Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

O processo diz respeito à recusa da Comissão Europeia em conceder acesso público aos formulários de avaliação da adjudicação elaborados para avaliar os pedidos dos Estados-Membros de cofinanciamento pela Comissão de medidas para a criação de unidades de informações de passageiros para o tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR). A queixa foi apresentada por um deputado ao Parlamento Europeu.

Ao recusar o acesso aos documentos solicitados, a Comissão baseou-se num acórdão do Tribunal Geral relativo aos procedimentos de concurso que reconhecia a importância de manter a confidencialidade dos trabalhos dos comités de avaliação. Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que a divulgação dos pareceres dos membros de uma comissão de avaliação comprometeria a sua independência e prejudicaria assim gravemente o processo decisório da instituição em causa. O queixoso considerou que este acórdão não era aplicável a um procedimento de avaliação relativo à apreciação dos pedidos de financiamento apresentados pelos Estados-Membros.

Na sequência do inquérito, o Provedor de Justiça considerou que a recusa da Comissão em divulgar os documentos solicitados não se justificava. Além disso, existe um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados.

Antecedentes da denúncia

1. Em 26 de março de 2014, o autor da denúncia, que é deputado ao Parlamento Europeu, solicitou acesso a «todos os documentos da Comissão em que é avaliado o pedido de cofinanciamento dos Estados-Membros pela Comissão para a criação de unidades de informações de passageiros para o tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR)». O autor da denúncia solicitou especificamente documentos com informações sobre «a atribuição de pontos relacionados com os respetivos critérios de atribuição e a motivação específica para a atribuição de pontos». O pedido abrangia tanto os pedidos que foram rejeitados como os que foram aceites.

2. A Comissão concedeu acesso parcial aos documentos solicitados. Identificou as seguintes categorias de documentos como abrangidos pelo pedido: i) o relatório final do Comité de Avaliação do ISEC - Convite à apresentação de propostas específico de 2012 sobre PNR e os seus cinco anexos, e ii) os formulários de avaliação da adjudicação de cada projeto preenchidos por, pelo menos, um perito interno e um perito externo.

3. O relatório final foi divulgado com alguns dados pessoais ocultados. O acesso à segunda categoria de documentos foi recusado porque, segundo a Comissão, a divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório da Comissão. Mais especificamente, alegou que a divulgação dos documentos revelaria os pontos de vista preliminares e as opções estratégicas em análise. A Comissão considerou que os seus serviços devem ser livres de explorar todas as opções possíveis aquando da preparação de uma decisão e não devem ser expostos a pressões externas em relação a esses pontos de vista.

4. A queixosa apresentou um pedido confirmativo [2] no qual contestava a recusa de divulgação da segunda categoria de documentos. Na sua resposta ao pedido confirmativo, a Comissão confirmou a sua recusa de acesso à segunda categoria de documentos. A Comissão baseou-se no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 ^[3] (que diz respeito à proteção do processo decisório da Comissão após o termo do processo decisório em questão). A Comissão salientou que o pedido tinha sido tratado como um pedido apresentado pela queixosa a título privado (e não na sua qualidade de deputada ao Parlamento Europeu). Acrescentou que o Parlamento pode ter acesso a informações confidenciais (que não podem ser divulgadas ao público) se o Parlamento apresentar um pedido oficial.

5. A Comissão explicou que os documentos fazem parte da sua avaliação preliminar dos pedidos de subvenção apresentados pelos Estados-Membros no âmbito do convite à apresentação de propostas específico de 2012: Cooperação policial através de medidas destinadas a criar unidades de informações de passageiros nos Estados-Membros para a recolha, o tratamento, a análise e o intercâmbio de dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR). O convite à apresentação de propostas foi realizado no âmbito do Programa de Prevenção e Luta contra a Criminalidade (ISEC) com o objetivo de apoiar os Estados-Membros que pretendessem criar voluntariamente uma unidade nacional de informações de passageiros para o tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros com base no direito nacional.

6. A Comissão declarou que as propostas dos Estados-Membros foram examinadas por um comité de avaliação que decidiu recomendar ou não uma proposta de financiamento da UE. A comissão recorreu a peritos que realizaram avaliações pormenorizadas. No total, foram apresentadas 17 propostas à Comissão, das quais pelo menos 16 foram examinadas por, pelo menos, uma Comissão e um perito externo. Foram finalmente recomendadas 14 propostas para cofinanciamento. As conclusões da Comissão de Avaliação do ISEC constam do relatório final ao qual o queixoso teve acesso.

7. Os formulários de avaliação dos prémios foram preenchidos pelos peritos. Em seguida, a Comissão de Avaliação do ISEC utilizou-os durante as suas deliberações preliminares. A Comissão argumentou que é muito importante proteger o trabalho dos comités de avaliação e dos peritos que para ele contribuem contra pressões externas. Com efeito, a Comissão baseia as suas decisões nos pareceres do comité, que devem ser objectivos e imparciais. Na opinião da Comissão, existe um risco concreto, imediato e razoavelmente previsível de que a divulgação pública dos documentos da segunda categoria prejudique gravemente o processo decisório da Comissão.

8. A Comissão explicou que os documentos contêm os pareceres dos peritos sobre a viabilidade de cada proposta. Os pareceres foram emitidos no contexto do processo de avaliação e não se destinavam a ser utilizados pelo público. Existe um risco real e não hipotético de que, sabendo que as avaliações podem ser disponibilizadas ao público, incluindo às entidades que apresentaram as propostas avaliadas, os peritos estariam menos dispostos a expressar as suas opiniões de forma livre e franca em futuras avaliações, conduzindo à autocensura. Além disso, sem este grau de confidencialidade, os peritos podem ser sujeitos a interferências externas, o que comprometeria a sua independência e imparcialidade.» Consequentemente, insistiu em que a eficácia do trabalho do comité seria seriamente comprometida, tal como o processo de tomada de decisões da Comissão.

9. Além disso, a Comissão indicou que, embora os formulários de peritos sejam tidos em conta pela comissão de avaliação, esta dispõe de uma margem de apreciação quanto à oportunidade de recomendar ou não uma proposta de financiamento. A Comissão de Avaliação do ISEC exprimiu a sua opinião definitiva no relatório final, que foi divulgado ao autor da denúncia. Insistiu em que o processo de decisão da comissão de avaliação ficaria exposto à pressão do público se os pareceres dos peritos fossem tornados públicos, por exemplo, questionando infundadamente a sua interpretação das avaliações dos peritos. A comissão tem de ter um "espaço para pensar" e explorar todas as opções antes de fazer uma recomendação. A divulgação dos formulários de peritos conduziria a conclusões injustificadas sobre os méritos respetivos das diferentes propostas.

10. A Comissão declarou que a sua posição se baseava no acórdão do Tribunal Geral no processo Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia (a seguir designado «Sviluppo»)^[4], no qual o Tribunal Geral reconheceu a importância da confidencialidade dos trabalhos dos comités de avaliação. O Tribunal decidiu que a divulgação dos pareceres dos membros de uma comissão de avaliação no âmbito de um procedimento de concurso comprometeria a sua independência, mesmo depois de a comissão de avaliação ter tomado uma decisão. A Comissão alegou que, por analogia, este argumento deve aplicar-se igualmente aos pareceres dos peritos, que fazem parte da base dos pareceres do comité de avaliação. No mesmo processo, o tribunal reconheceu a semelhança entre o trabalho das comissões de avaliação nos processos de adjudicação de contratos e o dos júris de concurso do EPSO. Os trabalhos dos júris de seleção do EPSO e dos comités de avaliação devem ser mantidos confidenciais, a fim de garantir a independência e a objetividade.

11. No que diz respeito à existência de um interesse público superior na divulgação, a Comissão observou que a autora da denúncia não invocou esse interesse no seu pedido confirmativo e que a Comissão também não conseguiu identificar qualquer eventual interesse público superior na divulgação. Afirmou que, tendo em conta o «papel primordial do financiamento da UE na promoção dos objetivos da União Europeia, é vital assegurar a independência e a eficiência dos trabalhos dos comités de avaliação e o trabalho dos peritos designados pela Comissão para realizar avaliações preliminares neste âmbito».

12. Por último, a Comissão examinou igualmente a possibilidade de conceder acesso parcial aos documentos solicitados. Considerou que não podia ser concedido um acesso parcial significativo sem pôr em causa o processo decisório. Em especial, segundo a Comissão, «os peritos e os comités de avaliação não poderiam prever quais as partes dos pareceres dos peritos que seriam divulgadas ao público». o que, por sua vez, representa um risco real de autocensura, bem como uma deterioração da imparcialidade e independência dos peritos e dos comités de avaliação. A este respeito, a Comissão remeteu para o n.o 81 do acórdão Sviluppo ^[5].

O inquérito

13. Em primeiro lugar, a Provedora de Justiça solicitou à queixosa que fundamentasse especificamente a sua opinião de que os argumentos apresentados pela Comissão não eram suficientes e que a Comissão tinha erradamente rejeitado o seu pedido. O Provedor de Justiça solicitou à queixosa que se pronunciasse sobre o acórdão do Tribunal Geral no processo Sviluppo. O Provedor de Justiça declarou que, embora o presente processo não dissesse respeito ao mesmo tipo de procedimento que estava em causa no processo Sviluppo, o argumento da Comissão segundo o qual as conclusões a que o Tribunal Geral chegou nesse processo deviam ser aplicadas por analogia ao presente processo afigurava-se, à primeira vista, razoável.

14. Na sua resposta, a queixosa criticou a posição da Comissão. Alegou, em primeiro lugar, que o processo Sviluppo não pode ser aplicado ao caso em apreço, uma vez que dizia respeito a um processo de concurso e aplicou uma abordagem seguida em processos relativos a processos de seleção de pessoal. Em contrapartida, o presente processo diz respeito a um procedimento que não é de natureza concorrencial e no qual as recorrentes são Estados-Membros e não entidades privadas. O procedimento é, portanto, de natureza governo-a-governo, onde os cidadãos têm um grande interesse em exercer o escrutínio público. Estas diferenças fundamentais implicam também que, neste caso, há menos risco de os peritos serem expostos a pressões externas. Os peritos também estariam menos inclinados à autocensura, uma vez que não existe qualquer risco de a sua avaliação poder prejudicar os interesses privados. De acordo com o autor da denúncia, a natureza sensível dos procedimentos de seleção e dos processos de concurso exige uma maior discricionariedade, uma vez que dizem respeito à reputação dos particulares e das empresas privadas. Os especialistas podem se desviar para a autocensura com medo de serem identificados como a pessoa que criticou ou preferiu um determinado candidato ou concurso em detrimento de outros, arriscando uma má relação com indivíduos e empresas que possam considerar-se prejudicados por eles. Por razões semelhantes, as votações no Parlamento Europeu relativas a pessoas singulares não são nominais.»

15. Em segundo lugar, o autor da denúncia alegou que, se a Comissão quisesse proteger os peritos, poderia, em qualquer caso, ter divulgado os formulários de avaliação sem divulgar os nomes dos peritos. Apenas as suas funções poderiam ter sido mencionadas.

16. Em terceiro lugar, o autor da denúncia não concordou que o processo de tomada de decisão pudesse ser gravemente prejudicado pela divulgação dos documentos. A Comissão não deve ter medo de "questionamentos infundados". Se houver "críticas infundadas", seria fácil para a Comissão rejeitá-las. Por outro lado, a Comissão deveria congratular-se com qualquer "questionamento fundamentado". Além disso, a transparência pode, na realidade, ser considerada como um meio de evitar pressões externas e de permitir verificar que não houve influência indevida. Pode aumentar a qualidade da avaliação dos peritos. A Comissão não especificou com precisão a forma como um perito pode ser exposto a pressões externas. Assim, segundo o autor da denúncia, a apreciação da Comissão é inteiramente geral e especulativa.

17. Em quarto lugar, o autor da denúncia afirmou que, em qualquer caso, existe um interesse público superior na divulgação. O público tem interesse em saber como foram avaliadas as propostas dos Estados-Membros. Assim, os cidadãos podem familiarizar-se com os méritos e fraquezas das propostas. Este interesse é ainda mais importante num domínio em que a UE atribuiu uma grande quantidade de dinheiro e em que os direitos fundamentais dos cidadãos estão em jogo. Além disso, para responsabilizar a Comissão, é importante saber em que base tomou a sua decisão. Por exemplo, o público tem o direito de saber se a Comissão convidou um painel equilibrado de peritos, composto por peritos no domínio da polícia, da justiça e dos serviços de informações, bem como no domínio dos direitos fundamentais. O sigilo só pode suscitar questões sobre a abordagem processual adotada pela Comissão.

18. Em seguida, os serviços do Provedor de Justiça procederam a uma inspecção do processo da Comissão relativo a este caso. Na sequência da inspeção, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse um parecer sobre a seguinte alegação e alegação:

1) A Comissão recusou erradamente o acesso aos formulários de avaliação da adjudicação. Esta alegação baseou-se nos seguintes argumentos: i) os argumentos da Comissão para impedir o escrutínio público dos documentos não são convincentes e ii) existe interesse público em saber como a Comissão avaliou os pedidos dos Estados-Membros. A forma como a Comissão avaliou as propostas influenciou diretamente a elaboração de políticas nos Estados-Membros, com um impacto potencialmente grave nos direitos fundamentais e na privacidade dos cidadãos.

2) A Comissão deve conceder acesso aos formulários de avaliação das subvenções.

19. Na sua carta à Comissão, o Provedor de Justiça chamou a atenção da Comissão para o facto de, na sua resposta ao pedido confirmativo da queixosa, um dos argumentos em que se baseou para recusar o acesso aos documentos solicitados ser o de que «[n]este caso existe um risco real e não hipotético de que, sabendo que as avaliações podem ser disponibilizadas ao público, incluindo às entidades que apresentaram as propostas avaliadas, os peritos estariam menos dispostos a expressar as suas opiniões de forma livre e franca em futuras avaliações, conduzindo à autocensura». O Provedor de Justiça declarou que este argumento é posto em causa pelo facto de os peritos saberem que a secção final da sua avaliação (intitulada "Conclusão da avaliação") poderia ser divulgada aos candidatos não selecionados devido a uma nota específica para o efeito nos formulários de avaliação ^[6]. O Provedor de Justiça acrescentou que, mesmo que o público constitua um público muito mais vasto do que os requerentes preteridos, não é menos verdade que os peritos estavam cientes de que as suas conclusões podiam ser vistas por outras entidades para além da comissão de avaliação. Além disso, se as conclusões da avaliação forem disponibilizadas aos requerentes dos Estados-Membros, existe a possibilidade de serem divulgadas ao abrigo da legislação nacional dos Estados-Membros em matéria de liberdade de informação.

20. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta ao parecer da Comissão. A recomendação do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegada recusa indevida de acesso aos formulários de avaliação da adjudicação e ao pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

21. No seu parecer, a Comissão remeteu para a fundamentação pormenorizada exposta na decisão confirmativa. A Comissão afirmou igualmente que, contrariamente ao que alegava o autor da denúncia, a seleção das propostas era de natureza concorrencial.

22. Quanto à observação do Provedor de Justiça de que os peritos estavam cientes de que a secção «Conclusão da avaliação» podia ser divulgada aos requerentes não selecionados, a Comissão observou que a eventual divulgação se aplicava à parte final da avaliação individual dos peritos (conclusões), e não a toda a avaliação. Por conseguinte, os peritos realizaram a sua avaliação partindo do pressuposto de que todas as outras secções da avaliação não seriam divulgadas. A Comissão salientou igualmente que, no final, não foram as conclusões das avaliações de cada perito que foram divulgadas ao Comité do Programa ISEC e aos candidatos não selecionados, mas sim «uma versão consolidada das 2 (ou 3) avaliações, elaborada pela DG HOME tendo em conta as avaliações de cada perito e as decisões tomadas pelo Comité de Avaliação. Estas avaliações consolidadas foram anexadas ao relatório da comissão de avaliação (como «Anexo V – Conclusões individuais») e já foram divulgadas ao autor da denúncia.»

23. Além disso, a Comissão considerou hipotético o argumento do Provedor de Justiça de que, se as conclusões da avaliação forem disponibilizadas aos requerentes dos Estados-Membros, existe a possibilidade de poderem ser divulgadas ao abrigo da legislação nacional dos Estados-Membros em matéria de liberdade de informação. Em todo o caso, alegou que, uma vez que os documentos em causa foram elaborados pela Comissão, os Estados-Membros em causa teriam de aplicar as suas regras nacionais de acesso aos documentos e, com toda a probabilidade, consultar a Comissão nesse processo.

24. Por último, em resposta ao argumento do Provedor de Justiça de que os peritos estavam cientes de que as suas conclusões poderiam ser vistas por outras entidades para além da Comissão de Avaliação, a Comissão declarou que, se fosse concedido acesso privilegiado (ao Comité do Programa CIPS/ISEC e aos candidatos preteridos), tal não deveria ser confundido com o acesso do público ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, a Comissão declarou que, se o argumento do Provedor de Justiça fosse seguido até à sua conclusão lógica, todos os documentos inicialmente destinados a serem partilhados num círculo limitado teriam de ser partilhados com o público. A Comissão remeteu para o acórdão do Tribunal Geral no processo Stichting Corporate Europe Observatory/Comissão, T-93/11 ^[7], no qual o Tribunal considerou que uma distribuição limitada a um determinado grupo predeterminado não pode levar à conclusão de que os documentos distribuídos devem ser tornados públicos.

25. A Comissão concluiu que tinha tratado corretamente o pedido de acesso.

26. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, a queixosa remeteu para a sua resposta ao «inquérito declarativo» e reiterou que o processo de seleção em causa no caso em apreço não era de natureza concorrencial, uma vez que qualquer Estado-Membro era, em princípio, elegível para uma subvenção quando o seu sistema PNR cumpria determinados critérios objetivos, independentemente de outros Estados-Membros serem ou não igualmente elegíveis. De acordo com o autor da denúncia, «os peritos não estariam, por conseguinte, sujeitos a pressões de terceiros na mesma medida que os casos em que apenas um candidato, proposta ou proposta poderia ganhar, como foi o caso no acórdão Sviluppo Globale. Por conseguinte, o processo Sviluppo Globale não apoia a rejeição desta denúncia.

27. Segundo o autor da denúncia, a Comissão não conseguiu demonstrar um risco real e não hipotético de autocensura em futuras avaliações se os documentos solicitados fossem divulgados. Se, na avaliação dos projetos, os peritos aplicassem corretamente os critérios objetivos, não haveria razão para recorrerem à autocensura. A integridade dos peritos não pode ser garantida através do sigilo. Pelo contrário, o escrutínio público serviria de incentivo para que qualquer perito prestasse aconselhamento o mais objetivo e de melhor qualidade possível.

28. Segundo o autor da denúncia, os argumentos da Comissão baseiam-se na premissa de que nunca foi intenção da Comissão divulgar as avaliações dos peritos em causa. "No entanto, isso, por si só, não demonstra qualquer prejuízo para quaisquer interesses protegidos, como o processo de tomada de decisão. A observação da Comissão, segundo a qual «se o argumento do Provedor de Justiça fosse seguido até à sua conclusão lógica, todos os documentos inicialmente destinados a ser partilhados num círculo limitado teriam de ser partilhados com o público», mostra que a Comissão não aprecia o facto de, no âmbito do sistema de transparência da UE, a abertura ser o ponto de partida em qualquer caso e o sigilo só se justificar quando proteger efetivamente um interesse legítimo especificado. É evidente que há casos em que os documentos podem ser legitimamente retidos ao público. No entanto, é igualmente evidente que, quando a Comissão não pode demonstrar que um interesse protegido é efetivamente prejudicado, os documentos devem ser divulgados, apesar de qualquer intenção inicial da Comissão.»

29. O autor da denúncia salientou que a Comissão não explicou por que razão o risco de autocensura continuaria a existir se a identidade dos peritos não fosse revelada.

30. A autora da denúncia reiterou os seus argumentos relativos à existência de um interesse público superior na divulgação, tal como referido no n.o 17 supra. Para além destes argumentos, o autor da denúncia remeteu igualmente para a (então) proposta de Diretiva PNR da UE [8], que propunha tornar obrigatória a criação de um sistema de recolha de PNR. O autor da denúncia declarou que, em conformidade com a proposta de diretiva, os Estados-Membros deixarão de poder solicitar o cofinanciamento dos custos da criação de unidades nacionais de informações de passageiros através do Fundo para a Segurança Interna. Segundo o autor da denúncia, o público deve poder participar no debate sobre a proposta de diretiva PNR da UE. Uma vez que os formulários de avaliação de peritos informariam o público sobre os critérios considerados relevantes para a criação de um sistema de recolha de PNR, o acesso aos formulários de avaliação proporcionaria ao público as informações necessárias para participar ativamente no debate. Por conseguinte, existe um interesse público superior na divulgação dos formulários de avaliação dos peritos.

Avaliação do Provedor de Justiça que conduziu a uma recomendação

31. O Provedor de Justiça observa que o relatório final da Comissão de Avaliação e os seus anexos já foram divulgados. Este processo diz respeito à questão de saber se os formulários de avaliação da adjudicação, preenchidos por peritos para efeitos da avaliação efetuada pela comissão de avaliação, também devem ser tornados públicos.

32. A Comissão baseia-se no acórdão do Tribunal Geral no processo Sviluppo ^[9] para recusar o acesso aos documentos solicitados.

33. No acórdão Sviluppo, já referido, o Tribunal Geral declarou que foi com razão que a Comissão recusou o acesso do público às grelhas de avaliação elaboradas por cada membro de uma comissão de avaliação no âmbito de um processo de concurso. O concurso em causa destinava-se a selecionar um prestador de serviços para prestar assistência às autoridades aduaneiras e fiscais do Kosovo. Um dos proponentes foi informado de que a sua proposta não foi selecionada porque outra proposta era mais «economicamente vantajosa». Foi-lhe atribuída a média dos pontos atribuídos pela comissão de avaliação e a média dos pontos atribuídos ao proponente vencedor.

34. A Comissão alegou que a divulgação das apreciações individuais elaboradas por cada membro de uma comissão de avaliação prejudicaria gravemente o seu processo decisório, uma vez que poria em causa a liberdade de os membros da comissão de avaliação exprimirem as suas opiniões. Por conseguinte, a divulgação dos seus pontos de vista individuais comprometeria a independência e a objetividade do processo de avaliação em casos semelhantes futuros.

35. Ao tomar esta posição, o Tribunal Geral considerou que os processos decisórios envolvidos nos processos de concurso eram muito semelhantes aos envolvidos nos processos de seleção do pessoal das instituições da União, uma vez que ambos implicam uma avaliação comparativa dos candidatos para fazer uma escolha entre eles com base em critérios específicos. O Tribunal Geral tomou nota do facto de o artigo 6.o do anexo 3 do Estatuto, que rege esses processos de seleção, estabelecer que as deliberações dos júris de seleção são secretas.

36. No entanto, o Provedor de Justiça considera que a Comissão interpreta erradamente o significado e o alcance da jurisprudência Sviluppo. A jurisprudência Sviluppo não estabelece qualquer presunção geral de que o acesso deve ser recusado a toda uma categoria de documentos. Além disso, o Provedor de Justiça considera que os factos do caso em apreço são significativamente diferentes dos factos que deram origem ao Acórdão Sviluppo, de tal forma que não se pode argumentar, mesmo com base numa apreciação individual de cada um dos documentos solicitados, que a divulgação dos documentos prejudicaria gravemente os processos decisórios da Comissão. Por último, o Provedor de Justiça considera que existe, em qualquer caso, um interesse público superior na divulgação dos documentos.

37. O artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais garante o direito de acesso dos cidadãos da UE aos documentos das instituições. O próprio Regulamento n.o 1049/2001 refere expressamente que o seu objetivo é conferir o mais amplo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos das instituições da UE. Ao mesmo tempo, certos interesses públicos e privados devem ser protegidos através de exceções a esse direito e as instituições da UE devem estar em condições de desempenhar as suas funções.  As eventuais exceções devem ser adequadas e necessárias e, uma vez que derrogam o princípio geral do acesso mais amplo possível aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. No entanto, uma instituição da União pode, em princípio, basear a sua decisão de indeferimento de um pedido de acesso a documentos em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de natureza semelhante são suscetíveis de se aplicar a pedidos de divulgação relativos a documentos da mesma natureza. Se não existir uma presunção geral de que o acesso aos documentos pode ser recusado, caberá à Comissão inspecionar cada documento individual e decidir se o acesso deve ser concedido.

38. A jurisprudência relativa às presunções gerais é essencialmente ditada pela necessidade imperiosa de assegurar o correto funcionamento dos procedimentos administrativos ou judiciais em causa e de garantir que os seus objetivos não sejam comprometidos. Por conseguinte, pode ser reconhecida uma presunção geral com base no facto de o acesso aos documentos envolvidos em determinados processos administrativos ou judiciais ser incompatível com o bom desenrolar desses processos e com o risco de esses processos serem prejudicados, entendendo-se que as presunções gerais garantem que a integridade do desenrolar do processo pode ser preservada através da limitação da intervenção de terceiros. A aplicação de regras específicas previstas por um ato jurídico relativo a um procedimento conduzido perante uma instituição da UE para efeitos do qual foram apresentados os documentos solicitados é um dos critérios para o reconhecimento de uma presunção geral [10].

39. O Tribunal de Justiça reconheceu a existência de presunções gerais segundo as quais o acesso aos documentos deve ser recusado em cinco situações, nomeadamente em processos relativos: Os documentos do processo administrativo relativos a um procedimento de controlo dos auxílios estatais [11]; Os documentos trocados entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros no contexto dos processos de controlo das concentrações [12]; os articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo judicial [13]; Os documentos relativos a um processo por infração durante a fase pré-contenciosa do mesmo [14]; e os documentos de um processo relativo a um processo nos termos do artigo 101.o do TFUE [15].

40. O Tribunal Geral reconheceu a existência de presunções gerais em quatro situações adicionais, a saber, em processos relativos: As propostas apresentadas pelos proponentes no âmbito de um procedimento de contratação pública, caso seja apresentado um pedido de acesso por outro proponente [16]; Os documentos relativos a um procedimento «EU Pilot»[17]; Os documentos enviados pelas autoridades nacionais da concorrência à Comissão nos termos do artigo 11.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1/2003 [18]; e documentos na posse da Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) ao abrigo do Regulamento REACH relativos às quantidades de produtos químicos produzidos ou importados [19].

41. O reconhecimento de que toda uma categoria de documentos beneficia de uma presunção geral de recusa de acesso é importante. Significa que a instituição pública à qual é solicitada a divulgação de documentos abrangidos por essa categoria não tem de fornecer explicações concretas, baseadas no conteúdo dos documentos solicitados ou no contexto pertinente, para justificar por que razão a divulgação pode ser recusada. Pelo contrário, se for aplicável uma presunção geral, cabe à pessoa que solicita o acesso ilidir a presunção geral ou, em alternativa, alegar que existe um interesse público superior na divulgação.

42. No entanto, resulta de uma leitura atenta do processo Sviluppo que o Tribunal Geral não declarou que existe uma presunção geral de que a categoria de documentos em causa no processo Sviluppo, a saber, as avaliações individuais dos avaliadores num processo de concurso, está abrangida por uma das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. A jurisprudência Sviluppo não faz, ao contrário de todos os processos acima referidos, qualquer referência à jurisprudência relativa às presunções gerais. Também não declara expressamente a existência de uma presunção geral no que respeita à categoria de documentos em causa, no acórdão Sviluppo, já referido. Com efeito, a expressão «presunção geral» não é mencionada no processo Sviluppo. Isto não é surpreendente. A argumentação no processo Sviluppo baseia-se numa analogia. O Tribunal Geral salientou, no caso em apreço, que existe uma regra nos processos de seleção de pessoal segundo a qual as deliberações do júri devem ser secretas, a fim de evitar interferências nos trabalhos do júri. Não existe tal regra jurídica que imponha sigilo para o trabalho dos comités de avaliação que avaliam as propostas. Em seguida, o Tribunal Geral declara, por analogia, que as comissões de avaliação também devem ser protegidas contra pressões externas. Esta afirmação do Tribunal de Justiça não implica, no entanto, que exista uma presunção geral de que o acesso a estes documentos deve ser recusado. Com efeito, nunca foi reconhecida a existência de uma presunção geral apenas com base numa analogia com uma regra aplicável a um processo completamente diferente. Quando muito, o Tribunal Geral salientou que a lógica subjacente ao segredo dos júris de concurso também se aplicava ao exame concreto dos documentos controvertidos no processo Sviluppo.

43. Se não existir uma presunção geral de recusa de acesso, caberá à Comissão inspecionar cada documento individual e decidir se o acesso deve ser concedido. O resultado desta análise dependerá do conteúdo específico dos documentos e do contexto específico em que foram produzidos e existem. Concretamente, no caso em apreço, a Comissão seria obrigada a demonstrar, para recusar o acesso, que é razoavelmente previsível que seria exercida pressão sobre os avaliadores da Comissão se as suas avaliações individuais fossem divulgadas.

44. Existem razões muito convincentes para não ser razoavelmente previsível que tal pressão seja exercida sobre os avaliadores num caso como o presente.

45. No processo Sviluppo, o Tribunal Geral examinou as apreciações dos avaliadores numa proposta em que havia vários proponentes privados concorrentes e um vencedor. É razoavelmente previsível que os proponentes perdedores desejem exercer pressão sobre os avaliadores para que melhorem as suas propostas e reduzam a notação de outras propostas. Com efeito, a empresa que solicitava acesso público em Sviluppo era um proponente vencido que pretendia anular a adjudicação do concurso a um concorrente (através da interposição de um recurso de anulação no Tribunal Geral).

46. No entanto, neste caso, os Estados-Membros não estavam a competir entre si para obter financiamento. Todos obtiveram financiamento se satisfizessem o limiar de 65 pontos em 100 estabelecido pela Comissão para obter financiamento, dentro dos limites do orçamento atribuído. Embora a sua pontuação total tenha, ao que parece, determinado o montante de financiamento que obtiveram, as pontuações dos candidatos concorrentes não afetaram o seu financiamento. Assim, os Estados-Membros não estavam a competir entre si e não tinham qualquer incentivo para exercer pressão no sentido de reduzir as pontuações dos outros Estados-Membros.

47. Mesmo que os Estados-Membros possam obter alguma vantagem na melhoria das suas próprias pontuações, a sua situação não pode ser comparada à dos proponentes privados. Os próprios Tratados exigem que os Estados-Membros cooperem lealmente com a União e as suas instituições. O artigo 4.o, n.o 3, do TUE estabelece o seguinte:

"Em aplicação do princípio da cooperação leal, a União e os Estados-Membros respeitam-se e assistem-se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.

Os Estados-Membros tomam todas as medidas gerais ou especiais adequadas para assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituições da União.

Os Estados-Membros facilitam à União o cumprimento da sua missão e abstêm-se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.»

Seria inconcebível, numa União de direito, assente neste dever de cooperação leal entre os Estados-Membros e a União, basear a recusa de acesso do público a um documento, limitando assim o direito de acesso aos documentos, que é um direito fundamental ao abrigo do direito da União, na possibilidade de um Estado-Membro interferir no bom funcionamento de uma instituição da União. Adotar tal abordagem equivaleria a aceitar que tais ações de um Estado-Membro pudessem ser toleradas. Se tal ingerência ocorrer, deve ser tratada de forma adequada, em especial pela Comissão, que tem o dever específico de atuar como guardiã dos Tratados.

48. Em suma, uma derrogação por uma instituição da UE a um direito fundamental, como o direito de acesso do público aos documentos, nunca pode ser justificada com base na (alegada) perspetiva de um Estado-Membro agir ilegalmente.

49. O Provedor de Justiça observa que a Comissão não apresentou quaisquer provas ou argumentos de que seriam exercidas pressões indevidas sobre os seus avaliadores provenientes de outras fontes que não os Estados-Membros. Tal como acima referido, na ausência de uma presunção geral de que o acesso pode ser recusado, a recusa de acesso deve basear-se em argumentos e elementos de prova concretos e específicos que demonstrem que é, pelo menos, razoavelmente previsível a ocorrência do alegado prejuízo (neste caso, para os processos decisórios da Comissão).  Não obstante, o Provedor de Justiça concorda que é efetivamente possível que terceiros, como o queixoso, possam criticar as avaliações da Comissão caso obtenham acesso às avaliações. A Provedora de Justiça observa, a este respeito, que houve uma oposição significativa ao financiamento dos sistemas PNR nacionais pela Comissão antes da adoção da Diretiva PNR. No entanto, é necessário salientar que os tribunais da UE não consideram que o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 (a proteção dos processos decisórios de uma instituição) seja aplicável se a divulgação do documento apenas der origem a uma «pressão externa» sobre os processos decisórios de uma instituição. A pressão externa procurará frequentemente melhorar a tomada de decisões (por exemplo, assinalando erros reais na tomada de decisões e fazendo com que esses erros sejam corrigidos). A pressão externa só será considerada como desencadeando o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 se for uma pressão externa «indevida». Tal seria o caso se fossem utilizadas pressões externas para pressionar um júri de seleção a admitir um candidato ou para pressionar um júri de avaliação a atribuir notas mais elevadas a uma proposta não merecedora. Não se pode sustentar que a pressão que pode ser exercida pelos intervenientes da sociedade civil, que podem criticar os esforços de financiamento dos PNR da Comissão, se enquadre nesta categoria.

50. Com efeito, o facto de essa pressão externa poder emanar de grupos da sociedade civil (se o acesso fosse concedido) constitui uma justificação (se tal justificação fosse necessária) da razão pela qual existe um interesse público superior na divulgação (ver pontos 53-59 infra).

51. É igualmente de salientar que é muito pouco provável que uma pressão externa indevida afete um determinado procedimento de avaliação, a menos que o processo em questão esteja em curso ou seja objeto de um processo de revisão ou de um processo judicial que possa conduzir à reabertura do processo. Não é útil tentar alterar os pontos de vista dos avaliadores, através de pressões externas indevidas, se o processo de tomada de decisão em questão tiver terminado definitivamente.

52. No que diz respeito à questão de saber se os avaliadores podem ser levados a exercer contenção nas suas avaliações se temerem que as suas opiniões individuais (positivas ou negativas) possam ser reveladas no futuro, após o termo definitivo dos procedimentos, tal pode ser facilmente resolvido através da simples ocultação dos nomes dos avaliadores (enquanto se divulgam as avaliações).  

53. É ainda necessário analisar se existe, em qualquer caso, um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados.

54. A queixosa alega, nas suas observações finais ao Provedor de Justiça, que existe um interesse público superior na divulgação dos documentos, uma vez que o público tem interesse em participar num processo legislativo (relativo à adoção da Diretiva PNR) e que a divulgação dos documentos em causa serviria para reforçar a sua capacidade de participar nesse processo.

55. Importa sublinhar que a Comissão não pode, nesta fase, ser criticada por não ter tido em conta este argumento quando recusou inicialmente o acesso aos documentos, uma vez que este argumento só foi apresentado pelo queixoso quando o inquérito do Provedor de Justiça estava em curso. A Provedora de Justiça salienta, no entanto, que os seus procedimentos não são análogos aos processos judiciais, em que a única questão em apreço (num processo de acesso a documentos) é a de saber se a decisão da instituição de recusar o acesso era válida. O Provedor de Justiça tem todo o direito de solicitar a uma instituição que tome em consideração, no contexto de um inquérito do Provedor de Justiça, argumentos adicionais sobre a razão pela qual um documento deve ser divulgado.

56. Importa igualmente esclarecer que, embora o processo legislativo relativo à Diretiva PNR já tenha terminado (a diretiva foi adotada em abril de 2016), tal não significa que a Comissão não deva agora avaliar se este alegado interesse público superior teria sido relevante durante o período em que o processo legislativo em questão estava em curso. Se assim não fosse, isso equivaleria a permitir que a Comissão evitasse a aplicação de uma derrogação de interesse público, recusando simplesmente conceder o acesso até que o interesse público em causa tivesse diminuído.

57. De acordo com o queixoso, «o público deve poder participar no debate sobre a proposta de diretiva PNR da UE. Uma vez que os formulários de avaliação de peritos informarão o público sobre os critérios considerados relevantes para a criação de um sistema de recolha de PNR, o acesso aos formulários de avaliação dará ao público as informações necessárias para participar ativamente no debate». Por conseguinte, segundo o autor da denúncia, existe um interesse público superior na divulgação dos formulários de avaliação dos peritos.

58. É evidente que a avaliação dos pedidos de financiamento dos PNR não é, em si mesma, um «processo legislativo». No entanto, é muito razoável que o queixoso, um deputado ao Parlamento Europeu que esteve estreitamente envolvido no processo legislativo em causa, alegue que os documentos solicitados teriam sido relevantes, juntamente com muitos outros «documentos de referência», no debate legislativo sobre a Diretiva PNR e que o público precisava deles para participar nesse debate.

59. O Provedor de Justiça consultou cópias dos documentos e examinou-os cuidadosamente. Como seria de esperar, os documentos discutem o funcionamento de um sistema PNR e discutem questões pertinentes, como as medidas de proteção de dados. É razoável considerar que essas informações seriam relevantes num debate legislativo sobre a adoção de um sistema PNR da UE.

60. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão errou ao não divulgar os documentos solicitados e recomenda que sejam divulgados agora.

61. O Provedor de Justiça toma nota do argumento do queixoso segundo o qual o público tem o direito de saber se a Comissão convidou um painel equilibrado de peritos (v. n.° 17, supra). O queixoso afirmou que, se a Comissão quisesse proteger os peritos, poderia ter mantido o seu nome em segredo e, pelo menos, divulgado as suas funções.

62. Após ter examinado os formulários de avaliação da adjudicação, o Provedor de Justiça pode confirmar que as funções dos peritos não foram indicadas em nenhum dos formulários. Apenas os nomes foram referidos. O Provedor de Justiça observou, no entanto, que poderá ser adequado não divulgar os nomes dos avaliadores, a fim de excluir qualquer possibilidade de estes se sentirem pressionados aquando das suas avaliações.

63. Os nomes dos peritos constituem, em todo o caso, dados pessoais. O artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 [20] estabelece que «[...] os dados pessoais só podem ser transferidos [...] b) Se o destinatário demonstrar a necessidade da transferência dos dados e se não houver motivos para presumir que os interesses legítimos do titular dos dados possam ser prejudicados» (sublinhado nosso). Por conseguinte, cabia ao autor da denúncia apresentar razões que demonstrassem que a divulgação dos nomes dos peritos era necessária. A queixosa não mencionou quaisquer razões no seu pedido de acesso a documentos ou no pedido confirmativo.

Conclusão

Recomendação

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação à Comissão:

A Comissão deve divulgar os documentos solicitados tendo em conta as ocultações propostas por razões de proteção de dados.

A Comissão e o autor da denúncia serão informados desta recomendação.  Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão envia um parecer circunstanciado até 31 de março de 2017. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação da recomendação e numa descrição da forma como foi aplicada.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 20/12/2016

 

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] Um pedido confirmativo é um recurso.

[3] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

O artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 tem a seguinte redação: "O acesso a um documento que contenha pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação."

[4] Acórdão do Tribunal Geral de 22 de maio de 2012, Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Acórdão no processo Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia, já referido, ECLI:EU:T:2012:245. O n.o 81 tem a seguinte redação (traduzido do francês): "A divulgação parcial das grelhas de avaliação em causa implicaria sempre este perigo, na medida em que seria difícil para as pessoas em causa prever que partes das suas opiniões poderiam, mais tarde, ser reveladas ao público."

[6] A nota refere o seguinte: «Observe que este texto será enviado ao Comité do Programa CIPS/ISEC para obter o parecer dos representantes dos Estados-Membros da UE, bem como aos candidatos preteridos, a fim de justificar a rejeição das suas propostas de projetos.»

[7] Acórdão do Tribunal Geral de 7 de junho de 2013, Stichting Corporate Europe Observatory/Comissão, T-93/11, ECLI:EU:T:2013:308 (confirmado em recurso, processo C-399/13 P), n.os 36-39.

[8] Esta diretiva foi agora adotada: Diretiva (UE) 2016/681 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave (JO 2016, L 119, p. 132).

[9] Acórdão no processo Sviluppo Globale GEIE/Comissão Europeia, já referido, ECLI:EU:T:2012:245.

[10] V., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 11 de junho de 2015, McCullough/Cedefop, T-496/13, ECLI:EU:T:2015:374, n.o 91 e jurisprudência aí referida; v. também, neste sentido, Conclusões do advogado-geral P. Cruz Villalón no processo Conselho/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:325, n.o 75.

[11] Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, ECLI:EU:C:2010:376, n.o 61.

[12] Ver acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, ECLI:EU:C:2012:393, n.o 123, e Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, ECLI:EU:C:2012:394, n.o 64.

[13] Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 2010, Suécia e outros/API e Comissão, C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, ECLI:EU:C:2010:541, n.o 94.

[14] Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C-514/11 P e C-605/11 P, ECLI:EU:C:2013:738, n.o 65.

[15] Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, ECLI:EU:C:2014:112, n.o 93.

[16] Ver acórdãos do Tribunal Geral de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, ECLI:EU:T:2013:38, n.os 100 e 101; e de 21 de setembro de 2016, Secolux/Comissão, T‑363/14, ECLI:EU:T:2016:521, n.o 48.

[17] Ver acórdão do Tribunal Geral de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão, T-306/12, atualmente em fase de recurso, ECLI:EU:T:2014:816, n.o 63.

[18] Ver acórdão do Tribunal Geral de 12 de maio de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comissão, T-623/13, ECLI:EU:T:2015:268, n.o 64.

[19] Ver acórdão do Tribunal Geral de 23 de setembro de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, ECLI:EU:T:2015:675, n.os 174, 176 e 177.

[20] Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (JO 2001, L 8, p. 1).