji dotyczące własności intelektualnej jej wykonawców. Ta własność intelektualna („know-how i metodologia”) zostanie ujawniona w każdym przypadku po zakończeniu procesu decyzyjnego i opublikowaniu sprawozdania z oceny skutków.

29. Jeżeli chodzi o rozpatrywanie przez Komisję wniosku o publiczny dostęp do dokumentów związanych z rozporządzeniem w sprawie rtęci, który nie wchodził w zakres zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie, Rzecznik podtrzymuje swoją opinię, że nieprzestrzeganie terminów określonych w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów nie może być dobrą praktyką administracyjną. Kluczowe znaczenie ma terminowy publiczny dostęp obywateli do dokumentów ustawodawczych, tak aby mogli oni korzystać ze swojego demokratycznego prawa do wpływania na stanowienie prawa UE.

30. W tym przypadku Komisja udzieliła publicznego dostępu do żądanych dokumentów dotyczących zmiany rozporządzenia w sprawie rtęci dopiero po przyjęciu wniosku ustawodawczego i opublikowaniu końcowego sprawozdania z oceny skutków oraz opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

31. Komisja nie tylko naruszyła obowiązkowe terminy określone w rozporządzeniu 1049/2001 na rozpatrzenie wniosku o publiczny dostęp, ale również naruszyła swój obowiązek zapewnienia obywatelom UE publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych „w odpowiednim czasie, w momencie umożliwiającym im skuteczne przedstawienie ich opinii” [27]. Ze względu na upływ siedmiu miesięcy od pierwotnego wniosku ujawnione dokumenty nie są już przydatne do celów, do których skarżący zamierzał się odnieść, tj. do przedstawienia swoich opinii przed przyjęciem wniosku ustawodawczego.

32. Jak orzekł już Rzecznik Praw Obywatelskich, przy rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów ustawodawczych instytucje Unii muszą przestrzegać terminów ustawowych, obowiązku „niezwłocznego” rozpatrzenia wniosków oraz obowiązku zapewnienia publicznego dostępu „w odpowiednim czasie”, aby umożliwić wnioskodawcom wpłynięcie na proces legislacyjny [28].

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Rzecznik wyraża głębokie ubolewanie z powodu odrzucenia przez Komisję jej zalecenia dotyczącego udzielenia pełnego publicznego dostępu do dokumentów ustawodawczych dotyczących przeglądu rozporządzenia REACH. Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdza zatem swoje stwierdzenie niewłaściwego administrowania.

Opóźnienie Komisji w udzieleniu publicznego dostępu do żądanych dokumentów dotyczących zmiany rozporządzenia w sprawie rtęci stanowiło niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 15 marca 2024 r.

[1] Rozporządzenie 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), Dz.U. L 396 z 1 r., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en

[3] Rozporządzenie (UE) 2017/852 w sprawie rtęci, Dz.U. L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en#:~:text=In%20July%202023%20the%20Commission%20adopted%20the%20Delegated%20Regulation%20transposing,lamps%20and%20non%2Delectrical%20equipment

[5] Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001

[7] Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001

[8] Artykuł 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)

[9] Artykuł 1 i art. 10 ust. 3 TUE

[10] Artykuł 12 ust. 2 i motyw 6 rozporządzenia 1049/2001

[11] Zob. podobnie wyroki Trybunału Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en oraz z dnia 17 października 2013 r. w sprawie C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe, pkt 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN.

[12] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 4 września 2018 r., C-57/16 P, Client Earth/Komisja, pkt 90-91, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 93.

[14] Zob. podobna ocena w sprawie C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 97 i 101.

[15] Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty, Dz.U. L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367.

[16] Wyrok Sądu z dnia 22 marca 2018 r., sprawa T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi, pkt 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 108.

[18] Wyrok Sądu z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie T-252/19, Pech przeciwko Radzie, pkt 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Wyrok Sądu z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie T-718/15, PTC Therapeutics International przeciwko EMA, pkt 64 i 85, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2017 r., sprawa T-189/14, Deza/ECHA, pkt 119, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Pełny tekst zalecenia dostępny jest tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] Zgodnie z orzecznictwem trudność polityczna i prawna akt nie uzasadnia sama w sobie nieujawniania. Zob. wyrok Sądu z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie T-163/21 De Capitani przeciwko Radzie, pkt 76, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123.

[23] Zgodnie z orzecznictwem tymczasowy charakter dokumentu jako taki nie jest w stanie wykazać ryzyka dla procesu decyzyjnego. Komisja musiałaby przedstawić znacznie bardziej szczegółowe wyjaśnienia, dlaczego ujawnienie dokumentu tymczasowego podważyłoby proces decyzyjny. Zob. sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 123.

[24] Zgodnie z orzecznictwem „opinia publiczna jest w pełni zdolna do zrozumienia, że autor wniosku może później zmienić jego treść”. Zob. sprawa T-163/21 De Capitani przeciwko Radzie ,, pkt 79.

[25] Zgodnie z orzecznictwem Komisja musiałaby ustalić, że presja zewnętrzna ograniczałaby zdolność Komisji do przeciwstawienia się tej presji lub zakończenia procesu decyzyjnego w odpowiednim czasie. Komisja nie jest jednak zobowiązana do prowadzenia dialogu z wszystkimi zainteresowanymi stronami. Zob. sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 106–108.

[26] Sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 124.

[27] Sprawa C-57/16 P, Client Earth przeciwko Komisji, pkt 84.

[28] Decyzja w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Parlament Europejski wniosku o publiczny dostęp do czterokolumnowego dokumentu dotyczącego negocjacji trójstronnych w sprawie przyjęcia aktu o rynkach cyfrowych (sprawa 253/2023/MIK), pkt 25, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.