Introduction

Le 14 juin 2023, plus de 600 personnes se sont noyées dans la mer Méditerranée, au large des côtes de Pylos, en Grèce, lorsque leur bateau - un navire de pêche surpeuplé appelé Adriana - a chaviré et coulé.

La tragédie de l’Adriana a été décrite par la commissaire européenne aux affaires intérieures, Ylva Johansson, comme «l’une des pires épaves de ce siècle dans le monde» et a souligné la nécessité «d’établir les faits de ce qui s’est passé à chaque étape de ce voyage fatal».

La Médiatrice a mené une enquête d’initiative afin d’examiner les faits concernant les actions de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) au fur et à mesure que la tragédie se déroulait, ainsi que la manière dont elle a réagi dans d’autres situations d’urgence maritime dans lesquelles elle a été impliquée.

L’enquête a également examiné la relation entre Frontex et les autorités des États membres dans le contexte des urgences maritimes auxquelles Frontex est associée. Il a examiné l'équilibre des responsabilités entre l'UE et les États membres dans les opérations de recherche et de sauvetage et la manière dont cela influe sur les résultats de ces opérations.

Bien que l’enquête ait évalué les actions de Frontex, ses conclusions, qui sont exposées ci-dessous et plus en détail dans la décision clôturant l’enquête, ont conduit à des réflexions plus larges sur les changements nécessaires au niveau de l’UE pour démontrer l’engagement de l’UE à sauver des vies en mer ou, comme l’a déclaré la présidente de la Commission, Mme von der Leyen, dans son discours au Parlement européen de septembre 2020, que «sauver des vies en mer n’est pas facultatif».

Deux conclusions générales appellent une attention immédiate et urgente:

· L'enquête a révélé dans quelle mesure Frontex dépend des actions des États membres pour respecter ses obligations en matière de droits fondamentaux et son devoir de sauver des vies.  Compte tenu de ces conclusions et des préoccupations croissantes concernant les violations persistantes des droits fondamentaux par un État membre dans le cadre de ses opérations de contrôle aux frontières, Frontex devrait examiner si le seuil a été atteint pour lui permettre de mettre fin à ses activités avec l’État membre en question, de les retirer ou de les suspendre. Elle devrait clarifier publiquement les raisons pour lesquelles elle conclut que le seuil a été atteint ou n’a pas été atteint.

· Afin d’apporter des réponses aux questions systémiques plus larges qui vont au-delà du mandat de la présente enquête, la Médiatrice demande au Parlement européen, au Conseil de l’Union européenne et à la Commission européenne de créer une commission d’enquête indépendante chargée d’évaluer les raisons du grand nombre de décès en Méditerranée, de tirer les enseignements d’incidents tels que le naufrage d’Adriana et de formuler des recommandations sur la manière de protéger les droits fondamentaux et le droit à la vie en réponse aux urgences maritimes. 

Contexte

Frontex ne fonctionne pas dans le vide. Le traitement des «bateaux migrants» qui tentent de naviguer en Méditerranée peut être influencé par des facteurs qui ne s’appliqueraient normalement pas aux opérations de recherche et de sauvetage (SAR), notamment les sensibilités politiques et autres liées à la migration.

De manière critique, la possibilité d’un sauvetage proactif serait un «facteur d’attraction» pour les personnes cherchant à migrer vers l’Europe par des moyens souvent périlleux et à encourager les passeurs à mettre davantage de vies en danger.

Que ce soit par accident ou par conception, les décisions prises ces dernières années ont eu pour effet de restreindre les opérations de sauvetage proactives.

En 2014, Mare Nostrum, l'opération proactive de recherche et de sauvetage menée par les autorités italiennes, financée en partie par l'UE, a pris fin et, à ce jour, n'a pas été remplacée par quelque chose de la même ampleur et de la même portée.

Les organisations non gouvernementales participant à des opérations de sauvetage proactives ont été menacées de poursuites dans plusieurs États membres.

Frontex a été rebaptisée en 2016 pour inclure la désignation de «garde-côtes», mais son mandat et la portée de ses activités ne correspondent pas à ce que l’on entend généralement par la mission de garde-côtes.

Bien que Frontex ait des obligations de « recherche et sauvetage », il est clair qu’elle assure principalement une fonction de recherche ou de surveillance et non une fonction de sauvetage.

Sa capacité à sauver des vies en danger est encore limitée par le fait que ce sont les autorités des États membres qui dirigent et coordonnent les missions de recherche et de sauvetage.

Cette tension entre le devoir de Frontex de sauver des vies et la pression exercée pour empêcher ou décourager les personnes de tenter de traverser la Méditerranée crée un défi pour Frontex en équilibrant son rôle de soutien aux États membres dans la gestion des frontières extérieures de l’UE avec ses obligations en matière de droits fondamentaux.

Elle pose un défi similaire à l’UE dans son ensemble, en particulier en ce qui concerne la manière de garantir que les personnes à bord des «bateaux de migrants» bénéficient des mêmes protections et du même droit à la vie que les autres.

Le naufrage d'Adriana

Le 10 juin 2023, l’Adriana a quitté le port de Tobrouk, en Libye, en direction de l’Italie, transportant environ 750 personnes qui tentaient de migrer vers l’Europe.

Les autorités italiennes ont attiré l'attention sur le bateau dans la matinée du 13 juin. Frontex a été copiée dans un message envoyé par le Centre italien de coordination du sauvetage maritime (RCC) au CCR conjoint grec. Des rapports non confirmés d'adultes et d'enfants morts et/ou mourants sur le bateau ont également été établis par des ONG en contact avec des personnes à bord du bateau.

Frontex a dirigé un avion, qui effectuait des activités de surveillance maritime standard, vers la position du bateau. Cet avion a partagé des séquences vidéo et d’autres informations sur l’état du bateau et l’état de la mer avec les CCR italiens et grecs. En particulier, il a déclaré que le bateau était surpeuplé et qu'aucun gilet de sauvetage n'était visible.

Frontex n'a pas émis de relais Mayday, car selon elle, le bateau n'était pas en danger immédiat.

L'avion a été obligé de retourner à la base après 10 minutes alors qu'il atteignait les limites de son carburant.

Étant donné que le bateau se trouvait dans la région grecque de recherche et de sauvetage, la coordination de toute opération de recherche et de sauvetage relevait de la responsabilité du CCR grec auprès duquel Frontex – et tout autre navire dans la région – devait prendre toute autre instruction.

Selon les documents examinés au cours de cette enquête, Frontex chercherait par la suite, à quatre reprises, les 13 et 14 juin, à obtenir des mises à jour et à faire des offres d’assistance au CCR grec, y compris à revenir pour aider à la surveillance aérienne. Elle n’a reçu de réponse des autorités grecques à aucune de ces communications.

Dans la soirée du 13 juin 2023, un avion télépiloté de Frontex participant à sa surveillance aérienne préprogrammée devait passer au-dessus de la zone où se trouvait l’Adriana. Au lieu de cela, il a été détourné vers un autre incident à la demande des autorités grecques: un bateau de migrants qui a ensuite fait l'objet d'une opération SAR.

Environ 15 heures après la première alerte des autorités italiennes, le bateau a chaviré et coulé.

Un bateau des garde-côtes grecs et d'autres bateaux dirigés vers les coordonnées de l'Adriana ont par la suite sauvé une centaine de personnes, dont la majorité ont été emmenées à terre par un navire privé. Quelque 80 corps ont été retrouvés.

Plus de 600 hommes, femmes et enfants sont présumés être morts.

Dans la matinée du 14 juin 2023, Frontex a effectivement envoyé un avion aux coordonnées de l’Adriana, dans le cadre d’une surveillance aérienne planifiée à l’avance.

Au moment de son arrivée, le bateau avait chaviré et aucun passager ou autre trace du bateau n'était visible dans l'eau. Lorsque Frontex a proposé de revenir avec un autre avion, le CCR grec a déclaré à Frontex que ses services n'étaient plus nécessaires.

Responsabilité pour le naufrage

Dans son discours de juillet devant le Parlement européen, la commissaire Johansson a déclaré:

« Au-dessus de l'Adriana, les eaux sont maintenant silencieuses, pas de pierres tombales, pas de marqueur, rien pour se souvenir des noms. Que nos actions soient notre monument.»

Des allégations répétées ont été faites par des survivants, par des médias et par des organisations de la société civile selon lesquelles les actions des garde-côtes grecs (HCG) ont contribué au naufrage du bateau.

Toute appréciation des faits de cette tragédie est gravement compromise par l’absence de vidéo ou d’autres enregistrements de ce qui s’est passé dans les heures et minutes qui ont précédé le chavirement du bateau, ainsi que par les événements qui ont eu lieu immédiatement après la chute de centaines de personnes dans la mer.

Il est apparu que l'appareil de contrôle à bord du navire HCG avait été éteint pour des raisons contestées. Un certain nombre de survivants ont également affirmé que leurs téléphones portables leur avaient été enlevés par le HCG.

Comme indiqué ci-dessus, Frontex n’avait pas non plus obtenu l’autorisation du CCR grec pour que son avion de surveillance quitte l’autre incident et se dirige vers le site de l’Adriana avant de couler. S'il l'avait fait, il aurait peut-être été en mesure d'enregistrer ce qui s'était passé et aurait peut-être influencé les actions du HCG.

Le tribunal naval grec enquête actuellement sur les actions des garde-côtes.

La Commission européenne a demandé à plusieurs reprises que les faits se fassent jour. Toutefois, lors d’une audition de la commission des libertés civiles du Parlement européen le 14 février 2024, un haut fonctionnaire de la Commission a relevé les difficultés rencontrées pour communiquer avec la Cour navale en ce qui concerne les mises à jour sur l’état d’avancement de l’enquête de la Cour.

Le Médiateur grec mène une enquête d’initiative sur les garde-côtes, à la suite de la décision des garde-côtes de ne pas ouvrir d’enquête interne. Un rapport d’incident grave établi par l’Office des droits fondamentaux de Frontex indiquait qu’ils n’avaient pas reçu d’«informations pertinentes» de la part des autorités grecques à la suite d’une série de questions qui leur avaient été posées.

Malgré ces initiatives, il est regrettable qu’au niveau de l’UE, il n’existe pas de mécanisme unique de responsabilisation qui pourrait enquêter de manière indépendante sur toutes les questions connexes, y compris le rôle des autorités grecques, le rôle de Frontex et le rôle de toute autre institution pertinente, telle que la Commission européenne, qui est chargée de veiller au respect des dispositions relatives aux droits fondamentaux prévues par les traités de l’UE.

Conclusions du Médiateur

Relations de Frontex avec les autorités des États membres

Frontex a des obligations étendues en matière de droits fondamentaux, tant en général que dans le contexte de la recherche et du sauvetage en mer. Ces obligations ont été précisées dans des plans opérationnels, des demandes de services de surveillance, des règles et des procédures qui précisent également les différents rôles et responsabilités de l’agence vis-à-vis des autorités des États membres.

Frontex ne saurait être considérée comme ayant enfreint l’une quelconque des règles et procédures pertinentes. Toutefois, les plans et procédures risquent de limiter la capacité de Frontex à agir en toute indépendance afin de remplir ses obligations en matière de droits fondamentaux.

Par exemple, dans le cas du naufrage d’Adriana, les demandes du service régissant les activités de surveillance de Frontex, ainsi que les règles internationales en matière de recherche et de sauvetage, ont empêché Frontex de retourner à la dernière position connue du bateau sans l’accord du CCR grec. De même, désobéir à l'ordre de détourner un avion de surveillance vers un autre incident aurait également été une violation de ces dispositions légales et accords.

En conséquence, et en l’absence d’un cadre juridique de l’UE en matière de recherche et de sauvetage, les bateaux en détresse transportant des réfugiés et des demandeurs d’asile ne peuvent pas compter sur des opérations de recherche et de sauvetage proactives au niveau de l’UE pour effectuer un sauvetage et dépendent principalement des autorités des États membres pour ce faire.

Si Frontex a des doutes quant au respect des droits fondamentaux par un État membre dans le cadre d’opérations de recherche et de sauvetage, le cadre opérationnel actuel rend difficile l’adoption d’une action indépendante en réponse à ces doutes.

Malheureusement, dans certaines situations, Frontex a des raisons de douter que certains États membres respectent leurs obligations en matière de droits fondamentaux.

Cette enquête, par exemple, a révélé un incident dans lequel le CCR d’un autre État membre a explicitement ordonné à Frontex de ne pas déployer d’aéronefs de surveillance dans une situation d’urgence en cours.

L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) avait précédemment constaté que les moyens de surveillance de Frontex avaient été délibérément détournés afin d’éviter d’être témoins de «refoulements».

La tragédie d’Adriana a eu lieu peu de temps après la publication des conclusions de l’OLAF, après quoi le directeur exécutif de Frontex a démissionné. 

Moins d'un an avant la tragédie, la Cour européenne des droits de l'homme avait rendu son arrêt contre la Grèce dans une affaire présentant certaines similitudes avec le chavirement d'Adriana, y compris une allégation, niée par les autorités nationales grecques, selon laquelle les actions du HCG avaient provoqué le chavirement d'un bateau de pêche transportant des migrants en 2014, entraînant la mort de 11 personnes.

La tragédie d’Adriana a donc eu lieu lorsque Frontex était pleinement consciente de l’historique récent des préoccupations concernant le respect par les autorités grecques des obligations en matière de droits fondamentaux. Malgré cette prise de conscience, les règles actuelles ont empêché Frontex de jouer un rôle plus actif dans l’incident d’Adriana.

L’enquête a révélé d’autres cas où Frontex est restée sur le site d’urgences maritimes, ainsi qu’un cas où elle a tenté de revenir à une situation d’urgence mais n’a pas été autorisée à le faire par l’autorité nationale compétente.

Cela pose de sérieuses questions pour les relations de Frontex avec les autorités nationales, mais aussi pour sa propre compréhension ou application de son rôle et de ses obligations en matière de droits fondamentaux dans de telles circonstances.

La Médiatrice invite les législateurs de l’Union à réfléchir à cette lacune manifeste en matière de droits fondamentaux et à y remédier.

En vertu de la législation actuelle, il serait nécessaire de modifier les dispositions des plans opérationnels ou les conditions de service des demandes de surveillance aérienne afin de permettre à Frontex de mieux remplir ses obligations en matière de droits fondamentaux, par exemple en maintenant la surveillance lorsqu’elle le juge nécessaire.

Ce principe de «deuxième paire d’yeux», visant à poursuivre la surveillance sur le site des situations d’urgence maritime et d’autres incidents, est énoncé dans diverses recommandations internes de Frontex, qui ont été examinées dans le cadre de la présente enquête (y compris les recommandations du Bureau des droits fondamentaux et d’un groupe de travail du conseil d’administration de Frontex), et constitue un objectif explicite du plan d’action de Frontex pour les droits fondamentaux de 2021.

Cessation, retrait ou suspension de la coopération avec les autorités nationales

L’absence de réponse de la part du CCR grec lors de l’incident d’Adriana, ainsi que les préoccupations plus larges concernant le non-respect par les autorités grecques des obligations en matière de droits fondamentaux, soulèvent la question des relations de Frontex avec les États membres.

Frontex affirme qu’il ne relève pas de son mandat de surveiller les activités des autorités des États membres.

Toutefois, lorsque Frontex estime que les autorités nationales ne s’acquittent toujours pas de leurs obligations en matière de recherche et de sauvetage, ou sont impliquées d’une autre manière dans des violations des droits fondamentaux, et/ou lorsque les autorités nationales limitent le rôle et les capacités de Frontex en matière de recherche et de sauvetage, cela devrait amener le directeur exécutif à examiner si le seuil qui permettrait à Frontex de mettre fin à ses activités, de les retirer ou de les suspendre a été atteint. L’article 46 du règlement Frontex (règlement 2019/1896) prévoit explicitement cette possibilité.

Il n'est pas improbable qu'il y ait une répétition de la tragédie d'Adriana à moins que des changements importants ne soient apportés au cadre juridique et opérationnel pour répondre aux urgences maritimes. Dans de telles circonstances, la poursuite de la coopération entre une agence de l’UE et, plus généralement, les autorités de l’UE risque de remettre en cause l’engagement de l’UE en faveur de la protection des vies humaines.

Responsabilités de Frontex en matière de signaux d’urgence

La question de savoir si Frontex aurait dû émettre un relais Mayday lorsqu’elle a observé la très surpeuplée Adriana est contestée.

Les organisations de la société civile ont fait valoir qu'elle aurait dû, compte tenu de la surpopulation du bateau et de l'absence visible de gilets de sauvetage, en plus des rapports de décès sur l'Adriana, y compris ceux d'enfants. Le rapport d’incident grave du Bureau des droits fondamentaux de Frontex a conclu que, bien qu’elle se soit conformée à ses obligations, Frontex «devrait à l’avenir évaluer plus en détail des cas similaires» quant à l’opportunité d’émettre un relais Mayday, notamment lorsque les autorités nationales ne fournissent pas d’informations sur leur évaluation et leur réaction.

Frontex a expliqué les raisons pour lesquelles elle aurait dû ou ne pouvait pas avoir, y compris la manière dont elle a évalué le statut du bateau sur la base de son observation, le fait que les autorités grecques étaient déjà censées coordonner une réponse et les implications en matière de sécurité de l’émission d’appels Mayday. Ces motifs sont expliqués plus en détail dans la décision relative à la présente enquête.

Le Médiateur européen n'est pas en mesure de prendre une décision d'une manière ou d'une autre.

Toutefois, l’enquête a révélé que Frontex ne disposait pas de lignes directrices internes concernant la publication des appels de Mayday, malgré la nature très spécifique et complexe de ses activités de surveillance. L'enquête a également révélé que Frontex avait émis des relais Mayday dans des cas précédents.

Il est impossible de dire si l’émission d’un relais Mayday au moment de la surveillance initiale de l’Adriana par Frontex aurait sauvé des vies, mais le bateau a finalement chaviré avec la perte totale de plus de 600 personnes.

Frontex devrait donc réfléchir à la question de savoir si les paramètres par lesquels elle évalue les urgences maritimes qu’elle détecte grâce à sa surveillance, et la nécessité potentielle qui en résulte d’émettre des relais Mayday, sont suffisamment larges pour englober les éléments particuliers des bateaux de migrants et des activités de surveillance de Frontex.

Les résultats de ces réflexions devraient être pris en compte dans des orientations claires adressées au personnel de Frontex.

Comment Frontex évalue les sources d'information

Frontex ne tient compte que des informations officielles ou des informations qu’elle peut elle-même vérifier. Il devrait également réfléchir à la manière de mieux répondre aux rapports non officiels, tels que ceux des ONG, qui peuvent avoir des informations vitales à communiquer, et à la manière de les inclure dans ses évaluations. Les dangers signalés pour les enfants devraient recevoir la plus haute priorité.

Observations finales

Telles sont les principales conclusions de la Médiatrice en ce qui concerne la capacité de Frontex à remplir ses obligations en matière de droits fondamentaux dans le cadre des opérations de recherche et de sauvetage. D’autres suggestions quant à la manière dont Frontex peut améliorer ses opérations afin de mieux se conformer aux obligations existantes en matière de droits fondamentaux sont exposées dans la décision clôturant l’enquête.

L'Union européenne projette son identité à travers le prisme de son engagement en faveur de l'État de droit et des droits fondamentaux. Au lendemain de la tragédie d'Adriana, elle devrait saisir l'occasion de renforcer cette identité par la réflexion et par des actions qui, dans toute la mesure du possible, empêcheraient qu'une telle tragédie ne se reproduise.

 

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 26 février 2024