Caros colegas,

É muito bom estar aqui. Permitam-me que comece por expressar os meus sinceros agradecimentos por este convite a Emer Finnegan, diretor-geral do Serviço Jurídico do Conselho, bem como a Preben Aamann, diretor-geral da Comunicação e Informação.

Ao longo dos próximos vinte minutos, terei o prazer de partilhar as minhas ideias e perspetivas enquanto Provedora de Justiça Europeia sobre os principais temas do seminário, bem como sobre a questão mais específica, ou seja, o acesso aos documentos. Depois, terei todo o gosto em responder às suas perguntas.

Mas antes de o fazer, permitam-me salientar a importância de eventos como este para debatermos entre nós e refletirmos sobre o avanço da boa administração. Este seminário reflete não só um compromisso interno no sentido de aperfeiçoar o tratamento dos pedidos de acesso, mas também uma vontade mais ampla por parte das instituições da UE de melhorar continuamente os nossos procedimentos administrativos em benefício dos cidadãos.

Tal reflexo de auto-aperfeiçoamento ressoa em um mundo cada vez mais caótico e incerto, um mundo em que muitas pessoas se sentem inauditas ou não representadas. Demonstra o nosso empenho em que as instituições públicas europeias continuem empenhadas em melhorar a vida dos cidadãos e proteger os seus direitos fundamentais, neste caso o acesso do público aos documentos.

As melhorias no tratamento do acesso aos documentos e na prestação de informações desempenham um papel particularmente valioso para ganhar e manter a confiança dos cidadãos numa sociedade democrática.

Afinal de contas, a democracia depende do consentimento contínuo dos governados e esse consentimento exige informações e uma compreensão clara da forma como as decisões são tomadas.

Não podemos esperar que os cidadãos aceitem as ações das suas instituições públicas sem poderem descobrir o que essas instituições estão a fazer e por que razão os seus pontos de vista não foram procurados ou tidos em conta. Em termos simples, quando são tomadas decisões importantes, as pessoas querem saber quem esteve à mesa, que provas foram consideradas e em nome de quem.

Na sua maior parte, considero que as instituições da UE fazem um bom trabalho na prestação de informações aos cidadãos. Mas todos sabemos – e como demonstram inquéritos anteriores realizados pelo meu Gabinete – que o atual sistema formalizado em 2001 com a adoção do Regulamento n.o 1049 ainda está longe de ser perfeito.

Há lacunas e rachaduras crescentes que são mais do que visíveis e podem afetar a estabilidade de toda a estrutura de transparência. E uma das deficiências mais visíveis na estabilidade global do quadro 1049 são, sem dúvida, os desafios enfrentados por quase todas as IBOA – obviamente, algumas mais do que outras – quando se trata de partilhar informações e responder aos pedidos dos cidadãos em tempo útil.

Há vinte e cinco anos, o regulamento foi concebido para um mundo de pistas em papel, arquivos físicos e processos analógicos. Vinte e cinco anos mais tarde, operamos numa era em que os sistemas digitais dominam quase inteiramente a nossa vida quotidiana e o nosso trabalho, em que as negociações podem acontecer através de mensagens de texto, em que a governação depende cada vez mais de fluxos de dados que não deixam nenhum rasto tradicional em papel e em que as decisões podem até ser tomadas por algoritmos.

A forma como a administração da UE funciona alterou-se fundamental e irreversivelmente. Ninguém vai voltar a um mundo de papel.

As ferramentas digitais e assistidas por IA transformaram a forma como as decisões são tomadas, ao passo que a governação da informação deixou de ser controlada exclusivamente pelas instituições para passar a envolver cada vez mais o mundo empresarial e as partes interessadas externas.

A pergunta que devemos fazer a nós mesmos é: pode um quadro de transparência criado há 25 anos ainda assegurar a responsabilização na nossa nova era digital e centrada na IA?

Ao longo dos anos, o Tribunal de Justiça da UE e o Provedor de Justiça Europeu desenvolveram um conjunto substancial de jurisprudência e «ombudsprudence», nomeadamente abordando novos desafios jurídicos e factuais colocados pela digitalização no que diz respeito ao exercício do direito fundamental de acesso do público.

Desde a interpretação extensiva do que constitui um «documento» até à evolução dos limites das suas exceções, os acórdãos do Tribunal e as recomendações e sugestões de melhoria do meu Gabinete procuraram adaptar um quadro pré-digital às realidades atuais.

No entanto, em parte alguma esta adaptação se revelou mais controversa, ou mais consequente , do que na reavaliação do próprio conceito de «documento» – um termo outrora assumido como autoevidente, mas agora no cerne de alguns dos debates mais significativos no direito da UE em matéria de transparência.

E é precisamente aí que vou concentrar-me hoje: sobre a forma como este conceito fundamental, uma vez tão simples, se tornou um campo de batalha para determinar o âmbito e a eficácia do direito de acesso na era digital.

O regulamento define um documento em termos deliberadamente escolhidos para sobreviver à mudança: qualquer conteúdo – seja qual for o seu suporte, papel, eletrónico, sonoro ou de imagem – relativo a questões relacionadas com as políticas, atividades e decisões da competência da instituição.

Vinte e cinco anos depois, esta escolha parece quase profética. Não foi necessário reescrever a definição. O que mudou foi tudo à sua volta: como as instituições comunicam, como armazenam o que sabem e, cada vez mais hoje em dia, quem – ou o quê – elabora as suas decisões.

Então, o que conta como um documento quando a comunicação em si tornou-se digital? O que significa o acesso quando uma decisão foi moldada, em parte, por uma máquina? Mais uma pergunta aparece: como podemos garantir que as atividades da UE – sejam elas legislativas, políticas ou puramente administrativas – não sejam realizadas fora dos registos documentais e das salvaguardas conexas e, por conseguinte, escapem à responsabilização?

Comece com o caso mais simples: uma mensagem de correio eletrónico ou uma mensagem de texto. O princípio que somos obrigados a aplicar de forma coerente é que o conteúdo decide, e não o meio. Mas, para aplicar este princípio, precisamos primeiro de ter em mente quatro conceitos distintos, mas essenciais.

Deixa-me ser claro. O conteúdo, o registo, a conservação e o acesso a um documento são quatro conceitos diferentes, embora intrinsecamente ligados.

O conteúdo é o que está realmente escrito (contudo, define-se o verbo «escrever» – à mão, digitar num teclado, ditar uma mensagem de voz). É a própria substância, e existe no momento em que é criada, independentemente de qualquer coisa que uma instituição mais tarde decida fazer com ela. A questão de saber se esse conteúdo é considerado um «documento» depende da sua relação – e trata-se de uma questão jurídica. Ou seja, a existência do conteúdo não depende de nenhuma escolha administrativa, como se alguém decidiu registá-lo formalmente, mantê-lo em algum lugar em um "local privado" ou posteriormente eliminá-lo.

O registo é o ato interno de uma instituição de depositar esse conteúdo nos seus sistemas de conservação de registos – uma consequência do reconhecimento de que o conteúdo pode ser considerado um documento, mas nunca uma condição prévia para a existência de um documento.

A conservação é a questão de acompanhamento, separada e prática, de saber durante quanto tempo esse conteúdo, quando não há decisão de o registar como documento, é mantido disponível: durante dias, anos, ou não.

E, finalmente, o acesso é a escolha institucional de divulgar o documento, total ou parcialmente, ou não.

Quatro conceitos distintos; quatro pontos de falha potenciais diferentes.

Isto pode parecer óbvio em teoria. Na prática, tem sido contestado caso a caso. O registo institucional e a manutenção de registos tornaram-se um verdadeiro desafio para o quadro de transparência da UE.

Muito do que vou descrever sucintamente diz respeito, na sua raiz, às instituições que tratam a ausência de um elemento – geralmente o registo – como se tivesse apagado os outros três. Parece que um documento é um documento não devido ao seu conteúdo, mas devido ao mero ato de alguém decidir registá-lo.

Os exemplos.

Um jornalista pediu mensagens de texto entre o presidente da Comissão e um diretor executivo da indústria farmacêutica no auge de uma negociação sobre vacinas que o mundo inteiro estava a observar. A pesquisa que se seguiu procurou apenas o que já tinha sido registado – ou seja, foi concebida para não encontrar o que lhe foi pedido que encontrasse. O meu Serviço constatou um caso de má administração e esse processo acabou por chegar ao Tribunal Geral, que confirmou que as instituições não podem privar de qualquer substância o direito de acesso aos documentos de que dispõem ao não registarem a documentação relativa às suas atividades.

Já este ano, o meu Gabinete abriu um inquérito relativo a uma mensagem de texto de um chefe de Estado ao presidente da Comissão sobre uma negociação comercial – um caso que aborda a questão das mensagens desaparecidas, da política de cibersegurança e da conservação de registos de uma só vez.

Quando as instituições tratam o registo como uma condição prévia para a definição e, por conseguinte, a existência de um documento, correm o risco – pelo menos no que diz respeito às mensagens de texto – de criar zonas cinzentas de responsabilização em que as decisões críticas não deixam rasto.

Nada disto diz respeito à desconfiança em relação às instituições e à sua adoção de ferramentas digitais modernas. As mensagens desaparecidas nos telemóveis inteligentes existem por razões reais – cibersegurança e proteção dos funcionários que são, atualmente, verdadeiros alvos. O meu Gabinete sempre sublinhou que a transparência e a segurança não são opostas. Mas o raciocínio não pode correr para o outro lado: uma instituição não pode deixar que uma arquitetura de segurança decida silenciosamente o que é um documento. Se o conteúdo for relevante para uma política e uma atividade da UE, ou para o processo de tomada de decisões, deve sobreviver o tempo suficiente para ser avaliado, independentemente do canal por que tenha percorrido.

Trata-se, fundamentalmente, de uma questão sobre a responsabilização e sobre a forma como gerimos a transição de uma administração analógica para uma administração digital e não só. Uma administração que adopte instrumentos modernos não pode, de forma alguma, acabar por ser menos responsável. A transição tem de ser baseada em princípios.

A retenção é exatamente onde esses princípios se tornam mais concretos. Manter conteúdos relevantes – criados e trocados a título oficial – durante um período razoável não é uma precaução burocrática. É o que torna possível a rastreabilidade, o que torna possível a manutenção adequada de registos, o que torna o comportamento de uma instituição previsível e não arbitrário, e o que torna possível uma verdadeira supervisão, seja por este Organismo, pelo Tribunal de Justiça ou pelo próprio público. Sem isso, nada disso pode funcionar, por mais bem elaborado ou equipado que seja o resto do quadro.

E há um ponto em relação ao qual acredito firmemente que não podemos chegar a um compromisso. Uma vez solicitado um documento, ou um conteúdo, ou contestada a decisão sobre o acesso, este deve ser conservado — automaticamente e independentemente do que a instituição conclua, em última análise, sobre a sua divulgação. Só então é que a questão do acesso a tal documento pode ser debatida, objecto de recurso, revista. O que nunca deve acontecer é que esse documento simplesmente deixe de existir enquanto o debate, a revisão está em andamento.

Não pode ser uma boa administração se acabarmos com zonas isentas de responsabilidade – quando, por conceção ou por acidente, nada sobrevive o tempo suficiente para ser verificado. Uma administração que pode tornar a sua própria conduta irreversível, pelo momento do seu próprio registo ou configurações de retenção, não é responsável em qualquer sentido significativo.

E porque estamos a focar-nos no impacto da tecnologia, também preciso de chamar a vossa atenção para outra questão, uma que estamos apenas a começar a enfrentar: o que acontece ao acesso quando uma decisão, ou um projeto, ou um resumo, foi elaborado com a ajuda da IA?

Aqui, as lacunas são mais acentuadas. O regulamento foi adoptado partindo do princípio de que os «documentos» abrangidos pelo seu âmbito de aplicação são de origem humana. Já não é inteiramente esse o caso. A tomada de decisões assistida por IA – por exemplo, o tratamento automatizado de vistos ou ferramentas regulamentares algorítmicas – não pode gerar nenhum «documento» recuperável.

Quando os algoritmos ajudam na elaboração de leis ou na tomada de decisões regulatórias, às vezes não existe um "documento" para solicitar. E uma vez que a jurisprudência do Tribunal confirma que os extratos de bases de dados só contam como documentos quando existem pesquisas pré-programadas, os resultados da IA que não deixam um registo fixo podem ficar totalmente fora do âmbito de aplicação do regulamento.

O meu gabinete ainda não recebeu uma queixa específica sobre este assunto. Mas não esperámos por um. No seu inquérito sobre a forma como a Comissão decide utilizar a inteligência artificial, o Tribunal concluiu que a transparência e a participação do público não podem ser uma reflexão posterior sobre os sistemas de IA – têm de ser concebidos desde o início.

As instituições têm de saber, e ser capazes de explicar, por que razão uma ferramenta de IA produziu os resultados que produziu. O pessoal tem de ser treinado para questionar as sugestões de IA, e não apenas autorizado a confirmá-las. E nos casos em que a IA tenha ajudado numa decisão ou numa resposta, o público deve ser informado – não enterrado numa nota de rodapé, mas declarado claramente: investigação, elaboração, ou algo mais.

Este é claramente um trabalho em andamento, mas é importante estar ciente.

Portanto, tudo até agora tem sido sobre reagir bem quando alguém pergunta.

Mas uma outra solução importante para a questão do volume de trabalho e dos recursos no que diz respeito ao acesso aos documentos é o segundo tema fundamental de hoje – transparência proativa.

Nos últimos anos, assistimos à expansão da elaboração de políticas da UE para uma variedade de novos domínios ou para domínios antigos de novas formas — defesa, quadro do comércio internacional, segurança energética e alimentar, soberania digital, todos os domínios em que as pessoas se preocupam profundamente e em que querem ter uma palavra a dizer. O resultado foi – e continuará a ser – um aumento da procura de informação.

Reconheço que, tal como acontece com a IA – ou seja, uma maior acessibilidade –, também isto tornou o seu trabalho mais difícil. Mas é importante não perder de vista o quadro geral. O que fazemos enquanto instituições da UE é vital para defender os direitos dos cidadãos e a vida democrática da nossa União.

Nestas circunstâncias, investir fortemente numa cultura de transparência proativa pode não só tornar as instituições mais abertas e responsáveis aos olhos dos cidadãos, mas também ajudar a reduzir os encargos administrativos decorrentes do tratamento dos pedidos de acesso.

É importante que as instituições, órgãos e organismos da UE antecipem pedidos recorrentes ou previsíveis. Por exemplo, quando uma instituição recebe regularmente pedidos para os mesmos tipos de documentos, deve ponderar a possibilidade de os publicar proativamente, em vez de tratar repetidamente pedidos individuais.

Congratulo-me por poder dizer que, ao longo dos anos, assistimos a verdadeiros progressos neste domínio, nomeadamente na Comissão e no Conselho.

Mas, para além dos aspectos positivos, também vimos alguns casos intrigantes em que se justificava uma maior transparência, e talvez uma transparência mais pró-activa, mas que não foi fornecida.

Por exemplo, o meu Gabinete tratou de um inquérito em que a Comissão se recusou a facultar o acesso a vários documentos relativos à avaliação dos planos nacionais de dois Estados-Membros ao abrigo do MRR. Alegou que a divulgação poderia prejudicar a política financeira, monetária ou económica não só da UE, mas também dos Estados-Membros em causa. No entanto, quando foram consultados pela Comissão, os dois países não tinham identificado qualquer risco. Além disso, forneceram posteriormente ao autor da denúncia documentos relativos aos seus planos do MRR em resposta aos pedidos de acesso nacionais.

Mais recentemente, o Tribunal teve um caso em que a Comissão se recusou a seguir a sua recomendação de eventual divulgação de um relatório de uma plataforma de redes sociais de muito grande dimensão sobre a sua conformidade com as regras digitais da UE. Houve vários problemas com a forma como este pedido de acesso foi tratado, mas o que é interessante notar no contexto deste debate é que a plataforma em questão tinha tornado público o relatório, embora com ocultações, no momento em que formulámos a nossa recomendação.

Reconheço que diferentes instituições ou organizações podem ter opiniões divergentes sobre a divulgação, mas este tipo de incoerências deve justificar uma revisão das atuais práticas de transparência.

É difícil para os cidadãos compreender, por exemplo, por que razão os documentos já publicados noutros locais não estão a ser divulgados pelas instituições da UE, seja de forma proativa ou em resposta a um pedido de acesso.

E, de facto, isto exige não só uma mudança de política, mas também uma mudança de mentalidade. Em determinadas situações, tenho a impressão de que a transparência é vista como um obstáculo à ação – que, de alguma forma, prejudicará a tomada de decisões ou a capacidade de as instituições ou os Estados-Membros chegarem a um compromisso.

Devemos recordar que, na nossa União democrática, a transparência é o que realmente permite a acção. É o que garante que a legislação é feita não só para os cidadãos, mas com eles. É o que, em última análise, confere legitimidade ao processo legislativo.

O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 revelou-se resiliente. Mas a resiliência não é o mesmo que a eficácia. Um quadro que agora se tornou fortemente dependente de litígios caso a caso para decidir se uma mensagem de texto é um documento, se um resultado de IA está acessível ou como deve ser explicada uma decisão assistida por IA não é um quadro jurídico no qual os cidadãos possam confiar com qualquer grau de certeza.

Por conseguinte, antes de responder às suas perguntas, permita-me abordar um aspeto crucial sobre o futuro do acesso aos documentos – a necessidade de rever o regulamento.

Reconheço que este ponto de vista pode ser um pouco controverso, mas creio que chegou o momento de um debate.

Temos um regulamento que tem agora um quarto de século , e que foi concebido para um ambiente de dados que mudou para além do reconhecimento. A própria elaboração de políticas da UE também evoluiu de formas que teriam sido difíceis de prever na viragem do século.

E embora grande parte da lei ainda possa parecer boa no papel, temos de admitir que não está a funcionar como deveria. Já falei dos desafios relacionados com as novas tecnologias, mas há outros problemas.

Por exemplo, os inquéritos realizados pelo meu Gabinete mostram que os prazos legais para o tratamento dos pedidos de acesso e dos pedidos confirmativos são frequentemente ultrapassados. Quando e se o acesso for finalmente concedido, os documentos obtidos podem muitas vezes tornar-se obsoletos – para jornalistas, académicos e cidadãos que pretendam ter a sua palavra a dizer no processo de decisão da UE. Não se trata de uma boa administração nem de uma supervisão eficaz.

Há também a questão da forma como as exceções são utilizadas. O Regulamento n.o 1049 prevê uma série de exceções para recusar ou recusar parcialmente o acesso a determinados documentos. Estes existem por razões válidas, mas são frequentemente interpretados de forma demasiado lata. Em inquéritos anteriores do Provedor de Justiça, vimos as instituições da UE utilizarem argumentos vagos, abstratos e infundados para aplicar exceções. Vimo-los também utilizar um raciocínio que já foi rejeitado pelo Tribunal de Justiça, como o de que a divulgação resultaria numa pressão externa ou numa interpretação errada por parte do público.

Acrescento ainda que, no sistema actual, o ónus que recai sobre os cidadãos para obterem os documentos a que têm direito está a tornar-se cada vez mais irrazoável. As instituições ainda tratam com demasiada frequência os pedidos sob a ótica da gestão dos riscos, exigindo que os cidadãos encontrem e/ou citem acórdãos judiciais anteriores, os resultados dos inquéritos do Provedor de Justiça e orientações institucionais internas apenas para defender a sua posição.

Tal não está em conformidade com o espírito da lei e não aumenta a transparência. Não se deve ter de se tornar um perito em direito da UE para solicitar efetivamente o acesso a documentos na posse da administração da UE. Ou depender da apresentação de uma queixa ao Provedor de Justiça ou da interposição de um recurso no Tribunal Geral. Ambas as rotas são demoradas, intensivas em recursos e juridicamente complexas.

De um modo geral, o nosso sistema atual carece desesperadamente de clareza – não só para os indivíduos, mas também para as instituições que se debatem entre os desafios da interpretação e da governação.

Precisamos de regras mais claras, mais abrangentes e mais modernas – regras adaptadas à tecnologia atual e à forma como as decisões são efetivamente tomadas, regras que consagrem a boa governação e a transparência proativa como norma e não como exceção.

Sei que algumas pessoas estão relutantes em reabrir esta legislação, receando que um regulamento revisto possa impor obrigações mais onerosas e difíceis de cumprir ou resultar num sistema menos transparente do que o actual. Estes receios são compreensíveis, mas também subestimam os custos a longo prazo de manter as coisas inalteradas – o preço cada vez mais elevado que pagamos pela inércia.

Para citar um dos pais fundadores da Europa, Jean Monnet: «A clareza e a necessidade, quando se encontram, não devem deixar margem para hesitações ou tréguas.»

Penso que chegámos efectivamente a um ponto em que a necessidade de reforma se tornou simultaneamente necessária e óbvia. E, nestas circunstâncias, não devemos temer um debate legislativo. Em vez disso, devemos aproveitar a oportunidade para criar um quadro de transparência novo e melhorado, que coloque o cidadão e o seu direito à informação no centro das atenções.

Obrigado. Aguardo com expectativa as vossas perguntas e o debate.