Souvislosti šetření

1. Komise hraje klíčovou úlohu v legislativním procesu EU, neboť má v zásadě výlučné právo předkládat legislativní návrhy.^[1] Při výkonu své široké posuzovací pravomoci v tomto ohledu musí dodržovat zásady transparentnosti a otevřenosti založené na Smlouvě [2], a to i prostřednictvím rozsáhlých konzultací s dotčenými stranami.[3] Komise tyto výše uvedené zásady uvedla v účinnost přijetím pravidel pro zlepšování právní úpravy (dále jen „pokyny“[4] a „soubor nástrojů“[5]), zakotvených v interinstitucionální dohodě o zdokonalení tvorby právních předpisů [6], která před přijetím legislativních návrhů a jiných opatření stanoví rozsáhlé konzultace se zúčastněnými stranami a posouzení dopadů.

2. Veřejná ochránkyně práv obdržela tři stížnosti, které upozorňovaly na podobné problémy týkající se souladu Komise s pravidly pro zlepšování právní úpravy a dalšími pravidly obsaženými v evropském právním rámci pro klima [7] a jednacím řádu Komise [8], přičemž připravovala několik legislativních návrhů, které považovala za „naléhavé“:

• stížnost 983/2025/MIK (dále jen „věc Omnibus“) – týkající se návrhu „Omnibus I“,[9]
• stížnost 2031/2024/VB (dále jen „věc týkající se migrace“) – týkající se dvou návrhů i) nařízení o posílení policejní spolupráce v souvislosti s prevencí, odhalováním a vyšetřováním převaděčství migrantů a obchodování s lidmi a o posílení podpory Agentury Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol) při předcházení těmto trestným činům a boji proti nim a o změně nařízení (EU) 2016/794 [10] a ii) směrnice, kterou se stanoví minimální pravidla pro předcházení napomáhání k nepovolenému vstupu, tranzitu a pobytu v Unii a boj proti němu a kterou se nahrazuje směrnice Rady 2002/90/ES a rámcové rozhodnutí Rady 2002/946 SVV [11],
• stížnost 1379/2024/MIK (dále jen „věc SZP“) – týkající se návrhu na změnu právních předpisů týkajících se společné zemědělské politiky (SZP)[12].

3. Stěžovatelé se ve všech třech případech obávali, že Komise porušila svá pravidla pro zlepšování právní úpravy tím, že předložila příslušné legislativní návrhy, aniž by provedla posouzení dopadů. Stěžovatele nepřesvědčilo stanovisko Komise, že musela jednat naléhavě, a mohla se proto odchýlit od požadavku posouzení dopadů.

4. Stěžovatelé ve věcech Omnibus a SZP se rovněž obávali, že Komise porušila evropský právní rámec pro klima tím, že neprovedla a nezveřejnila posouzení souladu legislativních návrhů s klimatem [13].

5. Stěžovatel ve věci Omnibus byl dále znepokojen tím, že Komise porušila svůj jednací řád tím, že provedla zkrácenou zrychlenou meziútvarovou konzultaci k dotčenému legislativnímu návrhu.

6. Veřejná ochránkyně práv se zabývala otázkami vznesenými v souvislosti s těmito stížnostmi, zejména:

• jak Komise posuzovala, zda jsou legislativní návrhy „naléhavé“, a tudíž vyžadují odchylku od některých požadavků v pravidlech pro zlepšování právní úpravy;
• zda Komise dodržela platné postupy pro odchýlení se od požadavků svých pravidel „zlepšování právní úpravy“ a jak byla zaznamenána související rozhodnutí;
• jak Komise zajistila, aby navzdory výjimce byla naléhavá příprava legislativních návrhů v souladu se zásadami transparentního, fakticky podloženého a inkluzivního procesu tvorby právních předpisů;
• zda Komise provedla „posouzení souladu s klimatem“ v souladu s evropským právním rámcem pro klima a jak byly výsledky těchto posouzení zaznamenány (případy Omnibus a SZP); a
• jak Komise provedla konzultaci mezi útvary ohledně legislativního návrhu ve věci Omnibus.

7. Veřejná ochránkyně práv požádala Komisi o písemné odpovědi na konkrétní otázky [14], nahlédla do dokumentace Komise, z níž vycházela při přípravě dotčených návrhů, a její vyšetřovací tým se setkal se zástupci Komise ve věcech Omnibus a SZP [15]. Rovněž vyzvala stěžovatele, aby zaslali připomínky k odpovědím Komise a zprávám ze schůzek, což učinili.

Doporučení veřejné ochránkyně práv

8. Ve svém doporučení [16] veřejná ochránkyně práv připomněla Komisi svůj názor, že orgány a instituce EU musí uplatňovat pravidla, která si samy stanovily, aby zajistily konzistentnost, transparentnost a zabránily jakémukoli pocitu svévole ve způsobu fungování správy EU. [17] Veřejný ochránce práv rovněž konstatoval, že podle judikatury EU orgány EU zveřejněním vnitřních pravidel omezují výkon své posuzovací pravomoci. Proto se nemohou od těchto pravidel odchýlit podle obecných zásad ochrany legitimního očekávání [18] a řádné správy.

9. Ve všech třech případech se Komise v souvislosti se svými návrhy odchýlila od požadavků stanovených v pravidlech pro zlepšování právní úpravy, pokud jde o provádění posouzení dopadů a veřejných konzultací, s odkazem na „naléhavou“ situaci. I když pravidla tyto odchylky v zásadě umožňují, nedefinují, z čeho se „naléhavost“ skládá. Komise proto považovala své iniciativy za „naléhavé“ z velmi odlišných důvodů, například s ohledem na vyvíjející se politické priority vedení Komise v reakci na současné výzvy (případ Omnibus), měnící se geopolitické trendy a výzvy (případ migrace) a rostoucí a intenzivní sociální protesty proti některým politikám EU (případ SZP).

10. Veřejná ochránkyně práv měla za to, že Komise si sice musí ponechat určitý prostor pro uvážení při definování okolností, které považuje za „naléhavé“, avšak široký výklad pojmu „naléhavost“, který použila ve třech případech, mohl vést k tomu, že uplatňování požadavků pravidel pro zlepšování právní úpravy bude pro veřejnost obtížné pochopit a předvídat. Podle širokého výkladu Komise by jakákoli situace mohla být v zásadě považována za „naléhavou“, pokud by tak rozhodlo politické vedení Komise. Vzhledem k tomu veřejná ochránkyně práv zjistila, že neexistence definice „naléhavosti“ v pravidlech pro zlepšování právní úpravy narušuje předvídatelnost, soudržnost a právní jistotu.

11. Veřejná ochránkyně práv zjistila další nedostatky v tom, jak Komise ve zkoumaných případech uplatňovala pravidla „zlepšování právní úpravy“. Nedostatky zahrnovaly nedostatek řádných záznamů týkajících se postupu a následných rozhodnutí o vynětí dotčených iniciativ z požadavků pravidel pro zlepšování právní úpravy, pozdní zveřejnění analytických dokumentů, které nahrazují plnohodnotná posouzení dopadů v naléhavých situacích, jakož i skutečnost, že Komise neusilovala o širokou a vyváženou konzultaci zúčastněných stran ohledně legislativních návrhů dotčených v případech SZP a Omnibus.

12.  Šetření veřejné ochránkyně práv rovněž odhalilo nedostatky v pravidlech pro zlepšování právní úpravy jako takových. Veřejná ochránkyně práv konkrétně konstatovala, že v pravidlech pro zlepšování právní úpravy neexistuje postup, který by zajistil, že naléhavá příprava legislativních návrhů neoslabí podstatu transparentního, fakticky podloženého a inkluzivního procesu tvorby právních předpisů. To zahrnovalo absenci jakéhokoli popisu toho, jaké informace by analytické dokumenty měly obsahovat, a absenci pokynů, jak by měly být konzultace se zúčastněnými stranami prováděny v rámci „naléhavé situace“.

13. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv doporučila, aby Komise zajistila předvídatelné, soudržné a nesvévolné uplatňování pravidel pro zlepšování právní úpravy tím, že:

• definování pojmu „naléhavost“ v souvislosti se zlepšováním právní úpravy, případně v souvislosti s nadcházející revizí pravidel;
• zaznamenává veškerá interní rozhodnutí o vynětí legislativních návrhů z požadavků pravidel pro zlepšování právní úpravy, včetně toho, kdo o vynětí požádal, z jakých důvodů a kdo jej udělil;
• v důvodové zprávě připojené k legislativním návrhům jasně vysvětluje, proč je odchylka nutná.

14. Veřejná ochránkyně práv rovněž doporučila, aby Komise v případech, kdy jsou uděleny výjimky, zavedla postup, který zajistí, aby naléhavá příprava legislativních návrhů byla stále v souladu se zásadami transparentního, fakticky podloženého a inkluzivního legislativního procesu, jak vyžadují Smlouvy a judikatura soudů EU. Komise by tak mohla učinit v souvislosti s nadcházející revizí pravidel pro zlepšování právní úpravy. [19]

15. Veřejný ochránce práv v tomto ohledu rovněž navrhl, aby:

• Komise by měla zajistit, aby analytický dokument, který v případě „naléhavé situace“ nahrazuje posouzení dopadů, včas a ihned po přijetí legislativního návrhu informoval spolunormotvůrce a veřejnost o skutečnostech, na nichž jsou legislativní návrhy založeny, a odrážel tak naléhavost této záležitosti. Pravidla pro zlepšování právní úpravy by měla stanovit minimální hmotněprávní požadavky, které by analytické dokumenty měly v tomto ohledu splňovat.
• Komise by měla vyjasnit, že konzultace se zúčastněnými stranami vedené v případě, že byla udělena výjimka z požadavku na posouzení dopadů, musí být stále v souladu s obecnými zásadami a minimálními normami platnými pro všechny veřejné konzultace. Pravidla pro zlepšování právní úpravy by měla poskytnout pokyny, jak mají být tyto konzultace se zúčastněnými stranami prováděny v rámci „naléhavé situace“.

16. Veřejná ochránkyně práv dále zkoumala, jak Komise uplatnila čl. 6 odst. 4 evropského právního rámce pro klima, který vyžaduje posouzení všech návrhů opatření a legislativních návrhů Komise s ohledem na cíle EU v oblasti klimatu. Šetření veřejné ochránkyně práv odhalilo, že Komise nevedla jasné interní záznamy o tom, že před přijetím dotčených legislativních návrhů v případech Omnibus a SZP bylo účinně provedeno posouzení souladu s klimatem. Veřejná ochránkyně práv rovněž zjistila, že Komise při přijímání příslušných legislativních návrhů jasně nezveřejnila výsledky jakéhokoli posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu, jak je stanoveno v čl. 6 odst. 4 evropského právního rámce pro klima.

17. S ohledem na to veřejná ochránkyně práv navrhla, aby Komise objasnila, že posouzení souladu v oblasti klimatu mají být prováděna u všech legislativních návrhů, včetně těch, které nejsou doprovázeny posouzením dopadů, a že veškerá taková posouzení by měla být interně zaznamenávána. Komise by rovněž měla upřesnit, v jakém dokumentu mají být při přijímání legislativních návrhů, které nejsou doprovázeny posouzením dopadů, zveřejňována posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu a jejich výsledky.

18. Veřejná ochránkyně práv rovněž zkoumala, jak Komise uplatnila svůj jednací řád týkající se meziútvarových konzultací ve věci Omnibus. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že konzultace mezi útvary zajišťují, že Komise při formulování svých politických návrhů zaujímá v této věci holistický a vyvážený pohled. Měla za to, že Komise tím, že zkrátila konzultace mezi útvary na méně než 24 hodin o víkendu, nadměrně omezila možnost svých útvarů poskytnout smysluplné podněty k danému legislativnímu návrhu.

19. Veřejná ochránkyně práv proto navrhla, aby Komise zajistila, aby v případě, že rozhodne, že je třeba zkrátit dobu trvání konzultace mezi útvary, byla odůvodnění tohoto rozhodnutí řádně zaznamenána. Pouze ve výjimečných naléhavých situacích by doba trvání měla být kratší než 48 hodin předpokládaných ve zrychleném postupu a měly by být uvedeny odpovídající důvody.

20. Veřejná ochránkyně práv celkově zjistila, že různé procesní nedostatky, které zjistila při přípravě dotčených legislativních návrhů Komisí, představovaly nesprávný úřední postup.

Stanovisko Komise a připomínky stěžovatele

Pravidla pro zlepšování právní úpravy

21. Ve svém stanovisku z února 2026 k doporučení veřejné ochránkyně práv [20] se Komise dohodla, že zváží „transparentnější parametry“pro posouzení potřeby urychleně jednat při nadcházející revizi pravidel pro zlepšování právní úpravy. Uvedl, že tak učiní a zároveň zajistí, aby nebyla omezena diskreční pravomoc Komise reagovat na naléhavé situace. Zdůraznila rovněž, že je třeba, aby byla rozhodnutí přijímána rychle, a že má prostor pro uvážení při vymezování okolností, za nichž se domnívá, že je třeba urychleně přijmout opatření.

22. Poté, co Komise zaslala veřejné ochránkyni práv své stanovisko, přijala v dubnu 2026 sdělení „Jednodušší, jasnější a lépe vynucený soubor pravidel EU“[21], v němž odkázala na doporučení veřejné ochránkyně práv a poskytla další informace o jeho provádění. Pokud jde o parametry pro posouzení „naléhavosti“, Komise uvedla tyto prvky: i) „předvídání otřesů nebo krizí, a to i ve vnějších vztazích Unie“, ii) „možné důsledky v případě, že nebudou přijata okamžitá opatření“, iii) „zákonné lhůty“a iv) „politický kontext, v němž je třeba přijmout naléhavá opatření“.   

23. Komise zároveň ve svém stanovisku veřejné ochránkyni práv zopakovala, že v případech souhrnného nařízení, SZP a migrace existují objektivní důvody k naléhavému jednání a k využití flexibility stanovené v pravidlech pro zlepšování právní úpravy.

24. Komise rovněž uznala, že je důležité řádně zaznamenávat a veřejně vysvětlovat odchylky od pravidel pro zlepšování právní úpravy, aby byla zajištěna maximální transparentnost. Uvedla, že příslušné útvary budou muset předat své žádosti o odchylky generálnímu sekretariátu Komise co nejdříve v rámci přípravy iniciativ. K těmto žádostem bude připojeno podrobné odůvodnění, včetně jasného vysvětlení kontextu naléhavosti. Komise bude rovněž vést záznamy o všech udělených výjimkách a zajistí, aby vysvětlující memoranda k příslušným návrhům výjimky jasně popisovala a zdůvodňovala je.

25. Komise dodala, že bude usilovat o zveřejnění analytických dokumentů, které nahrazují posouzení dopadů v naléhavých situacích, co nejdříve a nejpozději tři měsíce po přijetí svého návrhu, jak je stanoveno ve stávajících pravidlech pro zlepšování právní úpravy. Analytické dokumenty budou v budoucnu zahrnovat alespoň tyto prvky: i) definici problému, ii) přístup a opatření určená pro iniciativu, iii) posouzení klíčových dopadů iniciativy, iv) shrnutí příspěvků zúčastněných stran, v) posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu a jeho výsledků. Ve svém sdělení z dubna 2026 však Komise již nezmínila čtvrtý prvek, tj. shrnutí příspěvků zúčastněných stran.

26. Kromě toho bude Komise v zájmu zajištění maximální inkluzivity navzdory naléhavosti usilovat o přípravu „výzvy k předložení faktických podkladů“ od zúčastněných stran, provedení „kontroly skutečnosti“ nebo jiných cílených konzultací. Ve svém sdělení upřesnila, že hlavním nástrojem pro zachování smysluplného zapojení zúčastněných stran v rámci zrychleného postupu bude výzva k předložení faktických podkladů, která zúčastněným stranám umožní utvářet iniciativy Komise. Jako nepovinný prvek jsou rovněž uvedeny cílené konzultace, a to i v souvislosti s „kontrolami reality“.

27. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise se stěžovatelé domnívali, že opatření navrhovaná Komisí nepostačují k provedení doporučení veřejné ochránkyně práv.

28. Poukázaly na to, že Komise se ve svém stanovisku k doporučení veřejné ochránkyně práv zavázala pouze k zamyšlení nad pojmem „naléhavost“, ale nikoli k jeho definování, zatímco parametry uvedené v jejím sdělení jsou příliš vágní. Stěžovatelé byli rovněž znepokojeni tím, že Komise může do pojmu naléhavosti zahrnout „politické priority“, neboť by to Komisi ponechalo neomezený prostor pro uvážení, zda bude považovat jakékoli iniciativy za naléhavé a odchýlit se od pravidel pro zlepšování právní úpravy nepředvídatelným, nekonzistentním a svévolným způsobem. Podle názoru stěžovatelů musí Komise zajistit, aby naléhavá tvorba právních předpisů odchylující se od pravidel pro zlepšování právní úpravy zůstala absolutní výjimkou. Celkově se stěžovatelé domnívali, že naléhavost by měla být omezena na přesně vymezené situace (jako jsou přírodní katastrofy a mimořádné situace v oblasti veřejného zdraví) a že by měly být zavedeny spolehlivé záruky, které zajistí plnou transparentnost a odpovědnost v legislativním procesu. Poukázaly na to, že politické cíle, jako je „zjednodušení“ nebo „administrativní účinnost“, by neměly být považovány za důvody naléhavosti.

29. Stěžovatelé rovněž vyjádřili znepokojení nad prohlášeními Komise v jejím sdělení týkajícím se „cílených iniciativ“ a požadavku na posouzení dopadů. Podle jejich názoru tato prohlášení naznačují, že zatímco Komise bude usilovat o vypracování více posouzení dopadů, tato posouzení dopadů se budou týkat menšího počtu významných dopadů navrhovaných iniciativ, včetně dopadů na životní prostředí, zdraví, sociální oblast a základní práva.

30. Kromě toho byli stěžovatelé znepokojeni nestranností postupu Komise pro udělování odchylek. Je tomu tak proto, že komisař odpovědný za provádění a zjednodušení je rovněž odpovědný za udělování výjimek, zatímco pravidla nepředpokládají náhradního činitele s rozhodovací pravomocí v případě, že tentýž komisař je rovněž odpovědný za předmět legislativního návrhu, pro který se žádá o výjimku.

31. Stěžovatelé uvítali, že Komise specifikovala minimální prvky, které by analytické dokumenty měly obsahovat. Zopakovali však, že v případech zkoumaných v rámci šetření veřejného ochránce práv Komise nepředložila dostatečné důkazy na podporu svých legislativních návrhů [22] Stěžovatelé se navíc domnívali, že analytické dokumenty by měly rovněž uvádět, které informace chybí, pokud neexistuje úplné posouzení dopadů. Rovněž uvedli, že tříměsíční lhůta pro předložení analytických dokumentů po přijetí legislativních návrhů je nepřiměřená vzhledem k tomu, že některé naléhavé právní předpisy mohou být přijaty během několika měsíců.

32. Stěžovatelé se domnívali, že Komise nevysvětlila, jak konkrétně hodlá zajistit odpovídající zapojení zúčastněných stran v naléhavých případech. Podle jejich názoru by se Komise měla zavázat k určení organizací občanské společnosti jako příslušných zúčastněných stran i v naléhavých případech a pravidla pro zlepšování právní úpravy by měla být doplněna o další informace o tom, jak jsou zúčastněné strany účinně zmapovány pro cílené konzultace. Kromě toho stěžovatelé tvrdili, že „kontroly reality“, které Komise uvedla jako příklad cílených konzultací se zúčastněnými stranami, mají omezený rozsah a obvykle nezahrnují jiné zúčastněné strany než zástupce společností, čímž vylučují občanskou společnost, občany a akademické pracovníky.

Evropský právní rámec pro klima

33. Komise ve svém stanovisku k doporučení veřejné ochránkyně práv zopakovala, že v případech Omnibus a SZP provedla požadovaná posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu, ale že v souladu s platnými pravidly není třeba analýzu opakovat v analytických dokumentech ani v jiném konkrétním formátu. Komise nicméně shrnula závěry těchto posouzení v analytických dokumentech a memorandech připojených ke sporným legislativním návrhům.

34. Komise však zajistí, aby posouzení souladu v oblasti klimatu byla uváděna nejen v posouzeních dopadů, ale také v analytických dokumentech nahrazujících posouzení dopadů, a aby jejich výsledky byly rovněž jasně uvedeny v důvodových zprávách připojených k příslušným legislativním návrhům.

35.  Stěžovatelé tvrdili, že postoj Komise není jasný, pokud jde o to, zda zveřejní pouze výsledky svých posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu nebo úplnou analýzu vedoucí k těmto výsledkům a do jaké míry budou posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu nebo alespoň jejich výsledky zveřejněny v analytických dokumentech.

Jednací řád Komise o meziútvarových konzultacích

36. Komise uvedla, že pokud generální sekretariát výjimečně souhlasí s meziútvarovou konzultací kratší než 48 hodin, odůvodní to.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

37. Veřejná ochránkyně práv vítá celkové konstruktivní stanovisko Komise k jejímu doporučení. Oceňuje zejména to, že Komise zmínila opatření, která hodlá přijmout v souvislosti s každým doporučením a návrhem na zlepšení.

38. Veřejná ochránkyně práv je zároveň znepokojena tím, že stanovisko popisuje opatření, která Komise hodlá přijmout, pouze obecně a často postrádá specifičnost a konkrétní závazky. Na základě poskytnutých informací není veřejné ochránkyni práv jasné, jak přesně bude Komise řešit zjištěné nedostatky a zda tak bude schopna dosáhnout zamýšleného účelu svého doporučení, tj. zajistit v naléhavých situacích dostatečně transparentní, fakticky podložený a inkluzivní legislativní proces. Sdělení rovněž nerozptýlilo pochybnosti veřejného ochránce práv.

39. Pokud jde konkrétně o její doporučení definovat pojem „naléhavost“, veřejná ochránkyně práv uznává diskreční pravomoc Komise při co nejúčinnější reakci na mimořádné události, krize a nové výzvy. Stanovisko Komise a sdělení však dostatečně nezmírňují riziko, že by se „naléhavá“ tvorba právních předpisů mohla stát převládajícím způsobem tvorby právních předpisů EU.

40. Komise ve svém sdělení uvedla, že „politický kontext“může být jedním z parametrů „vytvářejících potřebu naléhavých opatření“. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že se jedná o příliš vágní prohlášení. V tomto ohledu je i nadále znepokojena tím, že uplatňování politických priorit by mohlo být využito k ospravedlnění „naléhavé“ tvorby právních předpisů. Aniž by tedy veřejný ochránce práv viděl konečný seznam a formulaci „transparentnějších parametrů“pro posouzení potřeby urychleně jednat v nadcházející revizi pravidel pro zlepšování právní úpravy ze strany Komise a aniž by viděl praktické uplatňování těchto parametrů, není schopen posoudit, zda Komise učiní uplatňování požadavků pravidel pro zlepšování právní úpravy předvídatelnějším.

41. Kromě toho Komise ve sdělení rozlišuje mezi „významnými novými legislativními iniciativami nebo revizemi“a „cílenými iniciativami“a zdá se, že uplatňování požadavků na zlepšování právní úpravy se může v souvislosti s těmito dvěma kategoriemi lišit.[23] „Cílenými iniciativami“ se rozumí „cílené iniciativy, které významně nemění politické cíle stávajících právních předpisů a navrhují změny, jejichž cílem je optimalizovat jejich účinnost a účelnost“. Avšak vzhledem k tomu, že podrobnosti přístupu Komise k „cíleným iniciativám“jsou v tomto okamžiku nejasné, včetně důsledků toho, že iniciativy budou považovány za „cílené“pro účely uplatňování pravidel zlepšování právní úpravy, není veřejná ochránkyně práv v této fázi ani schopna zaujmout konečné stanovisko k tomuto nově zavedenému rozlišování.

42. Pokud jde o zaznamenávání a zveřejňování odchylek od pravidel pro zlepšování právní úpravy, veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise zlepšit v tomto ohledu své postupy. Konstatuje však, že tyto závazky se podle všeho vztahují pouze na žádosti o výjimky „zdola nahoru“, tj. na žádosti pocházející od generálních ředitelství odpovědných za příslušné iniciativy. V případech zkoumaných veřejným ochráncem práv byly žádosti o výjimky podávány „shora dolů“, neboť pocházely od náměstka generálního tajemníka a z politické úrovně Komise.[24] Veřejný ochránce práv konstatuje, že stanovisko Komise nepředkládá žádné opatření, které by se konkrétně zabývalo tím, jak bude Komise tyto žádosti o výjimky zaznamenávat „shora dolů“. Veřejná ochránkyně práv věří, že Komise zajistí, aby byly řádně zaznamenány i tyto žádosti, včetně jejich odůvodnění.

43. Pokud jde o analytické dokumenty, veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že Komise nyní definovala jejich minimální prvky, ačkoli seznam těchto prvků uvedený ve sdělení neobsahuje shrnutí příspěvků zúčastněných stran, které Komise výslovně zmínila ve svém stanovisku k jejímu doporučení. V každém případě, jak uvedli stěžovatelé, tříměsíční lhůta pro zveřejnění analytických dokumentů nemusí stačit k dosažení jejich účelu, tj. k informování o veřejné diskusi před přijetím právních předpisů, zejména pokud je legislativní postup dokončen pouze během několika měsíců. Veřejná ochránkyně práv vyzývá Komisi, aby se touto záležitostí dále zabývala při nadcházející revizi svých pravidel pro zlepšování právní úpravy.

44. Veřejná ochránkyně práv rovněž bere na vědomí závazky Komise, pokud jde o cílené konzultace uvedené ve stanovisku Komise k doporučení veřejné ochránkyně práv. Komise však ve svém sdělení uvedla, že hlavním nástrojem zapojení zúčastněných stran do zrychleného řízení bude „výzva k předložení faktických podkladů“. Veřejná ochránkyně práv chápe, že „výzva k předložení faktických podkladů“ umožňuje zúčastněným stranám předložit Komisi informace o svých plánovaných iniciativách na samém začátku procesu tvorby politik, tj. v době, kdy jsou k dispozici pouze relativně omezené informace o plánovaných možnostech politiky Komise. Komise se domnívá, že „výzvy k předložení faktických podkladů“ umožní zúčastněným stranám „přispět k utváření iniciativy“. Veřejná ochránkyně práv se však domnívá, že Komise by měla rovněž poskytnout zúčastněným stranám příležitost vyjádřit se k upřednostňovaným možnostem politiky Komise, jakmile budou plně rozvinuty. Veřejná ochránkyně práv proto není přesvědčena, zda je „výzva k předložení faktických podkladů“ dostatečným nástrojem pro zapojení zúčastněných stran v rámci zrychleného řízení.

45. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv konstatuje, že podle sdělení není jasné, zda budou vždy vedeny cílené konzultace o konkrétních možnostech politiky, neboť Komise má v úmyslu zapojit zúčastněné strany prostřednictvím „dialogů o provádění“ nebo „kontrol reality“. Rovněž není jasné, zda druhá forma zapojení zúčastněných stran spočívá v konzultacích o plnohodnotných politických iniciativách Komise a zda umožňuje vyvážené zastoupení všech zúčastněných stran.

46. Jak je uvedeno v jejím doporučení, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že jakákoli cílená konzultace, kterou Komise vede v rámci svých naléhavých legislativních činností, by měla splňovat určité minimální požadavky, které by Komise měla upřesnit v pravidlech pro zlepšování právní úpravy. Zdá se, že případné nahrazení cílených konzultací „výzvami k předložení faktických podkladů“ nebo jinými formami zapojení zúčastněných stran, které nejsou rovnocenné úplným cíleným konzultacím politických iniciativ, nevede směrem, který navrhuje veřejná ochránkyně práv.

47. Kromě toho podle čl. 6 odst. 4 evropského právního rámce pro klima musí Komise zahrnout „posouzení souladu s klimatem“ do každého posouzení dopadů připojeného k jejím legislativním návrhům „a výsledek tohoto posouzení zveřejnit v době přijetí“.[25] Ustanovení neupřesňuje, kde by mělo být posouzení souladu s klimatem zahrnuto, pokud posouzení dopadů neexistuje. Veřejná ochránkyně práv proto vítá závazek Komise zveřejňovat „posouzení souladu s klimatem“ nejen ve zprávách o posouzení dopadů, ale v případě jejich neexistence i v analytických dokumentech. Veřejná ochránkyně práv dále bere na vědomí závazek Komise výslovně uvést výsledek posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu v důvodových zprávách ke svým návrhům. Bude sledovat plnění tohoto závazku na základě budoucích stížností, které by mohla obdržet.

48. Pokud jde o zrychlené meziútvarové konzultace, veřejná ochránkyně práv bere na vědomí závazek Komise poskytnout odůvodnění ve výjimečných situacích, kdy meziútvarové konzultace budou muset být ukončeny do 48 hodin. Poukazuje však rovněž na to, že Komise musí zajistit, aby zkrácením konzultací mezi útvary nepřiměřeně neomezila možnost svých útvarů poskytnout smysluplné informace k dotčeným legislativním návrhům, například tím, že jim poskytne pouze několik hodin o víkendu na předložení připomínek.

49. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem není veřejná ochránkyně práv dosud schopna vyvodit konečné závěry ohledně toho, zda opatření, k nimž se Komise zavázala, budou plně a odpovídajícím způsobem reagovat na její doporučení. Veřejná ochránkyně práv se k tomu bude moci vyjádřit až poté, co Komise reviduje svá pravidla pro zlepšování právní úpravy a uplatní revidovaná pravidla při přípravě nadcházejících legislativních návrhů. Na základě případných budoucích stížností bude veřejná ochránkyně práv pečlivě sledovat přiměřenost revidovaných pravidel a jejich provádění. Dokud k tomu nedojde, veřejný ochránce práv dospěje k závěru, že žádná další šetření v této věci nejsou opodstatněná, a proto případy uzavírá.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Vzhledem k celkovému souhlasu Komise s prováděním doporučení a návrhů veřejné ochránkyně práv na zlepšení nejsou v této fázi žádná další šetření odůvodněná. Zbývá však posoudit účinnost konkrétních opatření, která má Komise za tímto účelem přijmout. Veřejná ochránkyně práv tak bude sledovat jejich provádění v souvislosti s budoucími stížnostmi a poté, co Komise dokončí revizi pravidel pro zlepšování právní úpravy.

Stěžovatelé a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 23. června 2026

 

[1] Ustanovení čl. 17 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

[2] Článek 1 a čl. 10 odst. 3 SEU a čl. 15 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

[3] Čl. 11 odst. 3 SEU.

[4] Evropská komise, Pokyny pro zlepšování právní úpravy, pracovní dokument útvarů Komise SWD(2021) 305 final, k dispozici na adrese: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Evropská komise, soubor nástrojů pro zlepšování právní úpravy, červenec 2023, k dispozici na adrese: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] Podle článku 295 SFEU mohou být interinstitucionální dohody „závazné“. Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů, Úř. věst. 2016, L 123, s. 1, https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 ze dne 30. června 2021, kterým se stanoví rámec pro dosažení klimatické neutrality a mění nařízení (ES) č. 401/2009 a nařízení (EU) 2018/1999 („evropský právní rámec pro klima“), Úř. věst. L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119.

[8] Rozhodnutí Komise 2024/3080 ze dne 4. prosince 2024, kterým se stanoví jednací řád Komise, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] Evropský právní rámec pro klima zavedl požadavek, aby Komise ověřovala soulad stávajících právních předpisů EU i nových legislativních návrhů s cíli politiky v oblasti klimatu (čl. 6 odst. 4).

[14] Viz https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Viz https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Doporučení o souladu Evropské komise s pravidly „zlepšování právní úpravy“ a dalšími procesními požadavky při přípravě legislativních návrhů, které považuje za naléhavé (983/2025/MAS – věc „Omnibus“, 2031/2024/VB – věc „migrace“ a 1379/2024/MIK – věc „CAP“), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/215920.

[17] Rozhodnutí ve věci 1474/2018/TE o údajných nedostatcích a předpojatosti Evropské komise při přípravě jejího politického a legislativního návrhu o omezení plastových výrobků na jedno použití, body 28–30, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] Rozsudek ze dne 28. června 2005, spojené věci C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S v. Komise, body 209–211, k dispozici na adrese: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] Podle sdělení Evropské komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, pracovní program Komise na rok 2026, COM(2025) 870 final, 21. října 2025, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Viz stanovisko Komise zde: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Jednodušší, jasnější a lépe prosazovaný soubor pravidel EU, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87_en?filename=com-2026-380_en.pdf.

[22] Zejména v případě migrace stěžovatelé poukázali na to, že Evropský parlament považoval za nezbytné provést náhradní posouzení dopadů, viz https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; viz https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Výbor pro kontrolu regulace bude i nadále vydávat stanoviska s výhradou, pokud jde o „významné nové legislativní iniciativy nebo revize“, zatímco u cílených iniciativ bude vydávat „doporučení ke zlepšení, která budou transparentně sdělena a zohledněna “.

[24] Doporučení, poznámka pod čarou 16, bod 57.

[25] „Komise před přijetím posoudí soulad jakéhokoli návrhu opatření nebo legislativního návrhu, včetně rozpočtových návrhů, s cílem klimatické neutrality stanoveným v čl. 2 odst. 1 a cíli Unie v oblasti klimatu pro roky 2030 a 2040 a toto posouzení zahrne do jakéhokoli posouzení dopadů připojeného k těmto opatřením nebo návrhům a výsledek tohoto posouzení zveřejní v době přijetí“ (zdůraznění doplněno).