Investigación de oficio: OI/2/2022/MIG

Título del asunto: El tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos

Fecha: Lunes 16 de enero de 2023

Reunión a distancia a través de Webex

Presente

Comisión Europea

Jefe de Unidad Adjunto de la Secretaría General

Experto Superior de la Secretaría General

7 Oficiales Jurídicos y de Políticas, Secretaría General

Defensor del Pueblo Europeo

Michaela Gehring, responsable de investigaciones

Tanja Ehnert, coordinadora de investigaciones

Jennifer King, experta jurídica

Sra. Oana Marin, responsable de investigaciones

Silvia Fuller, responsable de investigaciones

Leila Kentache, becaria de investigación

Finalidad de la reunión

El objetivo de la reunión era que el equipo de investigación del Defensor del Pueblo obtuviera más información y comprendiera plenamente la forma en que la Comisión tramitaba las solicitudes de acceso público a los documentos [1] A tal fin, el equipo de investigación compartió una lista de preguntas con la Comisión antes de la reunión.

Introducción e información procedimental

La reunión comenzó a las 10:00 am y terminó alrededor de las 11:45 am.

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo expuso el marco jurídico aplicable a las reuniones celebradas por el Defensor del Pueblo y, en particular, que el Defensor del Pueblo no divulgaría ninguna información considerada confidencial por la Comisión sin el consentimiento previo de la Comisión [2].

El equipo de investigación explicó que se elaborará un informe sobre la reunión y que se enviará un proyecto de informe a la Comisión para su revisión a fin de garantizar que sea exacto y completo desde el punto de vista fáctico y que no contenga ninguna información confidencial. El informe de la reunión se ultimará y, posteriormente, se publicará en el sitio web del Defensor del Pueblo.

Información obtenida

Los representantes de la Comisión hicieron una declaración de apertura en la que recordaron el aumento del número de solicitudes de acceso público a los documentos que recibe la Comisión. Señalaron que las solicitudes de acceso se vuelven cada vez más complejas cada año, tanto en términos de su alcance como del tipo de documentos que se solicitan (como ejemplos, los representantes de la Comisión se refirieron a las solicitudes de acceso que la Comisión recibió en relación con las vacunas contra la COVID-19 y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). También recordaron la puesta en marcha del nuevo portal EASE de la Comisión a través del cual los solicitantes pueden presentar solicitudes de acceso público [3] y que facilita la tramitación de dichas solicitudes.

A continuación, la Comisión abordó las cuestiones planteadas por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo:

Motivos generales de los retrasos

Los motivos generales de los retrasos enumerados por la Comisión en su respuesta de 29 de junio de 2022 no se reflejan necesariamente en los expedientes inspeccionados. ¿Es posible establecer otros factores que podrían dar lugar a retrasos en los tiempos de procesamiento? En este contexto, ¿podría explicar brevemente, paso a paso, el procedimiento de la Comisión para tramitar las solicitudes de acceso (desde el registro de una solicitud de acceso hasta la adopción de la decisión final), por ejemplo, quién participa y cuál es el calendario interno?

El procedimiento comienza cuando se recibe la solicitud de acceso público. Normalmente, los solicitantes envían su solicitud directamente a la Dirección General (DG) responsable o a la Secretaría General (SG) que la remite a la DG responsable (por lo general, esto se hace muy rápidamente, pero puede llevar más tiempo si no está claro de quién se trata la solicitud, es decir, si se trata de solicitudes amplias o si el ámbito de aplicación no está claro). La Comisión recibe periódicamente solicitudes de documentos sobre temas que entran en el ámbito de competencias de más de una DG. En tales casos, una DG se convierte en el «servicio principal» y las demás DG se convierten en «servicios asociados». A continuación, las diferentes DG tienen que coordinarse.

Dentro de una DG, la solicitud de acceso es tramitada por el coordinador de acceso a los documentos (A2D) o por una unidad política con el apoyo del coordinador de A2D. Si surgen preguntas sobre cuestiones horizontales (jurídicas o administrativas) durante la tramitación de una solicitud de acceso, la DG puede dirigirse al servicio de asistencia del SG para obtener orientación.

Por lo que se refiere a la aprobación de la decisión, el procedimiento lleva más tiempo cuando se emite una respuesta negativa parcial o total, ya que esta debe ser firmada por el director general responsable de conformidad con las normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 1049/2001 [4].

Entre otras medidas que prolongan el procedimiento en esta fase se encuentran las necesidades recurrentes de traducción, la identificación de los documentos solicitados (en particular cuando las solicitudes se formulan de manera amplia) y las posibles negociaciones con el solicitante sobre una «solución justa» con arreglo al artículo 6, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

En la fase confirmatoria, todas las solicitudes de acceso son tramitadas por el SG. Para ello, la SG se basa en las aportaciones de la(s) DG(s) responsable(s), por ejemplo, para comprender las circunstancias del caso. Sin embargo, estos comentarios no suelen estar fácilmente disponibles, a saber, el coordinador A2D tiene que ponerse de nuevo en contacto con la unidad política de su DG (por ejemplo, si hay nuevas circunstancias fácticas o jurídicas que deban tenerse en cuenta).

Al igual que en la fase inicial, el Secretario General también tiene que volver periódicamente al solicitante para pedir aclaraciones sobre su solicitud, consultar a los Estados miembros (a través de sus Representaciones Permanentes) u otros terceros y traducir los documentos pertinentes.

Dado que los solicitantes pueden impugnar la legalidad de la decisión confirmatoria de la Comisión ante el órgano jurisdiccional de la Unión, la fase confirmatoria es más compleja y más sensible. Esto significa que también el Servicio Jurídico de la Comisión (LS) participa en el proceso y tiene que aprobar el proyecto de decisión confirmatoria, antes de que el proyecto pueda presentarse para la firma del secretario general.

Los representantes de la Comisión también subrayaron que el número de solicitudes confirmatorias, que la Comisión recibe, ha aumentado considerablemente en los últimos años. El aumento del número de casos, su complejidad y su alcance cada vez más amplio, no es proporcional al personal adicional que se ha unido al equipo que se ocupa de las solicitudes confirmatorias y, por lo tanto, el número de casos por responsable ha aumentado en los últimos años. Por el momento, el equipo que se ocupa de las solicitudes confirmatorias y de algunas de las solicitudes iniciales que son competencia del Secretario General está compuesto por diez encargados de la tramitación de casos.  

Todos los encargados de los casos, y algunos asistentes, también son responsables de otras tareas relacionadas con el acceso a los documentos. Entre otras cosas, todos proporcionan asesoramiento horizontal a los coordinadores de las DG a través del servicio de asistencia jurídica. Además, algunos miembros del personal también están coordinando las relaciones con el Defensor del Pueblo, sustituyendo al SG como coordinador de protección de datos, respondiendo a las preguntas del Parlamento Europeo, impartiendo formación sobre el acceso a los documentos, organizando y coordinando la red de acceso a los documentos del SG, redactando el informe anual sobre el acceso a los documentos, actuando como gerente comercial de la EASE, etc.

Por lo que se refiere a las posibles mejoras de eficiencia a través del nuevo portal EASE, los representantes de la Comisión explicaron que muchas medidas administrativas ya están automatizadas (como el registro de la correspondencia en el sistema de gestión de documentos ARES de la Comisión). Por lo que se refiere a la tramitación de casos, esta herramienta no facilita las fases del procedimiento que llevan a cabo los responsables, como el análisis y la ocultación de los documentos solicitados. Tampoco automatiza el proceso de consulta a terceros. Sin embargo, permite a los administradores supervisar el progreso de los casos y facilita la asignación eficiente de nuevos casos.

Consultas internas

En su respuesta de 29 de junio de 2022, la Comisión afirmó que la consulta de la ventanilla única puede implicar varios intercambios. Sin embargo, esto no se refleja en los expedientes de muestra, que generalmente incluyen un correo electrónico de la SG que presenta el proyecto de decisión confirmatoria a la autoridad de control y un correo electrónico de la autoridad de control que aprueba el proyecto. ¿Podría explicar con más detalle el procedimiento de consulta al Servicio Jurídico?

Según las normas detalladas de la Comisión para la aplicación del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, las respuestas confirmatorias constituyen decisiones de la Comisión, es decir, documentos de naturaleza jurídica, lo que significa que deben ser aprobadas por el Servicio Jurídico. Por lo tanto, la consulta de la ventanilla única en la fase confirmatoria es obligatoria. Por lo tanto, se consulta lo antes posible a la autoridad de control sobre el proyecto de decisión confirmatoria en todos los casos (los intercambios pertinentes se registran en el expediente).

En algunos casos, podrían ser necesarios nuevos intercambios con la autoridad de control, por ejemplo, cuando la autoridad de control necesite aclaraciones adicionales antes de emitir su dictamen o cuando la autoridad de control requiera aportaciones/orientaciones de la autoridad de control antes de poder finalizar el proyecto de decisión confirmatoria.

Las consultas de SV pueden llevar más tiempo si el alcance de la solicitud de acceso es amplio y si, dada la naturaleza de los documentos, deben examinarse en detalle.

Sobre la base de la inspección de los expedientes de muestra, parece que otros servicios de la Comisión (y gabinetes de los comisarios) participan a veces en la tramitación de las solicitudes de acceso [5].^¿Es posible describir en qué tipos de casos, en qué fase del proceso y cómo se consulta a otros servicios?

El gabinete de un comisario participa normalmente cuando la solicitud de acceso se refiere a documentos que proceden de dicho gabinete (o reflejan sus puntos de vista sobre un tema). A continuación, la DG que tramita la solicitud de acceso pide al Gabinete que identifique los documentos en cuestión o que formule observaciones sobre la posible divulgación de los documentos.

También podría consultarse a otros servicios de la Comisión, por ejemplo, cuando un documento sea el resultado de una consulta interservicios.

Consultas externas

En muchos de los casos inspeccionados, la Comisión inició la consulta con los Estados miembros o terceros con bastante retraso, a veces tras la expiración del plazo ampliado de treinta días hábiles. ¿Cuáles son las razones de esto?

Como práctica general, la Comisión realiza primero una evaluación preliminar y, a continuación, la comparte cuando consulta a un Estado miembro o a un tercero. . Este enfoque facilita el diálogo con el Estado miembro/tercero. En concreto, ayuda al Estado miembro/tercero a comprender las intenciones de la Comisión y a alcanzar un resultado positivo (cuando la intención es dar acceso público). De conformidad con el principio de cooperación leal, la Comisión está obligada a entablar un verdadero diálogo con el Estado miembro sobre la aplicación y la justificación subyacente de una excepción en virtud del artículo 4 invocada por este último [6]. Además, un diálogo constructivo con los Estados miembros hace menos probable que la Comisión tenga que anular la oposición de un Estado miembro a la divulgación y, por lo tanto, puede evitar la acción del Tribunal, lo que podría dar lugar a que la divulgación de los documentos se suspenda hasta que el Tribunal se pronuncie.

En el asunto GestDem 2020/7563, se consultó a los Estados miembros afectados dos veces en la fase confirmatoria (en junio de 2021 y de nuevo en noviembre de 2021). ¿Cuál fue la razón de esto? ¿Es posible explicar por qué el asunto no se adelantó entre enero de 2021 y junio de 2021 y entre julio de 2021 y noviembre de 2021?

Por lo que se refiere al asunto GestDem 2020/7563, la correspondiente solicitud de acceso se refería a un gran número de documentos (alrededor de 70), algunos de los cuales solo se identificaron en la fase confirmatoria. Además, la Comisión tuvo que consultar a 27 Estados miembros (algunos de ellos han insistido en que se correspondan en su propia lengua y no en inglés) y tuvo que garantizar un enfoque coherente. Con este fin, y dado que algunos Estados miembros se opusieron inicialmente a la divulgación, la Comisión entabló un diálogo con estos Estados miembros de conformidad con el deber de cooperación leal. Al final, se logró un resultado positivo para el solicitante. 

Casos (aparentemente) latentes

Sobre la base de la inspección de los expedientes de muestra, parece que, a veces, los casos no están avanzados en absoluto.^[7] ¿Es posible exponer las razones de tales retrasos?

Los representantes de la Comisión dijeron que los casos no están latentes. Por el contrario, podrían implicar consultas internas intensivas (que no se registran en el expediente si son de naturaleza «informal»). Sin embargo, también recordaron la enorme cantidad de solicitudes de acceso recibidas y la cuestión de los limitados recursos humanos experimentados durante el período pertinente (que dio lugar a una carga de trabajo significativamente alta de los encargados del tratamiento de los casos, que, en consecuencia, tuvieron que priorizar los casos a veces).

Por lo que se refiere a la muestra de casos mencionada por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los retrasos se debieron en parte a problemas de carga de trabajo. Además, varios de estos casos plantearon cuestiones jurídicas difíciles. Otro asunto se refería a un tema delicado y tuvo que debatirse en profundidad (en la fase confirmatoria) tanto con la DG como con la LS.

Solicitudes de aclaración/propuestas para una solución justa

La inspección de los expedientes de muestra puso de manifiesto que, en ocasiones, la Comisión realiza un seguimiento con los solicitantes con bastante retraso.^[8] ¿Es posible proporcionar más información sobre estos plazos y cómo se produjeron? ¿Podría explicar las medidas adoptadas por la Comisión al solicitar aclaraciones o proponer una solución justa?

Normalmente, la DG responsable envía las solicitudes de aclaración a los solicitantes en la fase inicial. Sirven para aclarar el alcance de una solicitud de acceso cuando no está clara o está formulada de manera amplia o vaga. El cronograma comienza una vez que está claro a qué documentos está buscando acceso el solicitante.

La Comisión propone una solución justa para el solicitante cuando el alcance de la solicitud de acceso es demasiado amplio, es decir, no sería posible tramitar la solicitud de acceso dentro del plazo establecido en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Cuando se requiere una solución justa, la Comisión intenta comprender qué documentos podrían ser más útiles para el solicitante y, a continuación, propone una solución muy concreta (por ejemplo, que el alcance de la solicitud de acceso se limite a determinadas categorías de documentos o muestras de los mismos). Con este fin, la Comisión lleva a cabo una primera evaluación de los documentos para poder clasificarlos y describirlos a la demandante afectada. Este puede ser un ejercicio que consume bastante tiempo. Los representantes de la Comisión también mencionaron que el plazo no se suspende mientras se busca una solución justa con el solicitante.

Por lo que se refiere a la muestra de casos mencionada por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión dijeron que un caso se refería a un gran número de documentos (500), todos los cuales debían examinarse y clasificarse antes de poder presentar una propuesta. Este ejercicio llevó a la Comisión un tiempo considerable. En otro caso, el retraso en proponer una solución justa se debió a problemas de recursos humanos y a que algunos documentos se identificaron solo después de varias semanas. Por lo tanto, al principio no estaba claro que hubiera que buscar una solución justa.

Anulación de solicitudes confirmatorias

La inspección de los expedientes de muestra puso de manifiesto que, en algunos casos, la SG no tramitó la solicitud confirmatoria del solicitante. Más bien, incluso después de la presentación de la solicitud confirmatoria, la DG continuó su evaluación del asunto y emitió una decisión. A continuación, la SG anuló la solicitud confirmatoria informando al solicitante de que podía presentar una nueva solicitud confirmatoria. ¿Cuándo aplica la Comisión este enfoque o es una práctica común en todos los casos en que se retrasa la decisión inicial? ¿Cuál es la base jurídica de este enfoque?

Los representantes de la Comisión explicaron la práctica actual de la Comisión en lo que respecta a las solicitudes confirmatorias relativas a la falta de respuesta inicial, que precede a la nueva herramienta EASE, pero también se refleja en ella. Esta práctica salvaguarda el derecho del solicitante a un procedimiento en dos fases y, por lo tanto, puede impugnar los motivos de no divulgación de la Comisión (cuando se deniega el acceso). Por lo tanto, cuando no se haya adoptado una decisión inicial expresa de la DG cuando la SG reciba una solicitud confirmatoria, la DG seguirá tramitando el caso. El Secretario General supervisa la rápida adopción de la respuesta inicial. No obstante, si la DG necesita orientación sobre cuestiones horizontales, la SG le proporcionará ..

Conclusión de la reunión

El equipo de investigación del Defensor del Pueblo agradeció a los representantes de la Comisión su tiempo y las explicaciones facilitadas, y la reunión finalizó.

Bruselas, 16 de enero de 2023

 

Jennifer King Michaela Gehring

Oficial de investigaciones de expertos jurídicos

 

[1] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[2] Artículo 4.8 de las disposiciones de aplicación del Defensor del Pueblo Europeo.

[3] https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home

[4] Decisión de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, por la que se modifica su reglamento interno: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32001D0937.

[5] Por ejemplo, en el asunto GestDem 2021/6486, la DG afectada se refirió en sus intercambios con el secretario general a las consultas con un gabinete de comisarios en la fase inicial [véase el documento Ares(2022)182286].

[6] Sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, apartado 85.

[7] Por ejemplo, los asuntos GestDem 2021/389, 2021/4789, 2021/4394 y 2021/3460.

[8] Por ejemplo, en los asuntos GestDem 2021/468, 2021/2928 y 2021/6091.