Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Die EU-Bürger haben ein vertraglich verankertes Recht auf Teilhabe am demokratischen Leben der Union. Die Bürgerinnen und Bürger können dieses Recht nur dann ordnungsgemäß ausüben, wenn das Gesetzgebungsverfahren der EU ausreichend offen ist, um den Bürgerinnen und Bürgern die Teilnahme zu ermöglichen und auch ihre gewählten Vertreter zur Rechenschaft zu ziehen.

Eine verstärkte Rechenschaftspflicht in Bezug auf die Standpunkte der nationalen Regierungen zu EU-Rechtsvorschriften könnte die „Brusselser Schuld“-Kultur für Entscheidungen verringern, die letztlich von den nationalen Regierungen selbst vereinbart wurden.

In der Vergangenheit hat dieses „Brüsseler Schuld“-Phänomen, das die Realität der Einigung auf EU-Rechtsvorschriften falsch darstellt, Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimität der Union aufgeworfen. Dies wiederum trägt dazu bei, Euroskeptizismus und Anti-EU-Stimmung zu fördern.

Die rechtzeitige und zugängliche Veröffentlichung der Standpunkte der Mitgliedstaaten kann dazu beitragen, die Entfremdung der Bürgerinnen und Bürger von den EU-Organen zu verringern. Es kann auch dazu beitragen, klarzustellen, dass die auf EU-Ebene getroffenen Entscheidungen über Rechtsvorschriften letztlich von gewählten Vertretern und nicht von sogenannten „gesichtslosen Bürokraten“ getroffen werden.

Die Bürgerinnen und Bürger sollten in die Lage versetzt werden, ihr Recht auf Teilnahme am demokratischen Prozess wahrzunehmen und Einfluss auf Entscheidungen über neue Rechtsvorschriften zu nehmen. Zum Zeitpunkt der Wahl, sei es für das nationale Parlament oder für das Europäische Parlament, haben die Bürgerinnen und Bürger auch die Möglichkeit, ihre gewählten Vertreter zur Rechenschaft zu ziehen. Das ist die Absicht einer repräsentativen Demokratie.

Die Bürgerbeauftragte leitete im März 2017 eine Untersuchung ein, stellte spezifische Fragen an den Rat, leitete eine öffentliche Konsultation ein, prüfte Ratsdossiers und gab heute Empfehlungen ab, wie die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates verbessert werden kann.

Sie hat festgestellt, dass die derzeitige Praxis des Rates einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

Hintergrund

1. Der Rat der Europäischen Union (im Folgenden „Rat“) erlässt zusammen mit dem Europäischen Parlament EU-Rechtsvorschriften. Sie sind gleichberechtigte Gesetzgeber im Rahmen der EU-Verträge (für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren). Bevor die im Rat vereinigten nationalen Minister zu einem förmlichen Standpunkt zu einem Gesetzentwurf gelangen, finden vorbereitende Beratungen auf Botschafterebene, im Ausschuss der Ständigen Vertreter des Rates (AStV)^[2] und in den über 150 Vorbereitungsgremien des Rates, an denen nationale Beamte teilnehmen ^[3], statt. Diese Vorbereitungsgremien können einen entscheidenden Einfluss auf den Text haben, der schließlich von den Ministern im Rat gebilligt wird. Die Beratungen in all diesen Vorbereitungsgremien sind daher ein wesentlicher Bestandteil des Rechtsetzungsprozesses der EU.

Rat der nationalen Minister

 ↑

AStV der nationalen Botschafter

  ↑

Arbeitsgruppen der nationalen Beamten

2. Gemäß den EU-Verträgen hat jeder Bürger das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, und die Entscheidungen der EU müssen so offen wie möglich und so bürgernah wie möglich getroffen werden [4]. Die Verträge schreiben ausdrücklich vor, dass der Rat öffentlich zusammentritt, „wenn er einen Entwurf eines Gesetzgebungsakts prüft und darüber abstimmt“^[5].

3. Die Bedeutung der Transparenz der Rechtsvorschriften ist auch im EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ^{verankert [6].} In diesen Vorschriften ist festgelegt, dass „Legislativdokumente“der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich sein müssen.

4. Im Bewusstsein der Besorgnis über einen wahrgenommenen Mangel an Rechenschaftspflicht und den daraus resultierenden Mangel an Möglichkeiten für die Beteiligung der Bürger an den legislativen Tätigkeiten des Rates beschloss die Bürgerbeauftragte, die Angelegenheit von sich aus im Wege einer „strategischen Untersuchung“ zu untersuchen.

Die strategische Untersuchung

5. Als ersten Schritt ihrer Untersuchung richtete die Bürgerbeauftragte 14 spezifische Fragen an den Rat. Der Rat antwortete am 26. Juli 2017 [7]. Anschließend leitete der Bürgerbeauftragte eine öffentliche Konsultation ein, in der Bürger, nationale Parlamente, Wissenschaftler und die Zivilgesellschaft aufgefordert wurden, zu den in der strategischen Untersuchung aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen. In allen Beiträgen wurden Bedenken hinsichtlich der Rechenschaftspflicht und Transparenz der legislativen Beratungen in den verschiedenen Vorbereitungsgremien des Rates mit unterschiedlichen Nuancen ^{und Schwerpunkten geäußert [8].}

6. Anschließend prüfte der Bürgerbeauftragte [9] drei im Jahr 2016 abgeschlossene Ratsdossiers - die Dossiers betreffend den Erlass der Datenschutzverordnung ^[10], den Beschluss über die Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit ^[11] und die Richtlinie über den barrierefreien Zugang zu Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen ^[12] -, um einen Einblick in die Praktiken des Generalsekretariats des Rates bei der Erstellung, Verbreitung und Veröffentlichung von Dokumenten zu erhalten, die in den Sitzungen der Vorbereitungsgremien des Rates eingereicht wurden.

7. Die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten berücksichtigen die vom Rat vorgebrachten Argumente und Ansichten, die Ergebnisse der Inspektion und die Rückmeldungen aus der öffentlichen Konsultation.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

8. Diese Untersuchung hat im Wesentlichen erhebliche Auswirkungen auf die Rechenschaftspflicht des Gesetzgebungsverfahrens des Rates; es hängt mit der Fähigkeit der EU-Bürger zusammen, während des Prozesses zu wissen, wie ein bestimmtes Gesetzgebungsverfahren voranschreitet, die verschiedenen Optionen zu kennen, die erörtert werden, und welche Positionen von den nationalen Regierungen gefördert oder abgelehnt werden. Es ist nicht nur zu wünschen, dass die EU-Bürger über den Stand der Rechtsvorschriften auf dem Laufenden gehalten werden; Vielmehr handelt es sich um eine gesetzliche Anforderung. Diese Art von Transparenz soll während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens gelten und nicht nur rückwirkend nach Abschluss des jeweiligen Gesetzgebungsverfahrens. Dies ist von entscheidender Bedeutung, damit die Bürgerinnen und Bürger ihr vertraglich verankertes Recht auf Teilhabe am demokratischen Leben der Union wahrnehmen können.

9. In der EU sind Rat und Parlament Mitgesetzgeber, die gemeinsam Gesetze verabschieden. Das direkt gewählte Europäische Parlament verfügt bereits über ein hohes Maß an Transparenz und damit Rechenschaftspflicht bei der Handhabung von Rechtsvorschriften. Im Vergleich dazu bestehen jedoch erhebliche Defizite in Bezug auf die Transparenz und damit die Rechenschaftspflicht der legislativen Arbeit des Rates.

Zum Vergleich sind die typischen Hauptschritte des Gesetzgebungsverfahrens im Europäischen Parlament und der damit verbundene Transparenzstandard wie folgt:

Entwurf eines Berichts des Ausschusses	Veröffentlicht
Aussprache(n) des Ausschusses	Öffentlich
Abänderungen des Ausschusses	Veröffentlicht
Kompromissänderungsanträge	Veröffentlicht
namentliche Abstimmungen des Ausschusses	Veröffentlicht
Bericht des Ausschusses	Veröffentlicht
Änderungsanträge des Plenums	Veröffentlicht
Plenardebatte	Öffentlich
namentliche Abstimmungen im Plenum	Veröffentlicht
Bericht des Plenums	Veröffentlicht

10. Bei den einschlägigen Dokumenten dieser Untersuchung handelt es sich um die Dokumente, die in den Vorbereitungsgremien des Rates (Arbeitsgruppen und AStV) vorgelegt wurden und sich mit Gesetzesentwürfen befassen. Bei all diesen Dokumenten handelt es sich um „legislative Dokumente“ in dem Sinne, in dem dieser Begriff im EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, d. h. in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, verwendet wird. Gemäß dieser Verordnung sind „Legislativdokumente“„Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind“[13]. Gemäß der Verordnung 1049/2001 müssen diese legislativen Dokumente der Öffentlichkeit „in elektronischer Form oder über ein Register“ unmittelbar zugänglich gemacht werden. Diese Anforderung wird durch die Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 für bestimmte Ausnahmen vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [14] eingeschränkt. Eine dieser Ausnahmen wird jedoch nur selten für Gesetzgebungsdokumente gelten, da ein klares öffentliches Interesse an der Offenlegung solcher Dokumente besteht, damit die Bürger ihr Recht auf Kontrolle des Rechtsetzungsprozesses wirksam ausüben können [15].

11. Derzeit werden Legislativdokumente des Rates der Öffentlichkeit während des laufenden Prozesses nicht in nennenswertem Umfang unmittelbar und proaktiv zugänglich gemacht. Zum größten Teil ist es den EU-Bürgern derzeit nicht möglich, sich in Echtzeit über die vom Rat behandelten legislativen Fragen auf dem Laufenden zu halten. Individuelle Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu legislativen Dokumenten des Rates werden im Allgemeinen gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 behandelt. Aufgrund von Unzulänglichkeiten in der Art und Weise, wie der Rat diese Dokumente öffentlich registriert, ist die Öffentlichkeit jedoch im Allgemeinen nicht in der Lage, in Echtzeit zu erfahren, welche Dokumente tatsächlich existieren. Bürger können keinen Zugang der Öffentlichkeit zu einem Dokument beantragen, wenn sie nicht wissen, dass es existiert. Der Bürgerbeauftragte ist sich bewusst, dass der Rat erhebliche Fortschritte bei der Verbesserung seiner internen Dokumentenverwaltungsverfahren erzielt hat. Die grundlegendere Frage ist jedoch die Verpflichtung des Rates, Transparenz und damit Rechenschaftspflicht in seiner Rolle als EU-Gesetzgeber zu gewährleisten.

Dokumentation der Arbeit der Vorbereitungsgremien

12. Im November 2016 führte der Rat ein neues IT-System für die Aufzeichnung und Verteilung von Dokumenten ein, die den Ratstagungen, einschließlich Sitzungen von Vorbereitungsgremien, vorgelegt wurden. Das neue System stellt sicher, dass alle Dokumente, die den Vorbereitungsgremien des Rates vorgelegt werden, nun systematisch registriert werden. Dazu gehören beispielsweise die schriftlichen Bemerkungen der Mitgliedstaaten, die das Generalsekretariat des Rates per E-Mail erhält, sowie die während der Sitzungen der Vorbereitungsgremien verfassten Dokumente (diese werden in die Dokumente nach der Sitzung aufgenommen und im IT-System registriert). Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Einführung dieses neuen umfassenden Aufzeichnungssystems. Sie erkennt an, dass sie das Potenzial hat, einen wesentlichen Beitrag zur Transparenz der legislativen Diskussionen zu leisten.

13. Im Laufe dieser Untersuchung stellte der Bürgerbeauftragte jedoch Unstimmigkeiten im Rat in Bezug auf die von den verschiedenen Vorbereitungsgremien erstellten Unterlagen fest. Es bestehen Unstimmigkeiten in Bezug auf das Ausmaß, in dem die Arbeit der Vorbereitungsgremien erfasst wird, unterschiedliche Praktiken in Bezug auf die Art und Weise, in der die Tätigkeiten erfasst werden, sowie einige Dokumentationslücken (siehe Anhang 1). Natürlich ist es wichtig, dass der Rat bei der Erstellung von Dokumenten, die im Zuge der legislativen Arbeit seiner Vorbereitungsgremien erstellt werden, einen umfassenden und allgemein kohärenten Ansatz verfolgt. Ein solcher Ansatz ist von wesentlicher Bedeutung, um es den Bürgerinnen und Bürgern zu erleichtern, die den Fortschritt eines bestimmten Legislativvorschlags verfolgen möchten. Unterschiedliche Praktiken, die nicht durch ein objektives Bedürfnis gerechtfertigt sind, laufen Gefahr, unnötige Verwirrung für diejenigen Bürger zu schaffen, die ein Gesetzgebungsverfahren im Detail befolgen und verstehen möchten.  Der Bürgerbeauftragte schlägt daher vor, dass der Rat Leitlinien zu den Arten von Dokumenten, die Vorbereitungsgremien im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erstellen, und zu den in diesen Dokumenten aufzunehmenden Informationen annimmt.

Aufzeichnung und Offenlegung der Standpunkte der Mitgliedstaaten

14. In Bezug auf die Aufzeichnung der Standpunkte der Mitgliedstaaten in Dokumenten, die in den Vorbereitungsgremien des Rates ausgearbeitet und verteilt werden, gibt es unterschiedliche Praktiken. Die Prüfung der drei Gesetzgebungsdossiers ergab, dass nur in einigen Fällen die Identitäten der Mitgliedstaaten, die sich zu einer Akte äußern, systematisch erfasst werden. In anderen Fällen werden die Mitgliedstaaten nicht als Befürworter einer bestimmten Position genannt, sondern es gibt vage Verweise auf nicht identifizierte „Delegationen“.

15. In seiner Antwort an den Bürgerbeauftragten wies der Rat darauf hin, dass diese Frage vom AStV im Mai 2014 erörtert wurde, nachdem der Rat ein wichtiges Gerichtsverfahren [16] betreffend die Freigabe der festgestellten Standpunkte der Mitgliedstaaten verloren hatte. Der AStV kam zu dem Schluss, dass es keine rechtliche Verpflichtung gibt, die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten zu erfassen und zu ermitteln. Der AStV kam überein, dass die Mitgliedstaaten ermittelt werden, wenn sie als „angemessen“ erachtet werden. Sie stellte fest, dass dies von folgenden Faktoren abhänge:

• „Kohärenz in Bezug auf die Praxis in einem bestimmten Dossier und Gegenstand“;
• „Auswirkungen auf die Effizienz der Beschlussfassung des Rates und die Verhandlungsflexibilität der Mitgliedstaaten“;
• „die besondere Notwendigkeit für die Mitgliedstaaten, die Entwicklung der Verhandlungen im Auge zu behalten“;
• „sonstige Erwägungen im Zusammenhang mit der Besonderheit der Akte oder des Gegenstands, insbesondere ihr sensibler Charakter“[17].

16. Der Bürgerbeauftragte ist sich der Sensibilität einiger nationaler Regierungen in Bezug auf die Standpunkte bewusst, die sie im Zuge der legislativen Arbeit des Rates vertreten oder nicht vertreten. Einige Regierungen der Mitgliedstaaten zögern möglicherweise, ihre Standpunkte vor einer förmlichen Abstimmung oder der Annahme eines bestimmten Legislativvorschlags offenzulegen. Das Sekretariat des Rates wiederum kann sich daran gehindert fühlen, legislative Dokumente proaktiv und direkt der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Gemäß der Geschäftsordnung des Rates kann das Generalsekretariat des Rates während der laufenden Beratungen nämlich keine Dokumente zur Verfügung stellen, die „die einzelnen Standpunkte der Delegationen widerspiegeln“[18]. Darüber hinaus kann ein Mitgliedstaat auch nach Erlass der betreffenden Rechtsvorschriften verlangen, dass Dokumente, die seinen individuellen Standpunkt widerspiegeln, der Öffentlichkeit nicht unmittelbar zugänglich gemacht werden [19].

17. Der Gerichtshof vertrat jedoch die Auffassung, dass der Rat der Öffentlichkeit zu Unrecht den Zugang zu Teilen eines Vermerks des Generalsekretariats des Rates an die Gruppe "Information" verweigert hat, der von einer Reihe von Mitgliedstaaten eingereichte Änderungsvorschläge enthielt. Der Gerichtshof stellte klar, dass die EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten darauf abzielen, „den Zugang der Öffentlichkeit zum gesamten Inhalt von Ratsdokumenten zu gewährleisten, einschließlich – in diesem Fall – der Identität derjenigen, die Vorschläge unterbreiten“[20]. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Bestätigung des Rates, dass infolge des Urteils des Gerichtshofs legislative Dokumente, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten, nun auf Anfrage offengelegt werden, „außer in hinreichend begründeten Ausnahmefällen“. Der Bürgerbeauftragte schlägt dem Rat vor, seine Geschäftsordnung zu aktualisieren, um dieser Praxis Rechnung zu tragen ^[21]. Dies wird sich jedoch nicht mit der umfassenderen Frage der Verpflichtung befassen, diese Dokumente während des Gesetzgebungsverfahrens direkt und proaktiv zur Verfügung zu stellen. Selbstverständlich bedeutet diese Verpflichtung wenig, wenn die Standpunkte der Mitgliedstaaten gar nicht erst angemessen erfasst werden.

18. Es sei darauf hingewiesen, dass die an der Gesetzgebungsarbeit beteiligten Vertreter der Mitgliedstaaten EU-Gesetzgeber sind und als solche rechenschaftspflichtig sein sollten. Die demokratische Rechenschaftspflicht verlangt, dass die Öffentlichkeit weiß, welche nationale Regierung welche Position im Prozess der Annahme von EU-Rechtsvorschriften eingenommen hat. Ohne dieses „Mindest-und wesentliche Beweismaterial“[22] werden die Bürger niemals in der Lage sein, zu prüfen, wie ihre nationalen Vertreter gehandelt haben. Es ist auch wichtig, dass die nationalen Parlamente bei ihrer Aufgabe, das Handeln ihrer eigenen Regierungen zu überwachen, in der Lage sind, die Standpunkte ihrer eigenen Regierung zu kennen.  

19. Wichtig ist, dass für die Legitimität des EU-Rechts und der EU mehr Transparenz in Bezug auf die Standpunkte der Mitgliedstaaten wahrscheinlich die Versuchung verringern wird, Brüssel für Entscheidungen zu beschuldigen, die letztlich von den nationalen Regierungen selbst getroffen werden. In der Vergangenheit hat dieses Phänomen der „Schuld in Brüssel“, das die Realität der Einigung auf EU-Rechtsvorschriften falsch darstellt, europaskeptische und EU-feindliche Stimmungen gefördert. Die rechtzeitige Bekanntgabe der Standpunkte der Mitgliedstaaten kann dazu beitragen, die Entfremdung der Bürger von den EU-Organen zu verringern. In vielen Beiträgen zur öffentlichen Konsultation wurde nachdrücklich betont, wie wichtig es ist, die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten während der Verhandlungen zu kennen.

20. Einige Mitgliedstaaten zögern möglicherweise, offenzulegen, dass sie ihre Position im Laufe eines bestimmten Gesetzgebungsverfahrens verschoben haben. Die Bereitschaft, die Position zu wechseln und einen Kompromiss zu erzielen, ist jedoch ein zentraler Bestandteil der demokratischen Entscheidungsfindung. Diese Positionsänderungen und die daraus resultierenden Kompromisse der Öffentlichkeit zu erklären, ist wohl ein entscheidendes Element der Rechenschaftspflicht. Mit den Worten des Gerichts: „Wenn die Bürger ihre demokratischen Rechte ausüben können sollen, müssen sie in der Lage sein, den Entscheidungsprozess in den an den Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen im Einzelnen zu verfolgen und Zugang zu allen einschlägigen Informationen zu haben. Die Bestimmung der Delegationen der Mitgliedstaaten, die in der Phase der ersten Beratungen Vorschläge vorlegen, scheint diese Delegationen nicht daran zu hindern, diese Beratungen zu berücksichtigen, um neue Vorschläge vorzulegen, wenn ihre ursprünglichen Vorschläge ihren Standpunkten nicht mehr entsprechen. Seiner Natur nach soll ein Vorschlag diskutiert werden, unabhängig davon, ob er anonym ist oder nicht, um nach dieser Diskussion nicht unverändert zu bleiben, wenn die Identität seines Autors bekannt ist. Die öffentliche Meinung ist durchaus in der Lage zu verstehen, dass der Verfasser eines Vorschlags seinen Inhalt wahrscheinlich später ändern wird“[23].

21. Angesichts der Bedeutung, die es für die Bürgerinnen und Bürger hat, die Standpunkte der Mitgliedstaaten zu kennen, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die derzeitige Verwaltungspraxis des Generalsekretariats des Rates, die Standpunkte, die von den Mitgliedstaaten in den Diskussionen in den Vorbereitungsgremien geäußert wurden, nicht systematisch zu erfassen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Der Bürgerbeauftragte empfiehlt dem Generalsekretariat des Rates, diese Standpunkte systematisch zu erfassen. Die Dokumente, in denen die Standpunkte der Mitgliedstaaten offengelegt werden, sollten der Öffentlichkeit grundsätzlich frühzeitig und unmittelbar zugänglich gemacht werden. Jede Verweigerung der Veröffentlichung des Namens eines Mitgliedstaats, die selten sein sollte, muss auf der ordnungsgemäß begründeten Anwendung einer in Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 aufgeführten Ausnahme beruhen und mit der Rechtsprechung im Einklang stehen.

Zugänglichkeit der Dokumente der vorbereitenden Gremien

22. Hier ergeben sich zwei spezifische Probleme: i) die Vollständigkeit und Zugänglichkeit des öffentlichen Dokumentenregisters des Rates; und ii) das Instrument des Rates zur Beschränkung des Zugangs zu sehr vielen legislativen Dokumenten während der Beschlussfassung, die so genannte „LIMITE“-Kennzeichnung.

i. Öffentliches Dokumentenregister des Rates

23. Die Existenz eines öffentlichen Registers deutet auf eine gewisse Vollständigkeit oder Vollständigkeit seines Inhalts hin, dass das Register alle Arten von Dokumenten auflistet, die der Rat erstellt. Ein vollständiges und zugängliches öffentliches Register ist der Schlüssel zu einem transparenten Dokumentenpfad. Damit die Bürger ihr Recht auf Zugang zu Dokumenten in vollem Umfang wahrnehmen können, sollten alle legislativen Dokumente, die in Arbeitsgruppen erstellt und/oder an Delegationen weitergeleitet werden, darin aufgeführt werden, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie (vollständig, teilweise oder überhaupt nicht) zugänglich sind. Wenn sie nicht im Register erscheinen, ist die Existenz dieser Dokumente für die Außenwelt unsichtbar. Darüber hinaus müssen die Dokumente auf der Website des Rates leicht zu finden sein, damit die Öffentlichkeit tatsächlich auf sie zugreifen kann. Nur ein vollständiges und zugängliches öffentliches Register gibt der Öffentlichkeit das notwendige Instrument an die Hand, um sich ein vollständiges Bild von den Beratungen in den Vorbereitungsgremien zu machen.

24. Die Bürgerbeauftragte hat festgestellt, dass das öffentliche Dokumentenregister des Rates unvollständig und nicht sehr benutzerfreundlich ist. So ist beispielsweise die derzeitige Praxis der Veröffentlichung von Listen von „Arbeitsdokumenten“, die nicht gesondert in das Register eingetragen sind, unbefriedigend, da sie die Bürgerinnen und Bürger daran hindert, rechtzeitig zu erfahren, dass solche Dokumente vorhanden sind. Derzeit sind umfassende Kenntnisse über die Arbeitsweise des Rates erforderlich, um ein spezifisches Dokument zu finden. Es ist für die breite Öffentlichkeit umständlich, in Vorbereitungsgremien Zugang zu Informationen über Verhandlungen zu erhalten. Weitere Informationen zum öffentlichen Dokumentenregister des Rates sind Anhang 2 zu entnehmen.

25. Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass der Rat alle Arten von Dokumenten in seinem öffentlichen Register auflistet, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig, teilweise oder überhaupt nicht zugänglich sind. Um eine Informationsüberlastung zu vermeiden, sollte dies in Verbindung mit einem verbesserten Zugang zu Dokumenten über das Register erfolgen.

26. In diesem Zusammenhang ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es den Zugang erheblich erleichtern würde, wenn die vorbereitenden Dokumente für jeden Legislativvorschlag chronologisch auf einer einzigen Website organisiert würden [24]. Der Rat hat der Bürgerbeauftragten mitgeteilt, dass er beabsichtigt, die Sichtbarkeit und den Zugang zu Dokumenten zu verbessern, indem er einen Link zur Seite „Legislativverfahren“ des Amts für Veröffentlichungen bereitstellt und über einen Sitzungskalender des Rates und seiner Vorbereitungsgremien Zugang zu Dokumenten gewährt. Der Rat fügte hinzu, dass derzeit Überlegungen im Hinblick auf eine weitere Vereinfachung des Zugangs zu Dokumenten im öffentlichen Register im Gange sind. Die Bürgerbeauftragte begrüßt diese Initiativen zur Verbesserung der Zugänglichkeit des öffentlichen Registers und fordert den Rat auf, seine Benutzerfreundlichkeit und Suchfunktion im Lichte ihrer Beobachtungen weiter zu verbessern.

27. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass die Öffentlichkeit eher die Website des Rates durchsucht, um Sitzungen einer bestimmten Arbeitsgruppe oder Einzelheiten zu einem bestimmten Legislativvorschlag zu finden, als alle Sitzungen des Rates an einem bestimmten Tag zu durchsuchen. Die Bürgerbeauftragte fordert den Rat daher auf, für jeden Legislativvorschlag eine spezielle und aktuelle Website zu entwickeln, die dem Beispiel der Legislativen Beobachtungsstelle des Parlaments folgt. In diesem Zusammenhang begrüßt die Bürgerbeauftragte die Fortschritte, die der Rat, das Europäische Parlament und die Kommission bei der Einrichtung der „gemeinsamen Gesetzgebungsdatenbank“ erzielt haben.

ii. Die „LIMITE“-Kennzeichnung

28. Der Rat hat die Praxis, die meisten der in den Vorbereitungsgremien verteilten Dokumente als „LIMITE“ zu kennzeichnen. Von den Empfängern von Dokumenten, die diese Kennzeichnung tragen, wird erwartet, dass sie sicherstellen, dass diese Dokumente im Rat verbleiben. Der Rat macht solche Dokumente der Öffentlichkeit auf seiner Website nicht unmittelbar zugänglich [25].  Der Bürgerbeauftragte geht jedoch davon aus, dass die Kennzeichnung eines Dokuments als „LIMITE“ nicht notwendigerweise bedeutet, dass das betreffende Dokument abgelehnt wird, wenn der Zugang nach dem EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten beantragt wird.

29. Das EU-Recht schreibt vor, dass „Legislativdokumente“der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen [26]. Wie das Europäische Parlament sollte auch sein Mitgesetzgeber, der Rat, seine Legislativdokumente [27] unverzüglich proaktiv auf seiner Website zur Verfügung stellen. Nur wenn der Rat diese Dokumente unverzüglich unmittelbar zur Verfügung stellt, kann er sicherstellen, dass er die Vertragsbestimmungen einhält, wonach „jeder Bürger das Recht [hat], am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. [Und dass] Entscheidungen so offen und bürgernah wie möglich getroffen werden.“[28]

30. Das Generalsekretariat des Rates ist für die Kennzeichnung der Dokumente „LIMITE“ zuständig. Der Rat erläuterte dem Bürgerbeauftragten, dass das Generalsekretariat des Rates ein Dokument als „LIMITE“ kennzeichnet, das auf einer „Prima-facie-Bewertung“ des Bestehens einer Gefahr für eines oder mehrere der durch die Ausnahmen vom EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten geschützten Interessen beruht [29].

31. Die Prüfung der drei Dossiers durch den Bürgerbeauftragten ergab jedoch, dass Dokumente mit einem interinstitutionellen Kodex, die zwischen dem Generalsekretariat des Rates, den Arbeitsgruppen und dem AStV im Zusammenhang mit den drei Gesetzgebungsakten verteilt wurden, allgemein und systematisch mit „LIMITE“[30] gekennzeichnet waren. Dies deutet darauf hin, dass es in den verschiedenen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates eine gewisse automatische oder standardmäßige Reaktion darauf gibt, dass legislative Dokumente auf Vorbereitungsebene als „LIMITE“ gekennzeichnet werden. Die Geschäftsordnung des Rates scheint die Praxis zu fördern, „auf der sicheren Seite zu sein“ und nur diejenigen Dokumente unmittelbar zugänglich zu machen, die „offensichtlich nicht von einer der Ausnahmen vom EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erfasst sind“[31]. Dies stellt wohl die rechtliche Anforderung auf den Kopf, dass ein möglichst breiter öffentlicher Zugang [32] zu Gesetzgebungsdokumenten gewährleistet sein muss [33].

32. Der Rat hat der Bürgerbeauftragten mitgeteilt, dass jede Aufhebung des Status „LIMITE“während der Beratungen über Rechtsvorschriften im Allgemeinen antragsorientiert ist. Eine systematische Überprüfung des „LIMITE“-Status von Dokumenten findet erst nach dem endgültigen Erlass des Gesetzgebungsakts statt [34]. In komplexen Gesetzgebungsverfahren dürfen Dokumente daher erst einige Jahre später proaktiv veröffentlicht werden [35]. Der Bürgerbeauftragte stellt insbesondere fest, dass bei Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Gesetzgebungsverfahren im Jahr 2015 mit der Kennzeichnung „LIMITE“ 84 % freigegeben wurden [36]. Im Fall der Datenschutzverordnung wurden 310 von 321 „LIMITE“-Dokumenten im Zusammenhang mit der Akte auf Anfrage vollständig zugänglich gemacht, während die Verhandlungen noch im Gange waren. Dies bedeutet, dass die überwiegende Mehrheit der Gesetzgebungsdokumente nicht unter eine der Ausnahmen von der Offenlegung fiel [37].

33. Der Rat hat dem Bürgerbeauftragten mitgeteilt, dass die Dienststellen des Generalsekretariats des Rates nun [38] aufgefordert wurden, den Status „LIMITE“ zu überprüfen, wenn er nicht mehr gerechtfertigt ist, und dass „das Generalsekretariat des Rates derzeit Überlegungen zur Entwicklung technischer Instrumente anstellt, um es der ursprünglichen Dienststelle zu erleichtern, LIMITE-Dokumente öffentlich zugänglich zu machen“. Solche technischen Instrumente würden es den Dienststellen des Generalsekretariats des Rates ermöglichen, das Kontrollkästchen „LIMITE“ innerhalb des neuen Aufzeichnungssystems, das der Rat im November 2016 eingeführt hat, zu deaktivieren. Derzeit ist eine Berichtigung – eine Berichtigung – erforderlich, um den Status „LIMITE“ aufzuheben, bei dem es sich um ein langwieriges Verfahren handelt. Die Umsetzung dieses Systems ist im Arbeitsprogramm des Rates für 2018 vorgesehen.

34. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Beschränkungen des Zugangs zu legislativen Dokumenten sowohl ausnahmsweise als auch auf das absolut Notwendige beschränkt werden sollten, wie es im EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten festgelegt ist. Dementsprechend ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Standardposition in Bezug auf Gesetzgebungsdokumente des Rates darin bestehen sollte, dass sie der Öffentlichkeit so weit wie möglich direkt zugänglich gemacht werden. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die derzeit weit verbreitete und willkürliche Praxis, die meisten vorbereitenden Dokumente in laufenden Gesetzgebungsverfahren als „LIMITE“ zu kennzeichnen, eine unverhältnismäßige Beschränkung des Rechts der Bürger auf einen möglichst breiten Zugang zu legislativen Dokumenten darstellt. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

35. Der Bürgerbeauftragte empfiehlt dem Rat, klare und öffentlich zugängliche Kriterien für die Anwendung des Status „LIMITE“ auszuarbeiten. Tatsächlich sollte der Status „LIMITE“ nur für diejenigen Dokumente gelten, die zum Zeitpunkt der Prüfung auf der Grundlage einer der im Unionsrecht über den Zugang zu Dokumenten vorgesehenen Ausnahmen von der Offenlegung ausgenommen sind. Um einen möglichst breiten Zugang zu gewährleisten, empfiehlt der Bürgerbeauftragte dem Rat, den Status von Dokumenten als „LIMITE“ vor der endgültigen Annahme des jeweiligen Rechtsakts systematisch zu überprüfen. Diese Überprüfung sollte durchgeführt werden, bevor informelle Verhandlungen zwischen dem Rat, dem Europäischen Parlament und der Kommission in sogenannten „Trilogen“ aufgenommen werden, bei denen der Rat bereits einen ersten Standpunkt (formell oder informell) zu dem Legislativvorschlag festgelegt hat.

36. Schließlich stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass gemäß ihrer eigenen Geschäftsordnung (Artikel 9 Absatz 3) und den beigefügten Bemerkungen [39] der Rat selbst, der AStV oder Arbeitsgruppen sogenannte „Richtabstimmungen“ vornehmen können und dies häufig tun; sie gelten nicht als „formelle“ Abstimmung im Sinne der Verträge, haben keine Rechtswirkung und werden nicht veröffentlicht.

Schlussfolgerung

37. Die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten lauten wie folgt: 1) Auf allgemeiner Ebene stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der derzeitige Ansatz des Rates, seine legislativen Dokumente der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich zu machen, hinter dem zurückbleibt, was vom Rat in Bezug auf die Transparenz der Rechtsvorschriften erwartet wird, und dass dies einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt; ii) Auf einer bestimmten Ebene stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass das Versäumnis des Rates, die Identität der Mitgliedstaaten, die in einem Gesetzgebungsverfahren Stellung beziehen, systematisch zu erfassen, und seine unverhältnismäßige Anwendung des Status „LIMITE“ auf Dokumente einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Sie gibt daher im Folgenden gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten drei entsprechende Empfehlungen ab.

Empfehlungen

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlungen an den Rat:

Der Rat sollte

1. Systematische Erfassung der Identitäten der Mitgliedstaaten, die ihre Standpunkte in den Vorbereitungsgremien zum Ausdruck bringen.

2. Entwicklung klarer und öffentlich zugänglicher Kriterien für die Anwendung des Status „LIMITE“ im Einklang mit dem EU-Recht.

3. Systematische Überprüfung des „LIMITE“-Status von Dokumenten zu einem frühen Zeitpunkt vor der endgültigen Annahme eines Gesetzgebungsakts, einschließlich vor informellen Verhandlungen in „Trilogen“, zu dem der Rat zu einem ersten Standpunkt zu dem Vorschlag gelangt sein wird.

Der Rat wird über diese Empfehlungen unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt der Rat bis zum 9. Mai 2018 eine ausführliche Stellungnahme.

Angesichts der Bedeutung dieses Themas für die EU-Bürger würde der Bürgerbeauftragte Anträge auf Verlängerung dieses Dreimonatszeitraums nicht begrüßen.

Verbesserungsvorschläge

Der Rat sollte

1. Überprüfung, wie sie ihrer rechtlichen Verpflichtung, legislative Dokumente direkt zugänglich zu machen, nachkommt. Diese Überprüfung sollte innerhalb von zwölf Monaten nach dem Datum dieser Empfehlung abgeschlossen werden und innerhalb weiterer zwölf Monate zur Annahme geeigneter neuer Regelungen führen.

2. Annahme von Leitlinien für die Arten von Dokumenten, die die Vorbereitungsgremien im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erstellen sollten, und für die in diesen Dokumenten aufzunehmenden Informationen.

3. Aktualisierung der Geschäftsordnung des Rates, um der derzeitigen Praxis der Offenlegung von Legislativdokumenten, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten, Rechnung zu tragen, wie vom niederländischen Ratsvorsitz 2016 dargelegt.

4. Führen Sie alle Arten von Dokumenten in ihrem öffentlichen Register auf, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig, teilweise oder überhaupt nicht zugänglich sind.

5. Verbesserung der Benutzerfreundlichkeit des öffentlichen Dokumentenregisters und seiner Suchfunktion.

6. Entwicklung einer speziellen und aktuellen Website für jeden Legislativvorschlag nach dem Vorbild der Legislativen Beobachtungsstelle des Europäischen Parlaments.

 

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, den 9.2.2018

 

Anhänge

Anhang 1 – Dokumentation der Arbeit der Vorbereitungsgremien des Rates

Bei der Einleitung ihrer Untersuchung stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die im Rahmen der AStV-Sitzungen erstellten Unterlagen ein gewisses Maß an Kohärenz ^{aufwiesen [40].} In anderen Vorbereitungsgremien des Rates, insbesondere in den Arbeitsgruppen, schien es jedoch unterschiedliche Praktiken zu geben, was die zu erstellenden Dokumente und die darin aufzunehmenden Informationen betrifft.

In Bezug auf die Kohärenz der in den Vorbereitungsgremien erstellten Unterlagen geht die Bürgerbeauftragte davon aus, dass der Rat verschiedene Arten von Dokumenten erstellt, um den Fortschritt und die Ergebnisse der Verhandlungen in den Vorbereitungsgremien zu dokumentieren. Dabei kann es sich um „Tagesordnungen“, begleitende „Papiere“, „Berichte“, „Ergebnisse der Beratungen“, „Zusammenfassungen“ von Diskussionen, „Kompromisstexte“, „Anmerkungen“ an die Delegationen usw. handeln.

Die Prüfung der drei Gesetzgebungsdossiers ergab, dass die redaktionellen Verfahren je nach Vorbereitungsgremium und zuständiger Dienststelle im Generalsekretariat des Rates unterschiedlich waren. Während das Generalsekretariat des Rates beispielsweise für einige Sitzungen des Vorbereitungsgremiums [41], das den Standpunkt des Rates zum Entwurf eines Beschlusses zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit ausgearbeitet hat, detaillierte „Ergebnisse der Beratungen“ ausgearbeitet hat, gibt es solche Aufzeichnungen für Sitzungen der beiden anderen Vorbereitungsgremien, die die Datenschutzverordnung ^[42] und die Richtlinie über den barrierefreien Zugang zu Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen [43] erörtert haben, nicht. Ebenso hat das Generalsekretariat des Rates regelmäßig „Notizen“ mit Zusammenstellungen schriftlicher Anmerkungen der Mitgliedstaaten zum Entwurf der Datenschutzverordnung erstellt, für die beiden anderen Rechtsakte gibt es jedoch keine solchen „Notizen“. Diese Bemerkungen wurden durch mehrere Beiträge zur öffentlichen Konsultation des Bürgerbeauftragten bestätigt, in der insbesondere Bedenken hinsichtlich des Fehlens von Protokollen für einige Vorbereitungsgremien geäußert wurden.

Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass ein gewisses Maß an Flexibilität bei der Erstellung von Dokumenten erforderlich ist, um den verschiedenen Arten von Vorbereitungsgremien und der Vielfalt der zur Diskussion stehenden Themen Rechnung zu tragen, damit der Verhandlungsprozess so effektiv wie möglich gestaltet werden kann. Unterschiedliche redaktionelle Praktiken sollten jedoch nur durch die Art des Gesetzgebungsdossiers und die Besonderheiten der diesbezüglichen vorbereitenden Diskussionen gerechtfertigt werden. In der Antwort des Rates an den Bürgerbeauftragten wird jedoch anerkannt, dass die unterschiedlichen Praktiken zwischen den Dienststellen des Generalsekretariats des Rates nicht nur mit der Art des spezifischen Dossiers zusammenhängen; die unterschiedlichen Ansätze ergeben sich auch aus unterschiedlichen Verwaltungspraktiken [44].

Anlage 2 – Öffentliches Dokumentenregister des Rates

Das Generalsekretariat des Rates erfasst in der Regel die Fortschritte und Ergebnisse der Beratungen in den Vorbereitungsgremien in sogenannten „Standarddokumenten“ (diese werden gemeinhin als „ST-Dokumente“ bezeichnet). Sie alle tragen eine individuelle Referenznummer und den interinstitutionellen Kodex, der Dokumente mit einem spezifischen Legislativvorschlag verknüpft. Standarddokumente sind standardmäßig im öffentlichen Register aufgeführt (obwohl die Dokumente selbst möglicherweise nicht unmittelbar öffentlich zugänglich sind).

Bis vor kurzem hat der Rat auch eine Reihe weiterer Dokumente vorgelegt [45]. Einige dieser Arten von Dokumenten werden nicht mehr verwendet. Vielmehr werden heute seit der Einführung eines neuen IT-Systems alle Dokumente, die nicht als Standarddokumente eingestuft sind, als Arbeitsdokumente bezeichnet. Arbeitsdokumente können beispielsweise schriftliche Anmerkungen oder Fragen der Mitgliedstaaten zu Gesetzesentwürfen oder „Non-Papers“[46] zu verschiedenen Themen im Zusammenhang mit einem bestimmten Gesetzesentwurf enthalten.

Arbeitsdokumente werden zum Zeitpunkt ihrer Erstellung nicht automatisch im öffentlichen Register aufgeführt. Stattdessen veröffentlicht das Generalsekretariat des Rates vierteljährlich und für jede Arbeitsgruppe ein „Standarddokument“im öffentlichen Register, das eine Liste der Arbeitsdokumente enthält, die das Generalsekretariat während des betreffenden Zeitraums an die jeweilige Arbeitsgruppe verteilt hat. Arbeitsdokumente werden daher weder gesondert in das öffentliche Dokumentenregister eingetragen noch tragen sie einen interinstitutionellen Kodex, der sie mit einer bestimmten Gesetzgebungsakte verknüpft.

Die Bürgerbeauftragte prüfte auch, wie Dokumente und Informationen im Zusammenhang mit Gesetzesentwürfen im öffentlichen Register des Rates zu finden sind.

Im Falle von Legislativvorschlägen kann das Register Hunderte von Dokumenten enthalten, die über verschiedene Abschnitte der Website verteilt sind. Um ein vollständiges Bild aller vom Rat zur Verfügung gestellten Unterlagen zu einem Rechtsakt zu erhalten – vom Vorschlag der Kommission bis zur Annahme durch den Rat –, müssen vier verschiedene Abfragen im Register für Verhandlungen in Vorbereitungsgremien [47] und zwei Abfragen in anderen Abschnitten der Website für Beratungen auf Ratsebene [48] durchgeführt werden.

Die derzeit umfassendste Abfrage des Registers basiert auf dem interinstitutionellen Kodex eines Gesetzgebungsakts. Die Prüfung des Bürgerbeauftragten ergab, dass bei einer solchen Durchsuchung nicht unbedingt bestimmte wichtige Dokumente im Zusammenhang mit einem Entwurf eines Gesetzgebungsakts angezeigt werden, wie z. B. Beiträge des Juristischen Dienstes des Rates.

Die aktuelle Darstellung der verfügbaren Dokumentation erschwert es zudem, alle Verhandlungsschritte chronologisch nachzubilden. In mehreren Beiträgen zur öffentlichen Konsultation der Bürgerbeauftragten wurde festgestellt, dass es schwierig sei, die Rolle, den Status und den Platz einzelner Dokumente im gesamten Gesetzgebungsverfahren zu ermitteln. Die Kontrolle ergab auch Schwierigkeiten bei der Identifizierung von Dokumenten im Register auf der Grundlage ihres Titels. Insgesamt können umfangreiche Vorkenntnisse über die Arbeitsweise des Rates erforderlich sein, um ein bestimmtes Dokument zu finden.

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Der "Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union" setzt sich aus Ständigen Vertretern (AStV II) oder stellvertretenden Ständigen Vertretern (AStV I) der 28 Mitgliedstaaten zusammen.

[3] Die Liste der Vorbereitungsgremien ist abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[4] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union.

[5] Artikel 15 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

[6] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) (Verordnung 1049/2001).

[7] Die Antwort des Rates finden Sie hier:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[8] Der Bürgerbeauftragte erhielt 22 Stellungnahmen zur öffentlichen Konsultation, die hier abgerufen werden können: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[9] Den Inspektionsbericht finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[10] Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr.

[11] Beschluss (EU) 2016/344 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über die Einrichtung einer Europäischen Plattform zur Stärkung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.

[12] Richtlinie (EU) 2016/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen.

[13] Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.

[14] Artikel 4 der Verordnung 1049/2001.

[15] Nach Ansicht des Gerichtshofs müssen die durch Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 geschützten Interessen gegen das öffentliche Interesse abgewogen werden, das „offensichtlich von besonderer Bedeutung ist, wenn der Rat in seiner gesetzgeberischen Eigenschaft handelt“, Rechtssache C-280/11 P Rat gegen Access Info Europe [2013] Rn. 33.

[16] Rechtssache C-280/11 P Rat gegen Access Info Europe [2013].

[17] Generalsekretariat des Rates, Bewertung der Auswirkungen des Gerichtsurteils in der Rechtssache C-280/11 P (Rat gegen Access Info Europe), 8863/16, 18. Mai 2016, S. 3.

[18] Artikel 11 Absatz 4 Buchstabe b, Anhang II, Geschäftsordnung des Rates.

[19] Artikel 11 Absatz 6, Anhang II, Geschäftsordnung des Rates.

[20] Rechtssache C-280/11 P Rat gegen Access Info Europe [2013] Rn. 40.

[21] Der niederländische Ratsvorsitz 2016 schlug vor, dass „die Geschäftsordnung des Rates, insbesondere Artikel 11 der Anlage II über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten, nicht vollständig mit der jüngsten Rechtsprechung im Einklang steht. Obwohl der Rat in der Praxis der Entscheidung über den Zugang zu Informationen in vollem Umfang nachzukommen scheint, ist der Vorsitz der Auffassung, dass die Durchführungsbestimmungen in Artikel 11 des Anhangs II der Geschäftsordnung an die jüngste Rechtsprechung der EU-Gerichte angepasst werden sollten“, vgl. Generalsekretariat des Rates, Gruppe "Information" vom 19. Mai 2016, 9536/16, 26. Mai 2016, S. 3.

[22] Vgl. Schlussanträge der AG Cruz Villalón in der Rechtssache C-280/11 P, Rat gegen Access Info Europe, Randnr. 61.

[23] Rechtssache T-233/99, Access Info Europe gegen Rat der Europäischen Union [2011], Rn. 69 (Hervorhebung nur hier).

[24] Im Abschnitt „Politiken“ seiner Website hat der Rat spezielle Webseiten für wichtige Legislativpakete eingerichtet, in denen jedoch nur das Ergebnis der Beratungen auf Ebene des Rates – manchmal des AStV – erwähnt wird. Um eine Zusammenfassung der Diskussionen auf Ebene der Vorbereitungsgremien zu erhalten, muss im öffentlichen Register nach dem neuesten Fortschrittsbericht gesucht werden.

[25] Die einschlägigen Bestimmungen für die Behandlung von „LIMITE“-Dokumenten sind die Geschäftsordnung des Rates und die internen Leitlinien für die „handling of documents internal to the Council“, Dokument Nr. 11336/11.

[26] Nach dem EU-Recht über den Zugang zu Dokumenten sollten legislative Dokumente „so weit wie möglich unmittelbar zugänglich gemacht werden“, siehe Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[27] Legislativdokumente des Rates können Tagesordnungen, Begleitpapiere, Berichte, Ergebnisse der Beratungen, zusammenfassende Aufzeichnungen von Diskussionen, Kompromisstexte, Notizen usw. sein.

[28] Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union.

[29] Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Verordnung 1049/2001.

[30] Mit Ausnahme der Dokumente, die gemäß der Geschäftsordnung des Rates unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen, siehe Artikel 11 Absätze 3 und 5, Anhang II, Geschäftsordnung des Rates.

[31] Siehe Artikel 11 Absatz 4, Anhang II, Geschäftsordnung des Rates.

[32] Zum Grundsatz des weitestmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit vgl. Urteile des Gerichtshofes vom 12. Dezember 2008, Schweden und Turco/Rat (C-39/05 P und C-52/05 P, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 34), und vom 12. Dezember 2013, Rat/Access Info Europe (C-280/11 P, Slg. 2013, I-4723, Randnr. 27).

[33] Ein Papier der niederländischen COSAC-Delegation zur Transparenz in der EU mit dem Titel „Open up closed doors: „Making the EU more transparent for its citizens“(Die EU für ihre Bürger transparenter machen), was die Tweede Kamer (Zweite Kammer) der Niederlande als Beitrag zur öffentlichen Konsultation des Bürgerbeauftragten vorlegte, argumentiert, dass „die Bearbeitung von Dokumenten durch den Rat gegen EU-Recht und die Urteile des Europäischen Gerichtshofs verstößt“.

[34] Generalsekretariat des Rates, Ausstellung und Freigabe von LIMITE-Dokumenten, 5109/1/17 REV 1, 2017, S. 3.

[35] Im Falle der Datenschutzverordnung fünf Jahre nach dem Vorschlag der Kommission.

[36] https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[37] Gemäß Artikel 4 der Verordnung 1049/2001.

[38] Generalsekretariat des Rates, Ausstellung und Freigabe von LIMITE-Dokumenten, 5109/1/17 REV 1, 2017, S. 3.

[39] Rat, Bemerkungen zur Geschäftsordnung des Rates, 2016, S. 54, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/media/29824/qc0415692enn.pdf

[40] Die Tagesordnungen des AStV werden vor den Tagungen veröffentlicht, und die zusammenfassenden Aufzeichnungen werden in der Regel kurz nach den Tagungen veröffentlicht.

[41] Gruppe "Sozialfragen".

[42] Gruppe "Informationsaustausch und Datenschutz" (DAPIX).

[43] Gruppe "Telekommunikation und Informationsgesellschaft".

[44] Der Rat hat in der Anlage zu seiner Antwort die allgemeinen Schlussfolgerungen einer vom Generalsekretariat des Rates im ersten Halbjahr 2015 durchgeführten Bewertung der Ausarbeitung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Gesetzgebungstätigkeit des Rates beigefügt. Die Studie bestätigte, dass die redaktionellen Verfahren und das Format der an die Delegationen während der Verhandlungen verteilten Dokumente je nach Dienststelle des Generalsekretariats des Rates unterschiedlich sind.

[45] Beispielsweise „document de séance“(DS), Sitzungsdokumente (MD), Arbeitsdokumente (WK) oder Dokument „sans numéro“(SN), siehe Generalsekretariat des Rates, Understanding the Council’s open datasheets, 2016, S. 14 und 16.

[46] Ein „Non-Paper“ bezieht sich auf ein informelles Dokument, das während der Verhandlungen vorgelegt wurde, um eine Einigung über strittige Fragen zu erzielen - ohne dass der Verfasser (d. h. die Europäische Kommission, der Ratsvorsitz oder einzelne Mitgliedstaaten) notwendigerweise verpflichtet wäre.

[47] Durch interinstitutionellen Aktenkodex für die Liste der vorbereitenden Dokumente; nach Namen der Arbeitsgruppen/Ausschüsse für die Tagesordnungen und mögliche Ergebnisse der Beratungen im Zusammenhang mit den an den Beratungen beteiligten Arbeitsgruppen/Ausschüssen; Datum in den Abschnitten „Agendas“ und „Zusammenfassende Aufzeichnungen des AStV“ für die Beratungen des AStV; nach Dokumentennummer für bestimmte damit zusammenhängende Dokumente, die kein interinstitutionelles Aktenzeichen tragen (z. B. Mitteilungen der Kommission).

[48] Im Bereich „Sitzungen“ der Website für Ratsprotokolle und zusätzliche Dokumente wie Tagesordnungen, Hintergrundinformationen und Protokolle sowie im Bereich „Presse“ der Website für das Streaming öffentlicher Ratstagungen.