O pano de fundo

1. Em 26 de março de 2014, o autor da denúncia, que é deputado ao Parlamento Europeu, solicitou o acesso do público a «todos os documentos da Comissão em que é avaliado o pedido de cofinanciamento dos Estados-Membros pela Comissão para a criação de unidades de informações de passageiros para o tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR)». O autor da denúncia solicitou especificamente documentos com informações sobre «a atribuição de pontos relacionados com os respetivos critérios de atribuição e a motivação específica para a atribuição de pontos».

2. A Comissão concedeu acesso parcial ao «Relatório final do Comité de Avaliação do ISEC - Convite à apresentação de propostas específico de 2012 sobre PNR» e aos seus cinco anexos. Recusou o acesso aos formulários de avaliação da adjudicação de cada projeto (que tinham sido preenchidos por, pelo menos, um perito interno e um perito externo). Recusou o acesso a estes formulários porque, segundo alegou, a divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório da Comissão [2].

3. O queixoso recorreu da decisão da Comissão (apresentando o chamado «pedido confirmativo»), mas a Comissão confirmou a sua recusa em divulgar os formulários de avaliação da adjudicação [3].

4. A Comissão declarou que os formulários foram preenchidos por peritos que realizaram avaliações pormenorizadas das propostas de cofinanciamento dos Estados-Membros. A Comissão de Avaliação da Prevenção e Luta contra a Criminalidade (ISEC) utilizou então estas avaliações durante as suas deliberações sobre as propostas de financiamento. O Comité exprimiu a sua opinião definitiva sobre a oportunidade de recomendar ou não uma proposta de financiamento à Comissão no relatório final, que a Comissão tinha comunicado ao queixoso. A Comissão considerou que a divulgação dos formulários de avaliação da adjudicação prejudicaria gravemente a eficácia do trabalho do Comité e o processo de tomada de decisões da Comissão.

5. A Comissão baseou a sua posição no acórdão do Tribunal Geral no processo Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia (a seguir designado «Sviluppo»)^[4], no qual o Tribunal Geral reconheceu a importância da confidencialidade dos trabalhos dos comités de avaliação. O Tribunal decidiu que a divulgação dos pareceres dos membros de uma comissão de avaliação no âmbito de um procedimento de concurso comprometeria a sua independência, mesmo depois de a comissão de avaliação ter tomado uma decisão. A Comissão alegou que, por analogia, este argumento deve aplicar-se igualmente aos pareceres dos peritos, que fazem parte da base dos pareceres do comité de avaliação. A Comissão não identificou qualquer interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados.

6. Uma vez que não ficou satisfeita com a resposta da Comissão, a queixosa apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça em novembro de 2014. A queixosa estava preocupada com o facto de a Comissão ter negado erradamente o acesso aos formulários de avaliação da adjudicação. O autor da denúncia apresentou os seguintes argumentos: i) os argumentos da Comissão para impedir o escrutínio público dos documentos não são convincentes e ii) existe interesse público em saber como a Comissão avaliou os pedidos dos Estados-Membros. De acordo com o autor da denúncia, a forma como a Comissão avaliou as propostas influenciou diretamente a elaboração de políticas nos Estados-Membros, com um impacto potencialmente grave nos direitos fundamentais e na privacidade dos cidadãos.

7. Uma vez que a Provedora de Justiça não ficou convencida com o raciocínio da Comissão para recusar o acesso aos documentos solicitados, em dezembro de 2016 recomendou à Comissão que divulgasse os documentos solicitados (com algumas ocultações por razões de proteção de dados)^[5].  

Recusa de acesso aos formulários de avaliação da adjudicação

Recomendação do Provedor de Justiça 

8. O Provedor de Justiça considerou que a Comissão interpretou erradamente o significado e o alcance da jurisprudência Sviluppo. Para recusar o acesso, a Comissão deveria ter demonstrado que é razoavelmente previsível que os avaliadores da Comissão seriam pressionados se as suas avaliações individuais fossem divulgadas. A Provedora de Justiça apresentou uma série de razões para considerar que, no caso em apreço, não era razoavelmente previsível que essa pressão fosse exercida sobre os avaliadores [6].

9. No que diz respeito à questão de saber se os avaliadores podem ser levados a exercer contenção nas suas avaliações se temerem que as suas opiniões individuais (positivas ou negativas) possam ser reveladas no futuro, após o termo definitivo dos procedimentos, o Provedor de Justiça considerou que tal pode ser facilmente resolvido através da simples ocultação dos nomes dos avaliadores (enquanto divulga as avaliações).

10. Por último, o Provedor de Justiça considerou que existia, em todo o caso, um interesse público superior na divulgação dos documentos. Tal deve-se ao facto de, como alegou o autor da denúncia, o público ter interesse em participar num processo legislativo (sobre a adoção da Diretiva PNR [7]) e de a divulgação dos documentos em causa ter servido para reforçar a sua capacidade de participar nesse processo. O Provedor de Justiça reconheceu que o queixoso apresentou este argumento depois de a Comissão ter recusado o acesso aos documentos e enquanto o inquérito do Provedor de Justiça estava em curso. Por conseguinte, não podia criticar a Comissão por não ter tido em conta este argumento ao recusar o acesso aos documentos em causa. No entanto, a Provedora de Justiça convidou a Comissão a ter em conta este argumento adicional ao responder à recomendação da Provedora de Justiça.

11. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão cometeu um erro ao não divulgar os documentos solicitados e formulou a seguinte recomendação à Comissão:

«A Comissão deve divulgar os documentos solicitados tendo em conta as ocultações propostas por razões de proteção de dados.»

12. No seu parecer sobre a recomendação do Provedor de Justiça, a Comissão manteve a sua posição. Discordou da conclusão do Provedor de Justiça de que a Comissão interpreta erradamente o significado e o alcance da jurisprudência Sviluppo. Considerou que, embora o processo Sviluppo dissesse respeito a procedimentos de adjudicação de contratos, se aplicava por analogia aos convites à apresentação de propostas, uma vez que os riscos envolvidos são semelhantes.

13. A Comissão manteve igualmente a sua opinião de que, à data dos factos, tinha invocado e aplicado corretamente a exceção relativa à proteção do processo decisório.

14. A Comissão acrescentou que, «no que diz respeito à recomendação do Provedor de Justiça no sentido de os serviços da Comissão terem em conta eventuais alterações das circunstâncias factuais e/ou jurídicas ocorridas desde a adoção da Diretiva PNR da UE, em abril de 2016, a Comissão recorda respeitosamente que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE, uma pessoa pode apresentar um novo pedido de acesso relativo a documentos aos quais lhe tenha sido anteriormente recusado o acesso. Esse pedido obriga a instituição a examinar se a recusa de acesso anterior continua a justificar-se à luz de uma alteração da situação de direito ou de facto ocorrida entretanto.»

15. A Comissão concluiu que a sua decisão de não conceder acesso aos documentos solicitados não constituía má administração. Convidou o autor da denúncia a apresentar um novo pedido de acesso a documentos à luz das novas circunstâncias.

16. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, a queixosa afirmou que a Comissão não tinha apresentado quaisquer novos argumentos que pudessem justificar a recusa de divulgação dos documentos solicitados. Concordou com os pontos de vista expressos pelo Provedor de Justiça na recomendação e com as conclusões do Provedor de Justiça. Acrescentou que a Comissão não pode simplesmente indeferir o pedido do Provedor de Justiça de tomar em consideração, no âmbito de um inquérito, argumentos adicionais sobre as razões pelas quais os documentos devem ser divulgados, referindo o direito dos cidadãos de apresentarem um novo pedido de acesso. O queixoso solicitou ao Provedor de Justiça que decidisse que a Comissão deveria divulgar os documentos solicitados.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

17. A Provedora de Justiça observa que a sua recomendação se baseou no facto de a Comissão, quando inicialmente recusou o acesso aos documentos, não ter justificado devidamente a razão pela qual se deveria aplicar uma exceção ao acesso aos documentos. A Comissão, baseando-se numa leitura errada e excessivamente extensiva do acórdão Sviluppo, considerou erradamente que existia uma presunção geral de não divulgação em circunstâncias em que essa presunção geral não podia existir (ver pontos 21 a 52 da recomendação do Provedor de Justiça). O Provedor de Justiça continua a considerar que o facto de a Comissão não ter justificado as razões pelas quais os documentos não puderam ser divulgados constitui má administração.

18. A Provedora de Justiça sublinha que esta conclusão de má administração existe independentemente de a obrigação de divulgar os documentos poder ser reforçada por um interesse público superior na divulgação.

19. Com efeito, o Provedor de Justiça concorda que a Comissão não podia ter tido em conta os novos argumentos do queixoso relativos a um interesse público superior na divulgação quando recusou inicialmente conceder acesso aos documentos. No entanto, nada justifica que estes novos argumentos, relativos a um interesse público superior na divulgação, não sejam devidamente tidos em conta na resposta à recomendação do Provedor de Justiça. A Provedora de Justiça aproveita esta oportunidade para salientar novamente que os seus procedimentos não são análogos aos processos judiciais, em que a única questão em apreço (num processo de acesso a documentos) seria a de saber se a decisão inicial da instituição de recusar o acesso era válida. Em contrapartida, o Provedor de Justiça tem todo o direito de solicitar a uma instituição que tenha igualmente em conta, ao responder a uma recomendação do Provedor de Justiça, novos argumentos sobre a razão pela qual um documento deve ser divulgado, tais como argumentos relativos a um interesse público superior na divulgação. Ao fazê-lo e, por conseguinte, ao tomar em consideração a passagem do tempo em vez de insistir numa abordagem burocrática e legalista, que pode desanimar os cidadãos, a Comissão demonstraria um nível mais elevado de sensibilização dos cidadãos e de convivialidade dos cidadãos.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

A recusa da Comissão em divulgar os documentos solicitados (com a ocultação dos nomes dos avaliadores) constitui má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 13/07/2017

[1] Os dados do registo de identificação dos passageiros (PNR) são informações fornecidas pelos passageiros durante a reserva e a reserva dos bilhetes e aquando do registo de embarque nos voos, bem como recolhidas pelas transportadoras aéreas para os seus próprios fins comerciais. Contém vários tipos diferentes de informações, tais como datas de viagem, itinerário de viagem, informações sobre o bilhete, dados de contacto, agente de viagens através do qual o voo foi reservado, meios de pagamento utilizados, número de lugar e informações sobre a bagagem. Os dados são armazenados nas bases de dados de controlo de reservas e partidas das companhias aéreas.

[2] O processo decisório das instituições está protegido pelo artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[3] A Comissão baseou-se no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que tem a seguinte redação: «O acesso a um documento que contenha pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa deve ser recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação».

[4] Acórdão do Tribunal Geral de 22 de maio de 2012, Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da recomendação do Provedor de Justiça disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] O Provedor de Justiça declarou que, ao contrário dos proponentes privados concorrentes num procedimento de concurso, neste caso, os Estados-Membros não estavam a competir entre si e não tinham qualquer incentivo para exercer pressão no sentido de reduzir as pontuações dos outros Estados-Membros. Em todo o caso, mesmo que os Estados-Membros pudessem ter obtido alguma vantagem na melhoria das suas pontuações, uma derrogação por uma instituição da UE ao direito fundamental de acesso do público aos documentos nunca pode ser justificada com base na (alegada) perspetiva de um Estado-Membro agir ilegalmente. Além disso, a Comissão não apresentou quaisquer elementos de prova ou argumentos de que seriam exercidas pressões indevidas sobre os avaliadores provenientes de outras fontes que não os Estados-Membros. Por último, uma vez que o processo de tomada de decisão tenha terminado definitivamente (e não esteja sujeito a revisão ou a procedimentos judiciais), é difícil prever de que forma o processo de avaliação poderá ser afetado por pressões externas indevidas.

[7] Esta diretiva foi agora adotada: Diretiva (UE) 2016/681 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave (JO 2016, L 119, p. 132).