(izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic (1))

PRITOŽBA

H. se je julija in avgusta 2001 pritožil zoper Komisijo v imenu organizacije Corporate Observatory Europe, ki je nizozemska nevladna organizacija. Pritožba se nanaša na to, da je Komisija zavrnila dostop do nekaterih dokumentov v zvezi z odnosi Komisije s čezatlantskim poslovnim dialogom (TABD). Pritožnik je zahteval dokumente v skladu z Odločbo Komisije 94/90.

Zadevni dokumenti so informativna obvestila delegacij Evropske komisije o vmesnem srečanju odbora TABD 10. maja 1999 v Washingtonu in konferenci odbora TABD 28. in 29. oktobra 1999 v Berlinu.

Pritožnik trdi, da Komisija ni dovolj upoštevala javnega interesa za razkritje dokumentov. Pritožnik v podporo trditvi trdi, da je TABD in zlasti njegova letna konferenca forum, na katerem se predlagajo in obravnavajo politike EU, ki imajo pozneje daljnosežen učinek na vse evropske državljane. Po mnenju pritožnika Komisija ne bi smela skrivati bistvenih dokumentov, povezanih z njenim sodelovanjem v forumu. Predlogi vlade ZDA in zasebnega sektorja ter odgovori Komisije so sestavni del postopka odločanja Komisije. O teh predlogih se obširno razpravlja s predstavniki poslovnega sektorja, zato ni upravičeno, da se članom civilne družbe odreka preglednost.

Pritožnik zahteva dostop do dokumentov in navaja tudi, da sodna praksa sodišč Skupnosti zahteva, da institucije odobrijo delni dostop, kadar dokument vsebuje zaupne in nezaupne informacije.

Poizvedba

Varuhinja človekovih pravic je pritožbo posredovala Komisiji v mnenje. Varuhinja človekovih pravic je zahtevala, naj Komisija v svojem mnenju upošteva čas, ki je pretekel od zadevnih sestankov odbora TABD.

Mnenje Komisije

Če povzamemo, je bilo mnenje Komisije naslednje.

Zadevni informativni sestanki so sestavljeni iz dveh povezovalnih dokumentov, ki vsebujeta številne elemente, kot so usmerjevalni dopisi, predlagane točke za govor, predlagani osnutki sporočil, informativni dopisi za stranska srečanja z vladnimi ministri ZDA ter priporočila odbora TABD Komisiji in službam Komisije v zvezi s pripombami in odgovori na ta priporočila.

Komisija je pritožniku omogočila dostop do pripomb in odgovorov Komisije na priporočila odbora TABD. Vendar so usmerjevalni dopisi, informativni sestanki za sestanke s predstavniki vlade ZDA, druge pripombe osebja Komisije in priporočila komisarju zajeti v izjemi za varstvo zaupnosti postopkov Komisije.

Po tehtanju interesa pritožnika za pridobitev teh dokumentov in interesa Komisije za ohranitev zaupnosti njenih postopkov se je zdelo, da slednji prevladajo nad prvim. Odvisno od splošnega okvira razprav in ustrezne politične diskrecije stališče komisarja morda ne ustreza vedno v celoti nasvetom in predlaganim govornim točkam. Zato bi bil dostop do teh dokumentov neprimeren in zavajajoč za javnost. Poleg tega bi razkritje ogrozilo ali otežilo odnose z ZDA.

Trditev pritožnika, da so bistveni dokumenti, povezani s sodelovanjem Komisije v TABD, tajni, je napačna. Pritožnik je dejansko dobil dostop do vseh priporočil odbora TABD Komisiji ter vseh mnenj Komisije o teh priporočilih in odgovorov nanje.

Predlogi vlade ZDA niso podani v pisni obliki in Komisija nima dokumentov v zvezi s temi predlogi.

Zadeve, o katerih razpravljata Komisija in poslovni sektor, so zajete v odzivnih dokumentih Komisije na priporočila odbora TABD, do katerih je pritožnik dobil dostop. Ker so bili ti dokumenti del informativnih sestankov, je bil pritožniku dejansko odobren delni dostop.

Dejstvo, da sta pretekli dve leti, Komisiji ne omogoča objave dokumentov, saj so vprašanja in mnenja, ki jih vsebujejo, še vedno aktualna.

Pripombe pritožnika

Če povzamemo, pritožnikove pripombe so vsebovale naslednje točke.

Pritožnik ne zahteva dostopa do vladnih predlogov ZDA, temveč do vseh dokumentov, ki odražajo odzive Komisije na priporočila odbora TABD.

Mnenje Komisije pomeni, da imajo poročila, pripravljena za sestanek v Berlinu, drugačno vsebino od uradnih pisnih odgovorov Komisije na TABD, katerih kopije so bile poslane pritožniku. To je v nasprotju s trditvijo Komisije, da je objava uradnih odzivnih dokumentov pritožniku dejansko omogočila delni dostop.

Poročila so bistvena za razumevanje odnosa Komisije s TABD in vloge tega organa pri odločanju ES. Pripravljeni so bili za predstavitev na konferenci v zasebnem sektorju in bi morali biti na voljo tudi drugim delom civilne družbe.

Trditev Komisije, da dokumenti ne pomenijo nujno končnega stališča Komisije, ni upoštevna. Poročila so podlaga za odločitve Komisije, ki zadevajo vse državljane. Razkritje teh dokumentov javnosti, ki je neprimerno ali zavajajoče, je zgolj pokroviteljsko.

Nadaljnje poizvedbe

Po skrbni preučitvi mnenja Komisije in pripomb pritožnika se je izkazalo, da so potrebne nadaljnje preiskave.

Varuh človekovih pravic je zato Komisijo pozval, naj odgovori na pripombe, ki jih je pritožnik navedel v svojih pripombah.

Drugo mnenje Komisije

Drugo mnenje Komisije je povzelo naslednje točke.

Komisija je objavila vse dokumente, ki jih je zahteval pritožnik, razen usmerjevalnih dopisov, nasvetov, mnenj in drugih pripomb uslužbencev Komisije.

Dokumenti, do katerih je bil dostop zavrnjen, vsebujejo le mnenja in priporočila uslužbencev, ki ne bi smeli dajati osebnih ocen o političnih vprašanjih, če bi bila njihova stališča razkrita javnosti. Takšno stanje bi resno ogrozilo sposobnost odločanja Komisije. Poleg tega ti dokumenti niso dodatno osvetlili stališč, ki jih je Komisija zavzela v zvezi s predlogi odbora TABD. Ni resničnega javnega interesa za razkritje in prevlada interes, da se taki dokumenti hranijo interno.

Čas, ki je pretekel od dogodkov, za katere so bili pripravljeni informativni sestanki, Komisiji ne omogoča, da bi objavila dokumente, saj bi lahko bila mnenja in priporočila, ki jih vsebujejo, še vedno veljavna v prihodnjih pogajanjih.

Če bi dokumenti postali javni, bi se lahko za osebna stališča uslužbencev pomotoma štelo, da odražajo stališča Komisije. Razkritje dokumentov bi zato škodilo odnosom z ZDA. Dostop javnosti je treba zavrniti, če bi razkritje zadevnega dokumenta oslabilo varstvo mednarodnih odnosov.

Dokumenti, do katerih je bil pritožniku zavrnjen dostop, niso bili razkriti predstavnikom poslovnega sektorja. Namenjeni so izključno notranji uporabi v Komisiji, zato ni razloga za zahtevo, da se dajo na voljo drugim delom civilne družbe.

Poslovna priporočila in stališče Komisije v zvezi s temi priporočili niso tajna. Pritožnik ima dostop do predlogov TABD vladam, ki so javno dostopni na internetu, odgovori Komisije pa so bili razkriti pritožniku.

Pripombe pritožnika

Če povzamemo, pritožnikove pripombe so bile naslednje.

Informativni zapiski so edini način za učinkovito osvetlitev narave odnosa med Komisijo in TABD. Če bi razkrili, da TABD neupravičeno vpliva na postopek odločanja, je bistveno, da so na voljo javnosti.

Informativni zapiski niso le osebna mnenja osebja Komisije. Pritožnik je predhodno pridobil informativna obvestila Komisije iz večstranskega sporazuma o pogajanjih o naložbah v okviru OECD. Ti vsebujejo uradna stališča Komisije in veliko bolj pojasnjujejo, kako je bil postopek izveden, kot dokumenti, ki so na voljo širši javnosti.

Presenetljivo je, da Komisija konference odbora TABD obravnava kot pogajanja, saj jih organizira lobistična skupina iz zasebnega sektorja in nimajo nobene vloge v postopku odločanja EU v skladu s Pogodbama. Zaradi tega je potreba po preglednosti nujnejša, pravica do dostopa do dokumentov pa je okrepljena.

Informativna obvestila so bistveni dokumenti za razumevanje procesa oblikovanja politik. Stališče Komisije, da ni resničnega javnega interesa za njihovo razkritje, kaže na pomanjkanje razumevanja demokratične vrzeli, ki jo tako močno občutijo državljani EU.

ODLOČBA

1 Pravni okvir

1.1 Pritožba nasprotuje temu, da je Komisija zavrnila dostop do nekaterih dokumentov. Prošnja za dostop je bila vložena decembra 1999, pritožnikova potrdilna prošnja pa je bila zavrnjena maja 2000. Preučitev varuha človekovih pravic, ali je zavrnitev dostopa s strani Komisije primer nepravilnosti, bo zato temeljila na Sklepu 94/90 (2), ki je bil takrat veljavni pravni okvir.

1.2 Dostop do dokumentov Komisije od 3. decembra 2001 urejajo Uredba 1049/2001 (3) in podrobna pravila, priložena poslovniku Komisije s Sklepom z dne 5. decembra 2001 (4), s katerim je bila razveljavljena Odločba Komisije 94/90. Varuh človekovih pravic zato meni, da mora ponovna preučitev pritožnikove prošnje s strani Komisije temeljiti na Uredbi 1049/2001.

2 Trditve pritožnika in Komisije

2.1 Pritožnik izpodbija zavrnitev Komisije, da bi omogočila dostop do vseh informativnih obvestil delegacij Komisije na vmesnem srečanju čezatlantskega poslovnega dialoga (TABD), ki je potekalo 10. maja 1999 v Washingtonu, in na konferenci TABD, ki je potekala 28. in 29. oktobra 1999 v Berlinu.

2.2 Pritožnik trdi, da zavrnitev Komisije ne daje zadostne teže javnemu interesu za razkritje. Po mnenju pritožnika je TABD in zlasti njegova letna konferenca forum, na katerem se predlagajo in obravnavajo politike EU, ki imajo pozneje daljnosežen vpliv na vse evropske državljane. Informativni zapiski so bistveni za razumevanje odnosa Komisije do odbora TABD in vloge tega organa pri odločanju v EU. Obvestila so bila pripravljena za predstavitev na konferenci v zasebnem sektorju in bi morala biti na voljo tudi drugim delom civilne družbe.

2.3 Pritožnik zahteva dostop do dokumentov in navaja, da sodna praksa od institucij zahteva, da odobrijo delni dostop, kadar dokument vsebuje zaupne in nezaupne informacije.

2.4 Komisija meni, da so zadevni dokumenti sestavljeni iz dveh povezovalnih dokumentov, ki vsebujeta usmerjevalne dopise, predlagane točke za govor, predlagane osnutke sporočil, informativne dopise za stranska srečanja z ameriškimi vladnimi ministri ter priporočila odbora TABD Komisiji in službam Komisije v zvezi s pripombami in odgovori na ta priporočila. Komisija je objavila vse zahtevane dokumente, razen usmerjevalnih sporočil, nasvetov, mnenj in drugih pripomb uslužbencev Komisije.

Komisija trdi, da dokumenti, do katerih je bil dostop zavrnjen, vsebujejo le mnenja in priporočila uslužbencev, ki ne bi smeli svobodno podajati osebnih presoj o političnih vprašanjih, če bi bila njihova stališča razkrita javnosti. To bi resno ogrozilo sposobnost odločanja Komisije. Poleg tega ti dokumenti niso dodatno osvetlili stališč, ki jih je Komisija zavzela v zvezi s predlogi odbora TABD. Za razkritje ni resničnega javnega interesa in prevlada interes, da se taki dokumenti hranijo interno.

Poleg tega bi se lahko, če bi dokumenti postali javni, za osebna stališča uslužbencev pomotoma štelo, da odražajo stališča Komisije. Razkritje dokumentov bi zato škodilo odnosom z ZDA. Dostop javnosti je treba zavrniti, če bi razkritje zadevnega dokumenta oslabilo varstvo mednarodnih odnosov.

Komisija tudi trdi, da so predlogi TABD vladam javno dostopni na internetu in da so bili odgovori Komisije razkriti pritožniku. Dokumenti, do katerih je bil pritožniku zavrnjen dostop, prav tako niso bili razkriti predstavnikom poslovnega sektorja. Namenjeni so izključno notranji uporabi v Komisiji, zato ni razloga za zahtevo, da se dajo na voljo drugim delom civilne družbe.

Kar zadeva delni dostop, Komisija trdi, da so zadeve, o katerih sta razpravljala Komisija in poslovni sektor, zajete v dokumentih Komisije za odgovor na priporočila odbora TABD, do katerih je pritožnik dobil dostop. Ker so bili ti dokumenti del informativnih sestankov, je bil pritožniku dejansko odobren delni dostop.

Nazadnje, Komisija trdi, da ji čas, ki je pretekel od dogodkov, za katere so bili pripravljeni informativni sestanki, ne omogoča, da bi objavila dokumente, saj bi lahko bila mnenja in priporočila, ki jih vsebujejo, še vedno veljavna v prihodnjih pogajanjih.

2.5 Pritožnik je v pripombah trdil, da informativna obvestila niso le osebna mnenja osebja Komisije. Druga taka poročila vsebujejo uradna stališča Komisije in bolj pojasnjujejo, kako je potekal zadevni postopek, kot dokumenti, ki so na voljo širši javnosti.

Pritožnik je izrazil presenečenje, da se zdi, da Komisija konference odbora TABD obravnava kot pogajanja, saj jih organizira lobistična skupina iz zasebnega sektorja in nimajo nobene vloge v postopku odločanja EU v skladu s Pogodbama. Zaradi tega je potreba po preglednosti nujnejša, pravica do dostopa do dokumentov pa je okrepljena.

Po mnenju pritožnika stališče Komisije, da ni resničnega javnega interesa za razkritje informativnih beležk, kaže na nerazumevanje demokratične vrzeli, ki jo tako močno občutijo državljani EU.

3 Ugotovitve varuha človekovih pravic

3.1 Odločba Komisije 94/90 določa dve kategoriji izjem od pravice javnosti do dostopa do dokumentov Komisije. Prva kategorija je obvezna in se nanaša na varstvo javnega interesa. Komisija se je sklicevala na to izjemo s trditvijo, da bi razkritje zadevnih dokumentov škodilo javnemu interesu, kar zadeva mednarodne odnose. Po mnenju Komisije bi razkritje škodilo odnosom z ZDA, saj bi se lahko za osebna stališča članov osebja Komisije pomotoma štelo, da odražajo stališča Komisije.

3.2 Varuh človekovih pravic poudarja, da ni jasno, zakaj bi organi ZDA naredili tako napako, Komisija pa ne predloži nobenih dokazov, ki bi kazali na verjetnost, da bi to storili.

3.3 Varuh zato ugotavlja, da iz razlogov, ki jih je navedla Komisija, ni razvidno, da je Komisija dejansko preučila, ali bi razkritje glede na informacije, ki jih ima na voljo, dejansko lahko ogrozilo javni interes, kar zadeva mednarodne odnose. To je primer nepravilnosti.

3.4 Komisija se je sklicevala tudi na drugo kategorijo izjem iz Odločbe 94/90, in sicer da bi zaščitila svoj interes za zaupnost svojih postopkov. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora institucija pri uporabi te izjeme vzpostaviti resnično ravnovesje med interesom državljana, da pridobi dostop do dokumentov, in kakršnim koli lastnim interesom, da ohrani zaupnost svojih posvetovanj.

3.5 Varuhinja človekovih pravic meni, da je trditev Komisije, da dokumenti, do katerih je bil zavrnjen dostop, vsebujejo mnenja in priporočila uslužbencev, ki ne bi smeli dajati osebnih ocen o političnih vprašanjih, če bi bila njihova stališča razkrita javnosti, utemeljena in da bi to resno ogrozilo sposobnost odločanja Komisije.

3.6 Vendar varuh človekovih pravic meni, da trditve Komisije, da ni resničnega javnega interesa za razkritje, ni mogoče sprejeti. V zvezi s tem varuh človekovih pravic najprej opozarja, da je namen načela odprtosti zagotoviti pomembnejšo vlogo državljanov v postopku odločanja in zagotoviti, da uprava v demokratičnem sistemu deluje bolj primerno, učinkovito in odgovorno do državljanov (5). Poleg tega naj bi najširši možni dostop do dokumentov, ki naj bi ga zagotovil Sklep Komisije 94/90, državljanom omogočal dejansko in učinkovito spremljanje izvajanja pristojnosti, podeljenih institucijam Skupnosti (6).

3.7 Varuh ugotavlja, da glede na informacije, ki so na voljo na spletni strani Komisije, TABD izhaja iz leta 1995, ko sta takratni ameriški minister za trgovino in komisarja BRITTAN in BANGEMANN v Sevilli organizirala konferenco za direktorje podjetij z obeh strani Atlantika. Na spletišču TABD je TABD opisan kot „neformalni proces, v okviru katerega evropska in ameriška podjetja ter poslovna združenja v sodelovanju z Evropsko komisijo in administracijo ZDA oblikujejo skupna priporočila o trgovinski politiki med EU in ZDA“.

3.8 Varuh človekovih pravic meni, da se pritožnik lahko sklicuje na javni interes za razkritje dokumentov v zvezi z odnosom Komisije do odbora TABD. Prav tako ni naloga Komisije, da navede, kateri dokumenti bi lahko bili koristni ali ne za državljane pri izvajanju nadzora nad izvajanjem pristojnosti Komisije.

3.9 Varuh zato ugotavlja, da Komisija pri uporabi diskrecijske izjeme iz Sklepa 94/90 ni dokazala, da je vzpostavila resnično ravnovesje med interesom državljanov za pridobitev dostopa do dokumentov in lastnim utemeljenim interesom za zaupnost. To je primer nepravilnosti.

3.10 V zvezi z vprašanjem delnega dostopa varuhinja človekovih pravic poudarja, da bi morala Komisija pri ponovnem preverjanju pritožnikove prošnje razmisliti o delnem dostopu v skladu s členom 4(6) Uredbe 1049/2001.

4 Sklepna ugotovitev

4.1 Zaradi zgoraj navedenih razlogov varuh človekovih pravic meni, da je utemeljitev, zakaj je Komisija zavrnila pritožnikovo prošnjo za dostop do informativnih beležk delegacij Evropske komisije na vmesnem srečanju TABD 10. maja 1999 v Washingtonu in na konferenci TABD 28. in 29. oktobra 1999 v Berlinu, nezadostna. To je primer nepravilnosti.

4.2 Varuh človekovih pravic zato v skladu s členom 3(6) statuta varuha človekovih pravic Komisiji predlaga naslednji osnutek priporočila:

Osnutek priporočila

Komisija bi morala ponovno preučiti pritožnikovo prošnjo in omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov, razen če se uporablja ena ali več izjem iz člena 4 Uredbe 1049/2001. Ponovna preučitev bi morala vključevati možnost delnega dostopa v skladu s členom 4(6) Uredbe 1049/2001.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. V skladu s členom 3(6) statuta varuha človekovih pravic Svet pošlje podrobno mnenje pred 31. oktobrom 2002. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila varuha človekovih pravic in opis njegovega izvajanja.

Strasbourg, 27. junija 2002

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Sklep Evropskega parlamenta 94/262 z dne 9. marca 1994 o predpisih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje nalog varuha človekovih pravic, UL L 113, str. 15.

(2) Odločba Komisije 94/90 z dne 8. februarja 1994 o dostopu javnosti do dokumentov Komisije (UL L 46, str. 58).

(3) Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43).

(4) 2001 UL L 345/94.

(5) Zadeva T-211/00, Aldo Kuijer proti Svetu, sodba Sodišča prve stopnje (četrti senat) z dne 7. februarja 2002, točka 52.

(6) Zadeva T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH proti Komisiji („Interporc II“), Recueil 1999, str. II-3521, točka 39.