Antecedentes das queixas

1. Em janeiro de 2020, a Frontex introduziu um novo sistema de tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos [1]. O novo sistema exige que um requerente inicie sessão numa conta/espaço criado para o pedido.

2. Neste caso, os autores da denúncia mostraram-se preocupados com vários aspetos do novo sistema e práticas conexas. Consideraram que o novo portal da Frontex introduzia funcionalidades que o tornavam um processo complexo e complexo para solicitar documentos. Em resumo, estas características não estavam em conformidade com os requisitos da legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos, a fim de assegurar o «exercício mais fácil possível» do direito de acesso (artigo 1.o, alínea b)), de «promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos»(artigo 1.o, alínea c)) e de assegurar que os pedidos de acesso aos documentos «devem ser tratados rapidamente»(artigo 7.o, n.o 1, e artigo 8.o, n.o 1).

3. Uma questão central foi a decisão da Frontex de obrigar os requerentes a utilizarem o seu novo portal de acesso e a deixarem de comunicar com eles por correio eletrónico [2]. Embora não tenham argumentado que a administração pública da UE é geralmente obrigada a utilizar mensagens de correio eletrónico em todos os procedimentos administrativos que envolvem cidadãos, consideraram que a escolha da Frontex não estava em conformidade com as normas aplicáveis no caso em apreço. Chamaram a atenção, em especial, para uma consequência específica dessa escolha, a saber, que as comunicações e os documentos que a Frontex envia aos requerentes já não podem ser publicados automaticamente nos portais em linha que as organizações da sociedade civil europeia criaram para promover a abertura da administração da UE [3]. Tal deve-se ao facto de a sua publicação automática depender tecnicamente da comunicação efetuada por correio eletrónico. Os queixosos alegaram que a decisão da Frontex não está em conformidade com a conclusão da Provedora de Justiça Europeia no processo 104/2020/EWM:

 "O cumprimento dos pedidos através de portais em linha é um meio eficaz de cumprir [a] obrigação [de conferir o máximo efeito possível ao direito de acesso e de ter em conta o interesse público na divulgação mais ampla dos documentos solicitados]. Se [um requerente] tiver declarado especificamente que este é o seu meio preferido para receber a resposta ao seu pedido e quaisquer documentos aos quais seja concedido acesso público, as instituições devem satisfazer esse pedido, a menos que haja uma razão muito boa (que deve ser explicada) para não o fazer. Trata-se de uma questão de boa administração, bem como de um meio de cumprir a obrigação legal de conceder o acesso mais amplo possível ao público." (§ 11 [4].[5])

4. Os autores da denúncia referiram igualmente o facto de a recusa de comunicar com os requerentes por correio eletrónico ser invulgar. A administração da UE e, nomeadamente, os destinatários originais da legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Parlamento, Conselho e Comissão), comunicam com os requerentes por correio eletrónico.

5. Além disso, o autor da denúncia chamou a atenção para as seguintes questões:

1) Quando a Frontex divulgou documentos, referiu-se sistematicamente ao «direito de autor» e declarou que proibia o requerente de disponibilizar os documentos a terceiros sem a sua autorização [6].

2) A Frontex bloqueou o acesso à conta criada para os pedidos 15 dias após ter enviado a sua resposta inicial.

6.  Os queixosos manifestaram preocupações quanto ao facto de a Frontex ter introduzido intencionalmente práticas que comprometem o exercício do direito fundamental de acesso do público aos documentos.

Como a Frontex comunica com os cidadãos em relação ao seu portal de acesso a documentos

Proposta de solução do Provedor de Justiça

7. Na sua proposta de solução de maio de 2021, a Provedora de Justiça chegou às seguintes conclusões sobre a questão principal, ou seja, a decisão da Frontex de deixar de comunicar por correio eletrónico (sublinhado nosso):

«O novo portal de acesso público da [Frontex] não parece prever a possibilidade de receber a resposta e os documentos da Frontex diretamente por correio eletrónico. Para além de constituir um novo obstáculo para as pessoas, tal reduz a comunicação técnica sem descontinuidades com algumas plataformas de transparência em linha que operam na Europa.»

«A Frontex deve enviar as suas respostas por correio eletrónico, e não através do seu portal de acesso público, quando recebe pedidos de acesso do público a documentos através de plataformas da sociedade civil ou quando, de outro modo, o [requerente] assim o desejar expressamente. Isto significa que a resposta efetiva a um pedido de acesso a documentos ou a um pedido confirmativo – e não apenas a uma notificação de acesso ao portal de acesso público da Frontex – deve ser enviada a [um requerente] por correio eletrónico, a menos que exista uma razão muito boa (que deva ser explicada) para a Frontex não o fazer.»

8. Além disso, a Provedora de Justiça propôs que a Frontex deixasse de utilizar a declaração de direitos de autor que então utilizava e que assegurasse que os documentos nas suas contas de acesso público estivessem disponíveis durante, pelo menos, dois anos. Além disso, o Provedor de Justiça observou a seguinte possibilidade de melhoria: Nas suas respostas, a Frontex poderia indicar um endereço de correio eletrónico específico através do qual os requerentes possam apresentar recursos contra a não divulgação («pedido confirmativo»).

9. A Frontex executou as propostas do Provedor de Justiça no sentido de rever a sua declaração de direitos de autor [7] e de disponibilizar documentos nas suas contas de acesso público durante dois anos. Concordou igualmente em introduzir um endereço de correio eletrónico específico para a apresentação de recursos.

10. No entanto, a Frontex continua a não comunicar substancialmente com os requerentes por correio eletrónico. Utiliza as mensagens de correio eletrónico apenas como meio de chamar a atenção dos requerentes para novos conteúdos no portal de acesso, aos quais têm de aceder.

11. A Frontex sugeriu, em resumo, que teria problemas em gerir os pedidos de acesso do público (tratamento, prazos, etc.) se tivesse de enviar as suas respostas e divulgar documentos por correio eletrónico.

12. Em resposta à observação da Provedora de Justiça de que outras instituições da UE parecem funcionar de forma diferente, descreveu o seu novo sistema como uma «solução personalizada» que ajuda a «alcançar a equidade administrativa tanto para [os requerentes] como para a Frontex».

Recomendação do Provedor de Justiça

13. A Provedora de Justiça congratulou-se com a aplicação pela Frontex [8] das suas propostas referidas nos n.os 8 e 9 supra.

14. A Provedora de Justiça lamentou que a Frontex não tenha aplicado a sua proposta de que a Frontex deveria - quando expressa ou implicitamente solicitada - comunicar de forma substancial e direta com os requerentes por correio eletrónico, ou seja, enviar aos requerentes os seus conteúdos-mensagens e documentos por correio eletrónico.

15. O Provedor de Justiça não obteve explicações convincentes para esta escolha. Pelo contrário, o Provedor de Justiça estava muito preocupado com a imprecisão da resposta da Frontex.

16. O Provedor de Justiça está ciente de que a Frontex recebe muitos pedidos de acesso a documentos e que alguns pedidos dizem respeito a muitos documentos.

17. O interesse intenso pelo trabalho da Frontex é, no entanto, inerente à natureza das suas atividades principais. A Frontex está diretamente envolvida em atividades altamente sensíveis com impacto nos direitos fundamentais das pessoas que se encontram frequentemente em situações precárias. Espera-se que a Frontex receba muitos pedidos de acesso do público aos seus documentos. Cabe à Frontex afetar os recursos necessários para cumprir esta tarefa.

18. A legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos é um instrumento com objetivos democráticos, introduzido na convicção de que a abertura ajuda a administração pública a «ter maior legitimidade e é mais eficaz e mais responsável perante os cidadãos num sistema democrático»[9]. Impõe à administração da UE a obrigação de conceder o acesso mais amplo possível do público aos seus documentos e de o fazer em conformidade com os princípios da boa administração, por exemplo, proporcionando o ambiente mais orientado para os serviços possível.

19. Quando as instituições da UE tomam medidas para cumprir as suas obrigações ao abrigo da legislação da UE em matéria de acesso do público, um ponto de partida importante são as boas práticas que já estão a ser aplicadas em toda a administração da UE [10].

20.  Os autores da denúncia salientaram, com razão, que a decisão de deixar de comunicar com os requerentes por correio eletrónico não reflete uma prática geral ou de excelência na administração da UE.

21. Ao longo dos anos, as instituições da UE tomaram medidas administrativas e técnicas para permitir uma comunicação tão harmoniosa quanto possível com as plataformas em linha acima referidas. Em especial, as três principais instituições seguem uma política clara de tornar possível o bom funcionamento dessas plataformas. Aceitaram que, ao fazê-lo, qualquer membro do público possa acompanhar o tratamento dos pedidos de acesso em linha.

22. Os e-mails continuam a ser uma das mais importantes ferramentas de comunicação eletrónica. A Frontex tomou uma decisão de grande importância ao decidir deixar de comunicar com os requerentes por correio eletrónico. Fê-lo ciente das consequências negativas que tal teria para os cidadãos que utilizam as plataformas acima referidas.

23. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça concluiu que é má administração da Frontex não oferecer às pessoas a possibilidade de comunicarem com ela por correio eletrónico em relação aos seus pedidos de acesso do público a documentos. Por conseguinte, o Provedor de Justiça emitiu a seguinte recomendação:

A Frontex deve assegurar uma comunicação técnica sem descontinuidades com [os requerentes] para o acesso do público aos documentos, permitindo-lhes comunicar com ela por correio eletrónico na íntegra e sem recorrer ao seu atual portal de acesso aos documentos.

Ao examinar esta recomendação, a Frontex deve informar-se sobre as melhores práticas identificadas pela Comissão Europeia no seu atual projeto de introdução de um portal de acesso público [11] e aplicar essas boas práticas o mais rapidamente possível.

Além disso, o Provedor de Justiça apresentou as seguintes sugestões de melhorias:

A Frontex deve consagrar os recursos necessários ao tratamento do número previsivelmente elevado de pedidos de acesso que é suscetível de receber regularmente no futuro.

A Frontex deve elaborar um manual pormenorizado sobre a forma como trata os pedidos de acesso do público e publicá-lo.

Parecer da Frontex sobre a recomendação do Provedor de Justiça

24. No seu parecer sobre este caso [12], a Frontex rejeitou a recomendação do Provedor de Justiça no sentido de permitir que os requerentes comuniquem com ele por correio eletrónico. Além disso, a Frontex não se comprometeu, nem comentou substancialmente, a recomendação de seguir o exemplo recente da Comissão Europeia de dar aos cidadãos a opção de apresentarem os seus pedidos por correio eletrónico, bem como através de uma conta no seu novo portal em linha.

25. A Frontex formulou uma série de observações.

26. Afirmou que as mensagens de correio eletrónico deixaram de ser «um dos principais meios comuns de comunicação».

27. Reiterou a sua opinião de que não pode ser obrigada a tomar medidas para permitir o carregamento automático das suas respostas em plataformas externas, como as plataformas estabelecidas referidas no presente inquérito.

28. Sugeriu que a sua forma atual de tratar os pedidos de acesso ajuda, em especial, a assegurar a igualdade de tratamento dos requerentes.

29. Reiterou que enfrentaria sérias dificuldades administrativas na gestão dos pedidos de acesso a documentos se comunicasse com os requerentes por correio eletrónico.

30. Afirmou que eliminaria o requisito de utilização de um captcha para os requerentes iniciarem sessão numa conta existente do seu pedido de acesso público. Tal permitiria potencialmente transferências automáticas das suas respostas para as plataformas em linha. No entanto, manterá o requisito do captcha para a criação inicial dessas contas. Isso, no entanto, tornar-se-á amigável para a deficiência.

31. Colaborará com outras instituições da UE para melhorar, de forma contínua, o tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos. (Não disse como.)

32. No que diz respeito à afetação de recursos ao tratamento dos pedidos de acesso do público a documentos, atribuiu recentemente um lugar adicional a meio tempo ao seu Gabinete de Transparência. 

33. Por último, elaborará um manual sobre o tratamento dos pedidos de acesso do público aos documentos e publicá-lo-á no seu sítio Web.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação

34. A Provedora de Justiça considera muito lamentável que a Frontex tenha decidido rejeitar a sua recomendação. A Frontex não apresentou novos argumentos no seu parecer sobre a recomendação. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerrará este inquérito com uma constatação de má administração.

35. São várias as razões pelas quais a decisão da Frontex de rejeitar a recomendação é lamentável e desconcertante.

36. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça não vê que os objetivos e obrigações específicos aqui em causa tenham sido suficientemente tidos em conta. Ao contrário de outros procedimentos administrativos que, pela sua natureza, são um pouco morosos e envolvem pessoas que atuam a título profissional, o direito fundamental de acesso aos documentos deve poder ser exercido da forma mais fácil e, se for essa a preferência do requerente, da forma mais transparente possível. As características administrativas e técnicas conexas devem respeitar os princípios da boa administração e os requisitos da legislação da UE em matéria de acesso do público, a fim de assegurar o «exercício mais fácil possível» do direito de acesso (artigo 1.o, alínea b)), de «promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos»(artigo 1.o, alínea c)) e de assegurar que os pedidos de acesso aos documentos «devem ser tratados rapidamente»(artigo 7.o, n.o 1, e artigo 8.o, n.o 1).

37.  A Provedora de Justiça concluiu que a decisão da Frontex de deixar de comunicar por correio eletrónico com pessoas que exercem este direito fundamental não estava em conformidade com esses princípios e requisitos.

38. A recusa continuada da Frontex em permitir que as pessoas - quando o solicitam - comuniquem com ela por correio eletrónico para efeitos de pedido de acesso a documentos não se baseia em argumentos administrativos e técnicos credíveis. Por exemplo, deve ser inteiramente possível tratar os pedidos de acesso de forma eficiente, concordando simultaneamente com o intercâmbio de toda a correspondência e documentos por correio eletrónico. O Provedor de Justiça já o explicou [13]. A Frontex respondeu apenas em termos gerais. 

39. A Frontex continua a não reconhecer que a utilização do seu portal em linha se caracteriza por características técnicas desnecessariamente complexas. Tal como referido no anexo da recomendação da Provedora de Justiça, os requisitos de início de sessão para os utilizadores do portal Frontex afiguram-se excessivos. No seu parecer, a Frontex afirmou que irá agora eliminar o requisito de «captcha» para os casos de acesso «existente» a documentos, mas parece pretender continuar a incluir um requisito de captcha «na página de destino pela primeira vez [requerentes]». Embora tal possa permitir uma melhor comunicação técnica com algumas plataformas em linha [14], os requisitos (captcha inicial, «token», correio eletrónico e «case ID») continuam a ser desnecessariamente complexos. Com efeito, os utilizadores normalmente iniciam sessão com um nome de utilizador e uma palavra-passe para aceder a sítios Web públicos que contêm informações muito mais sensíveis do que aquilo que, logicamente, o portal da Frontex sobre o acesso do público aos documentos conterá [15].

40. O parecer da Frontex sugere que a Frontex não atribui grande importância às boas práticas de outras instituições, apesar dos esforços comuns em matéria de boas práticas previstos na legislação da UE em matéria de acesso do público [16]. A Frontex não respondeu à sugestão do Provedor de Justiça de se informar e aplicar as boas práticas conexas da Comissão Europeia.  Limitou-se a responder que continuará a colaborar com outras instituições da UE (o que isto significa na prática não é claro). No seu novo portal de acesso aos documentos, a Comissão permite que os cidadãos comuniquem com ela por correio eletrónico para efeitos de pedido de acesso aos documentos [17]. Teria sido adequado que a Frontex analisasse esta escolha e a abordasse no seu parecer.

41. O parecer da Frontex, à semelhança das suas respostas anteriores, não dá a impressão de que a Frontex tenha verdadeiramente internalizado o reconhecimento pela UE da importância da sociedade civil para a cultura democrática e a governação da União [18]. Não parece atribuir importância ao facto de o funcionamento do seu portal ter tido graves consequências negativas para o funcionamento de plataformas em linha bem estabelecidas criadas pela sociedade civil, plataformas com as quais a Frontex estava familiarizada antes de criar o seu portal. Isto é diferente da abordagem, por exemplo, da Comissão Europeia, que há muitos anos aceita e colabora bem com essas plataformas. 

42. De acordo com a experiência do Provedor de Justiça, os cidadãos estão dispostos a compreender que as instituições e organismos da UE hesitam ocasionalmente em divulgar um determinado documento. É normal e provável que prossiga um diálogo regular entre os cidadãos e as autoridades públicas a este respeito. No entanto, para além do tratamento adequado e sincero dos pedidos de acesso individuais, é uma boa administração assegurar que o público em geral não tenha motivos para ter a impressão - correta ou erradamente - de que estão a ser tomadas medidas ativas para contrariar os objetivos da legislação da UE em matéria de acesso do público, a fim de assegurar «o exercício mais fácil possível» do direito de acesso aos documentos e «promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos» [19]. O Provedor de Justiça lamenta que, à luz deste inquérito, não esteja em condições de refutar, por ser irrazoável, essa impressão em relação ao portal de acesso aos documentos da Frontex.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A decisão da Frontex de não oferecer às pessoas a possibilidade de comunicarem com ela por correio eletrónico em relação aos seus pedidos de acesso do público a documentos constitui má administração.

Os queixosos e a Frontex serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 15/12/2022

 

[1] A Frontex está sujeita ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso aos documentos quando trata pedidos de acesso a documentos na sua posse, por força do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento Frontex, executado através da Decisão n.o 25/2016 do Conselho de Administração da Frontex, de 21 de setembro de 2016. (Regulamento n.o 1049/2001: Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049; Regulamento Frontex:

Regulamento (UE) 2019/1896 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2019, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que revoga os Regulamentos (UE) n.o 1052/2013 e (UE) 2016/1624, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Decisão do Conselho de Administração da Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).  

[2] A Frontex utiliza comunicações por correio eletrónico apenas para notificar os requerentes sempre que existam novos conteúdos na conta de acesso. Quando isso acontece, o requerente recebe uma ligação para a conta de acesso com uma hiperligação e, em seguida, tem de passar por um processo complexo para aceder ao conteúdo em questão.

[3] asktheeu.org: https://www.asktheeu.org/en, criada em 2011. Para um exemplo de como funciona, consulte: https://www.asktheeu.org/en/request/letters_to_commission_and_counci#outgoing-21623

Baseia-se num sistema que é atualmente utilizado em 25 jurisdições em todo o mundo: http://alaveteli.org/deployments/

FragDenStaat, https://fragdenstaat.de, também criado em 2011. Para um exemplo de como funciona, consulte:

https://fragdenstaat.de/anfrage/klimawandel-5/

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/124793

[5] Para ver de que forma a prática da Frontex resulta numa mensagem que solicita ao requerente que inicie sessão na conta de acesso, em vez de fornecer o documento enquanto tal («Novas informações sobre o seu [pedido] estão disponíveis nesta ligação»), consulte: https://www.asktheeu.org/en/request/correspondence_between_frontex_r#incoming-36989

Para ver como o pessoal de um sítio de transparência teve de carregar manualmente os documentos que a Frontex disponibilizou apenas na conta de acesso, consulte:

https://fragdenstaat.de/anfrage/frontex-social-media-guidelines/#nachricht-574618

[6] Quanto à questão dos direitos de autor, a decisão interna da Frontex relativa ao acesso do público aos documentos limita-se a prever que «a presente decisão não prejudica quaisquer regras em vigor em matéria de direitos de autor que possam limitar o direito de terceiros reproduzirem ou explorarem documentos divulgados» (artigo 16.o). Nas suas respostas aos cidadãos que solicitaram o acesso do público, incluiu sistematicamente esta mensagem: «Recorde-se que os direitos de autor do(s) documento(s) são da responsabilidade da Frontex e que a disponibilização deste(s) trabalho(s) a terceiros, sob esta ou outra forma, sem autorização prévia da Frontex, é proibida.»

[7] O aviso de direitos de autor, que o Provedor de Justiça aceitou, passa a ter a seguinte redação: «Sem prejuízo de quaisquer direitos de propriedade intelectual de terceiros, o(s) documento(s) pode(m) ser reutilizado(s), desde que a fonte seja reconhecida e que o significado original ou a mensagem do(s) documento(s) não seja distorcida. A Frontex não é responsável por quaisquer consequências resultantes da reutilização deste(s) documento(s).

[8] Tal não foi mencionado como tal na resposta da Frontex à proposta de solução, mas surgiu na sequência de intercâmbios subsequentes com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça.

[9] Considerando 2.

[10] Artigo 15.o do regulamento:

«Prática administrativa nas instituições

1. As instituições desenvolvem boas práticas administrativas a fim de facilitar o exercício do direito de acesso garantido pelo presente regulamento.

2. As instituições criam um comité interinstitucional para analisar as melhores práticas, resolver eventuais conflitos e debater a evolução futura do acesso do público aos documentos.»

[11] O portal da Comissão foi lançado depois de a Provedora de Justiça ter emitido a sua recomendação à Frontex: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home

[12] O parecer da Frontex é publicado no sítio Web do Provedor de Justiça: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/164109

[13] Ver anexo, ponto 2, da recomendação do Provedor de Justiça https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/157393.

[14] O queixoso FragDenStaat (1261/2020/PB) informou o Provedor de Justiça de que, sem o captcha, seria possivelmente viável reconfigurar o seu software para fornecer comunicações automatizadas.

[15] O portal da Frontex não reflete conclusões ou orientações anteriormente emitidas pelo Provedor de Justiça e, além disso, não parece ter sido precedido de debates com utilizadores experientes.

[16] Artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (ver nota de rodapé 10 supra).

[17] https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/guidance#how_can_i_submit_request

[18] «As instituições mantêm um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e a sociedade civil» (artigo 11.o, n.o 2, do Tratado da União Europeia) e «A sociedade civil é uma componente essencial da arquitetura europeia dos direitos fundamentais. (...) contribui para uma cultura saudável do Estado de direito», SOCIEDADE CIVIL DA EUROPA:  Ainda sob pressão ― ATUALIZAÇÃO 2022, a Agência dos Direitos Fundamentais da UE: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2022-protecting-civic-space_en.pdf

[19] “Artigo 1.o

Finalidade

O presente regulamento tem por objectivo:

a) Definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (a seguir designados "instituições") previsto no artigo 255.o do Tratado CE, de modo a garantir o acesso mais amplo possível aos documentos;

b) Estabelecer regras que garantam o exercício mais fácil possível deste direito; e

c) Promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos.