Indagine strategica: OI/5/2025/KR

Titolo del caso: Come le agenzie dell'UE trattano i casi di "porte girevoli"

Data: Giovedì 29 gennaio 2026

Riunione a distanza

Presente

Rappresentanti dell'ESMA

• Capo del dipartimento legale e di applicazione - Responsabile della protezione dei dati - Responsabile dell'etica
• Legal Officer – Deputy Ethics Officer

Rappresentanti del Mediatore

• Sig. Koen ROOVERS, responsabile delle indagini
• Sig.ra Ludovica AQUINO, responsabile delle indagini
• Jennifer KING, perito giuridico
• Sig.ra Tanja EHNERT, coordinatrice delle indagini
• Signor Tobias FLUCK, Inchiesta tirocinante

Scopo della riunione

Scopo della riunione era chiarire le questioni in sospeso emerse nel corso dell'ispezione dei documenti strategici e dei singoli fascicoli trattati tra gennaio 2023 e la fine di giugno 2025 e sottoposti all'ispezione dell'ESMA.

La presente indagine si basa su precedenti casi del Mediatore relativi al modo in cui l'amministrazione dell'UE, comprese le agenzie dell'UE, applica le norme sulle attività post-servizio dei (ex) membri del personale ^[1].

Introduzione e informazioni procedurali

La squadra investigativa del Mediatore si è presentata e ha ringraziato i rappresentanti dell'ESMA per essersi incontrati con loro. Essi hanno delineato il quadro giuridico che si applica alle riunioni tenute dal Mediatore, in particolare il fatto che quest’ultimo non avrebbe divulgato alcuna informazione ritenuta riservata dall’ESMA senza il suo previo consenso ^[2].

Il gruppo di indagine del Mediatore ha informato i rappresentanti dell'ESMA che avrebbero ricevuto un progetto di relazione sulla riunione di ispezione per verificarne l'esattezza. La relazione sarà quindi resa pubblica. Nessuna informazione riservata sarebbe inclusa nella relazione o altrimenti fornita a terzi.

Considerando le interazioni dell'ESMA con il settore privato, i rappresentanti dell'ESMA hanno accolto con favore il lavoro del Mediatore sulla questione al fine di trarre insegnamenti e contribuire a tale indagine.

Documenti ispezionati

• Politica in materia di conflitti di interesse per il personale
• Diario di bordo etico errato per il servizio di collocamento del personale
• Decisione sugli esperti nazionali distaccati (END)
• Politica in materia di conflitti di interessi per gli organi direttivi dell'ESMA
• Modalità di applicazione relative alle misure in materia di ferie non retribuite per gli agenti temporanei e contrattuali dell'Unione europea
• Recupero del giornale di bordo etico per le attività esterne al personale
• Un fascicolo di domanda per le attività post-servizio di ex membri del personale direttivo e direttivo
  
  

Informazioni scambiate

L'indagine del Mediatore aveva condiviso in anticipo diverse domande con l'ESMA.

1) (ex) membri dei consigli di amministrazione dell'ESMA - attività post-mandato

a) Politiche

I rappresentanti dell'ESMA hanno fatto riferimento alla politica dell'ESMA in materia di prevenzione dei conflitti di interesse per i membri non appartenenti al personale (come i membri del consiglio delle autorità di vigilanza e del consiglio di amministrazione), che impone ai membri di dichiarare per iscritto al presidente il loro potenziale impiego e che tale obbligo è applicabile per due anni dopo aver lasciato il consiglio (cfr. l'articolo 6 – Dichiarazione di potenziale impiego).

L'équipe del Mediatore ha osservato che alcuni elementi dell'articolo 16 dello statuto dei funzionari, che è applicabile alle attività post-servizio dei membri del personale, non si riflettono nella politica dell'ESMA per i non membri del personale, ad esempio che le notifiche devono essere effettuate prima di assumere nuovi posti di lavoro.

I rappresentanti dell'ESMA hanno fornito alcune informazioni contestuali, spiegando che l'ESMA prende molto sul serio le proprie responsabilità etiche per garantire la massima integrità dei membri del consiglio delle autorità di vigilanza che sono rappresentanti delle autorità nazionali competenti, quindi non membri del personale dell'ESMA, istituendo una politica in materia di conflitti di interessi (politica CdI) per i non membri del personale. Per quanto riguarda i membri del personale, nella sua politica del CdI per il personale, l'ESMA ha applicato misure che vanno oltre lo statuto dei funzionari, come l'obbligo di presentare dichiarazioni annuali sui conflitti di interessi, e la maggior parte delle norme dettagliate del CdI si applica anche agli END e ai tirocinanti. I rappresentanti dell'ESMA hanno dichiarato che l'approccio dell'Autorità volto a mettere in atto norme speciali del codice di condotta per i suoi organi direttivi (anche se non sono contemplate dallo statuto dei funzionari) e le misure volte a rispettare i più elevati standard etici da parte del personale dell'ESMA sono state ampiamente riconosciute da una relazione della Corte dei conti europea del 2021.

I rappresentanti dell'ESMA hanno inoltre fatto riferimento alle due principali basi giuridiche applicabili alla sua politica per i non membri del personale, nell'atto istitutivo (regolamento ESMA [3]), vale a dire:

• l'articolo 42 sull'indipendenza dei membri del consiglio di amministrazione e
• Articolo 70 sul segreto professionale.

Quest’ultima disposizione è stata riveduta nel 2020, in quanto la versione originale che faceva riferimento all’articolo 16 dello Statuto è stata dichiarata illegittima, dato che i membri del Comitato non sono membri del personale dell’ESMA e, pertanto, non sono soggetti allo Statuto.

Nonostante tale modifica dell'articolo 70, i rappresentanti dell'ESMA hanno dichiarato che l'Autorità non ha modificato la sua politica e che disposizioni analoghe a quelle dell'articolo 16 dello statuto dei funzionari (nella misura in cui i membri del consiglio delle autorità di vigilanza dovrebbero notificare la loro futura attività professionale) continuano a riflettersi nella politica per i non addetti al personale.

Allo stesso tempo, i rappresentanti dell'ESMA hanno sottolineato che l'Autorità deve bilanciare tali doveri con il diritto al lavoro dei membri del consiglio in partenza e degli ex membri del consiglio, che sono dipendenti delle rispettive amministrazioni nazionali e quindi soggetti a norme nazionali specifiche.

I rappresentanti dell'ESMA hanno fatto riferimento a un'indagine che ha confrontato tutte le norme nazionali applicabili nelle autorità nazionali competenti (ANC). La conclusione è stata che, sebbene possano applicarsi differenze, sono in vigore norme generali. Le migliori pratiche derivanti da questo sondaggio sono state condivise con le ANC per ispirazione.

Alla luce di quanto precede, i rappresentanti dell'ESMA hanno riconosciuto che il Comitato ha un elevato senso del dovere e dell'integrità, anche grazie alla potenziale influenza esercitata dalle ANC, che induce i membri del Comitato a informare tempestivamente l'ESMA della loro intenzione di lasciare il Comitato. Ciò è stabilito nella politica dell'ESMA per le persone diverse dal personale, che prevede che i membri del Comitato ne informino il presidente prima di assumere nuove funzioni. In pratica, ciò è ulteriormente incoraggiato tenendo conto dei rischi reputazionali, nonché delle eventuali restrizioni imposte a livello nazionale.

b) Invio e trattamento tempestivi delle notifiche da parte dei membri del Consiglio

Il gruppo di indagine del Mediatore ha invitato l'ESMA a prendere in considerazione l'aggiunta di un riferimento nella sua politica in materia di notifica avanzata.

I rappresentanti dell'ESMA hanno riconosciuto che non vi è alcun riferimento esplicito alle notifiche avanzate nella loro politica per i non addetti, ma hanno affermato che ciò è dovuto a due motivi:

i. la politica etica è stata appena riesaminata e non vi è alcuna base giuridica per modificare la politica al fine di replicare i requisiti dello statuto del personale, come confermato dalla relazione della Corte dei conti europea; e

ii. Tenendo conto dei potenziali cambiamenti imminenti nella governance dell'ESMA, come proposto dall'iniziativa dell'Unione dei risparmi e degli investimenti (SIU) presentata dalla Commissione, la governance dell'ESMA potrebbe cambiare nel prossimo futuro e richiedere un riesame della politica etica per gli organi direttivi dell'ESMA.

Inoltre, dal punto di vista della prevenzione dei rischi, l'ESMA ha assicurato che i suoi membri del consiglio non sarebbero stati in grado di detenere azioni o obbligazioni dirette in relazione ai settori sottoposti a vigilanza nell'ambito del mandato dell'ESMA. La modifica suggerita dal gruppo di indagine del Mediatore non rappresenterebbe pertanto una priorità in questa fase.

Il gruppo d'indagine del Mediatore ha chiesto quali azioni l'ESMA possa intraprendere se un ex membro del consiglio non notifica all'Autorità la sua intenzione di svolgere un'attività post-mandato entro due anni dall'uscita dal consiglio.

I rappresentanti dell'ESMA hanno risposto di avere solo opzioni limitate in tali casi. Tuttavia, quando i membri del Comitato se ne vanno, viene loro sistematicamente ricordato per iscritto il loro dovere di informare il presidente dell'ESMA della loro attività futura e sono incentivati a notificarlo all'ESMA, a causa di considerazioni di reputazione. Questo è il motivo per cui la maggior parte di loro informa effettivamente i membri del consiglio del loro futuro lavoro alla loro ultima riunione del consiglio delle autorità di vigilanza. Secondo l’esperienza dell’ESMA, le attività non notificate sono rare. Inoltre, d'intesa con il consiglio di amministrazione (un organo direttivo composto dal presidente dell'ESMA e da sei membri del consiglio delle autorità di vigilanza), l'ESMA potrebbe mettersi in contatto con l'ANC competente al fine di ottenere informazioni mancanti sulle future posizioni degli ex membri del consiglio delle autorità di vigilanza.

c) Processo per il trattamento delle notifiche, incluso il ruolo del Responsabile Etico

I rappresentanti dell'ESMA hanno dichiarato di aver registrato in totale 26 notifiche, tra cui i membri del consiglio di amministrazione e i loro supplenti, la maggior parte delle quali rientrava nelle rispettive ANC o in un altro posto nel settore pubblico.

Hanno aggiunto che c'era stato un caso in cui un membro del consiglio aveva espresso l'intenzione di trasferirsi nel settore privato. Tale caso, secondo i rappresentanti dell’ESMA, non ha sollevato preoccupazioni specifiche in quanto non rientrava nelle categorie identificate come potenzialmente conflittuali. Poiché si è ritenuto che l'attività post-mandato non comportasse rischi intrinseci, non sono state prese in considerazione misure di attenuazione.

In termini generali, in assenza di una base giuridica per l'applicazione delle misure di mitigazione, i rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che l'ESMA dispone solo di due opzioni, vale a dire:

1. esprimere preoccupazione all'autorità nazionale garante della concorrenza competente per sollecitare una reazione, o
2. esprimere preoccupazione nei confronti degli altri membri del consiglio di amministrazione.

Per quanto riguarda le possibili misure interne che potrebbero essere adottate, l'ESMA potrebbe suggerire al consiglio delle autorità di vigilanza di evitare contatti e attività di lobbying da parte del membro uscente in una posizione potenzialmente conflittuale. Nell'adottare tali misure, l'ESMA tiene conto di una serie di criteri, quali l'attuazione e la durata di un periodo di raffreddamento, la natura del lavoro e le responsabilità da svolgere, l'ambito di applicazione territoriale (all'interno o all'esterno dell'UE) e qualsiasi fattore attenuante pertinente per la sua valutazione.

Facendo riferimento all'articolo 9, paragrafo 3, della politica dell'ESMA in materia di prevenzione dei conflitti di interesse dei non membri del personale, il gruppo d'indagine del Mediatore ha chiesto in che modo l'ESMA gestisse le situazioni di potenziale disaccordo con l'ANC e/o con il membro del Comitato.

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che potrebbe accadere che, in alcuni casi, le norme nazionali impediscano ai membri del Comitato di aderire a determinate entità elencate nel paese d'origine ma non nel paese limitrofo, mentre per l'ESMA le azioni da intraprendere non si limitano allo Stato membro ma si estendono all'intera UE.

In ogni caso, il rischio sarebbe legato principalmente alla divulgazione di informazioni sensibili che i membri del consiglio potrebbero avere e utilizzare indebitamente nella loro attività post-mandato, piuttosto che a un'influenza reale sul voto del consiglio.

A tale riguardo, l'ESMA dispone di un regolamento interno in materia di segreto professionale che va al di là delle informazioni contemplate dall'articolo 17 dello statuto dei funzionari. Queste informazioni sono definite come "informazioni dell'ESMA" che si riferiscono a tutto ciò che non è di dominio pubblico - ad esempio, se gli ex membri del consiglio desiderano menzionare o condividere le informazioni dell'ESMA con un ministero delle Finanze a fini di bilancio, ciò non può essere fatto senza un'esplicita richiesta preventiva al presidente dell'ESMA.

d) Applicazione del diritto di essere ascoltati ai (ex) membri del consiglio di amministrazione qualora l'Autorità individui un conflitto di interessi

La squadra d'indagine del Mediatore ha chiesto se l'ESMA conceda il diritto di essere sentita dal (ex) membro del consiglio prima di adottare la sua posizione e/o decisione che limita o vieta un'attività post-mandato.

I rappresentanti dell'ESMA hanno risposto che ciò avrebbe dovuto essere discusso internamente, ma idealmente sarebbe stato concesso per iscritto.

e) Informare gli ex membri del consiglio dei mezzi di ricorso nel caso in cui non siano soddisfatti della posizione dell'Autorità

In base a quanto precede, l'ESMA ritiene che vi siano motivi limitati per imporre misure vincolanti nei confronti dell'ex membro del consiglio delle autorità di vigilanza; pertanto i mezzi di ricorso non sarebbero applicabili.

f) Pubblicazione di decisioni (o informazioni) sulle attività post-mandato dei membri del Consiglio

Il gruppo d'indagine del Mediatore ha chiesto ai rappresentanti dell'ESMA di chiarire se la posizione e/o le decisioni adottate a norma degli articoli 6, da 9.1 a 9.3 della politica dell'ESMA in materia di prevenzione dei conflitti di interesse per i membri non appartenenti al personale siano rese pubbliche.

I rappresentanti dell'ESMA hanno confermato che, in caso di misure restrittive, dovrebbero essere pubblici.

g) Monitoraggio del rispetto degli obblighi da parte degli ex membri del Consiglio

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che, prima che i membri del Comitato se ne vadano, il team etico viene informato e coloro che lasciano ricevono una lettera che ricorda loro i loro doveri e obblighi, compreso il segreto professionale, entro due anni dall'uscita dal Comitato.

Dopo che un membro del comitato se ne va, l'ESMA non effettua un follow-up sistematico. Essa si basa invece sulle informazioni ricevute nella fase di notifica preventiva. In caso di dubbio, l'ESMA si rivolge nuovamente alle ANC competenti. Tuttavia, la politica del CdI per i non membri del personale stabilisce la chiara aspettativa che spetta al membro del consiglio di amministrazione farsi avanti. I rappresentanti dell'ESMA hanno ribadito che l'ESMA prepara annualmente una relazione etica che è condivisa sia con il personale che con il consiglio di amministrazione.

2) (Ex) Personale senior - attività di servizio postale

a) Politiche

I rappresentanti dell'ESMA hanno fatto riferimento alla politica dell'ESMA in materia di prevenzione dei conflitti di interesse per i membri del personale. I rappresentanti dell'ESMA hanno spiegato che l'Autorità applica per analogia la decisione C(2018)4048 della Commissione anche al suo personale. Hanno confermato che l'ESMA aveva fornito alla squadra investigativa del Mediatore tutti i documenti strategici pertinenti.

b) Invio e trattamento tempestivi delle notifiche di cui all'articolo 16

Il gruppo d'indagine del Mediatore ha chiesto informazioni in merito all'esperienza dell'ESMA con il termine di 30 giorni lavorativi e se tale termine potesse essere sospeso in qualsiasi momento.

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che i termini di solito non vengono superati a causa dell'obbligo nella politica di adottare una decisione entro 30 giorni lavorativi. In caso contrario, ciò provocherebbe un'accettazione implicita. Inoltre, se durante la procedura mancano informazioni e, di conseguenza, non è possibile fornire una valutazione significativa, il termine può essere sospeso.

In generale, i membri del personale sono invitati a informare il team etico il più presto possibile e, soprattutto, prima di intraprendere qualsiasi nuovo lavoro.

c) Procedura per il trattamento delle notifiche di cui all'articolo 16, compreso il ruolo del comitato misto

La squadra d'indagine del Mediatore ha chiesto ai rappresentanti dell'ESMA di confermare se il comitato misto sia sempre consultato nel caso delle notifiche di cui all'articolo 16 o solo nei casi in cui sia individuato un conflitto di interessi potenziale o effettivo in relazione all'attività post-servizio prevista di un membro del personale.

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che, ai fini dell'efficienza amministrativa, solo in caso di potenziali restrizioni o di un divieto il comitato congiunto sarebbe coinvolto, in linea con i suoi orientamenti. In caso di attività post-servizio presso istituzioni, organi o agenzie dell'UE, ad esempio, il comitato misto non viene consultato.

La squadra d'indagine del Mediatore ha inoltre chiesto ai rappresentanti dell'ESMA di chiarire se il parere del superiore gerarchico sia preso sistematicamente in considerazione dal comitato congiunto e, in caso affermativo, in che modo ciò sia documentato.

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che, nel flusso di lavoro interno di approvazione, in cui vengono elaborate le dichiarazioni, i direttori di linea sono i primi a valutare la nuova descrizione delle mansioni e a segnalare eventuali preoccupazioni. Tali osservazioni potrebbero essere presentate in forme diverse nel flusso di lavoro e potrebbero non riflettersi individualmente nel modulo finale, ma sono debitamente prese in considerazione. Questo viene fatto sistematicamente.

Per il flusso di lavoro, l’ESMA utilizza uno strumento TIC denominato “paperless”, basato su audit-trail. Tutti gli input devono essere registrati per accedere alla seguente fase del flusso di lavoro, in modo da fornire una salvaguardia per garantire che ogni fase sia completata. 

Il gruppo di indagine del Mediatore ha chiesto se l'ESMA consideri divieti di attività di lobbying per tutti i membri del personale.

I rappresentanti dell'ESMA hanno confermato che il divieto di attività di lobbying, come previsto dalla politica dell'ESMA in materia di conflitti di interessi per il personale, si estende a tutto il personale e non solo ai membri del personale di alto livello.

La squadra d'indagine del Mediatore ha chiesto se l'ESMA chieda ai membri del personale (ex) di fornire una descrizione formale delle mansioni o un avviso di posto vacante per garantire che i compiti della futura attività post-servizio non siano travisati.

I rappresentanti dell'ESMA hanno risposto che di norma chiedono tale prova dell'impiego successivo al servizio. Tuttavia, hanno riconosciuto che, poiché chiedono ai membri del personale di presentare la loro notifica il prima possibile, potrebbero non disporre ancora di un contratto di lavoro o di altri documenti formali che descrivano la loro specifica attività futura. Questo è il motivo per cui il modulo di domanda specifica che l'attività è stata valutata così come è stata presentata dal membro del personale. La responsabilità di un'attività dichiarata in modo errato spetta al membro del personale.

d) Applicazione del diritto di essere ascoltati di notificare (ex) membri del personale in caso di rifiuto o approvazione condizionata di una notifica

Qualora la nuova attività professionale prevista sia autorizzata a determinate condizioni o debba essere vietata, all'agente interessato è concesso il diritto di essere ascoltato, dopo le raccomandazioni del responsabile etico e il parere del comitato misto (entrambi condivisi con l'agente), prima che l'autorità che ha il potere di nomina adotti la decisione definitiva.

e) Informare gli ex membri del personale dei mezzi di ricorso nel caso in cui non siano soddisfatti della decisione di cui all'articolo 16

In base all’esperienza dell’ESMA, le attività future che sollevano preoccupazioni in merito al CdI e che pertanto meritano decisioni restrittive sono rare e di solito accettate dal membro del personale. Tuttavia, l'ESMA si impegna a rivedere i propri modelli per garantire che tali informazioni siano espressamente incluse nelle decisioni finali.

f) Pubblicazione di decisioni (o informazioni) sulle attività successive alla fine del rapporto di lavoro degli ex membri del personale ^[4]

L'ESMA pubblica le decisioni relative alla valutazione delle attività post-servizio dei suoi ex alti dirigenti (AD 14+), come previsto dall'articolo 16, quarto comma, dello statuto dei funzionari.

g) Controllo del rispetto degli obblighi da parte degli ex membri del personale

I rappresentanti dell'ESMA hanno affermato che è prassi comune che ogni volta che un membro si dimette, si tenga un incontro con il team etico. Nel corso della riunione si ricorda al membro del personale interessato gli obblighi relativi alle attività future applicabili entro due anni dall'uscita dall'ESMA. Inoltre, l'ESMA svolge regolarmente campagne di sensibilizzazione e comunicazione.

I rappresentanti dell'ESMA hanno inoltre condiviso il fatto che le informazioni relative agli obblighi etici sono state aggiunte agli avvisi di posto vacante dell'ESMA, comprese quelle relative all'occupazione post-servizio, e alle eventuali restrizioni al momento di lasciare l'Autorità. L'ESMA ha aggiunto che le sue norme rigorose per i periodi di incompatibilità interna nella pratica sono osservate anche per i tirocinanti, anche se non sono soggetti alla politica del CdI a tale riguardo.

h) Comunicazione di autorizzazioni condizionali (comprese misure di attenuazione) al futuro datore di lavoro di un ex membro del personale

I rappresentanti dell'ESMA hanno confermato che l'ESMA applica tale prassi nei casi in cui una decisione include restrizioni o divieti.

3) (ex) membri del personale di alto livello - attività esterne durante il congedo non retribuito

a) Politiche

Cfr. la precedente parte 2, lettera a).

Conclusione della riunione

Il gruppo incaricato dell'inchiesta ha ringraziato i rappresentanti dell'ESMA per il loro tempo e per le spiegazioni fornite e la riunione si è conclusa.

Bruxelles, 20.4.2026

Koen ROOVERS Jennifer KING

Responsabile delle indagini Esperto giuridico

 

 

 

[1] Per riferimento, cfr. "Come la Commissione europea gestisce le "porte girevoli" dei suoi membri del personale" (caso OI/1/2021/KR); "Come l'Autorità bancaria europea (ABE) ha gestito il trasferimento del suo ex direttore esecutivo per diventare amministratore delegato di un gruppo di pressione del settore finanziario" (caso 2168/2019/KR) e "Come l'Agenzia europea per la difesa (AED) ha gestito la domanda del suo ex amministratore delegato di assumere posizioni di alto livello presso Airbus" (caso OI/3/2021/KR)

[2] Articolo 4.8 delle disposizioni di esecuzione del Mediatore europeo.

[3] Regolamento (UE) n. 1095/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/77/CE della Commissione (GU L 331 del 15.12.2010, pag. 84).

[4] Si tratta di decisioni basate sull'articolo 16 dello statuto dei funzionari, cfr. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20260101.