Straßburg, 10.3.2017

Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Vorbereitungsgremien des Rates bei der Erörterung von Entwürfen von EU-Rechtsakten (OI/2/2017/AB)

Sehr geehrter Herr Tranholm-Mikkelsen,

Ich habe beschlossen, eine Untersuchung zur Offenlegung von Dokumenten aus den Beratungen über Entwürfe von EU-Rechtsakten in den Vorbereitungsgremien des Rates einzuleiten. Im Rahmen der Untersuchung wird geprüft, inwieweit die derzeitigen Regelungen die öffentliche Kontrolle des Fortgangs dieser Beratungen angemessen erleichtern.

Ich weiß es zu schätzen, dass sich der Rat bereits für den Grundsatz der Transparenz einsetzt und dafür sorgt, dass die Bürgerinnen und Bürger besser über das Gesetzgebungsverfahren der EU Bescheid wissen und in der Lage sind, sich daran zu beteiligen. Meine Untersuchung soll dem Rat dabei behilflich sein. Im Einzelnen sind die Gründe für meine Eröffnung dieser Untersuchung die folgenden:

1. Vorbereitende Beratungen über Gesetzesentwürfe finden im Rat über den AStV I und II [1] sowie über mehr als 150 weitere Ausschüsse und Arbeitsgruppen statt. [2] In einigen Fällen, insbesondere bei eher technischen Fragen, kann auf Ebene der Vorbereitungsgremien eine Einigung erzielt werden. Die vereinbarten Texte werden dann ohne Aussprache auf der Ratstagung auf Ministerebene angenommen. In anderen Fällen, insbesondere solchen, die mehr politische Fragen betreffen, werden die Vorbereitungsgremien der Auffassung sein, dass Fragen am besten auf Ratstagungen erörtert und vereinbart werden können, an denen die zuständigen Minister beteiligt sind.

Im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wird klargestellt, dass in Fällen, in denen die Organe in ihrer Eigenschaft als Gesetzgeber handeln, ein größtmöglicher direkter Zugang zu „Dokumenten“ gewährt werden sollte. Die in den Vorbereitungsgremien eingereichten Dokumente fallen eindeutig in diese Kategorie [3].

2. In den Vorbereitungsgremien gibt es offenbar unterschiedliche Vorgehensweisen bei der Erstellung von Dokumenten, z. B. in Bezug auf die Ergebnisse der Beratungen, Fortschrittsberichte oder Kompromissvorschläge. Legislativvorschläge, die Gegenstand langwieriger Beratungen sind, können zu Hunderten von Dokumenten führen, während vor der AStV-Ebene möglicherweise nur wenige Informationen für andere Legislativvorschläge vorliegen [4]. Auch der Zeitpunkt der Freigabe von Dokumenten während der Verhandlungen und nach der Annahme des Rechtsakts scheint unterschiedlich zu sein.

Ich bin mir der Tatsache bewusst, dass die von den Vorbereitungsgremien vorgelegten Dokumente in erster Linie dazu dienen, den Fortschritt der Diskussionen zu dokumentieren und mögliche Kompromisse zu formalisieren, um den Verhandlungsprozess so effektiv wie möglich zu gestalten. Es ist auch klar, dass ein gewisses Maß an Flexibilität erforderlich ist, um den verschiedenen Arten von Vorbereitungsgremien und der Vielfalt der erörterten Themen Rechnung zu tragen. In vielen Fällen sind diese Dokumente jedoch die einzige mögliche Informationsquelle, anhand derer die Öffentlichkeit verfolgen kann, wie Entscheidungen vorbereitet werden, bevor sie vom Rat öffentlich erörtert oder gebilligt werden.

3. Das Generalsekretariat des Rates stellt nicht proaktiv Dokumente zur Verfügung, die die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten während der Verhandlungen widerspiegeln. Dieser Ansatz berührt jedoch nicht das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001 [5]. Diese Dokumente können nach Erlass des betreffenden Rechtsakts zur Verfügung gestellt werden, sofern sie nicht unter eine Ausnahme nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 fallen.

In seinem Urteil in der Rechtssache C-280/11 P (Rat gegen Access Info Europe) entschied der Gerichtshof, dass der Rat zu Unrecht den Zugang der Öffentlichkeit zu Teilen eines Vermerks des Generalsekretariats des Rates an die Gruppe "Information" verweigert hat, der Änderungsvorschläge mehrerer Mitgliedstaaten enthielt. Der Gerichtshof stellte fest, dass die bloße Tatsache, dass der Antrag auf Offenlegung in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens gestellt wurde, nicht ausreichte, um die Anwendung der einschlägigen Ausnahme auszulösen [6].

Der Rat hat anschließend interne Beratungen über die Auswirkungen des Beschlusses des Gerichts auf seine Praktiken und seine Verfahrensordnung geführt. Es ist wichtig, das Ergebnis dieser Gespräche zu bewerten.

4. Schriftliche Bemerkungen der Delegationen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens werden in der Regel in einem Vermerk des Generalsekretariats des Rates beigefügt und im Register des Rates zur Verfügung gestellt. Vorbereitende Dokumente im Zusammenhang mit demselben Legislativvorschlag tragen denselben interinstitutionellen Aktenkodex. Aus dem „Leitfaden für die Abfassung von Dokumenten“ des Generalsekretariats des Rates für den Rat und die Vorbereitungsgremien geht jedoch hervor, dass einige Arbeitsdokumente „keine Nummer eines Ratsdokuments haben, z. B. bestimmte Sitzungsdokumente“^[7]. Es wäre nützlich zu wissen, ob die Verteilung von Dokumenten ohne Nummer eine häufige Praxis während der Verhandlungen ist und welche Arten von Dokumenten betroffen sind.

Meine Mitarbeiter haben bereits zwei konstruktive Treffen mit dem Generalsekretariat des Rates abgehalten, um diese Fragen zu erörtern. Ich verstehe, dass regelmäßig Verbesserungen vorgenommen werden. Ich wäre daher dankbar, wenn der Rat als ersten Schritt dieser Untersuchung die folgenden Fragen beantworten könnte, um unser Verständnis der derzeitigen Regelungen und etwaiger Pläne zu ihrer Verbesserung zu verbessern:

I. Kohärenz der Verfahren zwischen den Arbeitsgruppen

1. Gibt der Rat bei der Vorlage eines Legislativvorschlags durch die Kommission öffentlich an, in welchen Vorbereitungsgremien der Vorschlag erörtert wird?

2. Welche Maßnahmen ergreift der Rat, um zu entscheiden, ob vorbereitende Dokumente der Öffentlichkeit direkt zugänglich gemacht werden können oder als „LIMITE“ gekennzeichnet und damit nicht direkt zugänglich gemacht werden sollten? Es wäre beispielsweise hilfreich zu wissen, wer die Bewertung vornimmt, anhand welcher Kriterien dies bestimmt wird und wie lange der Prozess dauert.

3. Gibt es Leitlinien dafür, wie und wann „LIMITE“-Dokumente der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können?

4. Welche weiteren Arbeiten wurden im Anschluss an die diesbezüglichen Beratungen des niederländischen Ratsvorsitzes (Januar bis Juni 2016) in Bezug auf die Frage des Generalsekretariats des Rates zur regelmäßigen Überprüfung des Status von LIMITE-Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Gesetzgebungsverfahren geleistet?

5. Wie lange dauert es nach der endgültigen Annahme eines Gesetzgebungsakts im Durchschnitt, um Dokumente im Zusammenhang mit der Annahme dieses Rechtsakts der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (wie in Anhang II Art. 11 Abs. 6 der Geschäftsordnung des Rates vorgesehen)? Wie ist der Prozess organisiert?

6. Was unternimmt der Rat, um den Austausch bewährter Verfahren für die Ausarbeitung von Normen für die verschiedenen Arten von Dokumenten weiter zu verbessern, z. B. durch die Vorlage von Änderungen an den nachverfolgten Änderungen, die Zusammenfassung der vorangegangenen Beratungen und die Hervorhebung der wichtigsten Fragen?

II. Erfassung der einzelnen Positionen der Mitgliedstaaten

7. Obwohl das Register des Rates in der Praxis viele Dokumente enthält, die die Standpunkte einzelner Delegationen widerspiegeln, wird in den Dokumenten bei der Zusammenfassung des Stands der Verhandlungen manchmal auf „die Mehrheit der Delegationen“, „mehrere Delegationen“ oder „eine erhebliche Anzahl von Mitgliedstaaten“ Bezug genommen. Kann der Rat bitte mitteilen, wie und von wem der Beschluss gefasst wird, den individuellen Standpunkt einer Delegation auf Gruppenebene zu erfassen oder nicht? Hat das Generalsekretariat Leitlinien zu diesem Thema herausgegeben?

8. Kann der Rat bitte die Auswirkungen des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Access Info Europe auf seine Offenlegungspolitik erläutern und die schriftlichen Ergebnisse der vom Generalsekretariat des Rates im ersten Halbjahr 2015 durchgeführten Bewertung veröffentlichen [8]?

9. Kann der Rat bitte mitteilen, ob er es für erforderlich hält, seine Geschäftsordnung zu ändern, um sie an das Urteil Access Info Europe anzupassen?

III. Vollständigkeit des Dokumentenregisters des Rates

10. Kann der Rat bitte mitteilen, ob die Verteilung von Dokumenten ohne Nummer eine häufige Praxis ist und welche Arten von Dokumenten betroffen sind?

11. Wenn diese Dokumente nicht in seinem öffentlichen Register aufgeführt sind, kann es erläutern, warum es sie nach der Sitzung nicht als Teil der Gesetzgebungsakte aufzeichnet?

12. Ich verstehe, dass der Rat bereits darüber nachdenkt, wie die Transparenz in Bezug auf diese Dokumente verbessert werden kann. Ich würde es begrüßen, wenn der Rat die Maßnahmen erläutern könnte, die er ergriffen hat oder zu ergreifen beabsichtigt.

IV. Zugänglichkeit der Dokumente im Dokumentenregister des Rates

13. Was hat der Rat getan und was gedenkt er zu tun, um die Suche nach vorbereitenden Dokumenten zu Entwürfen von Gesetzgebungsakten in seinem öffentlichen Register und ganz allgemein auf seiner Website zu erleichtern?

14. Hat der Rat bereits eine Strategie für die Aufnahme von vorbereitenden Dokumenten zu Entwürfen von Gesetzgebungsakten in die gemeinsame legislative Datenbank [9] ausgearbeitet? Wenn ja, bitte ich Sie, eine Kopie der Richtlinie in Ihre Antwort aufzunehmen.

Ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie mir Ihre Antwort innerhalb von drei Monaten nach Erhalt dieses Schreibens übermitteln könnten. Sollten Sie weitere Informationen oder Klarstellungen zur Anfrage benötigen, wenden Sie sich bitte an das Referat Strategische Anfragen (Frau Alice Bossiere, Tel: +32 228 33 401).

Vielen Dank für Ihre Mitarbeit in dieser Angelegenheit.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

cc: Hubert Legal, Generaldirektor des Juristischen Dienstes

Reijo Kemppinen, Generaldirektor für Kommunikation und Information

[1] Bestehend aus den Ständigen Vertretern (Botschaftern) oder stellvertretenden Ständigen Vertretern der 28 Mitgliedstaaten.

[2] Die Vorbereitungsgremien lassen sich in zwei Hauptkategorien unterteilen: Durch Verträge, zwischenstaatliche Beschlüsse oder Rechtsakte des Rates eingesetzte Ausschüsse, die überwiegend ständige Ausschüsse sind, und vom AStV eingesetzte Ausschüsse und Arbeitsgruppen, die sich mit bestimmten Themen befassen.

[3] In den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten wird der Begriff „legislative Dokumente“ weit gefasst: „Dokumente, die im Laufe der Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in den oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind ...“

[4] Ein konkretes Beispiel hierfür waren die Beratungen des Rates während der Verhandlungen über den EU-Haushaltsplan für 2017. Auf Vorschlag der Kommission hat der Haushaltsausschuss seine Prüfung im Juni und Juli 2016 durchgeführt, und der endgültige Kompromisstext wurde am 20. Juli 2016 vom AStV gebilligt. Der Rat hat diesen Kompromiss im September 2016 im schriftlichen Verfahren gebilligt. Bei den verfügbaren Dokumenten handelt es sich um die Tagesordnungen des Haushaltsausschusses, eine Reihe von Tabellen, in denen die vorgeschlagenen Änderungen gegenüber dem Vorschlag der Kommission hervorgehoben werden, und einen erläuternden Vermerk. Die Erläuterungen in der Aufzeichnung sind sehr allgemein gehalten und beschreiben weder die zentralen Fragen, die zwischen den Mitgliedstaaten erörtert wurden, noch die möglichen Unterschiede.

[5] Anlage II Artikel 11 der Geschäftsordnung des Rates: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_the_council_en.pdf

[6] Der Gerichtshof bestätigte das Urteil des Gerichts, mit dem der Beschluss des Rates, mit dem der Zugang der Öffentlichkeit zu Teilen eines Vermerks des Generalsekretariats des Rates an die Gruppe "Information" verweigert wurde, der Änderungsvorschläge mehrerer Mitgliedstaaten enthielt, für nichtig erklärt wurde.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] Generalsekretariat des Rates, Leitfaden für die Abfassung von Dokumenten (2011), S. 7. Erhältlich unter folgender Adresse: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] Die Ergebnisse dieser Bewertung wurden der Gruppe "Information" am 19. Mai 2016 vorgelegt.

[9] Gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1), abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29