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Decisión sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos (investigación estratégica OI/2/2022/OAM)
Decision
Case OI/2/2022/OAM - Opened on Monday | 04 April 2022 - Recommendation on Friday | 24 March 2023 - Special report on Wednesday | 20 September 2023 - Decision on Monday | 18 September 2023 - Institution concerned European Commission ( Maladministration found ) - Country France
El acceso del público a los documentos que poseen las instituciones de la UE es un derecho fundamental que se hace efectivo mediante el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En virtud del Reglamento, las solicitudes de acceso público, así como las solicitudes de revisión de las denegaciones iniciales de divulgación de documentos, deben tramitarse con prontitud y, en cualquier caso, dentro de plazos claros. Los documentos buscados a menudo son sensibles al tiempo y pueden perder relevancia si se producen retrasos. También puede haber un efecto disuasorio en el sentido de que las personas optan por no ejercer su derecho fundamental a acceder a los documentos con el conocimiento de que lleva demasiado tiempo.
En los últimos años, las reclamaciones al Defensor del Pueblo sugirieron que la Comisión Europea había sobrepasado considerablemente los plazos. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo inició, por iniciativa propia, una investigación sobre si existían retrasos sistémicos en la forma en que la Comisión tramita dichas solicitudes. La investigación puso de manifiesto que se producen retrasos sistémicos y significativos a la hora de tramitar las solicitudes de revisión de las denegaciones («solicitudes confirmatorias»). En 2021, el 85 % de las decisiones sobre solicitudes confirmatorias se retrasaron, y más del 60 % asumió el doble del plazo legal. Esto es mala administración. El Defensor del Pueblo formuló una recomendación a la Comisión para que corrigiera esta situación con carácter prioritario. También presentó una serie de sugerencias que abordaban cuestiones particulares que había identificado durante su investigación.
En respuesta, la Comisión reconoció la importancia de la tramitación oportuna de las solicitudes y se refirió a los numerosos retos que planteaba el aumento del número de solicitudes y su complejidad. La respuesta de la Comisión sugería que tramitaba las solicitudes sin mayores problemas. Sin embargo, esto no es lo que la Defensora del Pueblo ha visto en su investigación y en las reclamaciones que se le han presentado. A lo largo de la investigación de la Defensora del Pueblo, el número de casos de «retraso» tramitados por su Oficina aumentó significativamente.
El Defensor del Pueblo considera que el público tiene derecho a esperar mejor de una administración de la UE abierta, moderna y con mentalidad de servicio. A menos que la Comisión, al más alto nivel, demuestre en la práctica que la transparencia es la norma y una prioridad para la institución, su tramitación de las solicitudes seguirá retrasándose. Por lo tanto, dio por concluida la investigación, confirmando su conclusión de mala administración y sus sugerencias, y señalará el asunto a la atención del Parlamento Europeo.
Antecedentes
1. El derecho del público a acceder a los documentos en poder de las instituciones de la UE se establece en los Tratados de la UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales [1]. Desempeña un papel crucial a la hora de garantizar que las instituciones de la UE funcionen de manera transparente, reforzando así la legitimidad y la confianza pública en la UE. Las normas generales que dan efecto a este derecho se establecen en la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001).[2]
2. Para garantizar un acceso significativo, las instituciones de la UE deben tramitar todas las solicitudes de acceso público lo antes posible. Los retrasos en la concesión de acceso pueden socavar la capacidad de las personas que solicitan documentos para participar en el proceso democrático de la UE. Las personas pueden, por ejemplo, solicitar acceso a documentos para poder seguir en detalle las negociaciones legislativas o internacionales en curso o participar en la toma de decisiones o la elaboración de políticas de la UE.
3. De conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, las solicitudes de acceso del público deben tramitarse «con prontitud». Existe un plazo de quince días hábiles para la decisión de una institución, tanto sobre la solicitud de acceso inicial como sobre las solicitudes de revisión cuando la institución haya denegado inicialmente el acceso, ya sea a la solicitud completa o a partes de la misma (una «solicitud confirmatoria»). Cada plazo puede prorrogarse una vez por otros quince días hábiles, lo que significa que se espera que las instituciones de la UE tomen una decisión, en la fase inicial y en la fase de revisión/confirmación, respectivamente, en un plazo máximo de treinta días hábiles. El incumplimiento de los plazos establecidos por el legislador no puede constituir una buena administración.
4. En los últimos años, las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo en relación con el acceso del público a los documentos en poder de la Comisión Europea muestran que la Comisión no siempre cumple los plazos y que a veces se produce un retraso significativo antes de adoptar decisiones iniciales y confirmatorias. Los denunciantes que presentan regularmente solicitudes de acceso público también han expresado su preocupación por el hecho de que ahora se produzcan retrasos sistemáticos en la forma en que la Comisión tramita las solicitudes.
5. En este contexto, la Defensora del Pueblo inició una investigación por iniciativa propia para examinar el carácter sistémico de los retrasos en la forma en que la Comisión tramita las solicitudes de acceso público a los documentos.
La investigación
6. El Defensor del Pueblo pidió en primer lugar a la Comisión que facilitara datos estadísticos para el año 2021 sobre: (i) el número de solicitudes y solicitudes confirmatorias que recibió, y (ii) el tiempo que tardó en tramitar estas solicitudes, incluida la frecuencia con la que superó el plazo máximo de 30 días hábiles.[3] El Defensor del Pueblo también solicitó a la Comisión información sobre sus (entonces) planes para introducir un portal en línea para tramitar las solicitudes de acceso público (que desde entonces se ha puesto en marcha como el portal de acceso electrónico a los documentos de la Comisión «EASE»[4]).
7. Posteriormente, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó más de 60 expedientes de la Comisión relativos a solicitudes de acceso a documentos, incluidas solicitudes en las que la Comisión había cumplido los plazos y en las que había sufrido un retraso significativo. A continuación, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que respondiera a preguntas adicionales.
8. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo también celebró una reunión [5] con representantes de la Comisión para obtener información adicional.
Recomendación del Defensor del Pueblo
9. La investigación de la Defensora del Pueblo puso de manifiesto que existen retrasos, incluidos retrasos significativos, en la tramitación de las solicitudes, en particular en la fase confirmatoria. En 2021, mientras que en la fase inicial se produjeron retrasos en alrededor del 16 % de los casos, el 85 % de todas las solicitudes confirmatorias sufrieron retrasos. Más del 60 % de todas las solicitudes confirmatorias se tramitaron en más de 60 días hábiles, a pesar de que el plazo legal es de 30 días hábiles.
10. La legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos exige que las solicitudes se tramiten con prontitud, y en cualquier caso dentro de los plazos aplicables, en la fase inicial y confirmatoria. El Defensor del Pueblo ha considerado reiteradamente que «el acceso retrasado es el acceso denegado». Los documentos solicitados por los solicitantes pueden requerirse rápidamente y pueden perder relevancia si se producen retrasos.
11. En vista de ello, el Defensor del Pueblo constató que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen mala administración. Para abordar esta cuestión, el Defensor del Pueblo recomendó a la Comisión que corrigiera esta situación con carácter prioritario [6].
12. El Defensor del Pueblo identificó cuatro problemas particulares en la tramitación de las solicitudes de acceso, que pueden dar lugar a retrasos, e hizo las sugerencias correspondientes a la Comisión sobre cómo abordarlos. El Defensor del Pueblo señaló que abordar estas cuestiones solo contribuirá en pequeña medida a abordar el importante problema de los retrasos, que requiere un replanteamiento más fundamental dentro de la Comisión sobre cómo planea cumplir los plazos establecidos por la legislatura.
1. Insuficientes recursos humanos
Teniendo en cuenta el creciente número de solicitudes confirmatorias y el hecho de que la Comisión no cumple el plazo prescrito en la gran mayoría de los casos, la Comisión debe dedicar más recursos a tramitar las solicitudes confirmatorias.
2. Prácticas que consumen mucho tiempo y recursos
Al inicio del procedimiento, tras el registro de una solicitud, la Comisión debe verificar si será necesaria una consulta externa y, en caso afirmativo, poner en marcha dicho proceso a su debido tiempo.
En caso necesario, la Comisión debe tratar de obtener aclaraciones de los solicitantes en un plazo de días a partir del registro de la solicitud.
3. Comunicación con los solicitantes
La Comisión debe colaborar con los solicitantes de forma abierta y constructiva en todas las fases y velar por que se les facilite toda la información necesaria que pueda permitirles aclarar sus solicitudes (por ejemplo, facilitando una lista de documentos que puedan entrar en el ámbito de aplicación de la solicitud).
4. Cancelación de solicitudes confirmatorias
En el caso de las solicitudes confirmatorias presentadas cuando la Comisión no haya adoptado una decisión inicial dentro de los plazos establecidos, la Comisión debe poner fin a su práctica de solicitar que su decisión sobre la solicitud confirmatoria sea una decisión inicial.
13. Además, el Defensor del Pueblo subrayó la importancia de la transparencia proactiva como uno de los principales medios para garantizar la confianza pública en las acciones de la administración de la UE y para obviar la necesidad de solicitar documentos y tramitar dichas solicitudes. El Defensor del Pueblo también sugirió que:
La Comisión debe seguir anticipando ámbitos/temas políticos que puedan generar un interés público particular y garantizar una transparencia proactiva en relación con estos ámbitos/temas políticos, por ejemplo, estudiando de antemano qué documentos deben hacerse públicos y publicando dicha información en formatos fáciles de usar y accesibles, por ejemplo en páginas web específicas.
Los documentos divulgados en el contexto de las solicitudes de acceso público deben publicarse y ser fáciles de encontrar en el Portal de Acceso Electrónico a los Documentos de la Comisión. Esto implica tener títulos claros que tengan suficiente información. Podrían facilitarse orientaciones sobre la redacción de títulos claros a todos los que intervienen en la tramitación de las solicitudes de acceso público.
Respuesta de la Comisión a la recomendación
14. En respuesta,[7] la Comisión reconoció la importancia de tramitar oportunamente las solicitudes de acceso a los documentos. Se refirió al aumento significativo en el número de solicitudes de acceso público en los últimos años, que son cada vez más amplias y muy complejas.
15. La Comisión alegó que las preocupaciones planteadas por el Defensor del Pueblo se refieren principalmente a una parte limitada de las solicitudes de acceso recibidas por la Comisión (las que llegan a la fase confirmatoria), es decir, el 4 % en 2021 y el 5 % en 2022. En general, la Comisión consideró que tiene un alto nivel de transparencia, ya que se concede acceso total o parcial a la mayoría de los documentos solicitados.
16. A continuación, la Comisión abordó las sugerencias formuladas por la Defensora del Pueblo en su recomendación:
- Se comprometió a asignar más recursos al equipo de la Secretaría General encargado de tramitar las solicitudes confirmatorias, sin especificar, no obstante, cuántas.
- Indicó que sus prácticas administrativas y orientaciones para el personal ya abarcan las sugerencias del Defensor del Pueblo en relación con la cuestión de iniciar consultas externas de manera oportuna y colaborar con los reclamantes para obtener aclaraciones.
- Consideró que su práctica de cancelar las solicitudes confirmatorias presentadas debido a la falta de una respuesta inicial dentro de los plazos legales era una solución jurídicamente sólida. En opinión de la Comisión, esta práctica es la mejor manera de salvaguardar los derechos de los solicitantes, ya que preserva todas las vías de recurso (un procedimiento en dos fases) para quienes presentan solicitudes de acceso. La práctica también es necesaria por razones operativas y de eficiencia, dado el enfoque descentralizado dentro de la Comisión para gestionar el acceso a las solicitudes de documentos.
- Señaló sus constantes esfuerzos por mejorar la transparencia proactiva y se refirió a su buen historial en este sentido, como con el Brexit o las negociaciones comerciales. Se comprometió a continuar la publicación proactiva de documentos en su sitio web o a través de su Registro de Documentos. La Comisión explicó en este contexto que, desde la introducción del portal EASE, todos los documentos divulgados a raíz de las solicitudes de acceso se publican en este portal. Los documentos se pueden buscar por criterios clave, como el título, el servicio, las fechas, el texto libre o la referencia del documento. La Secretaría General publicó orientaciones específicas relacionadas con el título o el tema de los documentos para que los lectores pudieran comprender fácilmente de qué se trata el documento sin necesidad de consultarlo en su totalidad. Estas orientaciones están a disposición del personal de la Comisión.
Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación
17. La respuesta de la Comisión hace hincapié en que la recomendación del Defensor del Pueblo se refiere principalmente a una parte limitada de las solicitudes de acceso que llegan a la Comisión, es decir, el 4 % en 2021 y el 5 % en 2022, y que, en general, tiene un alto nivel de transparencia, ya que se concede acceso total o parcial a la mayoría de los documentos solicitados.
18. La Defensora del Pueblo insiste en que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación de las solicitudes confirmatorias, descubiertos durante su investigación, son muy preocupantes. En este contexto, es importante establecer qué significan realmente los retrasos en la práctica. Implican, en primer lugar, una experiencia negativa con la UE para el ciudadano afectado y una pérdida de credibilidad para la institución. Los ciudadanos, por su parte, están obligados a respetar incondicionalmente los plazos que les impongan las autoridades públicas. Es difícil ver cómo debería ser aceptable que las autoridades públicas puedan ignorar los plazos que la ley establece para su acción. Además, los retrasos frustran uno de los objetivos mismos del derecho de acceso del público, a saber, permitir que los ciudadanos y las organizaciones participen en debates públicos y examinen las medidas que las autoridades públicas prevén o han adoptado. Otorgar acceso meses o años después de que el asunto haya estado a la vista del público puede no tener sentido. La gravedad de este asunto se ve agravada por el hecho de que, según la experiencia del Defensor del Pueblo, se producen retrasos significativos en casos de gran importancia pública.
19. Sobre la base de las reclamaciones que han llegado al Defensor del Pueblo, tras la apertura de esta investigación, la situación sigue deteriorándose. En 2020, el Defensor del Pueblo inició trece investigaciones relacionadas con los retrasos de la Comisión en la tramitación de las solicitudes de acceso público. Tales investigaciones han aumentado constantemente. En 2021, hubo 22 investigaciones, en 2022, 35 investigaciones y, lo que es más significativo, en 2023, el Defensor del Pueblo inició 54 investigaciones de este tipo a 15 de septiembre de 2023.
20. La respuesta de la Comisión a la recomendación del Defensor del Pueblo sugiere además que la Comisión ya está aplicando la mayoría de sus sugerencias. Esto no es lo que la Defensora del Pueblo ha visto en sus investigaciones.
21. En particular, aunque la Comisión indica en su respuesta que ha establecido, a través de sus directrices para el personal, las buenas prácticas sugeridas por el Defensor del Pueblo, estas deben aplicarse de manera coherente y completa. Las reclamaciones que llegan al Defensor del Pueblo demuestran que en la actualidad no es así. En el anexo de la presente Decisión, el Defensor del Pueblo ha enumerado ejemplos de retrasos o prácticas problemáticas empleadas por la Comisión para tramitar las solicitudes de acceso a los documentos.
22. El hecho de que las solicitudes de acceso sean cada vez más numerosas y complejas no puede justificar que no se traten con prontitud. Como ya ha propuesto el Parlamento Europeo, la Comisión debe adoptar procedimientos más rápidos, accesibles y simplificados para tramitar las solicitudes de denegación de acceso [8]. También debe estudiar cómo puede acortar los procesos de aprobación. Si bien el nuevo portal EASE es claramente un paso positivo en términos de interacción con quienes solicitan acceso y en términos de publicación de todos los documentos divulgados, todavía no parece haber dado lugar a un cambio importante en la tramitación interna de las solicitudes por parte de la Comisión.
23. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de reforzar el equipo que trabaja en las solicitudes confirmatorias en la Secretaría General. No obstante, lamenta que la Comisión no aportara ningún elemento concreto en su respuesta sobre esta cuestión.
24. Por lo que se refiere a la práctica de la Comisión de cancelar las solicitudes confirmatorias presentadas debido a la falta de una respuesta inicial, la Defensora del Pueblo reitera su opinión de que esta práctica es contraria al Reglamento (CE) n.o 1049/2001. El Reglamento 1049/2001 establece que, cuando una institución no adopte una decisión inicial en los plazos establecidos, el solicitante podrá presentar una solicitud confirmatoria. Una vez expirados los plazos para adoptar una decisión confirmatoria, el solicitante puede dirigirse al Tribunal de Justicia de la UE o al Defensor del Pueblo Europeo. En la actualidad, la Comisión no informa a los solicitantes de la posibilidad de recurrir al Tribunal de Justicia de la UE o al Defensor del Pueblo en tales casos. Se limita a informar a los solicitantes de que pueden presentar una nueva solicitud confirmatoria. Por lo tanto, los solicitantes no son plenamente conscientes de las vías de recurso de que disponen. El Defensor del Pueblo también señala que la Comisión trata las solicitudes de esta manera solo debido a los retrasos a los que se enfrenta en la tramitación de las solicitudes de acceso en la fase inicial.
25. Como la mayor institución de la UE, las prácticas administrativas de la Comisión son consideradas como un ejemplo por otros órganos y organismos. Cuando la Comisión es sistemáticamente deficiente en la forma de tramitar las solicitudes de acceso público, se corre el riesgo de socavar la transparencia de toda la administración de la UE. A menos que la Comisión, al más alto nivel, demuestre en la práctica que la transparencia es la norma y una prioridad para la institución, su tramitación de las solicitudes seguirá retrasándose.
26. En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo reitera su conclusión de que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación por parte de la Comisión de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen mala administración. La Comisión debe corregir esta situación con carácter prioritario.
Conclusión
La Defensora del Pueblo concluye esta investigación estratégica con la siguiente conclusión:
La Defensora del Pueblo confirma su conclusión de que los retrasos sistémicos y significativos en la tramitación por parte de la Comisión de las solicitudes de acceso público a los documentos constituyen mala administración.
Dada la importancia de este asunto, el Defensor del Pueblo lo señalará a la atención del Parlamento Europeo mediante un informe especial.
Se informará a la Comisión de esta decisión.
Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo
Estrasburgo, 18.9.2023
[1] El derecho de acceso a los documentos en poder de las instituciones de la UE está consagrado en el artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, y también reconocido en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.
[2] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. El Reglamento 1049/2001 se aplica directamente a la Comisión Europea, al Consejo de la UE y al Parlamento Europeo. Sin embargo, muchas otras instituciones, órganos y organismos de la UE aplican los mismos principios, lo que en la práctica significa que aplican el Reglamento o han adoptado decisiones que establecen cómo lo aplican.
[3] La respuesta de la Comisión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/167660.
[4] El portal «Acceso electrónico a los documentos de la Comisión» (EASE), a través del cual pueden presentarse solicitudes de acceso público a los documentos, se puso en marcha en septiembre de 2022 y está disponible en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.
[5] El informe de la reunión está disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/inspection-report/es/167659.
[6] La recomendación del Defensor del Pueblo sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/167661.
[7] El dictamen de la Comisión sobre la recomendación puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/es/174167.
[8] Resolución del Parlamento Europeo sobre el acceso del público a los documentos – Informe anual para los años 2019-2021, apartado 42: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html.