Contexte de l'enquête

(voir glossaire)

1. Répondre aux urgences maritimes et mener des opérations de recherche et sauvetage (SAR) implique des obligations et des procédures pour toutes les parties, qui sont énoncées dans le droit international.^[1] Ces obligations s'appliquent également à l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) dans le cadre de ses activités. Entre autres, la loi (et les lignes directrices internationales dérivées de la loi) définit la manière de définir la phase d’urgence des bateaux détectés en mer ^[2] et le moment d’émettre des appels le jour de mai et d’autres signaux d’urgence ^[3]. Les obligations de Frontex en matière de recherche et de sauvetage et ses responsabilités en matière de surveillance sont également définies par le droit de l’Union ^[4], ainsi que dans le contexte des plans opérationnels pour les «opérations conjointes» auxquelles elle participe. Ces obligations sont devenues plus pertinentes à mesure que le mandat de l’agence s’est élargi ces dernières années, d’abord en 2016, lorsqu’elle a été renommée pour inclure la désignation de «garde côtière»^[5], puis en 2019 ^[6].

2. Lorsqu’une activité dans laquelle Frontex a été impliquée suscite des inquiétudes quant à d’éventuelles violations des droits fondamentaux, l’officier aux droits fondamentaux est chargé de préparer un «rapport d’incident grave» (SIR) afin de documenter l’incident et, si nécessaire, de formuler des recommandations à l’intention de Frontex et des autorités des États membres concernés. Cela concerne également les urgences maritimes auxquelles Frontex est associée.

3. Frontex mène des opérations conjointes avec les autorités des États membres de l’UE, en apportant un soutien à la gestion des frontières et aux services répressifs. Dans le cadre de ces opérations conjointes, Frontex s’engage à apporter un soutien à la surveillance des zones frontalières et préfrontalières (y compris en mer) et à contribuer aux activités de recherche et de sauvetage [7]. Dans le cadre des opérations conjointes, Frontex dispose de moyens maritimes (bateaux) et aériens (aéronefs habités et télépilotés), qui participent aux activités définies dans le «plan opérationnel». Il y a des actifs qui sont cofinancés avec l’État membre et promis à une opération conjointe, il y a des actifs financés et gérés par Frontex, et il y a des actifs nationaux qui peuvent recevoir un cofinancement lorsqu’ils participent à des activités dans le cadre d’une opération conjointe. Les moyens maritimes de Frontex sont, par nature, sélectionnés pour être utilisés dans les zones opérationnelles des opérations conjointes, c’est-à-dire les zones frontalières maritimes. Ces bateaux peuvent généralement ne pas avoir la capacité technique de s'engager dans des opérations plus éloignées des eaux côtières, par exemple dans les régions SAR plus larges des États membres, qui couvrent les eaux internationales.

4. Frontex fournit également un soutien aux États membres pour la surveillance des zones frontalières et préfrontalières par l’intermédiaire du système européen de surveillance des frontières (EUROSUR)[8]. Par l’intermédiaire d’EUROSUR, et sur la base des «demandes de services» des États membres participants, Frontex effectue une surveillance aérienne polyvalente à l’aide d’aéronefs avec équipage et d’aéronefs télépilotés (ARP ou drones).[9] Le cas échéant, Frontex peut également utiliser d’autres technologies de surveillance pour offrir un soutien, par exemple en demandant des images satellitaires par l’intermédiaire du système d’observation par satellite Copernicus de l’UE [10].

5. Les activités de surveillance aérienne de  Frontex sont coordonnées en permanence (24 heures sur 24, sept jours sur sept) par son «centre de situation» au siège de Frontex à Varsovie (salle de surveillance européenne), qui est divisé en un «centre de surveillance» et un «secteur de la surveillance»[11]. L’équipe européenne de surveillance (EST) est chargée d’assurer la coordination pratique de ces activités de surveillance. L’EST comprend du personnel de Frontex et des experts des autorités nationales, y compris des experts en recherche et sauvetage désignés par les garde-côtes nationaux. Le bureau des droits fondamentaux de Frontex [12] est également représenté au sein de l’équipe. Les décisions sont prises par le chef d'équipe EST.

6. Selon les groupes de suivi, plus de 20 000 personnes sont mortes ou ont disparu en mer en Méditerranée centrale depuis 2014. Presque tous les jours, des gens meurent en essayant d'atteindre l'UE.

7. Le 14 juin 2023, un navire de pêche (l’Adriana) transportant environ 750 migrants a chaviré et coulé dans les eaux internationales au large des côtes de Pylos, en Grèce. Lors de l'opération de recherche et de sauvetage qui a suivi, 104 personnes ont été secourues et 82 corps ont été retrouvés. Les passagers restants sont présumés morts. Bien qu’il y ait eu de nombreux naufrages antérieurs de bateaux transportant des migrants vers l’Union européenne, y compris un naufrage à Crotone, en Italie, le 26 février 2023, où une centaine de personnes sont mortes, la tragédie d’Adriana est considérée comme la plus meurtrière et a provoqué un tollé international.

8. Le naufrage a eu lieu dans la «région grecque de recherche et de sauvetage» en Méditerranée centrale, sous la responsabilité du Centre commun grec de sauvetage et de coordination (CCR) [13]. Les garde-côtes helléniques (HCG) étaient présents aux coordonnées de l'Adriana à l'époque. Immédiatement après l'incident, des questions ont été soulevées sur la façon dont le HCG a mené sa réponse à l'urgence maritime, y compris des allégations selon lesquelles ses actions auraient pu contribuer au chavirement. Il existe différentes enquêtes nationales sur le rôle des HCG, y compris une enquête en cours du médiateur grec [14], ouverte après que les HCG ont décidé de ne pas ouvrir leur propre enquête disciplinaire interne. Toutefois, des questions ont également été soulevées concernant le rôle de Frontex.

9.  Dans la matinée du 13 juin 2023, Frontex a été copiée dans un message envoyé au CCR grec par le CCR maritime italien, qui avait reçu des informations sur la situation sur le bateau de la part de représentants de la société civile qui étaient en contact avec l’équipage du bateau. Frontex avait ensuite dirigé un avion déployé dans le cadre de l'opération conjointe Themis [15] vers la position du bateau, qui se trouvait en dehors de la zone opérationnelle de l'opération conjointe Themis. L'avion a inspecté le bateau et a transmis des informations sur son état et l'état de la mer (y compris des séquences vidéo) aux RCC italiens et grecs, avant de retourner à la base après 10 minutes, car il avait atteint les limites de son carburant (carburant BINGO).

10. Les éléments de preuve qui sont apparus après la tragédie ont indiqué que, par la suite, Frontex avait, à plusieurs reprises au cours de la journée, proposé aux autorités grecques de revenir pour aider à la surveillance aérienne. Les autorités grecques n'ont pas répondu. Dans la matinée du 14 juin 2023, un aéronef télépiloté dirigé par Frontex participant à la surveillance aérienne dans le cadre d’EUROSUR est arrivé sur le site du naufrage. À son arrivée, l'opération de recherche et de sauvetage coordonnée par les autorités grecques était déjà terminée. Un calendrier détaillé de la participation de Frontex à l’incident de Pylos est annexé à la présente décision (annexe 1).

11.  Le 26 juin 2023, l’ODF a commencé à préparer un rapport d’incident grave afin de clarifier le rôle de Frontex dans l’incident d’Adriana, ainsi que la légalité et le respect des droits fondamentaux de l’assistance fournie au bateau, ainsi que la coordination et la conduite des opérations de sauvetage par les autorités nationales. L’ODF a publié le rapport final le 1er décembre 2023.

12. Le naufrage d'Adriana a suscité l'inquiétude du public quant au rôle et aux responsabilités de l'Union européenne en matière de protection des vies et de recherche et sauvetage dans le contexte de ses politiques migratoires et frontalières, et des questions ont été soulevées sur le rôle de Frontex en particulier.

13. Le Médiateur a décidé d'ouvrir une enquête d'initiative afin d'approfondir la question.  

L'enquête

14. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont Frontex respecte ses obligations en matière de droits fondamentaux en matière de recherche et de sauvetage dans le cadre de ses activités de surveillance maritime.

15. Au cours de l’enquête, le Médiateur a posé une série de questions à Frontex [16] et a reçu la réponse de Frontex [17]. Le Médiateur a également procédé à une consultation ciblée des organisations de la société civile [18].

16. Sur cette base, la Médiatrice a envoyé des questions de suivi à Frontex [19] et l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré des représentants de Frontex et de l’ODF. L’équipe a également inspecté des dossiers détenus par Frontex concernant ses activités de recherche et de sauvetage en général, ainsi que des incidents spécifiques de recherche et de sauvetage auxquels Frontex a récemment participé, y compris le naufrage d’Adriana.

Rôle de Frontex en matière de surveillance et de recherche et sauvetage

Arguments présentés au Médiateur

Surveillance/présence dans des situations d'urgence potentielles

Arguments de Frontex

17. Lorsque Frontex, dans le cadre de ses activités de surveillance prévues (dans le cadre d’EUROSUR ou d’opérations conjointes), prend connaissance d’un navire se trouvant dans une situation d’urgence potentielle, elle s’efforcera de maintenir la surveillance aussi longtemps que possible. Cela est conforme aux recommandations formulées dans le plan d’action de Frontex en matière de droits fondamentaux et dans d’autres orientations. Il peut être obligé d'interrompre la surveillance pour différentes raisons pratiques, opérationnelles et de sécurité, mais, dans de telles circonstances, il tentera de revenir sur le site. Il doit également suivre les ordres ou directives donnés par le CCR chargé de coordonner une intervention en cas d'urgence.

18. Une fois qu’une autorité nationale a pris en charge la coordination d’une situation d’urgence, y compris le lancement d’une opération de recherche et de sauvetage, le CCR national est chargé d’organiser les moyens qui apportent un soutien. Le CCR est toujours conscient des moyens dont dispose Frontex et des schémas de vol existants des moyens de surveillance de Frontex dans les zones touchées. Par conséquent, Frontex ne contribuerait à la surveillance aérienne d’une situation d’urgence déjà sous la coordination d’un CCR national que si a) le CCR lui en avait donné l’autorisation ou b) si elle se trouvait sur la route de la configuration de vol existante d’un bien et que le CCR n’exigeait pas un changement de cette route ou que les autorités nationales n’avaient pas émis de restrictions de vol au-dessus de l’espace aérien en question (communiquées par un avis aux missions aériennes – NOTAM)[20]. 

19. Dans le cas du naufrage de Crotone, un avion de Frontex avait détecté le bateau dans le cadre de ses activités de surveillance, mais Frontex n’a pas déterminé que le bateau se trouvait dans une situation d’urgence potentielle. L'avion a ensuite été obligé de retourner à la base en raison de la détérioration des conditions météorologiques (vents forts). Le lendemain, après que les conditions météorologiques se soient améliorées, et à la suite de rapports d'un éventuel naufrage, Frontex a cherché à renvoyer l'avion aux coordonnées de l'éventuel naufrage. Bien que le CCR italien n'ait pas répondu initialement, l'avion est ensuite revenu dans le cadre du modèle de vol préétabli pour la surveillance.

20. Dans le cas du naufrage de Pylos, comme indiqué ci-dessus, l'avion qui a initialement détecté l'Adriana était à la fin de sa mission (dans le cadre des activités de surveillance menées dans le cadre de l'opération conjointe Themis) et a été obligé de retourner à la base car il avait atteint sa limite de carburant. À plusieurs reprises, à partir du 13 juin 2023 à 16 h 35, Frontex a contacté les autorités grecques en leur proposant d’aider à faire face à la situation d’urgence actuelle avec ses avions de surveillance. Les autorités grecques n'ont jamais répondu à ces offres. Le 13 juin à 18 h 45, un aéronef télépiloté (RPA) de Frontex a décollé, comme prévu dans son plan de vol, pour entreprendre des activités de surveillance dans le cadre de sa surveillance aérienne EUROSUR. Son modèle de vol incluait la région SAR grecque, où se trouvait l'Adriana. Cependant, les autorités grecques ont demandé à Frontex d'envoyer l'APR pour inspecter un voilier surpeuplé au large des côtes de Crète. Le voilier a par la suite fait l'objet d'une opération SAR. Frontex a de nouveau proposé d’aider à la surveillance de l’Adriana, après avoir établi que le HCG contrôlait l’opération de sauvetage en cours. Aucune réponse n'a été reçue des autorités grecques. À 23 h 20, l’APR a repris son vol et Frontex l’a dirigé vers les dernières coordonnées connues de l’Adriana. A 4.05, le RPA est arrivé aux coordonnées: aucun signe de l'Adriana n'était visible, mais neuf bateaux (dont un du HCG) et deux hélicoptères effectuaient des activités de sauvetage. À 5 h 31 lorsque l’APR a atteint les limites de son carburant, Frontex a proposé de diriger un autre avion vers le site. À 7 h 48, le CCR grec a répondu qu’aucune assistance supplémentaire n’était nécessaire.

Arguments de la société civile

21. En réponse à la consultation, les organisations de la société civile ont affirmé que Frontex aurait dû revenir pour aider à l’incident en cours à Pylos. Ils ont fait valoir que, sur la base des règles applicables [21], lorsque les unités de Frontex ont des raisons de croire qu’un navire ou toute personne à bord se trouve dans une phase d’incertitude, d’alerte ou de détresse, non seulement Frontex devrait transmettre toutes les informations disponibles au CCR concerné et se mettre à sa disposition, mais, dans l’attente des instructions du CCR, elle devrait également «prendre toutes les mesures appropriées pour assurer la sécurité des personnes concernées». Cela impliquerait de retourner sur le site avec les actifs disponibles.

Constatations de l’officier aux droits fondamentaux

22. Dans la SIR sur le naufrage de Pylos, l’ODF a fait référence aux efforts «extraordinaires» entrepris par Frontex pour assurer le suivi de l’observation initiale et soutenir les autorités nationales dans leurs efforts. Il s’agissait notamment d’évaluer la disponibilité de moyens de surface provenant d’opérations conjointes, de réorienter un aéronef vers la sortie de la zone opérationnelle de JO Themis et de ses offres répétées d’assistance ultérieures aux autorités grecques (qui sont restées sans réponse). Conformément aux termes de la demande de service, Frontex a redirigé son APR vers le site du naufrage de Pylos, en vue d’apporter une assistance dans le cadre de l’opération SAR en cours. L’ODF a formulé certaines recommandations à l’intention de Frontex en ce qui concerne la manière dont il assure le suivi des observations d’urgences maritimes potentielles.

23. Dans la SIR concernant le naufrage de Crotone, l’officier aux droits fondamentaux a déclaré que Frontex avait recueilli toutes les informations pertinentes et les avait transmises en temps utile aux autorités italiennes. L’ODF a souligné qu’une fois que Frontex a eu connaissance du naufrage, elle a offert son soutien aérien, suggérant le décollage anticipé d’un avion de surveillance, mais n’a pas reçu de réponse écrite à cette offre. L’avion de Frontex est ensuite retourné aux coordonnées dans le cadre du plan de vol établi.

Désignation de l'état d'urgence

Arguments de Frontex

24. Frontex ne dispose pas de règles ou de lignes directrices internes sur la désignation du statut des situations d’urgence. [22] Les représentants de Frontex ont déclaré que c’est parce que seul un CCR coordonnateur peut procéder à une telle désignation.

25. Lorsque la surveillance aérienne de Frontex capte des navires dans des situations d'urgence potentielles, les détails pertinents qui peuvent être observés - l'état de la mer, la trajectoire et la vitesse du bateau, la navigabilité, le niveau d'occupation visible, les informations provenant d'images thermiques, la présence visible de dispositifs de sauvetage - sont notés dans le rapport d'observation. Ces informations sont immédiatement partagées avec le CCR national coordonnateur, les autres CCR concernés et les entités impliquées dans la situation actuelle. Il appartient ensuite au CCR coordonnateur en question, sur la base des informations dont il dispose, de déterminer si le navire se trouve dans une situation d’urgence et, dans l’affirmative, à quelle phase (incertitude, alerte ou détresse)[23].

26. Dans le cas du naufrage de Crotone, la surveillance du navire par Frontex n’a pas indiqué que le bateau se trouvait dans une situation d’urgence potentielle. Le bateau se déplaçait à une vitesse constante et sur un parcours régulier et, bien qu'il y ait eu d'importantes images thermiques sous le pont, le bateau était en état de navigabilité [24].

27. Dans le cas du naufrage de Pylos, la surveillance du navire par Frontex a indiqué que le bateau était fortement surpeuplé et qu’il n’y avait pas de gilets de sauvetage visibles, mais que le bateau se déplaçait à une vitesse et sur une trajectoire constantes et semblait être en état de navigabilité [25]. Frontex a immédiatement partagé ces informations avec les autorités compétentes. Étant donné que le MRCC italien avait déjà partagé des informations sur le bateau avec le JRCC grec, les autorités grecques étaient supposées avoir déjà pour rôle de coordonner la réponse à cette situation d’urgence potentielle.

Arguments de la société civile

28. En réponse à la consultation, certaines organisations de la société civile ont fait valoir que, sur la base de la description de l’Adriana au moment de l’observation de Frontex, le bateau correspondait suffisamment à des critères indiquant qu’il aurait dû être désigné comme étant en détresse, notamment en raison de la forte surpopulation et de l’absence de dispositifs de sauvetage visibles. Ils ont soutenu que Frontex aurait dû agir en conséquence, notamment en dirigeant de manière proactive ses moyens disponibles vers le site et en délivrant un relais Mayday (voir ci-dessous).

Constatations de l’officier aux droits fondamentaux

29. Dans la SIR concernant le naufrage de Crotone, l’ODF a reconnu le cadre juridique relatif à la déclaration des cas de recherche et de sauvetage. L’ODF a formulé certaines recommandations à l’intention de Frontex concernant la description du statut des navires en mer et la nécessité d’une cohérence.

30. Dans la SIR concernant le naufrage de Pylos, l’ODF a reconnu le cadre juridique et formulé certaines recommandations concernant le rôle de Frontex dans l’évaluation de l’état d’urgence d’un bateau.

Émission des relais Mayday

Arguments de Frontex

31. Frontex ne dispose pas de règles ou de lignes directrices écrites internes sur la délivrance des relais Mayday. Les représentants de Frontex ont indiqué que les chefs d’équipe EST suivent une formation pour faire face à d’éventuelles situations d’urgence. De nombreux membres de l'EST ont des antécédents professionnels dans lesquels ils auront acquis une connaissance et une expérience de la réponse aux urgences maritimes et aux protocoles radio VHF marins connexes [26].

32. Lorsqu'un organe de surveillance de Frontex enregistre la première observation d'un navire et détermine qu'il existe un danger grave et imminent pour le navire et la vie, et que le centre national compétent de sauvetage et de coordination n'est pas informé, Frontex émet un relais Mayday. Les décisions d’émettre des relais Mayday sont prises par le chef de l’équipe EST, avec la contribution de l’expert SAR national, et conformément au cadre juridique applicable (droit de l’UE et droit international [27]). Ces décisions sont fondées sur les informations vérifiables identifiées par Frontex dans le cadre de sa surveillance. Elle ne peut pas prendre en compte des informations qu’elle ne peut pas vérifier elle-même. En prenant une telle décision, Frontex doit tenir compte de tous les facteurs, y compris les problèmes potentiels causés par la publication prématurée d'un appel Mayday.

33. Frontex a émis des relais Mayday, sur la base de sa surveillance, à plusieurs reprises. Typiquement, ce serait là où un bateau était dans un état grave de non-navigabilité et sur le point de couler ou où il y a déjà des gens dans l'eau, c'est-à-dire dans des situations où il y a un danger imminent pour le navire et / ou la vie humaine.

34. Dans le cas du naufrage de Crotone, la surveillance de Frontex n’a pas indiqué que le bateau se trouvait dans une situation d’urgence (voir ci-dessus).

35. Dans le cas du naufrage de Pylos, si la surveillance de Frontex a indiqué que le bateau était fortement surpeuplé et qu’aucun gilet de sauvetage n’était visible, elle n’a pas considéré que le bateau était en «danger grave et imminent» à ce stade. En outre, le JRCC grec en a été informé.

Arguments de la société civile

36. Certaines organisations de la société civile ont indiqué que, sur la base des éléments de preuve dont Frontex disposait à la suite de son observation et des informations mises à disposition par le MRCC italien, Frontex aurait dû émettre un relais Mayday.

Constatations de l’officier aux droits fondamentaux

37. Dans la SIR concernant le naufrage de Crotone, l’ODF a noté que toutes les parties qui assistent à des urgences maritimes ont la possibilité de délivrer des relais Mayday et a fait référence aux circonstances dans lesquelles Frontex avait précédemment délivré de tels relais. Dans de tels cas, Frontex avait également la possibilité d’envoyer des observations de ses moyens au CCR compétent.

38. Dans la SIR concernant le naufrage de Pylos, l’officier aux droits fondamentaux a conclu que, bien qu’il ait respecté ses obligations dans la réponse à l’incident d’Adriana, Frontex «devrait à l’avenir évaluer plus en détail des cas similaires» quant à l’opportunité d’émettre un relais Mayday, notamment lorsque les autorités nationales ne fournissent pas d’informations sur leur évaluation et leur réponse. L’ODF a noté que l’exigence de «danger imminent» pour un navire ou la vie humaine avait été interprétée dans le passé comme couvrant des situations d’incertitude significative, avec une probabilité que des personnes meurent en quelques heures. Le BOF a noté les facteurs supplémentaires que le chef d'équipe prend également en compte avant d'émettre un relais Mayday. Il s'agit notamment de la réponse du CCR coordonnateur: i) si le CCR impliqué a déjà explicitement assumé la responsabilité de l’incident ou ii) s’il peut être présumé en toute sécurité qu’un CCR a assumé la responsabilité d’un incident même si aucune confirmation explicite n’est disponible; iii) si les informations enregistrées par l’aéronef Frontex introduisent de nouvelles informations par rapport aux informations précédemment disponibles; iv) s'il existe des doutes quant à l'efficacité des efforts déployés pour aider le navire en détresse; et v) si des appels Mayday concurrents ont été émis pour la même zone et/ou en même temps et qui ont la priorité.

Interaction avec les autorités de coordination lors des activités de recherche et de sauvetage

Arguments de Frontex

39. Lorsque Frontex envoie des rapports d’observation et/ou a connaissance d’une opération SAR en cours, elle demande des mises à jour au CCR coordonnateur. Il peut également offrir de l'aide de manière proactive ou mettre des actifs à la disposition du CCR coordonnateur. Toutefois, les autorités nationales ne sont pas tenues de fournir des mises à jour ou des informations à Frontex. Le personnel détaché des garde-côtes nationaux qui est en service auprès de l'EST peut avoir une communication directe avec les autorités nationales. Les «agents coordonnateurs», c’est-à-dire les membres du personnel de Frontex qui coordonnent les activités dans le cadre d’opérations conjointes et assurent la liaison entre les autorités nationales et le directeur exécutif de Frontex, peuvent également demander des mises à jour lorsqu’ils ont connaissance de SAR en cours ou conclus dans la zone opérationnelle de leur opération conjointe ou impliquant des moyens de l’opération conjointe. Frontex a déclaré que, lorsqu’un CCR coordonne une opération de recherche et de sauvetage (et éventuellement d’autres activités), il aura beaucoup d’activités à organiser et peut ne pas donner la priorité à la communication avec Frontex ou d’autres autorités nationales, lorsqu’il n’est pas directement impliqué dans la recherche et le sauvetage.

40. Dans le cas du naufrage de Pylos, parallèlement aux offres répétées de Frontex d’aider à l’opération SAR en cours (voir ci-dessus), Frontex a également demandé des mises à jour aux autorités grecques, mais n’en a reçu aucune. L'expert SAR dans la salle de surveillance, qui est membre des garde-côtes grecs, était également en contact avec le CCR. Toutefois, il n’a pas eu accès aux informations détaillées concernant les activités du CCR grec et aux informations dont il disposait dans le cadre de son rôle de coordination.

Constatations de l’officier aux droits fondamentaux

41. Dans la SIR concernant le naufrage d’Adriana, l’ODF a noté que la communication entre les CCR et Frontex est cruciale pour comprendre le contexte de l’observation et clarifier les responsabilités.

Utilisation de caméras sur les actifs financés/cofinancés

Arguments de Frontex et conclusions de l’ODF

42. Dans le cadre d’opérations conjointes, il existe des actifs cofinancés avec l’État membre et promis à une opération conjointe, il existe des actifs financés (détenus ou loués) et gérés par Frontex, et il existe des actifs nationaux qui peuvent bénéficier d’un cofinancement lorsqu’ils participent à des activités dans le cadre d’une opération conjointe. Ces actifs sont tenus de disposer de caméras et de technologies d’enregistrement et les participants sont tenus d’utiliser des caméras corporelles lorsqu’ils participent à des activités dans le cadre d’une opération conjointe.

43. Les représentants de Frontex ont déclaré qu’ils avaient connaissance de cas où des caméras corporelles sur le personnel et/ou des caméras sur les moyens déployés dans le cadre d’opérations conjointes n’avaient pas été activées lors d’incidents graves. Même lorsque des caméras sont utilisées, les images ne sont conservées que pendant 15 jours et le BOF réfléchit donc à la meilleure façon de traiter cette courte période de conservation.

44. Dans le cas du naufrage de Pylos, le bateau HCG qui a participé à l'opération SAR n'est pas un actif promis dans le cadre de l'opération conjointe Poséidon. Bien qu’elle puisse bénéficier d’un cofinancement lorsqu’elle participe à des activités dans le cadre de l’OC Poséidon, ce n’était pas le cas dans le cadre de cette opération de recherche et de sauvetage [29].

Évaluation du Médiateur

45. Frontex doit respecter les droits fondamentaux [30] dans toutes ses activités [31], y compris dans son engagement direct ou indirect dans des opérations de recherche et de sauvetage [32]. Dans ce contexte, elle doit également se conformer à la convention des Nations unies sur le droit de la mer, conclue par l’UE [33] et tenir compte de la convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (convention SAR) et de la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer [34], en plus des lignes directrices de l’Organisation maritime internationale (OMI)[35]. Dans le contexte spécifique de ses activités de surveillance, les responsabilités de Frontex en matière de réaction aux urgences maritimes sont également définies par le droit de l’Union [36].

46. En vertu de ce cadre juridique, les États membres sont tenus de prêter assistance à tout navire ou toute personne en détresse en mer et, au cours d’une opération en mer, ils doivent veiller à ce que leurs autorités respectent cette obligation, conformément au droit international et au respect des droits fondamentaux. Cette obligation s’applique indépendamment de la nationalité ou du statut de la personne ou des circonstances dans lesquelles elle se trouve.[37] Cette obligation s’applique également à Frontex lorsqu’elle fournit une assistance technique et opérationnelle dans le cadre d’opérations conjointes et qu’elle est suivie par Frontex à titre d’orientation dans le cadre de ses activités de surveillance aérienne.

47. Conformément au cadre juridique international et de l’UE susmentionné, les principales fonctions de la RAS relèvent de la responsabilité des autorités nationales des pays dans les eaux territoriales ou les régions de RAS desquels un incident se produit. Ce cadre juridique prévoit que «toute autorité ou tout élément de l’organisme de recherche et de sauvetage ayant des raisons de croire qu’un navire est en état d’urgence doit communiquer dès que possible toutes les informations disponibles au centre de coordination des opérations de sauvetage [...] concerné. Dès réception des informations concernant un navire en état d’urgence, les centres de coordination des opérations de sauvetage [...] évaluent ces informations et déterminent la phase d’urgence et l’étendue de l’opération requise.»[38]

Désignation de l’état d’urgence et obligations incombant à Frontex en cas d’urgence

48. Lorsque Frontex estime qu’un navire qu’elle détecte au moyen de sa surveillance est en état d’urgence, elle est tenue d’en informer le CCR national compétent, afin que celui-ci puisse déterminer la phase de l’urgence et décider des mesures nécessaires à prendre. Le CCR coordonnateur a la compétence exclusive de décider de lancer, d'organiser et de coordonner une opération SAR ou de coordonner toute autre assistance au bateau [39]. Ainsi, lorsqu'il reçoit de l'information ou un appel d'urgence, le CCR lui-même détermine la phase d'une urgence maritime (qu'un navire ou une personne soit dans la phase d'incertitude, d'alerte ou de détresse), comme condition préalable à ses décisions sur le lancement d'opérations SAR. Frontex n’est pas responsable des incidences sur les droits fondamentaux des décisions prises par les autorités nationales concernant la désignation de la phase d’urgence ou le lancement d’une opération de recherche et de sauvetage.

49. Dans le cadre des opérations maritimes conjointes, Frontex joue un rôle de coordination. Comme la Médiatrice l’a déjà souligné, les opérations conjointes posent divers défis pour déterminer la responsabilité de chaque acteur impliqué dans ces opérations.[40] Les documents pertinents examinés dans le cadre de la présente enquête [41] ont montré que les fonctionnaires nationaux et de Frontex, y compris l’officier de coordination et l’«officier de liaison opérationnelle» pour les aéronefs de surveillance de Frontex, opèrent ensemble au sein du conseil conjoint de coordination du Centre international de coordination (CIC)[42], tandis que les opérations conjointes maritimes disposent d’un système de commandement et de contrôle complexe. Toutefois, sur la base des documents inspectés, il est clair que le CCR dans la région de recherche et de sauvetage duquel une situation d’urgence se produit assume le rôle de coordination des activités de recherche et de sauvetage qui se déroulent au cours de ces opérations [43], tandis que la CPI est tenue informée. Cela est également indiqué dans les documents exposant les modalités des opérations conjointes consultées au cours de l’enquête [44]. Les unités participant au JO sont requises: i) informer le CCR compétent des navires qui, selon lui, se trouvent dans une situation d’urgence potentielle; ii) d'informer la CPI de telles situations, et iii) dans l'attente des instructions du CCR, de prendre toutes les mesures appropriées pour assurer la sécurité des personnes concernées.

50. Il s’ensuit que, que Frontex agisse dans le cadre d’une opération maritime conjointe ou qu’elle assure une surveillance dans le cadre d’Eurosur, elle est tenue de collecter et de fournir rapidement des informations précises et détaillées sur une situation d’urgence potentielle au CCR concerné, soit de sa propre initiative, soit à la demande du CCR, et de mettre ses avoirs à la disposition du CCR [45]. Dans le cas des épaves de Pylos (Adriana) et de Crotone, les éléments de preuve disponibles montrent que Frontex l’a fait.

51. Lorsque Frontex, dans le cadre de ses activités de surveillance planifiées, prend connaissance d’un navire se trouvant dans une situation d’urgence potentielle, elle devrait s’efforcer de maintenir la surveillance aussi longtemps que possible. Cela est conforme aux recommandations énoncées dans le plan d’action de Frontex en matière de droits fondamentaux et à d’autres recommandations [46] examinées par l’équipe d’enquête de la Médiatrice. Elle peut être obligée d'interrompre la surveillance pour différentes raisons pratiques, opérationnelles et de sécurité, mais, dans de telles circonstances, elle devrait tenter de retourner sur le site. Ce faisant, Frontex doit toutefois se conformer aux conditions de ses demandes de services et de ses plans opérationnels, et doit également suivre les ordres ou les instructions donnés par un CCR chargé de coordonner une réponse à une ou plusieurs urgences.

52. L’enquête de la Médiatrice a montré que Frontex respectait ces recommandations. L’équipe d’enquête a examiné les incidents graves dans lesquels les moyens de surveillance de Frontex ont maintenu leur présence dans des situations d’urgence maritime en cours, ainsi que les cas dans lesquels Frontex a tenté de détourner un élément de surveillance vers une situation d’urgence en cours, mais n’a pas reçu l’autorisation de le faire.

53. Dans le cas du naufrage de Crotone, Frontex a proposé d’envoyer ses avions à l’incident signalé avant le début du plan de vol prévu, mais n’a pas initialement reçu de réponse du CCR italien.

54. Dans le cas du naufrage de Pylos, Frontex a proposé à plusieurs reprises d’aider le CCR grec en assurant la surveillance, mais, selon Frontex, le CCR grec n’a pas répondu. Cet effort a été salué par le BOF dans le SIR. Cependant, le CCR grec a demandé à Frontex d'envoyer l'avion disponible dans une autre situation d'urgence maritime impliquant un bateau de migrants au large des côtes de la Crète, qui est ensuite devenu une opération de recherche et de sauvetage. À ce titre, Frontex s’est conformée à ses obligations de suivre les ordres ou les instructions donnés par le CCR chargé de coordonner une intervention en cas d’urgence ou d’urgence, ainsi qu’aux conditions de la demande de service régissant sa surveillance aérienne.

55.  Frontex ne saurait être considérée comme ayant enfreint l’une quelconque des règles et procédures pertinentes. Toutefois, ces plans et procédures risquent de limiter la capacité de Frontex à agir en toute indépendance afin de remplir ses obligations en matière de droits fondamentaux. Bien que cela résulte en partie de son mandat tel que défini dans la législation, Frontex devrait veiller à ce que les dispositions relatives à la surveillance aérienne figurant dans les plans opérationnels et dans les demandes de service au titre d’Eurosur, tout en étant conformes à la loi, lui permettent d’agir, dans toute la mesure du possible, sur les recommandations visant à maintenir la surveillance dans les situations d’urgence maritime en cours.

56. Le Médiateur formulera ci-après une suggestion à cet effet.

Émission des relais Mayday

57. Comme indiqué ci-dessus, dans certaines circonstances, des tiers (y compris Frontex ou ses actifs) peuvent émettre des relais Mayday lorsqu’ils sont témoins d’une situation dans laquelle ils estiment qu’il existe une menace imminente pour la vie et qu’ils n’ont pas connaissance d’une opération de recherche et de sauvetage en cours. Toutefois, les CCR ne sont pas tenus de lancer des opérations de recherche et de sauvetage lorsqu'ils reçoivent des appels de Mayday. Lorsqu'ils décident de lancer des opérations de recherche et de sauvetage, les CCR doivent tenir compte d'un certain nombre de facteurs dont les tiers ne sont peut-être pas au courant.  

58. Selon Frontex, elle émet des relais Mayday si: (a) il peut vérifier lui-même qu’il existe un danger imminent pour la vie (c’est-à-dire lorsqu’un bateau est dans un état grave de non-navigabilité et sur le point de couler ou lorsqu’il y a déjà des personnes dans l’eau ou que le bateau est en feu), et (b) il estime que le CCR compétent n’est pas au courant de l’urgence ou ne coordonne pas déjà une réponse à l’urgence.

59. Frontex a émis des relais Mayday à au moins deux reprises [47], dans lesquels elle a déterminé qu’il existait une menace immédiate pour la vie et que les CCR concernés n’étaient pas au courant de l’incident (et ne coordonnaient donc pas une opération de recherche et de sauvetage)[48].

60. Plusieurs parties ont affirmé que Frontex aurait dû émettre un relais Mayday après son observation initiale de l'Adriana. Comme indiqué ci-dessus, le bureau du Médiateur ne dispose pas d’une expertise dans l’application des obligations en matière de recherche et de sauvetage en vertu du droit maritime international, ni d’une expertise technique sur la manière de réagir aux urgences maritimes. Toutefois, la Médiatrice note qu’au moment de l’observation initiale par l’avion de Frontex, le CCR grec connaissait déjà l’Adriana et avait été informé par le CCR italien de l’état et de l’emplacement de l’Adriana avant même que Frontex ne transmette le rapport de l’observation depuis son avion [49]. Frontex a partagé en temps utile avec le CCR grec ses rapports d’observation, ainsi que les images et les séquences vidéo prises. Sur la base de son observation, l’EST de Frontex n’a pas estimé qu’il existait une menace imminente pour le navire. Frontex a également transmis les informations reçues de l’ONG (même si elles ont également été adressées au CCR grec). À la suite de l’observation de Frontex, un certain nombre de bateaux ont été dirigés par le CCR grec vers l’Adriana pour offrir une assistance (notamment pour fournir des fournitures). Ces bateaux ont également fourni des informations au CCR grec par l’intermédiaire du canal VHS concerné. D'après les renseignements disponibles, il semblerait que le navire HCG qui est arrivé sur place n'ait pas non plus jugé nécessaire de s'engager immédiatement dans des activités de sauvetage (c'est-à-dire d'évacuer le bateau). Toutefois, les actions du groupe de coordination font l’objet d’enquêtes nationales et il n’appartient pas au Médiateur de prendre position à ce sujet.  

61. Dans les cas où un appel Mayday (ou un relais) est émis, de nombreux facteurs peuvent déterminer si le CCR coordonnateur peut coordonner une opération SAR qui empêche la perte de vies humaines en mer (par exemple, la distance de la côte, la disponibilité de bateaux ayant une capacité de sauvetage, la nature du navire en détresse lui-même). En tout état de cause, il appartient au CCR compétent de coordonner la réponse à une situation d’urgence, et Frontex n’a pas pour mandat d’inciter ou de contraindre le CCR national à lancer, coordonner ou surveiller des opérations de recherche et de sauvetage. L'émission d'un relais Mayday a pour but d'aviser à la fois le CCR compétent et les navires se trouvant à proximité d'une situation d'urgence maritime impliquant une menace imminente pour la vie des coordonnées et de la situation de détresse d'un navire ou d'une ou de plusieurs personnes. Il appartient alors au CCR de coordonner l'intervention et, si possible, aux navires se trouvant à proximité de fournir une assistance, sauf instruction contraire du CCR. La Médiatrice note que, dans deux cas où Frontex a émis un relais Mayday, les CCR concernés n’ont apparemment pas lancé d’opérations de recherche et de sauvetage par la suite.

62. Frontex devrait examiner chaque situation d’urgence potentielle individuellement dans le contexte dans lequel elle se produit. Cela implique également de tenir compte des informations fournies par le CCR chargé de coordonner une réponse. Frontex doit également, à chaque fois, tenir compte des objectifs poursuivis par la convention sur le droit de la mer, afin de ne pas entraver la mise en œuvre effective de l’obligation d’assistance en mer prévue par cette convention.[50] Si les relais Mayday sont délivrés sans tenir dûment compte de leur impact potentiel plus large sur les efforts de coordination, ils peuvent compromettre par inadvertance la coordination de l’assistance au bateau en détresse par le CCR concerné.[51] Dans ce contexte, le Médiateur estime que l’approche suivie par Frontex en ce qui concerne la délivrance des relais Mayday est appropriée en ce qu’elle reconnaît la compétence SAR exclusive du CCR concerné, tout en veillant à ce que Frontex puisse réagir lorsque sa surveillance détecte des urgences maritimes lorsqu’il existe une menace imminente pour le navire ou ceux à bord.

63. Comme l’officier aux droits fondamentaux l’a relevé, Frontex semble avoir suivi cette approche en réponse à l’incident de Pylos (et à d’autres incidents). Toutefois, l’ODF a également conclu que Frontex devrait réfléchir à la manière d’aborder la délivrance de signaux d’urgence lors d’incidents similaires à l’avenir.

64. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que l’approche de Frontex devrait être explicitement définie sous la forme d’orientations à l’intention du personnel concerné de l’équipe européenne de surveillance, assorties de lignes directrices indiquant clairement quand, dans le cadre de la surveillance aérienne d’Eurosur ou dans le cadre d’opérations conjointes, des relais Mayday devraient être émis.

65. Si le personnel EST dispose d’une expertise en matière de recherche et de sauvetage et connaît le droit applicable et les protocoles internationaux, les activités de surveillance de Frontex impliquent nécessairement d’appliquer cette expertise dans un contexte différent aux situations typiques dans lesquelles les appels Mayday sont émis ou reçus, notamment en raison de la nature de la surveillance à distance et de la nature et des sensibilités spécifiques des bateaux de migrants. À ce titre, il semble essentiel de disposer de lignes directrices spécifiques sur la manière de réagir aux urgences maritimes détectées par la surveillance aérienne de Frontex. Cela est d’autant plus vrai que la détection à distance de telles situations d’urgence est susceptible d’être extrêmement stressante, les membres du personnel concernés étant témoins de situations potentiellement mortelles, sachant qu’ils ne peuvent pas avoir leur mot à dire sur la réponse finale à apporter à l’urgence.

66. Comme l’a noté l’ODF, cela devrait couvrir tous les facteurs pertinents, y compris la question de savoir si le CCR concerné a clairement communiqué ses actions et confirmé qu’il coordonnait une opération de recherche et de sauvetage. Cela devrait également couvrir l'émission de Mayday et, éventuellement, d'autres signaux d'urgence. Frontex devrait également réfléchir à la manière de mieux répondre aux rapports non officiels, tels que ceux des ONG, qui peuvent avoir des informations vitales à communiquer, et à la manière de les inclure dans ses évaluations. Les dangers signalés pour les enfants devraient recevoir la plus haute priorité.

67. De même, si les plans opérationnels des opérations conjointes contiennent des dispositions sur la recherche et le sauvetage [52], ils ne contiennent pas explicitement d’orientations sur la manière d’émettre des relais Mayday ou d’autres signaux. En outre, elles ne détaillent pas les mesures qui pourraient être prises dans le contexte des urgences maritimes en attendant les instructions du CCR compétent [53].

68. Pour y remédier, les plans opérationnels devraient également inclure des dispositions sur la manière dont, en cas d’urgence maritime potentielle, les responsabilités sont réparties entre les autorités nationales du pays hôte, Frontex et les autorités des autres États membres participants, au sein de la CPI et entre la CPI et le CCR.

69. En outre, des protocoles détaillés (ou des procédures opérationnelles) devraient être adoptés pour chaque opération maritime conjointe, y compris en ce qui concerne l'utilisation de moyens techniques (tels que des caméras) dans les opérations conjointes permettant de documenter les opérations SAR. Si les dispositions des plans opérationnels ne sont pas respectées par les États membres hôtes ou participants, Frontex devrait utiliser tous les moyens à sa disposition pour remédier à ce non-respect.

70. À la lumière des conclusions ci-dessus, la Médiatrice formulera des suggestions d’amélioration en ce qui concerne les activités de surveillance EUROSUR et les opérations maritimes conjointes de Frontex.

Coopération entre Frontex et les autorités nationales

71. Le principe de coopération loyale de l'UE devrait être le principe directeur de la réponse aux urgences maritimes et aux opérations de recherche et de sauvetage auxquelles Frontex et les États membres sont associés. Cela est d’autant plus vrai qu’aucune disposition du droit de l’Union ne prévoit d’obligations spécifiques pour les autorités des États membres en matière de recherche et de sauvetage de personnes ou de navires en danger ou en détresse en mer. Dans le cas du naufrage d’Adriana et d’autres incidents examinés dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice, la Médiatrice est préoccupée par le manque de coopération et de communication rapides et proactives avec Frontex de la part de certains CCR nationaux et d’autres autorités responsables des activités de recherche et de sauvetage.

72. Les activités de surveillance aérienne de Frontex ne comportent pas de fonction de recherche et de sauvetage proactive. Au lieu de cela, le SAR est une tâche qui peut survenir lors d'opérations de surveillance des frontières en mer. Frontex fournit ses services de surveillance aérienne à la demande d’un État membre. Toutefois, Frontex ne devrait accepter que les demandes qui garantissent le plein respect des droits fondamentaux et permettent à Frontex de contribuer aux opérations de recherche et de sauvetage dans toute la mesure du possible, dans le cadre de son mandat et de ses missions.

73. À cette fin, Frontex pourrait envisager de subordonner la fourniture de ses activités de surveillance à l’accord de l’État membre concerné sur la présence de ses moyens aériens pendant les opérations de recherche et de sauvetage, dans la mesure du possible, à moins que cela ne nuise à l’opération elle-même. Certes, les «demandes de services» conclues par Frontex avec les États membres ne devraient pas permettre de limitations préventives ou territoriales de ses activités de surveillance. Même si Frontex n’est pas directement impliquée dans les activités concrètes de sauvetage d’une opération de recherche et de sauvetage en mer, la présence de ses moyens de surveillance aérienne sur les lieux peut contribuer à l’opération à la fois à l’époque (par exemple, en aidant à identifier les personnes dans l’eau) et en termes de responsabilité pour le respect des droits fondamentaux et des obligations de recherche et de sauvetage.

74. Il est de la plus haute importance que, dans le contexte de la réaction aux urgences maritimes et/ou aux opérations de recherche et de sauvetage, la communication entre Frontex (l’équipe européenne de surveillance) et les autorités nationales compétentes soit assurée et que des informations précises et complètes soient échangées en temps utile [54]. Comme l’ont expliqué les représentants de Frontex et comme le montre le manuel de l’IAMSAR, la réaction aux urgences maritimes implique de nombreuses étapes, et il est important que Frontex soit informée de l’évolution de la situation.

75. Bien que des représentants des autorités nationales (y compris des experts SAR) soient présents dans la salle de surveillance européenne et qu’un officier de liaison soit affecté aux activités de surveillance de Frontex, cela ne semble pas garantir une communication efficace. En l'absence de telles informations, l'EST pourrait ne pas être en mesure de déterminer quelles mesures ont été prises en réponse aux urgences maritimes. Pour que ces rôles puissent mieux faciliter une communication efficace et en temps utile avec les autorités nationales, y compris la vérification des informations reçues par Frontex de différentes sources, les responsabilités de ces rôles devraient être clairement définies dans les règles internes de Frontex.

76. En outre, Frontex devrait subordonner ses services de surveillance aérienne à l’obligation pour les autorités nationales de le tenir informé de la réaction aux urgences maritimes et/ou aux opérations de recherche et de sauvetage dans un délai raisonnable, si cela ne compromet pas les opérations elles-mêmes. De même, les demandes de services devraient inclure l’obligation pour les autorités nationales de répondre officiellement aux offres d’assistance de Frontex et, lorsqu’elles refusent d’accepter de telles offres, de fournir des explications claires sur les raisons de ce refus.

77. Surtout, s’il est prouvé que les autorités nationales sont responsables d’un manquement grave ou systématique à leurs obligations en matière de RAS et de droits fondamentaux connexes dans le cadre d’opérations conjointes, le directeur exécutif devrait réfléchir à la nécessité de suspendre les activités avec cet État membre, conformément à l’article 46 du règlement (UE) 2019/1896. Bien que cela ait déjà été suggéré à la suite de violations concernant des «refoulements» de migrants, la Médiatrice estime que la coopération continue de Frontex en matière de recherche et de sauvetage dans de telles circonstances peut avoir de graves conséquences sur la réputation de Frontex. Cela est particulièrement pertinent dans le contexte des enquêtes en cours sur la réponse des autorités grecques à l’incident de Pylos.

78. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur formulera des suggestions d’amélioration en ce qui concerne la coopération entre les États membres et Frontex, et les conséquences en cas de préoccupations quant à la nature de cette coopération ou au respect par les autorités des États membres de leurs obligations en matière de droits fondamentaux.

Rôle de l’officier aux droits fondamentaux dans les activités de recherche et de sauvetage de Frontex

Arguments présentés au Médiateur

Arguments de Frontex et de l’ODF

79. Conformément aux différentes règles et procédures internes définissant la base des activités de surveillance de Frontex, l’officier aux droits fondamentaux fait partie de l’équipe européenne de surveillance et des contrôleurs des droits fondamentaux devraient être présents, dans la mesure du possible, pour fournir des conseils sur les droits fondamentaux dans le cadre de ces activités de surveillance.

80. En ce qui concerne les opérations conjointes, les FROM conseillent l’officier de coordination sur les questions relatives aux droits fondamentaux. Les FROM peuvent fournir des conseils à tout moment lorsqu’une préoccupation en matière de droits fondamentaux est portée à leur attention ou au cours de la conduite d’une mission de suivi. Une réunion avec l’agent de coordination est prévue à la fin de chaque mission de suivi afin de discuter des conclusions et recommandations du FROM et d’y donner suite.

81. Dans le cas du naufrage de Crotone, qui s’est produit au cours du week-end (entre le samedi 25 et le dimanche 26 février 2023), le FROM en service le lundi 27 février 2023 a «immédiatement»[55] réagi en appelant le chef d’équipe EST pour demander des informations oralement et par courrier électronique en alertant également l’équipe SIR au sein de l’ODF.

82. Dans le cas du naufrage de Pylos, l’officier aux droits fondamentaux a été informé, avec les autres sections concernées de Frontex, de la diffusion du rapport d’observation de l’aéronef de surveillance le 13 juin 2023 à 10 h 35. Toutefois, aucun représentant de la FROM n’était présent dans la salle de surveillance européenne ni n’a participé aux discussions de l’EST ce jour-là. Le 14 juin, au début de la journée de travail, le FROM affecté à l’EST pour cette journée a vérifié les observations reçues pendant la nuit et s’est «immédiatement» rendu à l’ESR pour apporter son aide.

Arguments de la société civile

83. L’un des contributeurs a déclaré que, même lorsque l’ODF émet des SIR, l’ODF n’est pas toujours en mesure d’enquêter de manière concluante sur les violations potentielles des droits fondamentaux.

Évaluation du Médiateur

84. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a inspecté les rapports finaux d’incidents graves (SIR) émis par l’ODF pour les urgences maritimes dans lesquelles Frontex a été impliquée entre 2020 et 2023, y compris les SIR concernant le naufrage de Pylos (délivrés le 1er décembre 2023) et le naufrage de Crotone (délivrés le 17 novembre 2023).

85. Tous les SIR inspectés dans le cadre de la présente enquête montrent que l’ODF a interagi avec tous les acteurs concernés au sein de Frontex, a examiné attentivement tous les éléments de preuve et a demandé à Frontex de fournir des documents clarifiant les questions relevant de l’enquête SIR. L’ODF a vérifié les résultats des débriefings de Frontex sur les victimes (le cas échéant) et a demandé des explications aux autorités nationales et aux autres acteurs impliqués dans la recherche et le sauvetage, ainsi que l’expertise technique d’experts tiers. Dans le cas du naufrage d’Adriana, par exemple, l’ODF a vérifié tous les rapports d’observation des moyens aériens de Frontex concernés, leurs rapports de mission et leurs journaux de bord préparés par l’EST.

86. Les SIR peuvent donner lieu à des recommandations de l’ODF adressées à Frontex et/ou aux autorités nationales. Les recommandations contenues dans les rapports d’enquête sectoriels consultés dans le cadre de la présente enquête semblent appropriées et sont conformes aux recommandations émises par l’ODF sur les demandes de services concernant la surveillance aérienne et dans les avis sur la surveillance aérienne polyvalente en Méditerranée centrale, qui ont été évalués par l’équipe d’enquête du Médiateur.

87. Le directeur exécutif n’a pas de délai prescrit pour prendre position sur les recommandations initiales formulées par l’ODF dans les RID [56]. Toutefois, sur la base des récents engagements pris par le directeur exécutif [57], le Médiateur espère que les recommandations formulées dans les RID finales concernant les épaves Crotone et Adriana seront prises au sérieux et mises en œuvre sans délai.

88. Cela étant dit, sur la base des SIR examinés dans le cadre de la présente enquête, il apparaît que l’ODF dépasse souvent considérablement le délai d’un mois prévu pour la délivrance des SIR définitifs [58]. Par exemple, dans le cas du naufrage de l’Adriana, le SIR définitif a été délivré en décembre 2023, près de six mois après la survenance de l’incident. Cela peut être dû au manque de coopération des autorités nationales dans les enquêtes de l’officier aux droits fondamentaux liées aux opérations de recherche et de sauvetage ou à d’autres facteurs échappant au contrôle de l’officier aux droits fondamentaux. Alors que l’ODF examine les actions de Frontex et des autorités nationales dans le contexte d’un incident grave, le manque de coopération des autorités nationales (défaut/refus de fournir des informations) semble jouer un rôle majeur dans les retards dans la délivrance des SIR et l’incapacité de l’ODF à fournir une évaluation détaillée du respect par les États membres de leurs obligations en matière de droits fondamentaux.

89. Il est important d’achever les RID en temps utile pour garantir la responsabilité, mais il est également important que l’ODF lance sans tarder les procédures pertinentes pour compiler les RID, notamment en raison de considérations pratiques, par exemple les périodes de conservation des données relatives aux preuves photographiques ou vidéo recueillies par les autorités nationales.

90. Dans le cadre de la réponse à une urgence maritime, le rôle de l’ODF est également de fournir des conseils, par l’intermédiaire des ROM, dans le cadre de l’EST. Aucun représentant de l’ODF n’était présent dans la salle de surveillance européenne lors des observations de surveillance initiales lors des incidents de Crotone ou de Pylos. Il en a été ainsi dans le cas de l’incident de Pylos, même si la surveillance a eu lieu pendant les heures normales de travail. L’officier aux droits fondamentaux a été informé, ainsi que les autres sections concernées de Frontex, lorsque le rapport d’observation de l’aéronef de surveillance a été diffusé à 10 h 35 le 13 juin 2023 et que l’officier aux droits fondamentaux désigné a reçu deux mises à jour de l’EMT, l’une le 13 juin 23 et l’autre tôt dans la matinée le 14 juin 2023. Cependant, le naufrage s'est produit du jour au lendemain. C'est à la suite de cette deuxième mise à jour, dans la matinée du 14 juin, qu'un représentant de la FROM a pris contact avec l'EST.

91. La Médiatrice comprend que, compte tenu des multiples tâches de l’ODF, celui-ci manque de ressources pour assurer une présence à toutes les opérations de Frontex à tout moment. Néanmoins, la Médiatrice estime que la présence d’un représentant de l’ODF dans la salle de surveillance européenne revêt une importance particulière dans le contexte des urgences maritimes détectées dans le cadre de la surveillance de Frontex et qui peuvent conduire à des opérations de recherche et de sauvetage. Pour remédier à cette situation, la Médiatrice formulera ci-dessous une suggestion d’amélioration.

Conclusion

La Médiatrice estime qu’aucune enquête supplémentaire n’est justifiée sur la manière dont Frontex traite les urgences maritimes potentielles. Toutefois, la Médiatrice formule des suggestions d’amélioration ci-dessous afin de remédier à un certain nombre de lacunes relevées dans l’enquête.

Frontex sera informée de cette décision.

Suggestions d'amélioration

A. Si l’ODF détecte des violations persistantes des droits fondamentaux commises par un État membre en réponse à des urgences maritimes, ou si Frontex a connaissance de telles violations graves à la suite d’enquêtes formelles ou de jugements judiciaires, Frontex devrait envisager de mettre fin aux activités de Frontex avec l’État membre en question, de les retirer ou de les suspendre, conformément à l’article 46 du règlement (UE) 2019/1896. Cela devrait également être envisagé dans le contexte du naufrage de Pylos, pour lequel des enquêtes nationales sont en cours. Frontex devrait examiner si le seuil a été atteint pour lui permettre de mettre fin à ses activités avec l’État membre en question, de les retirer ou de les suspendre. Elle devrait clarifier publiquement les raisons pour lesquelles elle conclut que le seuil a été atteint ou n’a pas été atteint.

B. Frontex devrait mener une réflexion soutenue et sérieuse à l’échelle de l’organisation, sous la conduite de son directeur exécutif et avec la participation des membres de son conseil d’administration, sur la manière dont elle respecte ses obligations en matière de droits fondamentaux dans sa réponse aux urgences maritimes et aux opérations de recherche et de sauvetage.

C. Frontex devrait adopter et publier des lignes directrices internes sur la manière de réagir aux urgences maritimes détectées par la surveillance aérienne de Frontex, y compris en ce qui concerne la délivrance de relais Mayday et, éventuellement, d’autres signaux d’urgence.  Cela devrait couvrir tous les facteurs pertinents, y compris la question de savoir si le CCR concerné a clairement communiqué ses actions et confirmé qu’il coordonne une opération de recherche et de sauvetage, ainsi que les préoccupations potentielles concernant le bilan des autorités nationales. Frontex devrait également réfléchir à la manière de mieux répondre aux rapports non officiels, tels que ceux des ONG, qui peuvent avoir des informations vitales à communiquer, et à la manière de les inclure dans ses évaluations. Les dangers signalés pour les enfants devraient recevoir la plus haute priorité.

D. En ce qui concerne les opérations maritimes conjointes coordonnées par Frontex, les plans opérationnels devraient également inclure des dispositions sur la manière de réagir aux urgences maritimes, dans l’attente des instructions du centre de coordination de sauvetage compétent, y compris en ce qui concerne la délivrance de relais Mayday.

Les plans opérationnels devraient également:

(i) inclure des dispositions sur la manière dont les responsabilités dans les situations d’urgence maritime/incidents SAR potentiels sont réparties entre le pays hôte, Frontex et les États membres participants;

ii) préciser les obligations de chaque acteur intervenant dans des opérations conjointes en matière de recherche et de sauvetage, et préciser les mesures que Frontex et le personnel des centres nationaux de coordination devraient prendre lors de la détection d’une situation d’urgence maritime;

iii) préciser les conditions d’utilisation des équipements (tels que les caméras) et prévoir d’éventuelles sanctions si ce n’est pas le cas; et

iv) préciser le rôle de l'officier de coordination dans les opérations de recherche et de sauvetage pour chaque opération maritime conjointe.

E. Dans le contexte des demandes de services de surveillance aérienne au titre d'EUROSUR, Frontex ne devrait accepter que les demandes qui prévoient le plein respect des droits fondamentaux au cours des opérations de recherche et de sauvetage et n'incluent aucune limitation préventive ou territoriale de ses activités de surveillance. En outre, Frontex devrait subordonner son service de surveillance aérienne à l’accord de l’État membre concerné qui:

(i) les autorités compétentes tiendront Frontex informée en temps utile de la réaction aux urgences maritimes en cours auxquelles les moyens de Frontex sont ou ont été associés, pour autant que cela ne compromette pas l’opération; et

ii) Les moyens de surveillance aérienne de Frontex peuvent être présents et aider les opérations de recherche et de sauvetage, dans la mesure du possible, à moins que cela ne nuise au succès de l’opération de recherche et de sauvetage elle-même, et que les autorités nationales répondent aux offres d’assistance de Frontex et fournissent des explications lorsqu’elles refusent de telles offres.

F. L’ODF devrait mettre en place des modalités pratiques pour veiller à ce que, lorsque des incidents maritimes graves sont détectés dans le cadre des activités de surveillance de Frontex, un ORF soit présent dans la salle de surveillance européenne. Si la présence physique du FROM n’est pas possible, le FROM assigné devrait être disponible et en mesure de fournir des conseils sur le respect des droits fondamentaux en cas de tels incidents en temps réel.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 26 février 2024

 

Annexe 1: Chronologie des actions de Frontex au cours de l’incident de Pylos

Temps (UTC)	Action	Base juridique/document pertinent
13/06/23 8.01	Le MRCC italien informe le JRCC grec (avec Frontex en copie) des informations qu'il a reçues concernant Adriana - 750 passagers et des rapports d'enfants morts	Le droit international, y compris la convention des Nations unies sur la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) (chapitre 5) et la convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (convention SAR, chapitre 2), qui fixent des règles relatives aux obligations des CCR et des autres parties dans le contexte des incidents maritimes, y compris en ce qui concerne les responsabilités et les rôles de coordination, ainsi que la fourniture d’informations et d’assistance.
8.33	L’atout aérien Eagle 1 de Frontex est redirigé vers les coordonnées de l’Adriana. Eagle 1 est un actif de surveillance opérant dans le cadre de l'opération conjointe Themis. Elle effectuait des patrouilles dans le cadre de ses activités de surveillance régulières dans le cadre de JO Themis (et, à ce titre, était liée par les règles de ce plan opérationnel). Alors que les coordonnées de l'Adriana étaient en dehors de la région SAR italienne, elles étaient très proches du plan de vol. À ce stade, il n’était pas clair si le JRCC grec coordonnait une réponse à une urgence maritime, mais une fois que le MRCC Italie a envoyé des informations sur l’Adriana, le JRCC grec est responsable de l’incident.	la convention SOLAS (chapitre 5) et la convention SAR (chapitre 2), qui fixent des règles relatives aux obligations des CCR et des autres parties dans le contexte d’incidents maritimes, y compris en ce qui concerne les responsabilités et les rôles de coordination, ainsi que la fourniture d’informations et d’assistance. - Règlement (UE) no 656/2014 (article 9, paragraphe 2), qui fixe les obligations de Frontex en matière de communication d’informations aux autorités compétentes - Règlement (UE) 2019/1896, qui fixe des obligations en matière de communication d’informations aux autorités compétentes par Frontex - Plan opérationnel pour JO Themis - Aéronefs de surveillance Frontex - Procédure opérationnelle standard
9.47-9.57	Eagle 1 surveille l'Adriana. Il communique les informations (et envoie les séquences vidéo) au JRCC grec. Sur la base de sa surveillance, l’EMT de Frontex n’a pas estimé qu’il existait une menace imminente pour le bateau ou qu’il était en état de détresse. Eagle 1 atteint le carburant BINGO et est forcé de retourner à la base.	Conformément à la convention SAR et, en particulier, au règlement (UE) no 656/2014 (article 9, paragraphe 2)
11.00	Les garde-côtes grecs (HCG) ont établi un contact avec le bateau. À partir de ce moment, il est clair que le JRCC grec coordonne une réponse à l’urgence maritime et qu’il est ultimement compétent pour émettre des ordres aux navires dans le cadre de cette réponse.	Le droit international, y compris la convention des Nations unies sur la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) (chapitre 5) et la convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (chapitre 2), qui fixent des règles relatives aux obligations des CCR et des autres parties dans le contexte des incidents maritimes, y compris en ce qui concerne les responsabilités et les rôles de coordination, ainsi que la fourniture d’informations et d’assistance. L'application pratique de la Convention SAR est décrite dans le Manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (IAMSAR). Il convient de rappeler qu'il existe cinq phases pour désigner les incidents maritimes, dont deux ne sont pas d'urgence et trois sont des phases d'urgence (incertitude, alerte et détresse). Le fait que le HCG ait envoyé un hélicoptère démontre que le JRCC grec avait assumé un rôle de planification, de coordination et d’orientation à l’égard de l’Adriana en vertu du droit international (convention SAR).  En conséquence, le JRCC grec avait le commandement tactique de l'incident.
12.35	Un hélicoptère HCG effectue la surveillance de l'Adriana.
15.00	L'hélicoptère HCG effectue à nouveau la surveillance de l'Adriana.
16.35	Frontex a demandé une mise à jour et propose une assistance en matière de surveillance aérienne. Le RPA (drone) Heron 2, qui devait partir pour la surveillance sur un plan de vol pré-approuvé comprenant les coordonnées de l'Adriana, était disponible. Selon Frontex, aucune réponse n’a été reçue du JRCC grec. Heron 2 est un actif dédié aux activités de MAS dans le cadre de la demande de service de la Grèce dans le cadre d'EUROSUR.	En vertu du droit international et du droit de l’Union (mentionnés ci-dessus), Frontex est tenue de fournir des informations au CCR concerné et d’apporter son soutien. Les modalités de la surveillance menée sous les auspices d’Eurosur sont régies par le règlement (UE) 2019/1896, qui a abrogé le règlement (UE) no 1052/2013 relatif à Eurosur. Conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement, les moyens de surveillance de Frontex fournissent des informations à la «demande» d’un centre national de coordination. C'est sur cette base que se fondent les «demandes de services», qui définissent les conditions générales régissant les activités de surveillance de Frontex.
18.50	Le JRCC grec a demandé à Frontex d’ordonner à Heron 2 d’aider à la surveillance d’un autre bateau de migrants surpeuplé qui était à la dérive au large des côtes de Crète. Ce bateau a par la suite fait l'objet d'une opération SAR.	Comme pour la demande et l'offre à 16h35 (ci-dessus).
19.40	Le bateau HCG n920 arrive à l'Adriana.
19.50	Héron 2 est arrivé sur le site du bateau à la dérive.	La surveillance est assurée dans le cadre des activités EUROSUR, sur la base de la demande de service mentionnée ci-dessus. Toutefois, en outre, étant donné que l’incident est une opération de recherche et de sauvetage, Frontex doit suivre les instructions du CCR coordonnateur, conformément aux dispositions du droit de l’Union et du droit international exposées ci-dessus.
21.34	Frontex a de nouveau proposé d'aider à la surveillance aérienne par Heron 2 sur le site de l'Adriana. Encore une fois, aucune réponse du JRCC grec.	Voir ci-dessus
21.52	Frontex a de nouveau offert son aide pour quitter l’emplacement du bateau en Crète, qui, selon elle, «flottait correctement». Selon Frontex, aucune réponse n’a été reçue.	Voir ci-dessus
23.15	Heron 2 a fourni une mise à jour finale sur le bateau en Crète dans laquelle il a noté qu'un bateau HCG fournissait de l'aide.
23.20	L’EMT de Frontex a dirigé Heron 2 vers la dernière position connue de l’Adriana, qui s’inscrivait dans le plan de vol préapprouvé de Heron 2 pour cette journée.	Le plan de vol a été préapprouvé par les autorités grecques conformément à la demande de service dans le cadre d’EUROSUR.
2.46 (le jour suivant)	L’EMT de Frontex a informé les autorités grecques que Heron 2 se dirigeait vers les dernières coordonnées connues de l’Adriana, qui figuraient dans le plan de vol préapprouvé. Selon Frontex, aucune réponse n’a été reçue.	Voir ci-dessus
4.05	Héron 2 est arrivé aux dernières coordonnées connues de l'Adriana. Aucun signe de l'Adriana n'était visible, mais neuf bateaux (dont un du HCG) et deux hélicoptères effectuaient des activités de sauvetage.
5.31	Frontex a informé le JRCC et le NCC que le Heron 2 atteignait le carburant BINGO et qu’il devrait retourner sur place. Frontex a proposé de fournir une assistance avec Eagle 1, qui était déjà dans les airs (mais sur le territoire italien) dans le cadre de son plan de vol standard de surveillance sous JO Themis. Aucune réponse immédiate n'a été reçue.	Voir ci-dessus – Frontex est tenue de fournir des précisions sur les moyens disponibles et de proposer de les mettre à la disposition des CCR, mais il appartient au CCR de déterminer s’il convient ou non d’utiliser les moyens et, dans l’affirmative, de quelle manière ou pas du tout.
5.55	Heron 2 a donné sa dernière mise à jour et s'est lancé sur sa route vers la base.
7.48	Le CCR grec a répondu qu’aucune assistance supplémentaire n’était nécessaire.

Annexe 2: Glossaire des termes et abréviations

Terminologie maritime générale

SAR - recherche et sauvetage: Les obligations et procédures régissant la réaction aux urgences maritimes sont énoncées dans le droit international, notamment la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (1979) et la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982).

RCC - centre de coordination des secours: Conformément au droit maritime international, les CCR nationaux sont chargés de coordonner les activités de recherche et de sauvetage dans leurs eaux côtières. Les eaux internationales sont divisées en régions de recherche et sauvetage (SAR), les CCR nationaux étant responsables des régions désignées. En Méditerranée centrale, les régions SAR sont divisées entre l'Italie, Malte, la Libye et la Tunisie.

Appels de mai et signalisation d'urgence - Les règles régissant la signalisation d'urgence sont énoncées dans le droit international (ci-dessus). Le manuel IAMSAR (International Aeronautical and Maritime Search and Rescue) définit la manière dont ces règles doivent être appliquées. Un appel Mayday est un signal de détresse, émis sur des canaux de communication VHS désignés (surveillés par les garde-côtes et d'autres parties à proximité), nécessitant une réponse urgente. Un signal peut être émis par le navire en détresse lui-même. Les autres parties qui observent le navire, mais qui croient qu'aucun appel Mayday n'a été émis ou reçu, peuvent émettre un relais Mayday. Les Maydays ne devraient être délivrés que lorsqu'une personne ou un bateau est menacé par un danger grave ou imminent. Deux autres signaux d'urgence peuvent être émis sur le canal de détresse VHS désigné: PAN-PAN (utilisé pour signaler un incident urgent mais n'impliquant pas de menace immédiate) et Sécurité (utilisé pour signaler une situation susceptible d'avoir un impact sur la sécurité des navires).

Terminologie de Frontex

ORF - Officier aux droits fondamentaux: - L’ODF surveille la manière dont Frontex respecte ses obligations en matière de droits fondamentaux et conseille le directeur exécutif sur les questions liées aux droits fondamentaux. L’ODF et le personnel de l’Office des droits fondamentaux, y compris les contrôleurs des droits fondamentaux, jouent un rôle indépendant au sein de l’agence.

SIR – rapport d’incident grave – Lorsqu’une activité dans laquelle Frontex a été impliquée suscite des inquiétudes quant à d’éventuelles violations des droits fondamentaux, l’officier aux droits fondamentaux est chargé de préparer un rapport d’incident grave afin de documenter l’incident et de formuler des recommandations.

EUROSUR - Système européen de surveillance des frontières: Par l’intermédiaire d’EUROSUR, et sur la base des «demandes de services» des États membres participants, Frontex effectue une surveillance aérienne polyvalente à l’aide d’aéronefs avec équipage et d’aéronefs télépilotés (ARP ou drones).

JO - opération conjointe - Frontex réalise des JO avec les autorités des États membres de l'UE, en apportant un soutien à la gestion des frontières et à l'application de la loi. Dans ce cadre, Frontex fournit un soutien à la surveillance des zones frontalières et pré-frontalières (y compris en mer). Frontex dispose de moyens maritimes (bateaux) et aériens (aéronefs habités et télépilotés), qui participent aux activités définies dans le «plan opérationnel». Un «officier de coordination» nommé par Frontex assure la liaison entre Frontex et les autorités nationales au sein du centre de coordination international.

EST - Équipe européenne de surveillance: - Les activités de surveillance aérienne de Frontex sont coordonnées en permanence (24 heures sur 24, sept jours sur sept) par l’EST, qui siège dans la salle de surveillance européenne du siège de Frontex à Varsovie. L’EST comprend du personnel de Frontex et des experts des autorités nationales, y compris des experts en recherche et sauvetage désignés par les garde-côtes nationaux.

 

[1] En particulier, la convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (1979) https://www.imo.org/fr/About/Conventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx et la convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982) https://www.imo.org/fr/ourwork/legal/pages/unitednationsconventiononthelawofthesea.aspx

[2] Tel que défini dans la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, il y a trois phases d'urgence qui devraient être utilisées pour décrire un bateau: l'incertitude, l'alerte et la détresse. Il y a différents critères qui doivent être remplis pour qu'un bateau soit décrit comme étant dans chaque phase.

[3] Un appel Mayday est un signal de détresse, émis sur les canaux de communication VHS désignés qui sont surveillés par les garde-côtes et d'autres parties à proximité, nécessitant la réponse la plus urgente. Le signal peut être émis par le navire en détresse lui-même. Alternativement, les autres parties qui observent le navire, mais croient qu'aucun appel Mayday n'a été émis ou reçu, peuvent émettre un relais Mayday. Le signal ne devrait être émis que lorsqu'une personne ou un bateau est menacé par un danger grave ou imminent. En plus de Mayday, deux autres signaux d'urgence peuvent être émis sur le canal de détresse VHS désigné: PAN-PAN (utilisé pour signaler un incident urgent mais n'impliquant pas de menace immédiate) et Sécurité (utilisé pour signaler une situation au centre de coordination de sauvetage (RCC) et à d'autres navires pouvant avoir une incidence sur leur sécurité).

[4] En particulier, le règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896 et le règlement (UE) no 656/2014 établissant des règles pour la surveillance des frontières maritimes extérieures dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par Frontex https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014R0656

[5] Règlement (UE) 2016/1624 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R1624

[6] Règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[7] Article du règlement (UE) 2019/1896. 1. g, h et i. Règlement 2014/656,

[8] EUROSUR est un cadre pour l’échange d’informations et la coopération entre les États membres et Frontex afin d’améliorer la connaissance de la situation et d’accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/border-crossing/eurosur_en

[9] Règlement (UE) 2019/1896, préambule, considérants 34 à 38

[10] https://www.copernicus.eu/fr

[11] https://www.frontex.europa.eu/careers/who-we-are/structure/divisions/situational-awareness-and-monitoring-division/frontex-situation-centre/

[12] L’officier aux droits fondamentaux (ODF) surveille la manière dont Frontex met en œuvre ses obligations en matière de droits fondamentaux conformément au droit de l’Union et au droit international. L’ODF conseille également le directeur exécutif de Frontex sur les questions liées aux droits fondamentaux. L’ODF dispose d’un personnel spécialisé au sein de l’Office des droits fondamentaux, y compris des contrôleurs des droits fondamentaux: https://www.frontex.europa.eu/fundamental-rights/fundamental-rights-at-frontex/fundamental-rights-office/. 

[13] Selon le droit maritime international, les centres nationaux de coordination des opérations de sauvetage en mer (RCC) sont chargés de coordonner les activités de recherche et de sauvetage dans leurs eaux côtières. Cependant, les eaux internationales sont également divisées en régions de recherche et sauvetage (SAR), les CCR nationaux étant responsables des régions désignées. En Méditerranée centrale, les régions SAR sont divisées entre l'Italie, Malte, la Libye et la Tunisie, les CCR nationaux respectifs étant responsables de leurs régions. Il est de la responsabilité de toute personne qui découvre ou apprend une situation d'urgence en mer d'alerter immédiatement le centre de sauvetage responsable de cette zone.

[14] https://www.synigoros.gr/fr/category/default/post/deltio-typoy-or-o-synhgoros-toy-polith-ereyna-to-nayagio-ths-pyloy

[15] Frontex mène des opérations conjointes avec les autorités des États membres de l'UE, apportant un soutien à la gestion des frontières, aux services répressifs et aux activités de recherche et de sauvetage dans la zone opérationnelle. L’opération conjointe Themis couvre la coopération de Frontex avec les autorités italiennes à cette fin et a été lancée en 2018. https://www.frontex.europa.eu/what-we-do/operations/operations/

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/opening-summary/fr/172812

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/176666

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/174969

[19] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/176935

[20] Avis aux missions aériennes (NOTAM) est un avis déposé auprès d'une autorité aéronautique pour alerter les pilotes d'aéronefs des dangers potentiels le long d'une route de vol ou à un endroit qui pourrait affecter le vol.

[21] Règlement (UE) no 656/2014, article 9

[22] Tel que défini dans la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, il y a trois phases d'urgence qui devraient être utilisées pour décrire un bateau: l'incertitude, l'alerte et la détresse. Il y a différents critères qui doivent être remplis pour qu'un bateau soit décrit comme étant dans chaque phase.

[23] La Convention SAR maritime définit les trois différentes phases d'une situation d'urgence maritime. La phase de détresse – la phase la plus grave – est définie comme «une situation dans laquelle il existe une certitude raisonnable qu’une personne, un navire ou un autre engin est menacé par un danger grave et imminent et nécessite une assistance immédiate».

[24] L'équipe d'enquête de l'Ombudsman a consulté les rapports de mission et d'observation pertinents ainsi que le journal de bord (y compris les images régulières et thermiques).

[25] L’équipe d’enquête de la Médiatrice a consulté les rapports de mission et d’observation pertinents ainsi que le journal de bord (y compris les images régulières et thermiques, ainsi que les séquences vidéo de la surveillance aérienne de Frontex).

[26] Très haute fréquence - le spectre d'ondes radio sur lequel fonctionnent les communications radio marines. Il existe un canal dédié aux appels d'urgence et à la communication.

[27] En particulier, Frontex a fait référence au manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (IAMSAR) https://www.imo.org/fr/OurWork/Safety/Pages/IAMSARManual.aspx.

[28] Les protocoles internationaux normalisés sur l'émission d'appels ou de relais Mayday indiquent des facteurs tels qu'un navire qui coule ou prend de l'eau, une situation d'« homme par-dessus bord », un incendie ou une explosion à bord ou une blessure mortelle vérifiée. Il y a aussi des niveaux inférieurs de signaux: PAN-PAN et Sécurité. Les appels PAN-PAN sont émis lorsque la situation est urgente mais, pour le moment, il n'y a pas de danger immédiat pour la vie ou pour le navire.

[29] Le bateau peut avoir été acheté ou financé au titre du Fonds pour la sécurité intérieure. Toutefois, Frontex n’est pas responsable de ce fonds ni des obligations relatives aux équipements qu’il finance. Ce serait la compétence de la Commission européenne.

[30] Droit à la vie (article 2 de la Charte); interdiction des traitements inhumains et dégradants (article 4 de la Charte); le respect de la dignité humaine (article 1er de la Charte), entre autres.

[31] Article 80 du règlement 2019/1896 et article 51 de la Charte

[32] Le rôle de Frontex dans les opérations de recherche et de sauvetage est consacré par le règlement 2019/1896. Il comprend les opérations lancées et menées conformément au règlement (UE) no 656/2014 et au droit international, et se déroulant dans des situations susceptibles de survenir lors d’opérations de surveillance des frontières en mer. Frontex est tenue de fournir une assistance technique et opérationnelle aux États membres et aux pays tiers à l’appui des opérations de recherche et de sauvetage (article 10, paragraphe 1, points g), h) et i), du règlement (UE) 2019/1869).

[33] La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer est entrée en vigueur le 16 novembre 1994. Elle a été ratifiée par la décision 98/392/CE du Conseil, du 23 mars 1998 (JO L 179, p. 1), et est contraignante pour l’Union, ses dispositions faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. En outre, elle a la primauté, au sein de cet ordre juridique, sur les actes de droit dérivé de l’Union, ce qui implique que ces actes doivent être interprétés, dans la mesure du possible, conformément aux dispositions de cette convention (arrêt Commission/Irlande, C‑459/03, EU:C:2006:345, point 82 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-459/03; Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, points 42 et 53 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-308/06; et arrêt Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, point 44 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-15/17).

[34] La convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, conclue à Hambourg le 27 avril 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1405, no 23489, p. 133, ci-après la «convention SAR»), est entrée en vigueur le 22 juin 1985. La Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer a été conclue le 1er novembre 1974 et est entrée en vigueur le 25 mai 1980.

L'UE n'est pas partie à ces deux conventions internationales et elles ne sont donc pas contraignantes pour l'administration de l'UE. Toutefois, selon la jurisprudence de l’Union, de telles conventions peuvent être prises en compte, dans le cadre de l’interprétation des dispositions du droit dérivé de l’Union qui relèvent de leur champ d’application, si tous les États membres y sont parties (arrêt Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, points 47 à 52; arrêt Manzi et Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, point 45; et arrêt Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, point 45).

[35] Par exemple, le Manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes publié par l'OMI et l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

[36] Article 9 du règlement (UE) no 656/2014, lu en combinaison avec l’article 10, paragraphe 1, point j), du règlement (UE) 2019/1869.

[37] Article 9, paragraphe 1, du règlement (UE) no 656/2014

[38] Article 4.2.3 de la convention SAR

[39] Convention SAR

[40] Décision dans l’affaire OI/4/2021/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/151369

[41] Plans opérationnels et procédures opérationnelles normalisées

[42] Prévu par le règlement (UE) no 656/2014.

[43] Règlement (UE) 2019/1869, article 36, paragraphe 2, point e), en liaison avec l’article 2, point a).

[44] Plans opérationnels et SOP des JO Poséidon et Themis (Confidentiel)

[45] Article 9, paragraphe 2, points b) et f), du règlement 2014/656, convention SAR, paragraphe 4.2.3.

[46] Des recommandations à cette fin ont été formulées par différentes parties opérationnelles de Frontex dans des documents examinés par l’équipe d’enquête, y compris dans le contexte des rapports d’enquête stratégiques précédents et des recommandations approuvées par le conseil d’administration, notamment, comme indiqué dans le plan d’action en matière de droits fondamentaux adopté par le conseil d’administration en 2021 (annexe I, activité 14): https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-61-2021-adopting-the-fundamental-rights-actionplan-for-the-implementation-of-the-fondamental-rights-strategy/.

[47] L'inspection comprenait deux rapports d'incidents graves qui ont documenté que Frontex avait émis des relais Mayday.

[48] L’enquête de la Médiatrice n’a pas porté sur l’émission des autres signaux d’urgence, tels que PAN-PAN (voir note de bas de page 3). Toutefois, l'inspection n'a révélé aucun cas où de tels signaux avaient été émis ou pris en considération.

[49] Le JRCC Piraeus a reçu les informations sur la situation du navire Adriana du MRCC Rome le 13 juin 2023 à 8 h 01 (soit environ deux heures avant l’observation initiale par l’avion de Frontex) et à nouveau à 13 h 18 UTC. Il a également reçu d'autres mises à jour de l'ONG Watch the Med-Alarm Phone à 14h54. À toutes ces occasions, Frontex était en copie.

[50] « Lorsqu’elles reçoivent des informations selon lesquelles une personne est en détresse en mer dans une zone à l’intérieur de laquelle une partie assure la coordination générale des opérations de recherche et de sauvetage [État de la RAS], les autorités responsables de cette partie prennent des mesures urgentes pour fournir l’assistance la plus appropriée possible » (article 2.1.9 de la convention RAS).

[51] Les appels de mai peuvent entraîner une situation où de nombreux navires à proximité s'approchent d'un navire en détresse sans aucune coordination. En tant que tel, l'émission d'un relais Mayday pourrait, en fait, exacerber la situation.

[52] Conformément à l’article 9 du règlement (UE) no 656/2014.

[53] Article 9 du règlement (UE) no 656/2014

[54] Article 20, paragraphe 6, du règlement d’exécution (UE) 2021/581 de la Commission relatif aux tableaux de situation du système européen de surveillance des frontières (EUROSR): «Le centre national de coordination compétent informe l’Agence de la fin d’une opération de recherche et de sauvetage au plus tard dans les 24 heures suivant la fin de l’opération». Le Médiateur n’a connaissance d’aucune disposition concernant le calendrier de communication à Frontex d’informations sur la réaction du CCR aux urgences maritimes et aux activités de recherche et de sauvetage. Voir article 12 du règlement (UE) 2019/1896 relatif à l’obligation d’échange d’informations.

[55] Frontex a utilisé ce terme. Le SIR concernant le naufrage de Crotone ne mentionne pas le calendrier des actions de l’ODF.

[56] Toutefois, lorsque l’ODF réitère des recommandations, le directeur exécutif devrait y répondre dans un délai spécifique, conformément à la décision 43/2022 du conseil d’administration sur les mesures à prendre pour donner suite aux recommandations de l’ODF.

[57] Notamment les réponses positives du directeur exécutif aux recommandations de l’ODF figurant dans les « avis » de l’ODF sur les services de surveillance aérienne polyvalents dans le cadre des opérations de recherche et de sauvetage en Méditerranée centrale.

[58] Décision du directeur exécutif no R-ED-2021-51 Standard Operating Procedure (SOP)-Serious Incident Reporting du 19/04/2021