Straßburg, 10.03.2017

Zugang zu Dokumenten in Bezug auf Vorbereitungsgremien des Rates bei der Erörterung von Entwürfen von EU-Rechtsakten (OI/2/2017/AB)

Sehr geehrter Herr Tranholm-Mikkelsen,

Ich habe beschlossen, eine Untersuchung zur Offenlegung von Dokumenten aus den Beratungen über Entwürfe von EU-Rechtsakten in den Vorbereitungsgremien des Rates einzuleiten. Im Rahmen der Untersuchung wird untersucht, inwieweit die derzeitigen Regelungen die öffentliche Kontrolle des Fortgangs solcher Diskussionen angemessen erleichtern.

Ich weiß es zu schätzen, dass sich der Rat bereits für den Grundsatz der Transparenz und für die Erleichterung der Kenntnis und der Fähigkeit der Bürger, in den Gesetzgebungsprozess der EU einbezogen zu werden, einsetzt. Meine Untersuchung soll dem Rat dabei behilflich sein. Genauer gesagt, sind die Gründe für meine Eröffnung dieser Untersuchung die folgenden:

1. Vorbereitende Beratungen über Gesetzesentwürfe finden im Rat über AStV I und II [1] sowie über mehr als 150 andere Ausschüsse und Arbeitsgruppen statt.[2] In einigen Fällen, insbesondere bei eher technischen Fragen, kann auf Ebene der Vorbereitungsgremien eine Einigung erzielt werden; die vereinbarten Texte werden dann ohne Aussprache vom Rat auf der Ebene der Regierungsminister angenommen. In anderen Fällen, insbesondere solchen, die eher politische Fragen betreffen, werden die Vorbereitungsgremien die Auffassung vertreten, dass Fragen am besten auf Ratstagungen unter Beteiligung der zuständigen Minister erörtert und vereinbart werden können.

Im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten wird klargestellt, dass in Fällen, in denen die Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln, ein größtmöglicher direkter Zugang zu „Dokumenten“ gewährt werden sollte. In Vorbereitungsgremien eingereichte Dokumente fallen eindeutig in diese Kategorie [3].

2. In den Vorbereitungsgremien scheint es unterschiedliche Vorgehensweisen bei der Erstellung von Dokumenten zu geben, z. B. Ergebnisse von Verfahren, Fortschrittsberichte oder Kompromissvorschläge. Legislativvorschläge, die Gegenstand langwieriger Beratungen sind, können zu Hunderten von Dokumenten führen, während vor der AStV-Ebene möglicherweise nur wenige Informationen über andere Legislativvorschläge verfügbar sind [4]. Der Zeitpunkt der Freigabe von Dokumenten während der Verhandlungen und nach der Annahme des Rechtsakts scheint ebenfalls unterschiedlich zu sein.

Ich bin mir der Tatsache bewusst, dass die von den Vorbereitungsgremien vorgelegten Dokumente in erster Linie dazu dienen, den Fortschritt der Beratungen zu dokumentieren und mögliche Kompromisse zu formalisieren, um den Verhandlungsprozess so effektiv wie möglich zu gestalten. Es ist auch klar, dass ein gewisses Maß an Flexibilität erforderlich ist, um den verschiedenen Arten von Vorbereitungsgremien und der Vielfalt der zur Diskussion stehenden Themen Rechnung zu tragen. In vielen Fällen sind diese Dokumente jedoch die einzig mögliche Informationsquelle, anhand derer die Öffentlichkeit verfolgen kann, wie Entscheidungen vorbereitet werden, bevor sie vom Rat öffentlich erörtert oder gebilligt werden.

3. Das Generalsekretariat des Rates stellt keine proaktiven Dokumente zur Verfügung, die die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten während der Verhandlungen widerspiegeln. Dieser Ansatz lässt jedoch das in der Verordnung 1049/2001 [5] vorgesehene Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten unberührt. Diese Dokumente können nach Erlass des betreffenden Rechtsakts zur Verfügung gestellt werden, sofern sie nicht unter eine Ausnahme nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 fallen.

In seinem Urteil in der Rechtssache C-280/11 P (Rat gegen Access Info Europe) hat der Gerichtshof entschieden, dass der Rat der Öffentlichkeit zu Unrecht den Zugang zu Teilen eines Vermerks des Generalsekretariats des Rates an die Gruppe "Information" verweigert hat, der von einer Reihe von Mitgliedstaaten eingereichte Änderungsvorschläge enthielt. Der Gerichtshof stellte fest, dass die bloße Tatsache, dass der Antrag auf Offenlegung in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens gestellt wurde, nicht ausreichte, um die Anwendung der einschlägigen Ausnahme auszulösen [6].

Der Rat hat anschließend interne Beratungen über die Auswirkungen des Beschlusses des Gerichtshofs auf seine Praxis und Verfahrensordnung geführt. Es ist wichtig, die Ergebnisse dieser Diskussionen zu bewerten.

4. Schriftliche Bemerkungen der Delegationen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens werden in der Regel einem Vermerk des Generalsekretariats des Rates beigefügt und im Register des Rates zur Verfügung gestellt. Vorbereitungsdokumente im Zusammenhang mit demselben Legislativvorschlag tragen denselben interinstitutionellen Aktenkodex. Aus dem „Leitfaden für die Ausarbeitung von Dokumenten“ des Generalsekretariats des Rates und der Vorbereitungsgremien geht jedoch hervor, dass einige Arbeitsdokumente „keine Nummer des Ratsdokuments haben, z. B. bestimmte „Sitzungsdokumente“^[7]. Es wäre nützlich zu wissen, ob die Verteilung von Dokumenten ohne Nummer eine häufige Praxis während der Verhandlungen ist und welche Arten von Dokumenten betroffen sind.

Meine Mitarbeiter haben bereits zwei konstruktive Treffen mit dem Generalsekretariat des Rates abgehalten, um diese Fragen zu erörtern. Ich verstehe, dass regelmäßig Verbesserungen vorgenommen werden. Ich wäre daher dankbar, wenn der Rat als ersten Schritt in dieser Untersuchung die folgenden Fragen beantworten könnte, um unser Verständnis der derzeitigen Regelungen und etwaiger Pläne zu ihrer Verbesserung zu vertiefen:

I. Kohärenz der Verfahren zwischen den Arbeitsgruppen

1. Wenn die Kommission einen Legislativvorschlag vorlegt, gibt der Rat öffentlich an, in welchen Vorbereitungsgremien der Vorschlag erörtert wird?

2. Welche Maßnahmen ergreift der Rat, um zu entscheiden, ob vorbereitende Dokumente der Öffentlichkeit unmittelbar zugänglich gemacht werden können oder als „LIMITE“ gekennzeichnet und somit nicht unmittelbar zugänglich gemacht werden sollten? Hilfreich wäre es zum Beispiel zu wissen, wer die Bewertung vornimmt, nach welchen Kriterien dies bestimmt wird und wie lange der Prozess dauert?

3. Gibt es Leitlinien dazu, wie und wann „LIMITE“-Dokumente der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können?

4. Welche weiteren Arbeiten wurden im Anschluss an die diesbezüglichen Arbeiten des niederländischen Ratsvorsitzes (Januar bis Juni 2016) in Bezug auf die Frage unternommen, ob das Generalsekretariat des Rates regelmäßig den Stand der LIMITE-Dokumente im Zusammenhang mit laufenden Gesetzgebungsverfahren überprüft?

5. Wie lange dauert es nach dem endgültigen Erlass eines Gesetzgebungsakts im Durchschnitt, bis Dokumente im Zusammenhang mit dem Erlass dieses Rechtsakts der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden (gemäß Art. 11 Abs. 6 des Anhangs II der Geschäftsordnung des Rates)? Wie ist der Prozess organisiert?

6. Was unternimmt der Rat, um den Austausch bewährter Verfahren in Bezug auf die für die verschiedenen Arten von Dokumenten geltenden redaktionellen Standards weiter zu verbessern, wie z. B. die Vorlage von Änderungen bei den nachvollziehbaren Änderungen, die Zusammenfassung der vorherigen Diskussionsschritte und die Hervorhebung der wichtigsten Fragen?

II. Erfassung der einzelnen Standpunkte der Mitgliedstaaten

7. Obwohl das Register des Rates in der Praxis viele Dokumente enthält, die die Standpunkte einzelner Delegationen widerspiegeln, beziehen sich die Dokumente bei der Zusammenfassung des Stands der Verhandlungen manchmal auf „die Mehrheit der Delegationen“, „mehrere Delegationen“ oder „eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedstaaten“. Kann der Rat bitte mitteilen, wie und von wem beschlossen wird, den individuellen Standpunkt einer Delegation auf Ebene der Arbeitsgruppen zu erfassen oder nicht? Hat das Generalsekretariat des Rates Leitlinien zu diesem Thema herausgegeben?

8. Kann der Rat bitte die Auswirkungen des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Access Info Europe auf seine Offenlegungspolitik erläutern und die schriftlichen Ergebnisse der vom Generalsekretariat des Rates im ersten Halbjahr 2015 durchgeführten Bewertung veröffentlichen [8]?

9. Kann der Rat bitte mitteilen, ob er es für notwendig hält, seine Geschäftsordnung zu ändern, um sie an das Urteil Access Info Europe anzupassen?

III. Vollständigkeit des Dokumentenregisters des Rates

10. Kann der Rat bitte sagen, ob die Verteilung von Dokumenten ohne Nummer eine häufige Praxis ist und welche Arten von Dokumenten betroffen sind?

11. Wenn diese Dokumente nicht in ihrem öffentlichen Register aufgeführt sind, kann sie erklären, warum sie sie nach der Sitzung nicht als Teil der Gesetzgebungsakte aufzeichnet?

12. Ich verstehe, dass der Rat bereits darüber nachdenkt, wie die Transparenz in Bezug auf diese Dokumente verbessert werden kann. Ich würde es begrüßen, wenn der Rat erläutern könnte, welche Maßnahmen er ergriffen hat oder zu ergreifen gedenkt.

IV. Zugänglichkeit von Dokumenten im Dokumentenregister des Rates

13. Was hat der Rat getan und was beabsichtigt er zu tun, um die Suche nach vorbereitenden Dokumenten zu Entwürfen von Gesetzgebungsakten in seinem öffentlichen Register und ganz allgemein auf seiner Website zu erleichtern?

14. Hat der Rat bereits eine Strategie für die Aufnahme von vorbereitenden Dokumenten zu Entwürfen von Gesetzgebungsakten in die gemeinsame Gesetzgebungsdatenbank [9] ausgearbeitet? Wenn ja, bitte ich Sie, eine Kopie der Richtlinie in Ihre Antwort aufzunehmen.

Ich bitte Sie, Ihre Antwort innerhalb von drei Monaten nach Erhalt dieses Schreibens zu erhalten. Wenn Sie weitere Informationen oder Klarstellungen zur Anfrage benötigen, wenden Sie sich bitte an das Referat Strategische Anfragen (Frau Alice Bossiere, Tel.: +32 228 33 401).

Vielen Dank für Ihre Mitarbeit in dieser Angelegenheit.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

cc: Hubert Legal, Generaldirektor des Juristischen Dienstes

Reijo Kemppinen, Generaldirektor für Kommunikation und Information

[1] Bestehend aus den Ständigen Vertretern (Botschaftern) oder den Stellvertretenden Ständigen Vertretern der 28 Mitgliedstaaten.

[2] Die Vorbereitungsgremien lassen sich in zwei Hauptkategorien einteilen: durch Verträge eingesetzte Ausschüsse, zwischenstaatliche Beschlüsse oder Rechtsakte des Rates, die größtenteils ständig sind, und vom AStV eingesetzte Ausschüsse und Arbeitsgruppen, die sich mit bestimmten Themen befassen.

[3] In den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten wird der Begriff „legislative Dokumente“ weit gefasst: „Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind ...“

[4] Ein konkretes Beispiel hierfür waren die Beratungen des Rates während der Verhandlungen über den EU-Haushaltsplan für 2017. Im Anschluss an den Vorschlag der Kommission hat der Haushaltsausschuss seine Prüfung im Juni und Juli 2016 durchgeführt, und der endgültige Kompromisstext wurde vom AStV am 20. Juli 2016 gebilligt. Der Rat billigte diesen Kompromiss im September 2016 im schriftlichen Verfahren. Die verfügbaren Dokumente sind die Tagesordnungen des Haushaltsausschusses, eine Reihe von Tabellen, in denen die vorgeschlagenen Änderungen gegenüber dem Kommissionsvorschlag hervorgehoben werden, und ein erläuternder Vermerk. Die Erläuterungen in der Aufzeichnung sind sehr allgemein gehalten und beschreiben weder die zentralen Fragen, die zwischen den Mitgliedstaaten erörtert wurden, noch die möglichen Unterschiede.

[5] Anhang II Artikel 11 der Geschäftsordnung des Rates: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/rules_of_procedure_of_the_council_en.pdf

[6] Der Gerichtshof bestätigte das Urteil des Gerichts, mit dem der Beschluss des Rates, mit dem der Zugang der Öffentlichkeit zu Teilen eines Vermerks des Generalsekretariats des Rates an die Gruppe "Information" verweigert wurde, der von einer Reihe von Mitgliedstaaten eingereichte Änderungsvorschläge enthielt, für nichtig erklärt wurde.  http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[7] Generalsekretariat des Rates, Leitfaden für die Abfassung von Dokumenten (2011), S. 7. Abrufbar unter: https://delegates.consilium.europa.eu/xnet_dochelp/documentation/presidency/Guide%20redaction_EN_int.pdf

[8] Die Ergebnisse dieser Bewertung wurden der Gruppe "Information" am 19. Mai 2016 vorgelegt.

[9] Gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1), abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016Q0512%2801%29