Hybridní: Na dálku a v kanceláři veřejného ochránce práv

Přítomni

Evropský veřejný ochránce práv

Lampros Papadias – vedoucí kabinetu evropského veřejného ochránce práv

Tanja Ehnert – koordinátorka pro dotazy

Vieri Biondi – vyšetřující úředník

Michał Krajewski – vyšetřující úředník

Maria Resende – stážistka v oblasti šetření

Evropská komise

Generální ředitelství pro zemědělství (AD AGRI):

• AGRI.I – ředitel
• AGRI.I.1 – Právní referent
• AGRI.A.1 – Politicko-ekonomičtí analytici

Právní služba (SJ):

• člen právní služby – tým výboru AGRI

Generální sekretariát:

• SG.C.2 – zástupce vedoucího oddělení
• SG.C.2 – referent
• SG.A.3 – referent
• SG.D.3 – Politický koordinátor

Účel schůze

Účelem schůzky bylo, aby vyšetřovací tým veřejného ochránce práv získal odpovědi na některé otázky týkající se písemné odpovědi Komise na tuto stížnost, které byly před schůzkou předány Komisi.

Úvod a procesní informace

Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv se představil, poděkoval zástupcům Komise za setkání s nimi a stanovil účel setkání. Nastínily právní rámec, který se vztahuje na schůze pořádané veřejným ochráncem práv, zejména to, že veřejný ochránce práv bez předchozího souhlasu Komise nezveřejní žádné informace, které Komise označila za důvěrné, a to ani stěžovateli, ani žádné jiné osobě mimo úřad veřejného ochránce práv ^[1].

Vyšetřovací tým vysvětlil, že vypracuje návrh zprávy o schůzce, která bude zaslána Komisi, aby bylo zajištěno, že obsah bude věcně přesný a úplný. Zpráva ze zasedání by pak byla dokončena, zařazena do spisu a poskytnuta stěžovateli. Ve zprávě by nebyly obsaženy žádné důvěrné informace ani by nebyly jinak poskytnuty stěžovateli nebo jakékoli třetí straně.

Vyměňované informace

1. Transparentnost důvodů Komise pro odchýlení se od některých požadavků pokynů a souboru nástrojů pro zlepšování právní úpravy

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv uvedl, že podle jejich chápání Komise vysvětlila své důvody pro odchylku od provedení posouzení dopadů a veřejné konzultace v důvodové zprávě ke svému legislativnímu návrhu (COM(2024) 139 final) zveřejněnému dne 22. února 2024 a v pracovním dokumentu útvarů Komise týkajícím se tohoto návrhu (SWD(2024) 360 final) zveřejněném dne 10. prosince 2024. Vyšetřovací tým rovněž pochopil, že neexistují žádné jiné veřejné dokumenty odůvodňující odchylky. Vyšetřovací tým požádal zástupce Komise, aby tento bod potvrdili nebo objasnili.

Zástupci Komise potvrdili porozumění vyšetřovacího týmu. Dodaly, že je praxí Komise odůvodňovat odchylku provedením posouzení dopadů a veřejné konzultace v důvodové zprávě připojené k legislativnímu návrhu, což je v souladu s pokyny a souborem nástrojů pro zlepšování právní úpravy.

Kromě toho zástupci Komise objasnili kontext návrhu. Komise navrhla základní akty, které měl dotyčný návrh změnit [2], v červnu 2018, tj. před pandemií COVID-19 a ruskou invazí na Ukrajinu. Základní právní akty vyžadovaly, aby zemědělci dodržovali standardy dobrého zemědělského a environmentálního stavu (DZES). Komise si následně uvědomila, že tyto požadavky jsou pro zemědělce příliš náročné a zatěžující na to, aby je mohli v praxi splnit. Vzhledem k protestům zemědělců v roce 2024 považovala Komise za mimořádně naléhavé změnit základní akty, což znamená, že nebyl čas na posouzení dopadů nebo veřejnou konzultaci. Situace byla výjimečná vzhledem k obrovskému rozsahu protestů zemědělců ve všech členských státech, které se částečně změnily v násilné. Hrozilo, že se protesty vymknou z rukou. V zájmu řešení problémů v tomto odvětví a obav, které zemědělci vyjádřili, požádala Evropská rada Radu a Komisi, aby podle potřeby pokročily v práci.[3] Zástupci Komise rovněž upozornili na nedávný soudní případ, v němž Soudní dvůr uznal diskreční pravomoc Komise při rozhodování o naléhavých otázkách týkajících se půdy vyňaté z produkce [4].

2. Jak byla výjimka v tomto případě udělena

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv uvedl, že podle jejich chápání existují v rámci pokynů a souboru nástrojů pro zlepšování právní úpravy dva postupy pro udělování odchylek, tj. před politickým potvrzením iniciativy k vypracování legislativního návrhu nebo po něm. Před schválením může odchylky udělit místopředseda Komise odpovědný za „zlepšování právní úpravy“. V tomto případě je odchylka zaznamenána v informačním systému DECIDE, jinak neexistuje zvláštní formát pro zaznamenávání odchylek. Po schválení může výjimky udělit ředitel v rámci generálního sekretariátu Komise odpovědný za „zlepšování právní úpravy“, a to po konzultaci s kabinetem místopředsedy odpovědného za „zlepšování právní úpravy“. Vyšetřovací tým na základě písemné odpovědi Komise pochopil, že v tomto případě generální sekretariát po konzultaci s kabinetem předsedy udělil výjimku souběžně s žádostí o pokračování iniciativy. Vyšetřovací tým měl rovněž na základě dokumentů poskytnutých Komisí před zasedáním za to, že neexistuje žádná interní dokumentace o rozhodnutí pokročit bez posouzení dopadů a veřejné konzultace.

Zástupci Komise objasnili, že podle stávajících pracovních metod přijímá komisař pro provádění a zjednodušení výše uvedená rozhodnutí o udělení výjimek ze zásady „zlepšování právní úpravy“. V rámci postupu udělování odchylek po schválení musí ředitel v rámci generálního sekretariátu jednat „po konzultaci“ s kabinetem uvedeného komisaře. To znamená, že odpovědnost za udělování výjimek vždy nese tento komisař. V běžných případech může příslušný útvar ve fázi plánování iniciativy požádat komisaře o výjimku v souladu s výše uvedeným postupem. V projednávané věci však nedošlo k žádnému předběžnému plánování iniciativy, neboť návrh musel být připraven naléhavě v reakci na probíhající protesty. Z tohoto důvodu neexistuje žádná interní dokumentace týkající se rozhodnutí o výjimce nebo formálního politického potvrzení iniciativy.

Zástupci Komise však zdůraznili, že politická úroveň Komise mlčky udělila souhlas s pokračováním v této iniciativě bez posouzení dopadů a veřejné konzultace. V této souvislosti zástupci Komise vysvětlili, že účelem výše uvedených postupů potvrzování platnosti a udělování výjimek je zajistit, aby útvary Komise nepřipravovaly legislativní iniciativy (bez posouzení dopadů) bez schválení na politické úrovni Komise. V tomto případě se Komise shodla na tom, že tento návrh má být předložen co nejdříve. Ve skutečnosti to byla politická úroveň Komise, která prosazovala realizaci této iniciativy, včetně komisaře odpovědného za „zlepšování právní úpravy“.

Příslušným záznamem o politickém potvrzení iniciativy je schválení meziútvarové konzultace o předloze návrhu generálním sekretariátem. Následně se konaly schůze kabinetů komisařů, kteří se podíleli na přípravě návrhu, a nakonec sbor komisařů návrh přijal. V této souvislosti není pochyb o tom, že iniciativa, včetně postupu pro její přípravu, získala nezbytný politický souhlas. Kromě toho byla práce na tomto návrhu v rámci Komise na všech úrovních zcela transparentní. Chybí písemná stopa po potvrzení odchylky.

Zástupci Komise v tomto ohledu poznamenali, že pokyny pro zlepšování právní úpravy jsou uplatňovány přiměřeným způsobem, který odráží okolnosti každé jednotlivé iniciativy, což znamená, že v určitých situacích je třeba učinit výjimky z jejích požadavků. To je konkrétně stanoveno v samotných pokynech pro zlepšování právní úpravy.

3. Výběr zúčastněných stran pro cílenou konzultaci

Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv uvedl, že podle jejich chápání muselo být přijato interní rozhodnutí o výběru zúčastněných stran pro cílenou konzultaci. Dotázali se, proč Komise před zasedáním nesdílela toto rozhodnutí ani žádnou jinou písemnou stopu tohoto rozhodnutí s vyšetřovacím týmem. Rovněž se dotázali, proč se Komise rozhodla nekonzultovat ve stejném časovém rámci další zúčastněné strany.

Zástupci Komise připomněli, že v té době bylo hlavní obavou to, jak snížit administrativní zátěž zemědělců. Účelem konzultace se zúčastněnými stranami bylo získat od zemědělců informace o tom, odkud zátěž pochází, pomoci jim ji řešit a určit oblasti ke zlepšení. S ohledem na to si příslušný útvar Komise vyžádal informace od hlavních zemědělských organizací (zastupujících zemědělce a zemědělská družstva obecně, odvětví ekologické produkce, mladé zemědělce a malé a střední zemědělce). Usuzovalo se, že tyto organizace by mohly Komisi poskytnout co nejpraktičtější informace, které by jí umožnily vypracovat praktická řešení navržená v legislativním návrhu. Odpovědný útvar GŘ AGRI navrhl cílenou konzultaci hlavních zemědělských organizací. Generální ředitel následně tento návrh schválil a podepsal dopisy, v nichž vyzval čtyři hlavní organizace, aby se k této záležitosti podělily o své názory. V této rané fázi přípravy návrhu se mělo za to, že konzultace s dalšími zúčastněnými stranami by nebyly smysluplné, protože Komise chtěla diskutovat s přímo dotčenými zúčastněnými stranami. Šlo tedy o vědomé rozhodnutí nekonzultovat ostatní zúčastněné strany současně se čtyřmi hlavními zemědělskými organizacemi. Cílené konzultace, na rozdíl od veřejných konzultací, mají shromáždit podněty od konkrétních a přímo dotčených zúčastněných stran, zatímco při veřejných konzultacích by byly konzultovány všechny zúčastněné strany, což však v tomto případě nebylo vzhledem k mimořádné naléhavosti možné.

Komise navíc obecně znala postoj organizací na ochranu životního prostředí v této věci. V rámci předchozího posouzení dopadů a veřejné konzultace již byly shromážděny dostatečné informace a Komise následně získávala pravidelnou zpětnou vazbu od různých zúčastněných stran.

4. Časová osa zveřejnění pracovního dokumentu útvarů Komise

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv uvedl, že podle jejich chápání by pracovní dokumenty útvarů Komise, které nahrazují posouzení dopadů, měly být v zásadě zveřejněny do tří měsíců od přijetí legislativního návrhu Komisí. Tímto způsobem mohou pracovní dokumenty útvarů Komise informovat o konečném rozhodnutí spolunormotvůrců a přispět k transparentnosti legislativního procesu vůči veřejnosti. V opačném případě je obtížné zjistit, k jakému účelu by tyto dokumenty sloužily. V tomto případě byl pracovní dokument útvarů Komise zveřejněn přibližně sedm měsíců po přijetí právních předpisů spolunormotvůrci (k čemuž došlo v dubnu/květnu 2024). Vyšetřovací tým se dotázal, zda by pokyny pro zlepšování právní úpravy měly být revidovány s cílem vyjasnit harmonogram pro zveřejňování pracovních dokumentů útvarů Komise.

Zástupci Komise zdůraznili, že útvary Komise odpovědné za iniciativu jednají urychleně, jakmile obdrží příslušné podněty od konzultovaných zúčastněných stran. Pracovní dokument útvarů Komise se týká rovněž otázek jdoucích nad rámec legislativního návrhu, tj. dalších souvisejících a doprovodných opatření týkajících se společné zemědělské politiky, která byla součástí „balíčku opatření pro zjednodušení“, který Komise oznámila v únoru 2024. Tato opatření se rovněž zabývala některými obavami a návrhy vznesenými zúčastněnými stranami. Pracovní dokument útvarů Komise komplexně a transparentně, organizovaně a jasně představil obdržené podněty (týkající se společné zemědělské politiky, ale i dalších souvisejících politik EU), své posouzení a to, zda a jak byly řešeny, a proto bylo zapotřebí více času na jeho dokončení. Zástupci Komise dodali, že v době přijetí pokynů pro zlepšování právní úpravy se lhůta tří měsíců od přijetí návrhu Komisí jevila jako přiměřená a proveditelná a je tomu tak téměř ve všech případech. Ve skutečnosti je pracovní dokument útvarů Komise v mnoha případech předložen před uplynutím tříměsíční lhůty a někdy společně s návrhem. Projednávaná věc však byla výjimečná, neboť spolunormotvůrci přijali návrh Komise beze změn pouze do dvou měsíců. Toto mimořádně rychlé přijetí dokazuje, že velmi vážná naléhavost, které čelí odvětví zemědělství EU, byla sdílena spolunormotvůrci.

5. Posouzení souladu s klimatem

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv uvedl, že podle jejich chápání a na základě dokumentů, které Komise poskytla před zasedáním, nebyla před zveřejněním pracovního dokumentu útvarů Komise provedena žádná interní dokumentace týkající se posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu. Vyšetřovací tým se dotázal, zda v případě neexistence posouzení dopadů existuje samostatný interní postup pro zaznamenávání posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu. Žádali rovněž, aby byl v pracovním dokumentu útvarů Komise uveden konkrétní odkaz na posouzení soudržnosti v oblasti klimatu.

Zástupci Komise potvrdili, že v tomto případě byla provedena kontrola konzistentnosti v oblasti klimatu, ale před zveřejněním pracovního dokumentu útvarů Komise neexistuje žádná písemná dokumentace o posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu. Posouzení Komise dospělo k závěru, že návrh má minimální důsledky pro emise do atmosféry (jak je vysvětleno na s. 31 pracovního dokumentu útvarů Komise), což znamená, že návrh nebude mít významný dopad na cíle EU v oblasti klimatu. To je uvedeno v pracovním dokumentu útvarů Komise, ačkoli v souladu s jeho pravidly pro zlepšování právní úpravy neexistuje při neexistenci posouzení dopadů žádný zvláštní formát pro podávání zpráv.

Závěr schůze

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv poděkoval zástupcům Komise za jejich čas a za poskytnutá vysvětlení a schůze skončila.

V Bruselu dne 8. října 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKIová

Koordinátor šetření Inquiries Officer

[1] Čl. 4 odst. 8 prováděcích ustanovení evropského veřejného ochránce práv.

[2] nařízení Evropského parlamentu a Rady 2021/2115 ze dne 2. prosince 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV) (...), Úř. věst. L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng; Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky (...), Úř. věst. L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-cz.pdf

[4] Rozsudek ze dne 10. července 2025, věc C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100