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Beschluss in der strategischen Untersuchung OI/2/2017/TE zur Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens des Rates
Decision
Case OI/2/2017/TE - Opened on Friday | 10 March 2017 - Recommendation on Friday | 09 February 2018 - Special report on Wednesday | 16 May 2018 - Decision on Tuesday | 15 May 2018 - Institution concerned Council of the European Union ( Closed after Special Report , Maladministration found ) - Country France
Diese strategische Untersuchung betraf die Transparenz der Beratungen über Gesetzesentwürfe in den Vorbereitungsgremien des Rates der EU (im Folgenden „Rat“).
Damit die europäischen Bürgerinnen und Bürger ihr demokratisches Recht auf Beteiligung am Beschlussfassungsprozess der EU ordnungsgemäß ausüben und die Beteiligten zur Rechenschaft ziehen können, müssen die legislativen Beratungen hinreichend transparent sein.
Wenn die Regierungen der 28 Mitgliedstaaten im Rat EU-Rechtsvorschriften förmlich annehmen, sind die Sitzungen und alle legislativen Diskussionen öffentlich. Bevor der Rat jedoch einen förmlichen Standpunkt festlegt, finden Beratungen in mehr als 150 Vorbereitungsgremien statt. Auf dieser Ebene werden die meisten Änderungen an Gesetzesentwürfen vorgeschlagen und Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten angestrebt.
Die Vorbereitungsgremien treten jedoch nicht öffentlich zusammen. Die Bürger können ihr demokratisches Recht, legislative Diskussionen zu verfolgen, nur ausüben, indem sie auf Aufzeichnungen dieser Diskussionen zugreifen. Dies setzt voraus, dass die legislativen Beratungen in den Vorbereitungsgremien ordnungsgemäß dokumentiert werden und dass ein zeitnaher Zugang zu den einschlägigen Dokumenten leicht zugänglich ist.
Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte diese strategische Untersuchung im März 2017 ein. Sie stellte spezifische Fragen an den Rat, leitete eine öffentliche Konsultation ein und prüfte Gesetzgebungsdossiers des Rates.
Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die derzeitigen Praktiken des Rates einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Sie kritisiert insbesondere das Versäumnis des Rates, die Identität der Mitgliedstaaten, die in Vorbereitungsgremien Standpunkte vertreten, systematisch zu erfassen, und die weit verbreitete Praxis, den Zugang zu legislativen Dokumenten während der Beschlussfassung zu beschränken (die sogenannte „LIMITE“-Kennzeichnung).
Am 9. Februar 2018 unterbreitete die Bürgerbeauftragte dem Rat drei spezifische Empfehlungen und mehrere Vorschläge, wie die Transparenz ihres Gesetzgebungsverfahrens verbessert werden kann.
Der Rat reagierte nicht innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Frist von drei Monaten auf die Empfehlungen der Bürgerbeauftragten. Die Bürgerbeauftragte schloss den Fall daher ab und bestätigte ihre Feststellungen, ihre Empfehlungen und ihre Verbesserungsvorschläge. Ein Sonderbericht an das Europäische Parlament wird folgen.
Hintergrund
1. Der Rat der Europäischen Union (im Folgenden „Rat“) setzt sich aus den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zusammen. Gemeinsam mit dem Europäischen Parlament [1] erlässt der Rat EU-Rechtsvorschriften. Bevor die Minister der Mitgliedstaaten auf den Ratstagungen einen förmlichen Standpunkt zu den Entwürfen von Rechtsvorschriften festlegen, finden vorbereitende Beratungen im Ausschuss der Ständigen Vertreter des Rates (AStV)[2] und in den über 150 Vorbereitungsgremien des Rates statt, an denen nationale Beamte, einschließlich sogenannter „Arbeitsgruppen“, teilnehmen [3]. In vielen Fällen haben diese Vorbereitungsgremien einen entscheidenden Einfluss auf den endgültigen Legislativtext. Die Beratungen in all diesen Vorbereitungsgremien sind daher ein wesentlicher Bestandteil des EU-Gesetzgebungsverfahrens.
2. Die Gewährleistung, dass die Bürger in der Lage sind, den Fortschritt der Rechtsvorschriften zu verfolgen, ist eine rechtliche Anforderung. Gemäß den EU-Verträgen hat jeder Bürger „das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“, und die Entscheidungen der EU müssen „so offen und bürgernah wie möglich“getroffen werden [4]. In den Verträgen ist ausdrücklich vorgesehen, dass der Rat öffentlich zusammentritt, „wenn er einen Entwurf eines Gesetzgebungsakts prüft und darüber abstimmt“[5].
3. Die Bedeutung der Transparenz der Rechtsvorschriften ist auch in den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [6] verankert. Diese Vorschriften sehen vor, dass „legislative Dokumente“der Öffentlichkeit so weit wie möglich unmittelbar zugänglich sein müssen [7].
4. Vor dem Hintergrund der Bedenken hinsichtlich der wahrgenommenen mangelnden Rechenschaftspflicht der Bürger und der daraus resultierenden fehlenden Möglichkeit für die Bürger, sich an den legislativen Tätigkeiten des Rates zu beteiligen, beschloss die Bürgerbeauftragte, die Angelegenheit von sich aus im Rahmen einer „strategischen Untersuchung“ zu untersuchen.
Die strategische Untersuchung
5. Im Mittelpunkt der Untersuchung stand die Transparenz der legislativen Beratungen in den Vorbereitungsgremien des Rates. Insbesondere ging es darum, wie das Generalsekretariat des Rates (im Folgenden „Sekretariat“) das Gesetzgebungsverfahren administrativ unterstützt, indem es Gespräche zwischen den Mitgliedstaaten in Vorbereitungsgremien aufzeichnet und die entsprechenden Dokumente registriert, verwaltet und veröffentlicht.
6. Am 10. März 2017 richtete der Bürgerbeauftragte 14 Fragen an den Rat [8], auf die der Rat am 26. Juli 2017 antwortete [9].
7. Anschließend leitete die Bürgerbeauftragte eine öffentliche Konsultation ein, in deren Rahmen Mitglieder der Öffentlichkeit, der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und der nationalen Parlamente aufgefordert wurden, ihre Ansichten zu den angesprochenen Fragen darzulegen. Alle Beitragenden äußerten in unterschiedlichem Maße Bedenken hinsichtlich der Rechenschaftspflicht und Transparenz der legislativen Beratungen in den verschiedenen Vorbereitungsgremien des Rates [10].
8. Am 23. Januar 2018 prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten [11] Dossiers des Rates zu drei Legislativvorschlägen, die 2016 fertiggestellt wurden: die Datenschutzverordnung [12], den Beschluss zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit [13] und die Richtlinie über den barrierefreien Zugang zu Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen [14]. Ziel der Kontrolle war es, dem Bürgerbeauftragten einen Einblick in die Art und Weise zu geben, wie das Sekretariat Dokumente erstellt, verteilt, registriert und veröffentlicht, die auf Sitzungen der Vorbereitungsgremien des Rates eingereicht wurden.
9. Nach einer detaillierten Analyse der während der öffentlichen Konsultation eingegangenen Rückmeldungen, der Ergebnisse der Inspektion und der vom Rat vorgebrachten Ansichten stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die derzeitigen Praktiken des Rates einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen.
10. Am 9. Februar 2018 richtete die Bürgerbeauftragte drei spezifische Empfehlungen an den Rat, wie er die Transparenz seines Gesetzgebungsverfahrens erhöhen könnte. Sie ersuchte den Rat ferner, auf eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen zu antworten [15].
11. Im Einklang mit den EU-Verträgen [16] und dem Statut der Europäischen Bürgerbeauftragten [17] räumte die Bürgerbeauftragte dem Rat eine Frist von drei Monaten ein, um eine ausführliche Stellungnahme zu ihren Empfehlungen und Vorschlägen abzugeben.
12. Zur Enttäuschung der Bürgerbeauftragten reagierte der Rat nicht innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Frist, die am 9. Mai 2018 abgelaufen war, auf ihre Empfehlungen und Vorschläge. Angesichts der Bedeutung der Frage der Transparenz der Rechtsvorschriften beschloss die Bürgerbeauftragte, dem Rat keine Verlängerungen über diese Frist hinaus zu gewähren.
Empfehlungen des Bürgerbeauftragten
13. Ausgangspunkt der Bewertung der Bürgerbeauftragten war die Bedeutung von Transparenz für die demokratische Legitimität der EU-Rechtsvorschriften und der EU. Da die Vorbereitungsgremien des Rates nicht öffentlich tagen, können die Bürgerinnen und Bürger ihr demokratisches Recht, legislative Diskussionen zu verfolgen, nur ausüben, indem sie auf Aufzeichnungen dieser Diskussionen zugreifen.
14. Damit dies möglich ist, müssen legislative Diskussionen in den Vorbereitungsgremien dokumentiert werden; nehmen die Mitgliedstaaten Positionen in Vorbereitungsgremien ein, so ist dies aufzuzeichnen; und der zeitnahe Zugang zu legislativen Dokumenten muss leicht zugänglich sein.
15. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass es einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, wenn der Rat die Identität der Mitgliedstaaten nicht systematisch erfasst, wenn sie in den Beratungen der Vorbereitungsgremien Stellung nehmen [18]. Sie stellte ferner fest, dass die derzeitige Praxis des Rates, die meisten legislativen Dokumente während der Beschlussfassung als „LIMITE“[19] zu benennen und damit den Zugang der Öffentlichkeit zu beschränken, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle.
16. Der Bürgerbeauftragte empfahl dem Rat daher,
1. Erfassen Sie systematisch die Identität der Regierungen der Mitgliedstaaten, wenn sie in den Vorbereitungsgremien des Rates Standpunkte vertreten.
2. Entwicklung klarer und öffentlich zugänglicher Kriterien für die Benennung von Dokumenten als „LIMITE“ im Einklang mit dem EU-Recht.
3. Systematische Überprüfung des „LIMITE“-Status von Dokumenten in einem frühen Stadium, vor der endgültigen Annahme eines Gesetzgebungsakts, auch vor informellen Verhandlungen im Rahmen von Trilogen; zu diesem Zeitpunkt wird der Rat einen ersten Standpunkt zu dem Vorschlag festgelegt haben.
17. Darüber hinaus unterbreitete die Bürgerbeauftragte dem Rat eine Reihe von Vorschlägen, wie die Transparenz ihres Gesetzgebungsverfahrens verbessert werden kann, um die Kohärenz der in ihren Vorbereitungsgremien erstellten Unterlagen [20] und die Zugänglichkeit dieser Unterlagen über die Website des Rates und das öffentliche Register [21] zu verbessern.
18. Der Bürgerbeauftragte schlug dem Rat vor,
1. Überprüfung, wie sie ihrer rechtlichen Verpflichtung nachkommt, legislative Dokumente unmittelbar zugänglich zu machen. Diese Überprüfung sollte innerhalb von 12 Monaten nach dem Datum dieser Empfehlung abgeschlossen werden und zur Annahme geeigneter neuer Regelungen innerhalb weiterer 12 Monate führen.
2. Annahme von Leitlinien zu den Arten von Dokumenten, die von Vorbereitungsgremien im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erstellt werden sollten, und zu den in diese Dokumente aufzunehmenden Informationen.
3. Aktualisierung der Geschäftsordnung des Rates, um der derzeitigen Praxis der Offenlegung legislativer Dokumente, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten enthalten, Rechnung zu tragen, wie sie vom niederländischen Ratsvorsitz 2016 dargelegt wurde.
4. Führen Sie alle Arten von Dokumenten in ihrem öffentlichen Register auf, unabhängig von ihrem Format und davon, ob sie vollständig oder teilweise zugänglich oder überhaupt nicht zugänglich sind.
5. Verbesserung der Benutzerfreundlichkeit und „Durchsuchbarkeit“ des öffentlichen Dokumentenregisters.
6. Entwicklung einer speziellen und aktuellen Website für jeden Legislativvorschlag nach dem Vorbild der legislativen Beobachtungsstelle des Europäischen Parlaments.
Schlussfolgerung
Die Bürgerbeauftragte schließt diese strategische Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Bürgerbeauftragte bestätigt ihre Feststellungen zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit, ihre Empfehlungen und ihre Vorschläge an den Rat, wie in ihrer Empfehlung vom 9. Februar 2018 dargelegt.
Der Bürgerbeauftragte wird dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorlegen.
Der Rat wird über diesen Beschluss unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäischer Bürgerbeauftragter
Straßburg, 15.5.2018
[1] Gemäß Artikel 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens.
[2] Der "Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union" setzt sich aus Ständigen Vertretern (AStV II) oder stellvertretenden Ständigen Vertretern (AStV I) der 28 Mitgliedstaaten zusammen.
[3] Die Liste der Vorbereitungsgremien ist abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).
[5] Artikel 15 Absatz 2 AEUV.
[6] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) (Verordnung 1049/2001).
[7] Erwägungsgrund 6 und Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001.
[8] Das Eröffnungsschreiben der Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark
[9] Die Antwort des Rates ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark
[10] Die Bürgerbeauftragte erhielt 22 Beiträge zur öffentlichen Konsultation, die unter https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark abrufbar sind.
[11] Den Inspektionsbericht der Bürgerbeauftragten finden Sie hier: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark
[12] Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr.
[13] Beschluss (EU) 2016/344 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 zur Einrichtung einer Europäischen Plattform zur Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.
[14] Richtlinie (EU) 2016/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen.
[15] Die Empfehlung ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark
[16] Artikel 228 AEUV.
[17] Beschluss des Europäischen Parlaments über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, Artikel 3 Absatz 6.
[18] Siehe Ziffern 14-21 der Empfehlung.
[19] Siehe Randnummern 28-35 der Empfehlung.
[20] Siehe Nummer 13 und Anhang I der Empfehlung.
[21] Siehe Nummern 23-27 und Anhang 2 der Empfehlung.