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Beschluss in der strategischen Untersuchung OI/2/2017/TE über die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates
Decision
Case OI/2/2017/TE - Opened on Friday | 10 March 2017 - Recommendation on Thursday | 17 May 2018 - Special report on Thursday | 17 May 2018 - Decision on Tuesday | 15 May 2018 - Institution concerned Council of the European Union ( Closed after Special Report , Maladministration found ) - Country France
Diese strategische Untersuchung betraf die Transparenz der Beratungen über Gesetzesentwürfe in den Vorbereitungsgremien des Rates der EU (im Folgenden „Rat“).
Damit die europäischen Bürgerinnen und Bürger ihr demokratisches Recht auf Beteiligung am Beschlussfassungsprozess der EU ordnungsgemäß wahrnehmen und die Beteiligten zur Rechenschaft ziehen können, müssen die legislativen Beratungen hinreichend transparent sein.
Wenn die 28 Regierungen der Mitgliedstaaten im Rat die EU-Rechtsvorschriften förmlich annehmen, sind die Sitzungen und alle legislativen Beratungen öffentlich. Bevor der Rat jedoch zu einem förmlichen Standpunkt gelangt, finden die Beratungen in mehr als 150 Vorbereitungsgremien statt. Auf dieser Ebene werden die meisten Änderungen an Gesetzesentwürfen vorgeschlagen und Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten angestrebt.
Die Vorbereitungsgremien treffen sich jedoch nicht öffentlich. Die Bürger können ihr demokratisches Recht, legislative Diskussionen zu verfolgen, nur ausüben, indem sie auf Aufzeichnungen dieser Diskussionen zugreifen. Dies erfordert eine ordnungsgemäße Dokumentation der legislativen Beratungen in den Vorbereitungsgremien und einen raschen Zugang zu den einschlägigen Dokumenten.
Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte diese strategische Untersuchung im März 2017 ein. Sie stellte spezifische Fragen an den Rat, leitete eine öffentliche Konsultation ein und prüfte die Gesetzgebungsdossiers des Rates.
Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die derzeitigen Praktiken des Rates einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Sie kritisierte insbesondere das Versäumnis des Rates, die Identität der Mitgliedstaaten, die in Vorbereitungsgremien Standpunkte einnehmen, systematisch zu erfassen, und die weit verbreitete Praxis, den Zugang zu legislativen Dokumenten während der Beschlussfassung zu beschränken (die so genannte „LIMITE“-Kennzeichnung).
Am 9. Februar 2018 unterbreitete die Bürgerbeauftragte dem Rat drei spezifische Empfehlungen und mehrere Vorschläge, wie die Transparenz ihres Gesetzgebungsverfahrens verbessert werden kann.
Der Rat hat nicht innerhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Zeitraums von drei Monaten auf die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten geantwortet. Die Bürgerbeauftragte schloss daher den Fall ab und bestätigte ihre Feststellungen, ihre Empfehlungen und ihre Verbesserungsvorschläge. Es folgt ein Sonderbericht an das Europäische Parlament.
Hintergrund
1. Der Rat der Europäischen Union (der Rat) setzt sich aus den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zusammen. Gemeinsam mit dem Europäischen Parlament [1] erlässt der Rat EU-Rechtsvorschriften. Bevor die Minister der Mitgliedstaaten auf den Ratstagungen zu einem förmlichen Standpunkt zu Gesetzesentwürfen gelangen, finden vorbereitende Beratungen im Ausschuss der Ständigen Vertreter des Rates (im Folgenden „AStV“)[2] und in den über 150 Vorbereitungsgremien des Rates statt, an denen nationale Beamte, einschließlich sogenannter „Arbeitsgruppen“, teilnehmen [3]. In vielen Fällen haben diese Vorbereitungsgremien einen entscheidenden Einfluss auf den endgültigen Legislativtext. Die Beratungen in all diesen Vorbereitungsgremien sind daher ein wesentlicher Bestandteil des EU-Rechtsetzungsprozesses.
2. Die Gewährleistung, dass die Bürger in der Lage sind, den Fortschritt der Rechtsvorschriften zu verfolgen, ist eine rechtliche Anforderung. Gemäß den EU-Verträgen hat jeder Bürger „das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“, und EU-Beschlüsse müssen „so offen und bürgernah wie möglich“[4] gefasst werden. Die Verträge schreiben ausdrücklich vor, dass der Rat „bei der Prüfung und Abstimmung über einen Entwurf eines Gesetzgebungsakts“[5] öffentlich zusammentritt.
3. Die Bedeutung der Transparenz der Rechtsvorschriften ist auch in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten verankert [6]. In diesen Vorschriften heißt es, dass „Legislativdokumente“der Öffentlichkeit so weit wie möglich unmittelbar zugänglich sein müssen [7].
4. Im Zusammenhang mit der Besorgnis über einen wahrgenommenen Mangel an Rechenschaftspflicht und damit an Möglichkeiten für die Bürger, sich an den legislativen Tätigkeiten des Rates zu beteiligen, beschloss die Bürgerbeauftragte, die Angelegenheit von sich aus im Wege einer „strategischen Untersuchung“ zu untersuchen.
Die strategische Untersuchung
5. Im Mittelpunkt der Untersuchung stand die Transparenz der legislativen Beratungen in den Vorbereitungsgremien des Rates. Insbesondere ging es um die administrative Unterstützung des Gesetzgebungsverfahrens durch das Generalsekretariat des Rates (im Folgenden „Sekretariat“) bei der Aufzeichnung von Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten in Vorbereitungsgremien und bei der Registrierung, Verwaltung und Veröffentlichung der entsprechenden Dokumente.
6. Am 10. März 2017 richtete der Bürgerbeauftragte 14 Fragen an den Rat [8], die der Rat am 26. Juli 2017 beantwortete [9].
7. Anschließend leitete der Bürgerbeauftragte eine öffentliche Konsultation ein, in der Mitglieder der Öffentlichkeit, der Zivilgesellschaft, Wissenschaftler und nationale Parlamente aufgefordert wurden, ihre Ansichten zu den aufgeworfenen Fragen darzulegen. Alle Beteiligten äußerten in unterschiedlichem Maße Bedenken hinsichtlich der Rechenschaftspflicht und Transparenz der legislativen Beratungen in den verschiedenen Vorbereitungsgremien des Rates [10].
8. Am 23. Januar 2018 prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten [11] Dossiers des Rates zu drei Legislativvorschlägen, die 2016 fertiggestellt wurden: die Datenschutzverordnung [12], den Beschluss zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit [13] und die Richtlinie über den barrierefreien Zugang zu Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen [14]. Ziel der Inspektion war es, dem Bürgerbeauftragten einen Einblick in die Art und Weise zu geben, wie das Sekretariat Dokumente erstellt, verteilt, registriert und veröffentlicht, die in den Sitzungen der Vorbereitungsgremien des Rates eingereicht wurden.
9. Nach einer eingehenden Analyse der im Rahmen der öffentlichen Konsultation eingegangenen Rückmeldungen, der Ergebnisse der Inspektion und der vom Rat vorgebrachten Standpunkte stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die derzeitigen Praktiken des Rates einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen.
10. Am 9. Februar 2018 richtete der Bürgerbeauftragte drei spezifische Empfehlungen an den Rat, wie er die Transparenz seines Gesetzgebungsverfahrens erhöhen könnte. Sie ersuchte den Rat ferner, auf eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen zu antworten [15].
11. Im Einklang mit den EU-Verträgen [16] und dem Statut der Europäischen Bürgerbeauftragten [17] gewährte die Bürgerbeauftragte dem Rat eine Frist von drei Monaten, um eine ausführliche Stellungnahme zu ihren Empfehlungen und Vorschlägen abzugeben.
12. Zur Enttäuschung der Bürgerbeauftragten antwortete der Rat nicht auf ihre Empfehlungen und Vorschläge innerhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Zeitrahmens, der am 9. Mai 2018 verstrich. Angesichts der Bedeutung der Frage der Transparenz der Rechtsvorschriften beschloss der Bürgerbeauftragte, dem Rat keine Verlängerungen über diese Frist hinaus zu gewähren.
Empfehlungen des Bürgerbeauftragten
13. Ausgangspunkt der Bewertung der Bürgerbeauftragten war die Bedeutung von Transparenz für die demokratische Legitimität der EU-Rechtsvorschriften und der EU. Da die Vorbereitungsgremien des Rates nicht öffentlich zusammentreten, können die Bürger ihr demokratisches Recht, legislative Diskussionen zu verfolgen, nur ausüben, indem sie auf Aufzeichnungen dieser Diskussionen zugreifen.
14. Damit dies möglich ist, müssen die legislativen Beratungen in den Vorbereitungsgremien dokumentiert werden; nehmen die Mitgliedstaaten Standpunkte in den Vorbereitungsgremien ein, muss dies festgehalten werden; und der rechtzeitige Zugang zu legislativen Dokumenten muss leicht zugänglich sein.
15. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass das Versäumnis des Rates, die Identität der Mitgliedstaaten systematisch zu erfassen, wenn diese in den Beratungen in den Vorbereitungsgremien Stellung nehmen [18], einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie stellte ferner fest, dass die derzeitige Praxis des Rates, die meisten legislativen Dokumente während der Beschlussfassung als „LIMITE“[19] zu bezeichnen, wodurch der Zugang der Öffentlichkeit eingeschränkt wird, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.
16. Der Bürgerbeauftragte empfahl dem Rat daher,
1. Systematische Erfassung der Identität der Regierungen der Mitgliedstaaten, wenn sie Standpunkte in den Vorbereitungsgremien des Rates vertreten.
2. Entwicklung klarer und öffentlich zugänglicher Kriterien für die Benennung von Dokumenten als „LIMITE“ im Einklang mit dem EU-Recht.
3. Systematische Überprüfung des „LIMITE“-Status von Dokumenten in einem frühen Stadium, vor der endgültigen Annahme eines Gesetzgebungsakts, einschließlich vor informellen Verhandlungen in „Trilogen“, wobei der Rat zu einem ersten Standpunkt zu dem Vorschlag gelangt sein wird.
17. Darüber hinaus unterbreitete der Bürgerbeauftragte dem Rat eine Reihe von Vorschlägen, wie die Transparenz seines Gesetzgebungsverfahrens verbessert werden kann, um die Kohärenz der in seinen Vorbereitungsgremien erstellten Unterlagen [20] und die Zugänglichkeit dieser Unterlagen über die Website und das öffentliche Register des Rates [21] zu verbessern.
18. Der Bürgerbeauftragte schlug dem Rat vor,
1. Überprüfung, wie sie ihrer rechtlichen Verpflichtung, legislative Dokumente direkt zugänglich zu machen, nachkommt. Diese Überprüfung sollte innerhalb von zwölf Monaten nach dem Datum dieser Empfehlung abgeschlossen werden und innerhalb weiterer zwölf Monate zur Annahme geeigneter neuer Regelungen führen.
2. Annahme von Leitlinien für die Arten von Dokumenten, die von Vorbereitungsgremien im Zusammenhang mit Gesetzgebungsverfahren erstellt werden sollten, und für die in diesen Dokumenten aufzunehmenden Informationen.
3. Aktualisierung der Geschäftsordnung des Rates, um der derzeitigen Praxis Rechnung zu tragen, Legislativdokumente mit den Standpunkten der Mitgliedstaaten offenzulegen, wie vom niederländischen Ratsvorsitz 2016 dargelegt.
4. Führen Sie alle Arten von Dokumenten in ihrem öffentlichen Register auf, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig oder teilweise oder überhaupt nicht zugänglich sind.
5. Verbesserung der Benutzerfreundlichkeit und „Suchbarkeit“ des öffentlichen Dokumentenregisters.
6. Entwicklung einer speziellen und aktuellen Website für jeden Legislativvorschlag nach dem Vorbild der Legislativen Beobachtungsstelle des Europäischen Parlaments.
Schlussfolgerung
Der Bürgerbeauftragte schließt diese strategische Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Bürgerbeauftragte bestätigt ihre Feststellungen zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit, ihre Empfehlungen und ihre Vorschläge an den Rat, wie in ihrer Empfehlung vom 9. Februar 2018 dargelegt.
Der Bürgerbeauftragte wird dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorlegen.
Der Rat wird über diesen Beschluss unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäischer Bürgerbeauftragter
Straßburg, 15.5.2018
[1] Gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Artikel 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
[2] Der "Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union" setzt sich aus Ständigen Vertretern (AStV II) oder stellvertretenden Ständigen Vertretern (AStV I) der 28 Mitgliedstaaten zusammen.
[3] Die Liste der Vorbereitungsgremien ist abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).
[5] Artikel 15 Absatz 2 AEUV.
[6] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) (Verordnung 1049/2001).
[7] Erwägungsgrund 6 und Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.
[8] Das Eröffnungsschreiben des Bürgerbeauftragten finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/correspondence.faces/de/76929/html.bookmark
[9] Die Antwort des Rates finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/correspondence.faces/de/83029/html.bookmark
[10] Der Bürgerbeauftragte erhielt 22 Stellungnahmen zur öffentlichen Konsultation, die hier abgerufen werden können: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/case.faces/de/49461/html.bookmark
[11] Den Kontrollbericht des Bürgerbeauftragten finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/correspondence.faces/de/89637/html.bookmark
[12] Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr.
[13] Beschluss (EU) 2016/344 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über die Einrichtung einer Europäischen Plattform zur Stärkung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.
[14] Richtlinie (EU) 2016/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen.
[15] Die Empfehlung finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/recommendation.faces/de/89518/html.bookmark
[16] Artikel 228 AEUV.
[17] Beschluss des Europäischen Parlaments über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, Artikel 3 Absatz 6.
[18] Siehe Ziffern 14-21 der Empfehlung.
[19] Siehe Ziffern 28-35 der Empfehlung.
[20] Siehe Nummer 13 und Anhang I der Empfehlung.
[21] Siehe Ziffern 23-27 und Anhang 2 der Empfehlung.