realizada de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes

1. El acceso del público a los documentos es un derecho fundamental [2] que salvaguarda la transparencia y la legitimidad de las instituciones de la UE. Para garantizar un acceso significativo, las instituciones de la UE deben tramitar todas las solicitudes de acceso público lo antes posible. Las personas pueden, por ejemplo, solicitar acceso a documentos para poder seguir en detalle las negociaciones legislativas o internacionales en curso o la evolución de las políticas o participar en la toma de decisiones de la UE. Esto podría incluir a periodistas que investigan artículos, organizaciones de la sociedad civil o grupos de interés que buscan participar en debates políticos o procesos de toma de decisiones en curso. Por consiguiente, los retrasos en la concesión del acceso pueden socavar la capacidad de esas personas para participar en el proceso democrático de la UE.

2. De conformidad con la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento (CE) no 1049/2001)[3], las solicitudes de acceso del público deben tramitarse «con prontitud». El Reglamento (CE) n.o 1049/2001 establece un plazo de quince días hábiles para la decisión de una institución, tanto sobre la solicitud de acceso inicial como sobre las solicitudes de revisión cuando la institución haya denegado inicialmente el acceso, ya sea a la solicitud completa o a partes de la misma (una «solicitud confirmatoria»). Cada plazo puede prorrogarse una vez por otros quince días hábiles, lo que significa que se espera que las instituciones de la UE tomen una decisión, en la fase inicial y de revisión, en un plazo máximo de treinta días hábiles. El incumplimiento de los plazos establecidos por el legislador no puede ser una buena administración. La frustración para el solicitante es la ausencia del tipo de consecuencias para tales retrasos que provocarían mejoras administrativas.

3. En los últimos años, las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo en relación con el acceso del público a los documentos en poder de la Comisión Europea han puesto de manifiesto que la Comisión no siempre cumple los plazos y que, a veces, se produce un retraso significativo antes de adoptar decisiones iniciales y confirmatorias. Los denunciantes que presentan regularmente solicitudes de acceso público también han expresado su preocupación por el hecho de que ahora se produzcan retrasos sistemáticos en la forma en que la Comisión tramita las solicitudes.

Ejemplos de retrasos por parte de la Comisión planteados en las investigaciones del Defensor del Pueblo

• Un periodista solicitó acceso público a cartas, correos electrónicos y notas enviados por los comisarios de la UE al presidente de la Comisión en relación con el plan nacional de Polonia en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia [4]. La Comisión tardó casi siete meses en adoptar una decisión confirmatoria. Si bien en última instancia proporcionó un amplio acceso, el denunciante señaló que esto debería haber ocurrido mucho antes y que gran parte de la información había perdido su valor.
• Un periodista solicitó acceso público a documentos relativos al análisis por parte de la Comisión del plan nacional de Alemania en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia [5]. Tras acordar una «solución justa» con el periodista, la Comisión tardó más de un año en adoptar una decisión final.
• Una organización no gubernamental solicitó el acceso público a los documentos relativos a las negociaciones sobre la revisión del Tratado sobre la Carta de la Energía [6]. La Comisión tardó casi ocho meses en adoptar una decisión sobre la solicitud inicial.
• Un periodista solicitó el acceso público a documentos relativos a 1,5 millones de mascarillas médicas que la Comisión había adquirido en una fase temprana de la pandemia de COVID-19 y que no cumplían la norma de calidad requerida.[7] La Comisión tardó diez meses en dar una respuesta definitiva al reclamante y transcurrieron casi dos años desde la solicitud inicial hasta que los documentos finalmente se dieron a conocer al solicitante. El autor señaló que, durante ese tiempo, no pudo llevar a cabo su tarea periodística, ya que no se le proporcionó la información que solicitó.
• Un periodista buscó el acceso público a los documentos relativos a los gastos relacionados con un viaje relacionado con el trabajo de un Comisionado a los Estados Unidos.[8] La Comisión tardó once meses en tramitar la solicitud inicial y otros tres meses en tramitar la solicitud confirmatoria.
• Un periodista solicitó acceso público a documentos relacionados con un proyecto financiado con cargo al Fondo de Seguridad Interior.[9] La Comisión tardó casi seis meses en tramitar la solicitud confirmatoria del denunciante. El demandante señaló en sus comentarios al Defensor del Pueblo que la forma en que la Comisión ha tratado su solicitud limita su capacidad para ejercer el derecho fundamental de acceso a los documentos.
• Una organización no gubernamental buscó acceso público a la lista de proyectos financiados por la UE en el marco del Programa Nacional de Saneamiento en Marruecos.[10] La Comisión tardó casi siete meses en tomar una decisión confirmatoria.
• Una organización no gubernamental solicitó el acceso público a documentos relativos a las negociaciones para la adquisición de la vacuna contra la COVID-19. La Comisión tardó más de siete meses en tramitar la solicitud inicial y tardó otros once meses en tramitar plenamente la solicitud.[11] Aunque la solicitud se refería a un gran número de documentos y se tramitó en un momento de perturbación durante la pandemia, ilustra los retos: es probable que las entidades de la Comisión que están a la vanguardia en el tratamiento de situaciones de crisis también se enfrenten a un mayor número de solicitudes de acceso público y a solicitudes de acceso público más urgentes. Esta es una realidad que debe abordarse, en particular porque la UE se enfrenta regularmente a situaciones de crisis, en particular en los últimos años, la crisis financiera, la crisis migratoria, la crisis de la COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania.

4. En este contexto, la Defensora del Pueblo inició una investigación por iniciativa propia para examinar el posible alcance sistémico y la naturaleza de los retrasos en la tramitación por parte de la Comisión de las solicitudes de acceso público a los documentos.

La investigación

Medidas adoptadas por el Defensor del Pueblo

5. El Defensor del Pueblo pidió en primer lugar [12] a la Comisión que facilitara datos estadísticos para el año 2021 sobre: i) el número de solicitudes y solicitudes confirmatorias que recibió, y ii) el tiempo que tardó en tramitarlas, incluida la frecuencia con la que superó el plazo máximo de 30 días hábiles. El Defensor del Pueblo también solicitó a la Comisión información sobre sus planes de introducir un portal en línea para tramitar las solicitudes de acceso público (desde su puesta en marcha como portal de acceso electrónico a los documentos de la Comisión «EASE»)[13].

6. A continuación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó unos 70 expedientes, incluidas las solicitudes en las que la Comisión había cumplido los plazos y en las que había sufrido un retraso significativo. El Defensor del Pueblo también pidió a la Comisión que respondiera a preguntas adicionales.

7. Posteriormente, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo celebró una reunión [14] con representantes de la Comisión para obtener información adicional, así como una mejor comprensión de la forma en que la Comisión tramita las solicitudes de acceso público.

Respuestas de la Comisión al Defensor del Pueblo

8. En 2021, la Comisión recibió 8 420 solicitudes de acceso y 355 solicitudes confirmatorias. Por término medio, la Comisión tardó 20 días hábiles en tramitar una solicitud de acceso inicial y 93 días hábiles en adoptar una decisión confirmatoria.

9. En cinco casos, la Comisión tardó más de 300 días hábiles en adoptar una decisión sobre la solicitud inicial. El plazo más largo para emitir una decisión confirmatoria, tras una solicitud de revisión, fue de 291 días hábiles.

10. Al adoptar una decisión sobre la solicitud inicial, la Comisión superó el plazo máximo de 30 días hábiles en 1 332 casos (alrededor del 16 % de todos los casos), mientras que tardó más de 60 días hábiles en el 5 % de todos los casos.[15] Al emitir una decisión confirmatoria, la Comisión tardó más de 30 días hábiles en 305 casos (85 % de todos los casos). Tomó más de 60 días hábiles en más del 60% de todos los casos.[16]

11. En cuanto a los motivos de los retrasos, la Comisión consideró que se deben al número cada vez mayor de solicitudes de acceso que recibe y al hecho de que las solicitudes de acceso se refieren cada vez más a un gran número de documentos. Además, los retrasos pueden deberse a las siguientes etapas del procedimiento: 

• Para cada caso, la Comisión debe buscar documentos, evaluarlos cuidadosamente y, cuando esté justificado, expurgarlos.
• Podría ser necesaria una evaluación de la legislación distinta del Reglamento 1049/2001.
• Las solicitudes de acceso a veces no están claras (por ejemplo, los solicitantes pueden solicitar todos los documentos relacionados con un tema o política específica). En tales casos, la identificación de los documentos lleva comparativamente más tiempo, incluso porque podría ser necesario pedir aclaraciones al solicitante o encontrar una «solución justa»[17].  
• Si un documento procede de un tercero (por ejemplo, un Estado miembro), la evaluación podría requerir consultas externas con dicha parte.
• Si la Comisión decide anular las objeciones de un tercero a la divulgación, esto implica medidas adicionales, como el envío de una carta de notificación de diez días (que brinda al tercero afectado la oportunidad de interponer un recurso judicial).
• Posibles requisitos de traducción, ya sea de comunicación con el solicitante o con un tercero (la Comisión indicó que una traducción puede tardar hasta diez días hábiles).
• Dado que una decisión confirmatoria puede impugnarse ante el órgano jurisdiccional, debe contener una argumentación detallada, que requiere una consulta interna con las direcciones generales pertinentes y el Servicio Jurídico de la Comisión, y posiblemente una (re)consulta de terceros.

12. La Comisión declaró que a menudo recibía muchas solicitudes de acceso público relacionadas con políticas de actualidad o cuestiones legislativas. Dio ejemplos de cuestiones que dieron lugar a un mayor volumen de solicitudes de acceso público en 2021, como la pandemia de COVID-19, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la política agrícola común, las cuestiones relacionadas con la migración y las leyes sobre mercados y servicios digitales.

13. La Comisión también declaró que el nuevo portal EASE tiene por objeto mejorar la eficiencia de la forma en que trata las solicitudes de acceso público. Además de normalizar las solicitudes que recibe la Comisión, el portal incluye un backend que le permitirá tramitar de forma más sistemática las solicitudes dentro de la Comisión, estableciendo un flujo de trabajo automatizado desde la fase de registro y atribución de las solicitudes hasta la transferencia de documentos. El portal también permitirá una comunicación más fácil y estructurada con las personas que soliciten acceso a los documentos.

Inspección de expedientes de muestra y reunión

14. A pesar de la cantidad cada vez mayor de solicitudes de acceso, la inspección puso de manifiesto que la Comisión puede tramitar las solicitudes iniciales con prontitud en la mayoría de los casos. En la gran mayoría de los casos, se cumplió el plazo máximo de 30 días hábiles. En la mayoría de los casos en que no se cumplió el plazo, la Comisión adoptó la decisión poco después de que expirara el plazo. La inspección demostró que los retrasos, incluidos los retrasos significativos, se producen con mucha más frecuencia cuando la Comisión tramita las solicitudes confirmatorias.

15. El registro de solicitudes por lo general se lleva a cabo rápidamente (el mismo día o al día siguiente).

16. La inspección también puso de manifiesto que los documentos que entran en el ámbito de aplicación de una solicitud suelen ser identificados correctamente por la dirección general o el servicio pertinente de la Comisión tras la solicitud inicial. En un pequeño número de casos, se identificaron documentos adicionales en la fase confirmatoria.

Posibles causas de los retrasos

17. Por lo que se refiere a las consultas externas de terceros (incluidos los Estados miembros), la inspección puso de manifiesto que la Comisión recibe normalmente una respuesta en un plazo de cinco días hábiles. Si el tercero solicita un aplazamiento del plazo, la respuesta podrá retrasarse unos días hábiles. En los casos en que se produjo un retraso, la razón fue a menudo que el tercero no explicó en su primera respuesta los motivos por los que se opuso a la divulgación y que, por lo tanto, la Comisión tuvo que hacer un seguimiento con el tercero. Por lo tanto, ninguna demora significativa se debió a las propias consultas. En cambio, cuando hubo retrasos en la tramitación de las solicitudes que implicaban consultas externas, estos parecen deberse a que la Comisión inició la consulta en una fase tardía (a menudo incluso después de que hubiera expirado el plazo máximo de 30 días).

18. En la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión aclararon que, como práctica general, la Comisión primero lleva a cabo una evaluación preliminar de la solicitud confirmatoria y luego consulta a los Estados miembros u otros terceros. La Comisión considera que este enfoque facilita el diálogo y ayuda al tercero afectado a comprender las intenciones de la Comisión y a alcanzar un resultado positivo (cuando la intención es dar acceso público). Los representantes de la Comisión también se refirieron al principio de cooperación leal y a la obligación de la Comisión de entablar un verdadero diálogo con los Estados miembros. Los representantes de la Comisión también señalaron que un diálogo constructivo con los Estados miembros hace menos probable que la Comisión tenga que anular la oposición de un Estado miembro a la divulgación y, por lo tanto, puede evitar la acción del Tribunal.

19. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión de que a veces tiene que anular las objeciones de terceros (lo que requiere un paso adicional de unos diez días), la inspección puso de manifiesto que la Dirección General que tramita la solicitud inicial normalmente sigue la opinión del tercero. En la fase confirmatoria, las objeciones de terceros solo fueron anuladas en dos casos (de casi 70 expedientes).

20. Por lo que se refiere a las consultas internas, la inspección puso de manifiesto que la Comisión recibe normalmente respuestas muy rápidamente de la dirección general pertinente (en un plazo de veinticuatro horas para la solicitud inicial y de cinco días hábiles para las solicitudes confirmatorias). Lo mismo ocurre generalmente cuando se consulta al Servicio Jurídico. Aunque, en algunos casos, el Servicio Jurídico tardó más tiempo, casi todas las consultas concluyeron en un plazo de dos semanas.

21. En la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión aclararon que la consulta al Servicio Jurídico en la fase confirmatoria es obligatoria. Por lo tanto, se consulta lo antes posible al Servicio Jurídico sobre el proyecto de decisión confirmatoria en todos los casos (los intercambios pertinentes se registran en el expediente). En algunos casos, podrían ser necesarios nuevos intercambios con el Servicio Jurídico, por ejemplo, cuando el Servicio Jurídico necesite aclaraciones adicionales antes de emitir su dictamen o cuando la Comisión requiera aportaciones/orientaciones del Servicio Jurídico antes de poder finalizar el proyecto de decisión confirmatoria. Las consultas al Servicio Jurídico pueden llevar más tiempo si el alcance de la solicitud de acceso es amplio y si, dada la naturaleza de los documentos, deben examinarse detalladamente.

22. La inspección puso de manifiesto que, en algunos casos, en los que se consulta a las oficinas privadas de los comisarios, no se lleva un registro de los intercambios en el expediente de la solicitud de acceso, por lo que es difícil evaluar si hubo retrasos relacionados.

23. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión aclararon que las consultas internas no se registran en el expediente si son de naturaleza «informal».

24. Por lo que se refiere a la alegación de la Comisión de que los retrasos se deben a la necesidad de traducir documentos, la inspección sugirió que hay pocas solicitudes de traducción. La mayoría de las solicitudes de los expedientes inspeccionados se hicieron en inglés y las consultas conexas también se realizaron principalmente en inglés. Además, en algunos de los pocos casos en que hubo solicitudes de traducción y se produjeron retrasos en la tramitación de las solicitudes, la Comisión facilitó inicialmente al solicitante una versión en inglés de la decisión e indicó que facilitaría la traducción tan pronto como estuviera disponible.

25. Las solicitudes de aclaración no tienen en cuenta los retrasos en las estadísticas registradas, ya que la Comisión solo contabiliza los días posteriores a la aclaración de la solicitud. Por supuesto, aunque esto no se registra como un retraso en las estadísticas, sigue representando un retraso de facto para el solicitante y puede crear insatisfacción, en particular porque la Comisión a veces tarda algún tiempo en hacer un seguimiento de los solicitantes o no les proporcionó información suficiente inicialmente para permitirles aclarar su solicitud (como identificar y enumerar los documentos que entran en el ámbito de su solicitud).

26. La Comisión suele proponer una solución justa al solicitante cuando el alcance de la solicitud de acceso es demasiado amplio y no sería posible tramitar la solicitud dentro de los plazos establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión explicaron que, antes de proponer una solución justa, la Comisión examina todos los documentos incluidos en el ámbito de la solicitud para poder clasificarlos y describirlos al solicitante, con el fin de comprender qué documentos podrían ser más útiles para el solicitante y permitir a la Comisión proponer una solución muy concreta (por ejemplo, que el alcance de la solicitud de acceso se limite a determinadas categorías de documentos o muestras de los mismos). Esta primera evaluación de los documentos puede llevar mucho tiempo y tomar meses para solicitudes particularmente amplias. Durante este proceso, la línea de tiempo no se suspende.

27. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión también destacaron que el aumento significativo del número de solicitudes confirmatorias recibidas en los últimos años, su complejidad y su alcance cada vez más amplio, no se ha visto acompañado de un aumento suficiente de los recursos humanos en el equipo que se ocupa de las solicitudes confirmatorias. La enorme cantidad de solicitudes de acceso recibidas, combinadas con las limitaciones de recursos humanos, ha dado lugar a una carga de trabajo significativamente alta para el personal que se ocupa de las solicitudes, lo que significa que a veces tienen que priorizar ciertos casos.

28. Por lo que se refiere a las posibles mejoras de eficiencia a través del nuevo portal EASE, los representantes de la Comisión explicaron que muchas medidas administrativas ya están automatizadas (como el registro de la correspondencia en el sistema de gestión de documentos de la Comisión). Sin embargo, esta herramienta no facilita las etapas del procedimiento que llevan a cabo los funcionarios, como el análisis y la redacción de los documentos solicitados. Tampoco automatiza el proceso de consulta a terceros. Sin embargo, permite a los administradores supervisar el progreso de los casos y facilita la asignación eficiente de nuevos casos.

29. La inspección también puso de manifiesto que, en algunos casos, la Comisión no tramitó la solicitud confirmatoria cuando aún no había dado una respuesta explícita a la solicitud inicial. Por el contrario, incluso después de la presentación de la solicitud confirmatoria, la Dirección General competente prosiguió su evaluación del asunto y adoptó una decisión inicial. A continuación, la Comisión anuló la solicitud confirmatoria informando al solicitante de que podía presentar una nueva solicitud confirmatoria.

30. Los representantes de la Comisión explicaron que esta práctica salvaguarda el derecho del solicitante a disponer de un procedimiento en dos fases y, por lo tanto, a poder impugnar los motivos de no divulgación de la Comisión (cuando se deniegue el acceso). Por lo tanto, cuando la Dirección General no haya adoptado una decisión inicial explícita cuando la Comisión reciba una solicitud confirmatoria, la Dirección General seguirá ocupándose del asunto.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

31. La Defensora del Pueblo inició esta investigación porque regularmente hay quejas sobre retrasos en la forma en que la Comisión tramita las solicitudes de documentos de acceso público. El propósito de la investigación era determinar si los retrasos son sistémicos.

32. La investigación de la Defensora del Pueblo puso de manifiesto que existen retrasos, incluidos retrasos significativos, en la tramitación de las solicitudes, en particular en la fase confirmatoria. Mientras que en la fase inicial se producen retrasos en un caso de cada seis, en la fase confirmatoria los retrasos son la norma: El 85 % de todas las solicitudes confirmatorias se tramitan con retraso. Más del 60 % de todas las solicitudes confirmatorias se tramitan en más de 60 días hábiles, a pesar de que el plazo legal es de 30 días hábiles.

33. Los retrasos sistémicos y significativos en la fase confirmatoria son problemáticos. Si bien el Defensor del Pueblo es consciente de que la Comisión tramitó más de 8000 solicitudes iniciales durante el año en cuestión, y que los solicitantes persiguieron menos del 10 % de las decisiones negativas,[18] es en la fase confirmatoria cuando los solicitantes discrepan de la evaluación inicial de la Comisión: o bien consideran que debería haberse concedido un acceso más amplio o pleno o que la Comisión no identificó todos los documentos incluidos en el ámbito de sus solicitudes. Por lo tanto, los documentos en cuestión en la fase confirmatoria son de naturaleza «sensible», de una forma u otra. Sin embargo, el legislador estableció el mismo calendario en la fase confirmatoria que en la fase inicial, y esto debe respetarse. La gravedad de esta cuestión se ve agravada por el hecho de que, según la experiencia del Defensor del Pueblo, se producen retrasos significativos en casos de importancia pública significativa [19].

34. Si la tramitación de las solicitudes de acceso público por parte de la Comisión lleva tanto tiempo, existe el riesgo de que se perciba como deliberada, a fin de evitar un control público oportuno.

35. La legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos exige que las solicitudes se tramiten con prontitud, y en cualquier caso dentro de los plazos aplicables, en la fase inicial y confirmatoria. El Defensor del Pueblo ha considerado reiteradamente que «el acceso retrasado es el acceso denegado». Los documentos y la información solicitados por los solicitantes pueden requerirse rápidamente y pueden perder relevancia para el solicitante si se producen retrasos. Esto es particularmente cierto para los periodistas que buscan documentos en el contexto de artículos o investigaciones, o para la sociedad civil o los grupos de interés que buscan seguir y participar en el trabajo de promoción relacionado con los procedimientos de toma de decisiones legislativas o políticas en curso.

36. En vista de ello, el Defensor del Pueblo considera que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación de las solicitudes de acceso constituyen mala administración. La Comisión debería corregir esta situación con carácter prioritario.  

37. A continuación, el Defensor del Pueblo formula una serie de sugerencias para abordar cuatro cuestiones particulares en la tramitación de las solicitudes de acceso, que pueden dar lugar a retrasos. Es consciente de que abordar estas cuestiones solo servirá de poco para abordar el importante problema de los retrasos, que requiere un replanteamiento más fundamental dentro de la Comisión sobre cómo planea cumplir los plazos establecidos por el legislador.  

A. Insuficiencia de recursos humanos

38. Los retrasos son, en términos porcentuales, mucho más frecuentes en la fase de confirmación que en la fase inicial. Las solicitudes iniciales de acceso a los documentos son tramitadas por el personal que trabaja en las direcciones generales u otros servicios de la Comisión, mientras que las solicitudes confirmatorias son tramitadas por un equipo específico de la Secretaría General de la Comisión.

39. La Comisión tomó nota de los limitados recursos humanos de que disponía el equipo encargado de las solicitudes confirmatorias. El considerable aumento de las solicitudes confirmatorias en los últimos años, muchas de las cuales se han vuelto más complejas y de mayor alcance, no ha ido acompañado de un aumento proporcional del personal.

40. Teniendo en cuenta el creciente número de solicitudes confirmatorias y el hecho de que la Comisión no cumple el plazo prescrito en la gran mayoría de los casos, el Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión dedique más recursos a tramitar las solicitudes confirmatorias.

B. Prácticas que requieren mucho tiempo y recursos

41. La Defensora del Pueblo señala que las prácticas de la Comisión para tramitar las solicitudes confirmatorias suelen requerir mucho tiempo y recursos. Por ejemplo, la Comisión lleva a cabo sistemáticamente una evaluación preliminar de una solicitud confirmatoria antes de iniciar consultas externas de los Estados miembros u otros terceros, y lleva a cabo sistemáticamente una primera evaluación de los documentos que potencialmente entran en el ámbito de aplicación de las solicitudes de gran envergadura antes de proponer una solución justa a los solicitantes.

42. Por lo que se refiere a la evaluación preliminar de las solicitudes confirmatorias antes de las consultas con terceros, la Comisión considera que esta práctica facilita el diálogo con terceros, ayudando al tercero afectado a comprender las intenciones de la Comisión y, por lo tanto, a alcanzar un resultado positivo en los casos. La Comisión también considera que esta práctica respeta el principio de cooperación leal con los Estados miembros y hace menos probable que la Comisión tenga que anular la oposición de un Estado miembro a la divulgación, evitando así posibles acciones judiciales.

43. Sin embargo, la inspección del Defensor del Pueblo puso de manifiesto que esta práctica significa que la Secretaría General de la Comisión a menudo solo lleva a cabo consultas externas mucho después de recibir la solicitud de acceso público. También demostró que, en muchos casos, aunque la Comisión compartiera una evaluación preliminar que sugería que los documentos solicitados podían divulgarse, al final denegó el acceso. Es decir, no anuló las objeciones de los terceros consultados.

44. Si bien el Defensor del Pueblo entiende que puede haber ventajas en llevar a cabo una evaluación preliminar antes de consultar externamente en casos individuales, podría decidirse caso por caso, teniendo en cuenta factores como el tiempo, el número de documentos y el tercero al que se debe consultar. En cualquier caso, debe hacerse respetando los plazos aplicables. Se pretende que las consultas con terceros concluyan dentro de los plazos aplicables, y que no se inicien una vez que los plazos hayan expirado o tan tarde que no puedan respetarse. Por lo tanto, la Comisión debe iniciar oportunamente cualquier consulta a terceros.

45. En el caso de las solicitudes de amplio alcance, y cuando la Comisión pretende proponer una solución justa, una primera evaluación sistemática de los documentos potencialmente incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud suele llevar un tiempo considerable. Esto significa que los plazos para tramitar las solicitudes a menudo han transcurrido mucho tiempo antes de que la Comisión proponga una solución justa. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión mencionaron el ejemplo de un caso en el que la Comisión tardó varios meses en examinar y clasificar varios cientos de documentos antes de presentar una propuesta de solución justa.

46. El Defensor del Pueblo entiende que la Comisión ha puesto en marcha esta práctica para comprender qué documentos podrían ser más útiles para el solicitante y luego proponer una solución muy concreta.

47. El Defensor del Pueblo invita a la Comisión a reflexionar sobre esta práctica y, en particular, sobre si es adecuada en todos los casos. Por ejemplo, en lugar de examinar todos los documentos, la Comisión podría, en algunos casos, considerar la posibilidad de compartir con el solicitante una lista de los documentos identificados (o categorías de documentos) y preguntarle si, sobre esa base, podrían limitar la solicitud por sí mismos. En algunos casos, se puede encontrar una solución preguntando al solicitante en qué documentos están realmente interesados (en lugar de tratar de adivinar qué documentos podrían ser más útiles para el solicitante en función de la solicitud). Esto también se refiere a la forma en que la Comisión se comunica con los solicitantes, que se trata a continuación.

C. Comunicación con los solicitantes

48. La investigación de la Defensora del Pueblo puso de manifiesto que parece haber una interacción limitada con los solicitantes tanto en la fase inicial como en la confirmatoria.

49. La Comisión señaló que las solicitudes de acceso suelen ser amplias y poco claras. Esto puede deberse a que los solicitantes no saben qué documentos posee la Comisión. Además, los solicitantes no están obligados a motivar su solicitud de acceso, lo que significa que no está claro qué documentos son de especial interés para ellos.

50. Hay muchos beneficios en la participación con los solicitantes de una manera abierta y constructiva tan pronto como se recibe una solicitud. Esto puede permitir a los solicitantes proporcionar las aclaraciones necesarias o reducir el alcance de su solicitud, si procede. Hablar directamente con los solicitantes puede ayudar a determinar en qué información están realmente interesados. Proporcionar a los solicitantes una lista de documentos en una fase temprana cuando buscan una «solución justa» también puede mejorar claramente el proceso para ambas partes. Esto implica un enfoque diferente en la forma en que la Comisión trata las solicitudes de acceso.

D. Cancelación de solicitudes confirmatorias

51. De conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, la no adopción de una decisión inicial sobre una solicitud en un plazo de treinta días hábiles puede considerarse una denegación implícita. En tales casos, los solicitantes podrán presentar una solicitud confirmatoria. La inspección puso de manifiesto que la Comisión ha desarrollado una práctica consistente en anular las solicitudes confirmatorias presentadas en tales circunstancias. En tales casos, la Secretaría General de la Comisión no tramita la solicitud confirmatoria, sino que espera a que se adopte una decisión inicial y, a continuación, informa al solicitante de que puede presentar una (nueva) solicitud confirmatoria.

52. Esta práctica es contraria al Reglamento 1049/2001, que establece que, cuando una institución no adopta una decisión inicial dentro de los plazos establecidos, el solicitante puede presentar una solicitud confirmatoria. Una vez expirados los plazos para adoptar una decisión confirmatoria, el solicitante puede dirigirse al Tribunal de Justicia de la UE o al Defensor del Pueblo Europeo.

53. En la actualidad, la Comisión no informa a los solicitantes de la posibilidad de recurrir al Tribunal de Justicia de la UE o al Defensor del Pueblo en tales casos. Se limita a informar a los solicitantes de que pueden presentar una nueva solicitud confirmatoria. 

Transparencia proactiva

54. La transparencia proactiva es uno de los principales medios para garantizar la confianza del público en las acciones de la administración de la UE, y evita la necesidad de procesos engorrosos para solicitar documentos y tramitar dichas solicitudes. Concretamente, el Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión prosiga sus intentos de anticipar ámbitos o temas políticos que puedan generar un interés público particular y garantice una transparencia proactiva en relación con estos ámbitos o temas políticos. Esto podría hacerse considerando de antemano qué documentos deben hacerse públicos y publicando dicha información en formatos fáciles de usar y accesibles, por ejemplo en páginas web específicas.

55. Para aprovechar todo el potencial del nuevo portal EASE a este respecto, el Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión mejore la forma en que publica en el portal EASE los documentos divulgados en el contexto de las solicitudes de acceso público. Esto implica publicar aquellos documentos con títulos claros que incluyan suficiente información; añadir palabras clave pertinentes para facilitar la búsqueda de documentos; o incluso añadir el objeto de la solicitud de acceso en virtud de la cual se concedió el acceso. A tal fin, podrían ser útiles orientaciones claras sobre la redacción de títulos para todos los que intervienen en la tramitación de las solicitudes de acceso público.

Recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación a la Comisión:

Los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen mala administración. La Comisión Europea debería corregir esta situación con carácter prioritario.

Se informará a la Comisión de esta recomendación. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión enviará un dictamen motivado a más tardar el 26 de junio de 2023.

Además, el Defensor del Pueblo hace las siguientes sugerencias de mejora a la Comisión.

Sugerencias de mejora

1. Teniendo en cuenta el creciente número de solicitudes confirmatorias y el hecho de que la Comisión no cumple el plazo prescrito en la gran mayoría de los casos, la Comisión debe dedicar más recursos a tramitar las solicitudes confirmatorias.

2. Al inicio del procedimiento, tras el registro de una solicitud, la Comisión debe verificar si será necesaria una consulta externa y, en caso afirmativo, poner en marcha dicho proceso a su debido tiempo.

3. En caso necesario, la Comisión debe tratar de obtener aclaraciones de los solicitantes en un plazo de días a partir del registro de la solicitud.

4. La Comisión debe colaborar con los solicitantes de forma abierta y constructiva en todas las fases y velar por que se les facilite toda la información necesaria que pueda permitirles aclarar sus solicitudes (por ejemplo, facilitando una lista de documentos que puedan entrar en el ámbito de aplicación de la solicitud).

5. En el caso de las solicitudes confirmatorias presentadas cuando la Comisión no haya adoptado una decisión inicial dentro de los plazos establecidos, la Comisión debe poner fin a su práctica de solicitar que su decisión sobre la solicitud confirmatoria sea una decisión inicial.

6. La Comisión debe seguir anticipando ámbitos/temas políticos que puedan generar un interés público particular y garantizar una transparencia proactiva en relación con estos ámbitos/temas políticos, por ejemplo, estudiando de antemano qué documentos deben hacerse públicos y publicando dicha información en formatos fáciles de usar y accesibles, por ejemplo en páginas web específicas.

7. Los documentos divulgados en el contexto de las solicitudes de acceso público deben publicarse y encontrarse fácilmente en el Portal de Acceso Electrónico a los Documentos de la Comisión (EASE). Esto implica tener títulos claros que tengan suficiente información. Podrían facilitarse orientaciones sobre la redacción de títulos claros a todos los que intervienen en la tramitación de las solicitudes de acceso público.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 24.3.2023

 

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] El derecho de acceso a los documentos en poder de las instituciones de la UE está consagrado en el artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) y también reconocido en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

[3] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] La respuesta de la Comisión puede consultarse aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] El portal «Acceso electrónico a los documentos de la Comisión» (EASE) a través del cual pueden presentarse solicitudes de acceso público a los documentos se ha puesto en marcha desde entonces y está disponible en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] El informe de la reunión está disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Según la respuesta de la Comisión al Defensor del Pueblo, en el 6 % de todos los casos, la Comisión adoptó una decisión en un plazo de 31-40 días hábiles; en el 4 % de los casos, la Comisión adoptó una decisión en un plazo de 41-60 días hábiles; en el 5 % de los casos, la Comisión adoptó una decisión después de más de 60 días hábiles.

[16] Según la respuesta de la Comisión al Defensor del Pueblo, en el 9 % de todos los casos, la Comisión adoptó una decisión en un plazo de 31-40 días hábiles; en el 13 % de los casos, la Comisión adoptó una decisión en un plazo de 41-60 días hábiles; en el 62 % de los casos, la Comisión adoptó una decisión después de más de 60 días hábiles.

[17] De conformidad con el artículo 6, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[18] Según el informe de la Comisión de 2021 sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, de las 4296 respuestas iniciales en las que estaba justificada una solicitud confirmatoria (ya sea porque solo se concedió un acceso parcial, o se denegó el acceso en su totalidad, o porque la Comisión declaró que no se disponía de documentos), se iniciaron 355 casos. Los informes y anexos de la Comisión pueden consultarse en: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_es.

[19] Véase, por ejemplo, la lista de casos que figura en el párrafo 3 supra.