realizado de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo^[1]

Antecedentes

1. El derecho del público a acceder a los documentos que obran en poder de las instituciones de la UE está establecido en los Tratados de la UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales.[2] Desempeña un papel crucial a la hora de garantizar que las instituciones de la UE actúen de manera transparente, reforzando así la legitimidad y la confianza pública en la UE. Las disposiciones generales que dan efecto a este derecho se establecen en la legislación de la UE relativa al acceso del público a los documentos de la UE (Reglamento 1049/2001).[3]

2. En caso de que una institución de la UE deniegue el acceso a los documentos solicitados por un ciudadano invocando una de las excepciones previstas en el Reglamento 1049/2001, el ciudadano podrá solicitar que la institución revise su decisión (lo que se denomina «solicitud confirmatoria»).

3. Existen dos vías de recurso en caso de que la institución rechace, total o parcialmente, una solicitud confirmatoria o si la institución no responde dentro de los plazos aplicables. Las personas que soliciten acceso público a documentos pueden llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia de la UE o dirigirse a la oficina del Defensor del Pueblo Europeo.

4. Las reclamaciones basadas en la falta de transparencia representan siempre la mayor proporción de casos tramitados por el Defensor del Pueblo. Para ayudar al público y a las instituciones de la UE en este ámbito, el Defensor del Pueblo ha publicado una guía en línea en 24 idiomas, que incluye un apartado más detallado para los expertos.[4]

5. Las instituciones de la UE deben tramitar todas las solicitudes de acceso público con la mayor celeridad posible para garantizar que dicho acceso sea significativo. Los retrasos en la concesión del acceso pueden socavar la capacidad de las personas que solicitan los documentos de participar en el proceso democrático de la UE. Dichas solicitudes de acceso a documentos pueden realizarse para poder seguir en detalle las negociaciones legislativas o internacionales en curso o para participar en la toma de decisiones o la elaboración de políticas de la UE. Los solicitantes pueden ser grupos de interés u organizaciones de la sociedad civil que deseen participar en debates políticos o procesos de toma de decisiones en curso o periodistas que trabajen para exigir responsabilidades a los organismos públicos.

6. En consecuencia, el Reglamento n.º 1049/2001 establece que las solicitudes de acceso público deben tramitarse «con prontitud». Existe un plazo de 15 días laborables para que una institución adopte una decisión, tanto sobre la solicitud de acceso inicial como sobre las solicitudes confirmatorias en caso de que la institución haya denegado inicialmente el acceso (completo). Cada uno de estos plazos puede prorrogarse «con carácter excepcional» en15 días laborables, lo que significa que se espera que las instituciones de la UE tomen una decisión, en la fase inicial y en la fase confirmatoria, respectivamente, en un plazo máximo de 30 días laborables. La inobservancia de los plazos fijados por el legislador no puede ser una buena práctica administrativa.

7. En los últimos años, las reclamaciones presentadas a la Defensora del Pueblo demostraron que se habían producido retrasos significativos antes de que la Comisión adoptara decisiones relativas a las solicitudes de acceso público a los documentos.

8. Ante esta situación, la Defensora del Pueblo inició una investigación por iniciativa propia para determinar si los retrasos eran sistémicos en la tramitación por la Comisión de las solicitudes de acceso público a los documentos.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo pidió a la Comisión que facilitara datos estadísticos para el año 2021 sobre: i) el número de solicitudes y solicitudes confirmatorias que había recibido, y ii) el tiempo que había tardado en tramitarlas, incluida la frecuencia con la que había superado el plazo máximo de 30 días laborables.[5]

10. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó más de 60 expedientes de la Comisión relativos a solicitudes de acceso a documentos, incluidas las solicitudes en las que la Comisión había respetado los plazos y las que habían sufrido un retraso significativo. La Defensora del Pueblo Europeo instó entonces a la Comisión a que respondiera a preguntas adicionales.

11. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también celebró una reunión con el personal de la Comisión para obtener más información. [6] 

Conclusiones de la Defensora del Pueblo que dieron lugar a una recomendación

12. La investigación de la Defensora del Pueblo mostró que se produjeron retrasos, incluidos retrasos significativos, especialmente en la tramitación de solicitudes en la fase de confirmación. En 2021, si bien en la fase inicial se produjeron retrasos en alrededor del 16 % de los casos, el 85 % de las solicitudes confirmatorias sufrieron retrasos. Más del 60 % de todas las solicitudes confirmatorias se tramitaron en más de 60 días laborables, a pesar de que el plazo legal era de 15 días laborables, que podían prorrogarse, con carácter excepcional, en 15 días laborables. Por lo tanto, el incumplimiento de los plazos establecidos por el legislador de la Unión era sistémico. 

13. En este contexto, la Defensora del Pueblo consideró que los retrasos sistémicos y significativos en los que incurrió la Comisión en la tramitación de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen mala administración. La Defensora del Pueblo recomendó que la Comisión corrigiera esta situación con carácter prioritario.[7]

14. Además, la Defensora del Pueblo formuló una serie de sugerencias para abordar problemas concretos en la tramitación de las solicitudes de acceso, que identificó en su investigación y que pueden dar lugar a retrasos. No obstante, señaló que abordar la importante cuestión de los retrasos requiere un replanteamiento más profundo de la Comisión sobre la forma en que tiene previsto respetar los plazos establecidos por la legislatura.

15. Entre las cuestiones concretas que la Defensora del Pueblo señaló y a las que se refirió a través de sugerencias se incluyen las siguientes:

• Transparencia proactiva insuficiente: La Defensora del Pueblo sugirió que la Comisión prosiguiera sus intentos de anticipar ámbitos o temas políticos que puedan generar un interés público particular y garantizar una transparencia proactiva en relación con estos ámbitos o temas políticos. Este es uno de los principales medios para evitar la necesidad de que las personas presenten solicitudes y esperen a que se divulguen los documentos.
• Recursos humanos insuficientes: La Defensora del Pueblo sugirió que la Comisión dedique más recursos a la tramitación de las solicitudes confirmatorias, teniendo en cuenta el creciente número de solicitudes y el hecho de que la Comisión no cumple el plazo prescrito en la gran mayoría de los casos.
• Prácticas que requieren mucho tiempo y recursos, así como una interacción limitada con los solicitantes: La Defensora del Pueblo formuló algunas sugerencias específicas a este respecto, por ejemplo, que la Comisión colabore con los solicitantes de forma abierta y constructiva en todas las fases y se asegure de que se les facilita toda la información necesaria para aclarar sus solicitudes. También sugirió que la Comisión compruebe desde el principio la necesidad de realizar consultas externas para tramitar una solicitud de acceso y, en caso afirmativo, que ponga en marcha dicho proceso de manera oportuna. Asimismo, la Comisión debe tratar de obtener aclaraciones de los solicitantes en los días siguientes al registro de la solicitud.

Respuesta de la Comisión

16. En respuesta a la recomendación de la Defensora del Pueblo, la Comisión reconoció la importancia de la tramitación oportuna de las solicitudes[8]. Se refirió al importante aumento del número de solicitudes de acceso público en los últimos años, cuyo alcance es cada vez más amplio y muy complejo. La Comisión también señaló las nuevas medidas que ha puesto en marcha para simplificar el ejercicio del derecho de acceso a los documentos, a saber, el nuevo sistema informático para la presentación y tramitación de solicitudes: el portal de acceso electrónico a los documentos de la Comisión Europea (EASE).[9]

17. La Comisión alegó que las preocupaciones planteadas por la Defensora del Pueblo se refieren principalmente a una parte limitada de las solicitudes de acceso que recibe, es decir, el 4 % de todas las solicitudes recibidas en 2021 y el 5 % en 2022. En general, la Comisión considera que tiene un alto nivel de transparencia, ya que concede acceso total o parcial a la mayoría de los documentos solicitados.

18. Por lo que se refiere a las sugerencias concretas formuladas por la Defensora del Pueblo, la Comisión destacó que realiza constantes esfuerzos por mejorar la transparencia proactiva y se refirió a la transparencia proactiva en el Brexit y las negociaciones comerciales como ejemplos pertinentes.

19. En respuesta a la sugerencia de la Defensora del Pueblo sobre la insuficiencia de recursos humanos, la Comisión señaló las actuales limitaciones de personal en el contexto de un aumento importante de las tareas recibidas en los últimos años (en ámbitos como la crisis energética, la guerra de agresión contra Ucrania y las crisis humanitarias). A pesar de estas limitaciones, la Comisión se ha comprometido a asignar más recursos al equipo de la Secretaría General encargado de las solicitudes confirmatorias, sin especificar, no obstante, cuántos.

20. Por último, la Comisión indicó que sus prácticas administrativas y sus orientaciones para el personal ya incluyen las sugerencias de la Defensora del Pueblo en relación con el inicio oportuno de consultas externas y el contacto con los solicitantes para obtener aclaraciones. La Comisión añadió que recuerda periódicamente al personal estas prácticas y la necesidad de adoptar cualquier medida de procedimiento sin demora injustificada.

Evaluación de la Defensora del Pueblo

21. Es importante establecer qué significan realmente los retrasos en la práctica. Implican, en primer lugar, una experiencia negativa con la UE para el ciudadano afectado y una pérdida de credibilidad para la institución. Los ciudadanos, por su parte, están obligados a cumplir incondicionalmente los plazos que les impongan las autoridades públicas. Resulta difícil entender cómo puede ser aceptable que las autoridades públicas puedan hacer caso omiso de los plazos que la ley establece para su actuación. Por otra parte, las demoras frustran uno de los propósitos mismos del derecho de acceso público, a saber, permitir a los ciudadanos y a las organizaciones participar en debates públicos y examinar las medidas que las autoridades públicas prevén o han adoptado. Conceder el acceso meses o años después de que el asunto haya sido de interés público puede carecer de sentido. La gravedad de esta cuestión se ve aumentada por el hecho de que, según la experiencia de la Defensora del Pueblo, se producen grandes retrasos en casos de gran importancia pública.

22. La respuesta de la Comisión sugiere que ya está aplicando la mayoría de las sugerencias de la Defensora del Pueblo. Esto no es lo que ha visto la Defensora del Pueblo en sus investigaciones.[10]

23. Las reclamaciones que han llegado a la oficina del Defensor del Pueblo, tras la apertura de esta investigación, siguen mostrando retrasos significativos, incluso en casos de importancia pública. Las reclamaciones también muestran que las sugerencias de la Defensora del Pueblo no se aplican sistemáticamente en la práctica. Entre otros ejemplos cabe señalar los siguientes:

• Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Un periodista solicitó el acceso público a los documentos relativos a los planes nacionales de Polonia y de los Países Bajos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). En lo que se refiere a los documentos relativos al plan de Polonia, la Comisión concedió un acceso parcial nueve meses después de la solicitud inicial del reclamante.[11] El reclamante consideró que la Comisión no había identificado todos los documentos incluidos en el ámbito de su solicitud. La Comisión respondió que existían otros dos documentos pero que no entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud. La Defensora del Pueblo consideró que la Comisión había definido el alcance de la solicitud de forma muy literal y lamentó que la Comisión no se hubiera puesto en contacto con el reclamante para aclarar la solicitud. Instó a la Comisión a que registrara una nueva solicitud para estos dos documentos y tramitara esta solicitud de inmediato. En cuanto a los documentos relacionados con el plan neerlandés, en septiembre de 2023, la Comisión aún no había adoptado una decisión definitiva, a pesar de que el reclamante solicitó acceso por primera vez en junio de 2022. La Comisión informó a la Defensora del Pueblo de que las[12] consultas externas seguían en curso nueve meses después de la recepción de la solicitud confirmatoria.
• Migración: Una periodista presentó a la Comisión Europea tres solicitudes de acceso público a documentos relativos a los sistemas y equipos de vigilancia y seguridad en los centros para migrantes en Grecia Recurrió a la Defensora del Pueblo tras sufrir retrasos en la respuesta a sus tres solicitudes confirmatorias. Las solicitudes de la reclamante datan de agosto de 2022. En septiembre de 2023, la Comisión envió su respuesta final sobre una solicitud, mientras que las otras dos seguían pendientes.[13]
• Derechos digitales: Una red de organizaciones que supervisan la aplicación de los derechos digitales en la UE solicitó a la Comisión acceso público a los documentos relativos al cifrado en las fuerzas y cuerpos de seguridad. Habida cuenta de que la Comisión no respondió a la solicitud confirmatoria, el reclamante decidió dirigirse a la Defensora del Pueblo Europeo. El reclamante argumentó que el retraso significa que no puede cumplir su función de supervisión, ya que los documentos van perdiendo pertinencia a medida que pasa el tiempo y evoluciona el debate político sobre el tema. La solicitud inicial del reclamante data de octubre de 2022; en septiembre de 2023, la Comisión aún no había adoptado una decisión definitiva.[14]
• Sanciones contra Rusia: La Comisión no adoptó una decisión definitiva dentro de los plazos aplicables sobre una solicitud de acceso público a documentos relativos a la correspondencia y las reuniones con grupos de presión y grupos industriales en relación con las sanciones contra Rusia. Dado el retraso en curso, la Defensora del Pueblo inspeccionó los documentos en cuestión. La inspección puso de manifiesto que diez de los 41 documentos identificados ya estaban a disposición del público, 18 documentos eran cartas o correos electrónicos de cobertura de carácter puramente administrativo y 13 documentos no parecían contener información delicada. En vista de ello, la Defensora del Pueblo pidió a la Comisión que concediera el acceso más amplio posible a los documentos, lo que la Comisión aceptó. En total, la Comisión tardó 15 meses en divulgar los documentos. La Defensora del Pueblo también señaló que laComisión no puso en marcha las consultas necesarias con terceros hasta que la Defensora del Pueblo hubo solicitado la inspección de los documentos. Esto supuso un retraso de casi seis meses.[15]
• COVID-19: Un ciudadano solicitó a la Comisión una lista de los documentos intercambiados entre el Comité Directivo de la Comisión que se ocupa de la compra de vacunas COVID-19 y el gobierno polaco. La Comisión tardó 14 meses en responder. A pesar del tiempo y el esfuerzo considerables que necesitaba el personal de la Comisión para elaborar los documentos solicitados, la Comisión no se puso en contacto con el reclamante para aclarar el alcance de su solicitud ni para formular una propuesta de solución amistosa. Durante muchos meses, la Comisión tampoco mantuvo informado al reclamante sobre cómo se estaba tramitando su solicitud. La Comisión también pospuso el plazo de respuesta varias veces durante la investigación de la Defensora del Pueblo. La información facilitada al reclamante a este respecto fue muy confusa.[16]
• Seguridad del abastecimiento energético: Una organización de la sociedad civil solicitó a la Comisión información y acceso público a los documentos relativos al Grupo de Trabajo UE-EE. UU. sobre Seguridad Energética, que reúne a representantes de la Comisión y de las autoridades estadounidenses para debatir la seguridad energética y la cooperación. Con este fin, el Grupo de Trabajo celebra reuniones y mantiene contactos con diversas partes interesadas, incluido el sector privado. La Comisión denegó inicialmente la divulgación de los nombres de las empresas que participaron en las reuniones del Grupo de Trabajo. Al no haber recibido respuesta a su solicitud confirmatoria, el reclamante se dirigió a la Defensora del Pueblo. La Defensora del Pueblo no estuvo de acuerdo con la evaluación inicial de la Comisión y solicitó un mayor acceso público, que la Comisión finalmente concedió. La Comisión tardó 12 meses en divulgar la totalidad de los documentos. El reclamante señaló que el retraso implicaba una falta de escrutinio de los participantes.[17]
• Protección del medio ambiente: Una organización no gubernamental solicitó a la Comisión documentos relativos a reclamaciones sobre la prohibición de vuelos de corta distancia en Francia para los que existan alternativas más respetuosas con el medio ambiente. Al no haber recibido respuesta de la Comisión sobre la solicitud confirmatoria, la organización recurrió a la Defensora del Pueblo. La solicitud se refería a tres documentos breves. Aun así, la Comisión tardó diez meses en divulgarlos.[18]
• Después de que la Defensora del Pueblo emitiera su recomendación en esta investigación estratégica, un periodista se puso en contacto con ella para informarle de un caso en el que la Comisión tardó dos años en responder a una solicitud confirmatoria, solo para emitir una decisión confirmatoria que era, en esencia, igual a la respuesta inicial.

24. Los informes anuales de la Comisión sobre la aplicación del Reglamento 1049/2001 no incluyen ninguna información sobre el tiempo medio necesario para tramitar las solicitudes de acceso público.[19] Sin embargo, el creciente número de casos de «retraso» que se presentan a la Defensora del Pueblo sugiere que la situación continúa empeorando. En 2020, la Defensora del Pueblo inició 13 investigaciones relativas a los retrasos de la Comisión en la tramitación de las solicitudes de acceso público. En 2021, hubo 22 investigaciones, en 2022, 35 investigaciones y, lo que es más significativo, en 2023, la Defensora del Pueblo ha abierto 54 investigaciones de este tipo hasta el 15 de septiembre de 2023. 

25. El hecho de que las solicitudes de acceso sean cada vez más numerosas y complejas no puede justificar que no se tramiten con prontitud. Como ya ha propuesto el Parlamento Europeo, la Comisión debería adoptar procedimientos más rápidos, más accesibles y más simplificados para tramitar las solicitudes de denegación de acceso.^[20]

26. Aunque el nuevo portal EASE es claramente un paso positivo en cuanto a la interacción con los solicitantes de acceso y la publicación de todos los documentos divulgados, no parece haber introducido aún cambios importantes en la tramitación interna de las solicitudes por parte de la Comisión.

27. Como la mayor institución de la UE, las prácticas administrativas de la Comisión son consideradas como un ejemplo para otros órganos, oficinas y agencias. Así pues, cuando la Comisión presenta deficiencias sistemáticamente en la forma en que aborda las solicitudes de acceso público, se corre el riesgo de socavar la transparencia de toda la administración de la UE.

28. En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo reitera su conclusión de que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación, por parte de la Comisión, de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen un caso de mala administración. La Comisión necesita, con carácter prioritario, corregir esta situación.

29. A menos que la Comisión demuestre en la práctica, al más alto nivel, que la transparencia es la norma y una prioridad para la institución, y hasta que no lo haga, continuarán los retrasos en la tramitación de las solicitudes.

30. Dada la importancia de este asunto, la Defensora del Pueblo lo presenta al Parlamento Europeo a través del presente Informe Especial, solicitando el apoyo del Parlamento para persuadir a la Comisión de que actúe de acuerdo con su recomendación. El Parlamento Europeo podría considerar la opción de aprobar una resolución convenientemente. En opinión de la Defensora del Pueblo, los ciudadanos tienen derecho a esperar mejores prácticas de una administración de la UE abierta, moderna y con vocación de servicio.

Emily O'Reilly

Defensora del Pueblo Europeo

Hecho en Estrasburgo el 20/09/2023

 

[1] Disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, y artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[3] Reglamento (CE) n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. El Reglamento 1049/2001 se aplica directamente a la Comisión Europea, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Sin embargo, otras instituciones, órganos y organismos de la UE también aplican el Reglamento o han adoptado decisiones en las que establecen cómo lo aplican.

[4]Véase «Acceso público a los documentos de la UE y función del Defensor del Pueblo Europeo»: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.

[5] La carta de la Defensora del Pueblo a la Comisión está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/154404 La respuesta de la Comisión está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660. En su respuesta, la Comisión señaló, en particular, que los retrasos debían considerarse a la luz de las consultas internas y externas que la Comisión pudiera tener que llevar a cabo, la protección de los datos personales, los requisitos de traducción, la necesidad de garantizar respuestas jurídicamente válidas y coherentes, el creciente número de solicitudes de acceso público y el amplio alcance de muchas solicitudes.

[6] El informe de la reunión está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659.

[7] La recomendación de la Defensora del Pueblo sobre el tiempo que tarda la Comisión en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[8] La respuesta de la Comisión a la recomendación (su «dictamen detallado» con arreglo al artículo 4 del Estatuto del Defensor del Pueblo) está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174167.

El portal[9] «Acceso electrónico a los documentos de la Comisión Europea», a través del cual pueden presentarse solicitudes de acceso público a los documentos, se puso en marcha en septiembre de 2022 y está disponible en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[10] En la decisión de la Defensora del Pueblo que cierra esta investigación se proporcionan más detalles sobre la recomendación y las sugerencias, la respuesta de la Comisión a las mismas y la evaluación de la Defensora del Pueblo al respecto, y está disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62960.

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63458.

[13] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63443.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63770.

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62049.

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62702.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62757.

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63162.

[19] Por ejemplo, el Consejo incluye estadísticas sobre el tiempo medio de tramitación de las solicitudes iniciales y las solicitudes confirmatorias; véase el Informe de 2021 sobre el acceso a los documentos disponible en: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8196-2022-INIT/en/pdf.

[20] Resolución del Parlamento Europeo sobre el acceso público a los documentos: informe anual para los años 2019-2021, apartado 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html.